Local governments exercise greater land use authority in the United States than in any other advanced democracy. Yet local governments have themselves evolved piecemeal in the typical U.S. metropolitan area, producing a pattern of fragmented authority. Most notably, as metropolitan areas have exploded outward, the local government system has adapted mainly by creating new suburbs and single-function districts rather than by expanding the boundaries of existing central cities.

Illustratively, when Robert Wood studied the New York metropolitan region in the late 1950s, he counted roughly 1,400 local governments. When Jameson Doig and Michael Danielson examined the same region in the early 1980s, the number had grown to 2,200, of which more than 800 exercised land use regulatory authority.

Critics levy numerous charges against this system. Above all, they contend it invites parochialism and, in dealing with issues of regional scale, gridlock. These failings are particularly apparent when the potential ends of land use policy are controversial. But they are visible in many other circumstances as well—wherever, for example, there is substantial risk that the instruments of policy (from regional overrides of local zoning to the siting of new incinerators) will be highly controversial and no consensus has yet emerged about the severity of a crisis that might justify accepting such risk.

In other respects, however, the system is both adaptive and finely tuned to citizen desires. Numerous functions have been shifted from localities to regional authorities and higher levels of government in recent decades, yet the changes have been highly selective and incremental.

When broad agreement has emerged that a particular function—such as mass transit or environmental protection—requires decisionmaking and management at supra-local scale, the political leaders in many metropolitan areas have frequently crafted new institutional arrangements. They have typically defined the new institutions quite precisely, however, so as to avoid sapping local authority any more than necessary to deal with the specific problems that gave rise to the consensus for change. Where large numbers of voters still favor local control, moreover—as, preeminently, in the field of land use regulation—metropolitan-area political leaders have taken great care to avoid disturbing it.

To be sure, certain objectives are all but impossible to realize through this piecemeal, consensus-dependent mode of institutional adaptation (most notably, greater class and racial integration at regional scale, and prevention of urban sprawl). But others (e.g., the preservation of neighborhood character and vigorous grassroots democracy) are accomplished much more reliably than would be likely in a more “rationalized” system.

Balancing Communal and Individualistic Values

Controversies about this system invariably reflect a mix of conflicting interests and values. Since a considerable body of scholarship exists on the interests most commonly in dispute, let us concentrate here on the values.

Americans consider land use issues within the framework of two disparate ideologies: one communal and egalitarian, the other individualistic and disposed to leave distributional outcomes to the marketplace. In any given controversy, self-interested groups organize their briefs around aspects of one or the other of these ideologies. So it is easy to miss the crucial fact that both enjoy near-consensual support. Americans favor both private capitalism and government action to further collective values–each in its place. The disputes typically arise in situations where parties disagree about which ideology ought to take precedence or about how the differing ideological claims should be balanced.

The land use arena is chock full of such points. Ownership is private. Most development initiative is private. And tradition favors viewing land as a market commodity. But most human activities take place on land; the byproducts of land use profoundly affect every aspect of the human environment; and no one is an owner every place he or she goes. So everyone has a powerful stake in the preservation of some common spaces, in society’s rules for behavior in such spaces, and in some regulation of land use “overspill” effects.

Owners themselves, moreover, are eager for collective services. The value of urban real estate hinges critically on the availability and quality of such services, from highway access to public safety to education. In addition, neighborhood characteristics and the level of investor confidence in the neighborhood’s future profoundly affect real estate values. As a result, whether their aim is development or simply enjoyment of what they already have, property owners are drawn inevitably to the public realm.

Within the public realm, however, communal values–including the presumption of equal access to collective services regardless of income or wealth–predominate. This poses a severe problem for relatively affluent property owners who are reluctant to trigger wide egalitarian claims.

The fragmentation of metropolitan areas into independent suburbs, a problem for some, is for these voters a solution. It provides a means of confining the application of communal norms within relatively small population groups. And it makes available to such groups an instrument of extraordinary power for the pursuit and preservation of homogeneity: land use regulation.

Public Regulation vs Market Forces

Pressures have built in recent decades, nonetheless, for public land use action on a wider scale. Some of these pressures (e.g., for major infrastructure investments and for environmental protection) come largely from property owners themselves and do not pose much redistributive threat even when higher-level governments assume responsibility for action. Nearly all of the centralization that has occurred has been in response to pressures of this sort.

A second set of pressures for supra-local action has come primarily from less favored groups and their political representatives, seeking fiscal equalization and residential integration. There have been considerable shifts of money in response to these pressures. But resistance has been fierce to reforms that might force racial or class integration at the neighborhood level. With rare exceptions it has been successful.

The reform idea with the greatest apparent potential to override local land use parochialism would be a shift of some land use regulatory authority to the state level. Movement in this direction occurred in about one-quarter of the states during the 1970s and 1980s. Except in the notable cases of Oregon and Florida, however, the changes were slight, and the historic pattern of local land use autonomy remained firmly entrenched. Concerns about growth, moreover, rather than concerns about equality or integration drove these state land use reforms. Consequently, with weak real estate markets in the early 1990s interest in them has waned.

The question remains whether shifting land use authority from the local to the state level, if it does occur, will be likely to produce more egalitarian and integrationist outcomes than would the existing pattern of fragmented land use governance. One can plausibly argue that it will, stressing that egalitarian norms tend to prevail within (even if not between) U.S. public jurisdictions. Thinking of the immediate future, however, the likelihood is that such shifts will be rare and that, even when they occur, their egalitarian impacts will be meager.

For better or worse, the overwhelming trend of the 1990s, at all levels of government, is toward greater market deference rather than more vigorous public action to achieve redistributive objectives.

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Alan Altshuler is professor in urban policy and planning and director of the Taubman Center for State and Local Government at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, which distributes several of his publications. This article is reprinted with permission from the 1995-96 Annual Report of the Taubman Center.

In the past decade, nearly 50 mansions have been demolished and replaced in the historic Chicago suburb of Kenilworth. Four demolition permits are currently pending review, while permits have been approved for two other historically significant houses. To slow the teardown trend, Kenilworth has enacted a nine-month waiting period between issuance of a demolition permit and initiation of the teardown process. However, the village does not have a historic preservation ordinance, and local officials generally support the rights of property owners to demolish and replace their houses. The National Trust for Historic Preservation included Kenilworth on its 2006 list of the 11 most endangered places nationwide (Black 2006).

The practice of demolishing and replacing houses in high-priced areas generates passionate controversy. The fight to save the Skiff House in Kenilworth is illustrative (Nance 2005). That property at 157 Kenilworth Avenue is one of the premier locations in one of Chicago’s most expensive suburbs, three blocks west of Lake Michigan and five blocks from the commuter train station in the village center.

The house was built in 1908 for Frederick Skiff, the first director of Chicago’s Field Museum of Natural History. This beautiful and historically significant house was designed by the architectural firm of Daniel H. Burnham, who was considered the preeminent architect in America at the turn of the twentieth century. He oversaw the construction of the 1893 World’s Columbian Exposition and helped design a series of lakefront parks as part of the 1909 Plan of Chicago.

Plans to demolish the Skiff House shortly after it was purchased in 2004 for $1.875 million created an uproar. While many neighbors supported the owner’s right to tear down the property—after all, they might want to do the same—others saw it as an assault on the community’s character. “Save 157 Kenilworth” signs began to appear in front yards throughout the village, and a neighborhood group, Citizens for Kenilworth, led a campaign to save the house. After months of controversy, and only days after an auction to sell off valuable parts of the house before demolition, a neighbor purchased the house for $2.35 million in order to save it.

Historic houses continue to be torn down in Kenilworth and elsewhere, but not all teardowns generate controversy. Residents of many Chicago suburbs have been supportive of the teardown trend. Naperville is a representative case. Founded in 1831 and incorporated in 1857, Naperville grew slowly until plans for the East-West Tollway (I-88) were announced in 1954. The population grew from 7,013 in 1950, to 21,675 in 1960, to 140,106 today.

Naperville’s downtown has undergone a renaissance over the last decade, attracting new restaurants, shops, and residences. Although the city has a historic district just to the east of the downtown area, teardown activity has been concentrated in what were formerly more humble areas. Small, older houses are being purchased for about $400,000 and replaced by much larger houses that may sell for $1 million.

The teardown trend in Naperville is illustrated by one small house being sold as a teardown, with an announcement of an upcoming public hearing posted in the yard. It is likely to be replaced by a house that is similar to the recently constructed house next door (see pages 6 and 7). Though teardown activity is not entirely without controversy in Naperville, it does not generate the same passion as the Skiff House did.

How Widespread is the Teardown Phenomenon?

Nationwide the teardown phenomenon has attracted much media and public attention. The decennial Census of Population and Housing offers a way to quantify the practice using the “net replacement method.” For example, suppose the Census lists 10,000 housing units in an area for 1990 and 10,500 units in 2000—an increase of 500 units. Now suppose the Census shows that 800 housing units were built during the decade. Then 300 of the newly built units must have simply replaced existing units. The 300 replacement units are a crude but nonetheless enlightening measure of teardown activity in that community.

Figure 1 shows counties where at least one census tract had a net replacement rate in excess of 4 percent. Teardown activity is clustered in older urban areas in the Northeast, Midwest, and California. In fact, the map does not look substantially different from a map of population density in the United States. This simple analysis shows that replacement of the preexisting housing stock is an extensive phenomenon that is national in scope.

Nevertheless, it is surprisingly difficult to track teardown activity on a case-by-case basis. The classic teardown is a house whose sale is followed by the issuance of both demolition and building permits, but timing is a key factor in tracking these permits. If a demolition permit is issued four years after a sale, was the house really sold as a teardown? Similarly, a building permit may be issued long after a dilapidated house was demolished, yet this situation is not what most people have in mind when they think of teardowns.

Some teardowns are carried out by the current owner without a sale. Other houses are so extensively remodeled that they are effectively teardowns, even though no demolition permit is issued. Even when data on sales, demolition permits, and building permits are available, it is difficult to merge the different sources of information since they frequently come from different agencies that vary in the quality of their database management.

The National Trust for Historic Preservation has described the Chicago metropolitan area as the “epicenter of teardowns.” Aside from Kenilworth, teardowns are common in both the city of Chicago and its suburbs. The Village of Skokie (2005) surveyed 20 of its neighbors in Chicago’s near north suburbs and compared the number of detached single-family housing unit demolition permits from 2000 to 2003 to the total number of such units as reported in the 2000 U.S. Census. Thirteen of the 20 communities reported demolition permits representing more than 1 percent of the housing stock over the four-year period.

Richard Dye and I (forthcoming) have used data from Chicago and six suburban communities to document the degree of teardown activity in the region. We were able to obtain data on house sales and demolition permits for Chicago; one of its suburbs to the west, Western Springs; the northwest suburb of Park Ridge; and four suburbs on the North Shore—Glencoe, Kenilworth, Wilmette, and Winnetka.

Between 1996 and 2003, the number of demolition permits ranged from 29 in Kenilworth to 273 in Winnetka and 12,236 in Chicago. Of course, Kenilworth has only 2,494 residents, whereas Winnetka’s population is 12,419, and Chicago has 2.9 million residents. Figure 2 shows the number of demolition permits as a percentage of total housing units for each community. More than 9 percent of Winnetka’s housing stock was torn down between 1996 and 2003, and teardown rates were also quite high in Winnetka and Kenilworth. Even Chicago, with more than 400,000 housing units, had a demolition rate near 3 percent.

These six suburbs were not chosen randomly. All had high median incomes in 2000, ranging from $73,154 in Park Ridge to more than $200,000 in Kenilworth. All of these suburbs have stations on commuter train lines to downtown Chicago, little or no vacant land on which to build, and good schools and other local public services. In other words, demand to live in these suburbs is high. Teardown activity in Chicago is concentrated in comparable neighborhoods within the city, such as Lincoln Park, West Town, and Lakeview on the near north side.

The Costs and Benefits of Teardowns

Teardowns can impose significant social costs. Local residents often complain that new houses destroy the character of a neighborhood. Those houses may be built to the limits of the zoning code, tower above their neighbors, and reach to the edge of the property line. Sometimes neighbors simply dislike the design of new buildings, particularly those that replace historic houses. When tall apartment buildings replace single-family houses or two-family houses in the city, neighbors complain of the loss of sunlight, lack of parking spaces, and increased traffic congestion. The construction process itself can be noisy and disruptive. New, expensive houses may cause assessments to increase in the neighborhood. And, teardowns may reduce the stock of affordable housing.

Teardowns also carry some benefits, however. In places that rely on the property tax to fund local services, the additional revenue from high-priced replacement houses is often quite welcome. Not all teardown buildings are historic, architecturally significant, or mourned when they are demolished. Some teardowns are simply eyesores.

Some of the new houses being built today will eventually be viewed as historically significant properties in their own right. Once entire blocks are rebuilt, the new housing no longer looks out of place. It is surprising to discover how stark and incompatible some properties built in the early 1900s appear in historic photographs taken before trees grew and the neighborhood filled in with similar houses.

It also is important to recognize that teardowns may help to curb sprawl. One reason people move to the urban fringe is to build a new house in a contemporary construction style. Allowing people to tear down a small, outdated house and replace it with a modern house may induce them to stay in centrally located areas. In general, encouraging housing and economic growth helps maintain the vitality of previously developed areas, which is a strategic complement to anti-sprawl policies designed to limit growth at the fringe.

Policy Responses

Local jurisdictions have been creative in responding to teardowns. Some policies are designed to the slow the amount of teardown activity by making it more costly, through demolition fees and fines for illegal demolitions. Others, such as a moratorium on new demolition permits or an enforced waiting period between permit issuance and the time when demolition can start, are simply designed to cool a potential teardown fever. Such policies also raise the cost of teardowns by making developers wait for some time after purchasing a property before being able to recoup their costs. Complementary policies include landmark designation and historic district designation, which make it more difficult or even impossible to tear down existing structures.

Policies on the other side of the balance sheet may give developers an incentive not to demolish existing structures. Communities may offer tax breaks to owners who rehabilitate existing houses rather than demolish them to build new ones. Or, owners may be granted variances from restrictive zoning provisions in order to enlarge rather than demolish an existing house.

At the same time, jurisdictions often use zoning to influence the type of new housing that is built in their community. Lot-coverage and floor-area restrictions are used to ensure that new structures do not dwarf their neighbors. Other policies include maximum building sizes; set-back and open space requirements; and restrictions on such design elements as garage and driveway locations, roof pitch, bulk limits, solar access, and the alignment of the new house with neighboring structures. Many communities have design review boards that can revoke building permits for structures that are not in compliance. These standards are not always clear beforehand, however, and they can increase the level of uncertainty for developers, delay construction, and raise costs.

Even if communities do not attempt to curb teardown activity, they often adopt policies designed to reduce the disruption caused by new construction. The builder may be required to notify neighbors when construction is about to begin, and a time window may be imposed for completion of the building. Construction activity may be limited to certain hours of day, the site may need to be fenced, and work vehicle and dumpster location requirements are often imposed. Communities also may require that contractors be bonded and certified.

How successful are these policies in slowing the rate of teardown activity? As we have seen, the Skiff House was saved because Kenilworth’s nine-month waiting period between permit issuance and the start of demolition provided enough time for a buyer to step forward before the house was razed. However, the potential for profits in such transactions make it difficult to stop teardowns completely. If a developer can purchase an existing property for $300,000, demolish it for $20,000, and spend $400,000 to build a new house according to current construction standards, then he has incurred $720,000 in costs. With new upscale houses routinely selling in excess of $1 million in communities with many teardowns, it should not be surprising that developers continue this practice.

Implications for Land Values

Assessors encounter enormous difficulties in placing a value on land in built-up areas. When few vacant lots exist, it is nearly impossible to find enough sales of vacant land to assess the value of land accurately. In the absence of direct land sales data, land values can be estimated by subtracting construction costs less depreciation from the sale price of improved properties in the area.

Statistical analysis of mass appraisal data can account for such structural characteristics as square footage in order to control for the contribution of the building to total property value. With a complete set of these characteristics, the residual from the regression reflects the contribution of location to property value—in other words, land value. Unfortunately, any unobserved structural characteristic will also be part of the residual.

Teardowns can help estimate the value of land in developed areas. Consider the earlier example of a property that is purchased for $300,000, demolished for $20,000, and replaced by a million-dollar house. If the developer could purchase a vacant lot of the identical size next door for $290,000, which property would he prefer? If there is no salvage value for parts of the existing house, it will cost the developer $320,000 before it is possible to build on the lot with the existing house. Yet the vacant lot is available in the same general location for $30,000 less. The vacant lot is preferable even though it does not include a house—in fact, it is preferable precisely because it does not include an existing structure.

If the price of the vacant lot rises to $310,000, the developer still obtains a lot that is ready to build upon for $10,000 less than the cost of building on the neighboring lot. Only at $320,000 will the developer be indifferent between the two lots. It follows that the value of land in this case is $320,000. This key insight leads to an extremely useful method of valuing land in areas experiencing teardowns. The value of land is simply the sales price of a teardown property plus any demolition cost.

An important implication of this line of reasoning is that only location determines the value of a teardown property; characteristics of the structure are irrelevant except insofar as they influence demolitions costs or salvage value. This implication is somewhat surprising to people who think that a historic house has intrinsic value. Though it is tempting to think that the Skiff House in Kenilworth is worth approximately $2 million because of its historic and architectural value, a vacant lot next door would sell for nearly the same price. Any house near Lake Michigan in Kenilworth will sell for well more than $1 million. The conclusion to be drawn is simply that land is expensive along Chicago’s North Shore.

Richard Dye and I (forthcoming) test the prediction that only location characteristics influence sales prices in our sample of seven communities in the Chicago area. Our measures of location include such variables as lot size, distance from the nearest commuter train station, and proximity to Lake Michigan. Structural characteristics include such variables as building size, age, and whether the house is built of brick and has a basement, garage, or fireplace. We identify teardowns as houses for which a demolition permit was issued within two years of a sale. As predicted, structural characteristics do not significantly influence the sales price of teardown properties. Teardowns are purchased for the land underneath.

Final Thoughts

The teardown phenomenon is not new. Houses have been demolished and replaced for as long as they have been built. American cities grew rapidly in the late nineteenth and early twentieth centuries and again in the years just after World War II. Tastes now appear to be changing toward larger houses with spacious rooms and high ceilings. Many people find the existing housing stock less desirable than new construction. In this situation, it is not surprising that buyers purchase, demolish, and build new houses, especially in high-demand areas. The trick for local governments is to keep the costs of teardown activity from overwhelming the less obvious benefits.

Daniel P. McMillen is professor in the Department of Economics and the Institute for Government and Public Affairs at University of Illinois at Chicago. He has published widely in urban economics, real estate, and applied econometrics. He is a visiting fellow in 2006–2007 at the Lincoln Institute.

References

Black, Lisa. 2006. Kenilworth added to list of endangered historic towns. Chicago Tribune, May 20.

Dye, Richard, and Daniel P. McMillen. Forthcoming. Teardowns and land values in the Chicago metropolitan area. Journal of Urban Economics.

Nance, Kevin. 2005. Teardown ‘madness has to stop’: Developer rescues historic Burnham house, but says it’s just a start. Chicago Sun-Times, November 6.

Village of Skokie. 2005. Comprehensive Plan Appendix C: Near north suburban housing activity study. http://www.skokie.org/comm/Appendix%20C.pdf.

Municipalities around the country face a daunting fiscal crisis. Federal stimulus assistance has expired, and many states have made significant cuts in aid to municipalities. Meanwhile property values have declined 31 percent since their 2006 peak according to the S&P/Case-Shiller national home price index.

It will take several years to know how this historic decline will affect property tax revenues, because changes in property tax bills significantly lag changes in market values. However, cities faced declines in general fund revenues of 2.5 percent in 2009, and approximately 3.2 percent declines in 2010 (Hoene 2009; Hoene and Pagano 2010). Municipal responses to revenue shortfalls have included making cuts to personnel (71 percent of cities), delaying or cancelling capital projects (68 percent), and making across the board cuts (35 percent) (McFarland 2010).

To avoid further cuts, municipalities will need to raise additional revenues. But with anti-tax sentiment running high, many cities and towns may try to avoid raising tax rates and look instead to increased reliance on fees and other alternative revenue sources. One alternative that has attracted the attention of many local officials recently is payments in lieu of taxes (PILOTs) by nonprofit organizations.

PILOTs are voluntary payments made by tax-exempt nonprofits as a substitute for property taxes. These payments typically result from negotiations between local government officials and individual nonprofits, but the exact arrangements vary widely. PILOTs can be formal, long-term contracts, routine annual payments, or irregular one-time payments. The payments can go into a municipality’s general fund, or be directed to a specific project or program. PILOTs are most frequently made by hospitals, colleges, and universities, but also by nonprofit retirement homes, low-income housing facilities, cultural institutions, fitness centers, and churches. Some such payments are not even called PILOTs, but are know as “voluntary contributions” or “service fees.”

Since 2000, PILOTs have been used in at least 117 municipalities in at least 18 states (Kenyon and Langley 2010). These payments are concentrated in the Northeast, and especially in Massachusetts where they have been made in 82 out of 351 municipalities (figure 1). It is hard to make definitive statements about trends in the use of PILOTs, because there is no comprehensive source that tracks them, but press accounts suggest growing interest in PILOTs since the early 1990s, with a noticeable uptick in recent years. Major multiyear agreements have recently been reached in Pittsburgh and Baltimore; commissions have studied PILOTs in Boston, New Orleans, and Providence; and many smaller municipalities have reached new agreements with local charities.

The Revenue Potential of PILOTs

The revenue potential of PILOTs varies across municipalities because of large differences in the impact of the charitable property tax exemption on their tax bases. Figure 2 shows that in 23 large U.S. cities the value of tax-exempt nonprofit property as a share of total property value ranged from 10.8 percent in Philadelphia to 1.9 percent in Memphis and El Paso. Similarly, a fiscal year 2003 study of 351 municipalities in Massachusetts found that if the tax exemption for charitable and educational nonprofits were removed, these organizations would account for more than 10 percent of the property tax levy in 18 municipalities and between 2.5 and 10 percent in another 68, but less than 1 percent of the tax levy in 179 municipalities (McArdle and Demirai 2004).

Since nonprofit property tends to be highly concentrated in a relatively small number of municipalities, especially central cities and college towns, PILOTs have the potential to be a very important revenue source for some municipalities, even if they are unlikely to play a significant role in financing local government in the majority of cities and towns. Table 1 looks at PILOTs in ten municipalities where they rarely account for more than 1 percent of total revenues, but the dollar figures are often significant.

The impact of the charitable property tax exemption on municipal budgets also depends on the degree of reliance on property taxes as a revenue source. Local governments with a heavier reliance on sales and excise taxes, user fees, or state aid are in a better position to deal with forgone property tax revenues through those other sources.

Collaboration on PILOT Agreements

In seeking PILOT agreements, local officials sometimes resort to adversarial pressure tactics, which can backfire and jeopardize important relationships between municipalities and nonprofits. A more collaborative approach is usually more successful when local officials work to build genuine support among nonprofits for a PILOT program that is rooted in shared interests and mutual dependence for each other’s long-term success.

Many large nonprofits like hospitals and universities are quite immobile, and other smaller nonprofits may be committed to serving their local communities even if they could relocate with relative ease. The long-term success of these organizations depends on the municipality’s success. Because population loss, crime, and crumbling infrastructure can imperil a nonprofit’s future, having a local government with the capacity to provide quality public services is in its own self-interest.

Similarly, nonprofits are often major employers and provide services and activities that attract people to a city and improve the quality of life for local residents. Thus, the success of these organizations is also crucial for a municipality’s future. Even if the nonprofits are tax-exempt, their presence can significantly expand the local tax base by attracting businesses and homeowners.

Recognition of these shared interests by both sides is crucial to reaching sustainable PILOT agreements. Private conversations between high-ranking municipal and nonprofit officials can help break down barriers that sometimes block PILOTs. To make the case for PILOTs, municipalities often appeal to the nonprofits’ sense of fairness and community responsibility—arguing that it is fair for nonprofits to pay for the cost of public services they consume, and that a contribution will directly benefit the community.

These conversations should also touch on what the nonprofits need for their future success. In practice, municipalities are often most successful in obtaining PILOTs when nonprofits need something from the local government, such as building permits or zoning changes. The quid pro quo nature of these agreements is often viewed negatively—as a form of extortion or special treatment. However, accommodating these requests is often in a municipality’s own interest.

For major nonprofit development projects, a shortened approval process with less red tape can cut overall costs significantly, and such discussions can result in more creative arrangements. For example, as part of a 20-year PILOT agreement with Clark University, the City of Worcester, Massachusetts agreed to work with the university to convert a short section of a street into a pedestrian area.

When local officials use more aggressive tactics to obtain PILOTs, such as trying to shame nonprofits into making payments or threatening to challenge their tax-exempt status in court, the organizations may become defensive and less willing to cooperate. Charitable nonprofits have a strong record of defending their property tax exemptions, so such divisive tactics are likely to leave a municipality with no PILOT, potentially significant legal fees, and a damaged reputation.

Problems with PILOTs

PILOTs have the potential to provide crucial revenue for municipalities with large nonprofit sectors, but there are many problems with these payments compared to more conventional taxes and fees.

First, at the same time that municipalities face a fiscal crisis caused by the recession, nonprofits face their own fiscal crisis due to declining endowment values and donations. In addition, government contracts—a major funding source for health and human service nonprofits—were cut, and some government entities are delaying contracts or payments. A 2009 survey found that 80 percent of nonprofit organizations were experiencing fiscal stress in the wake of the recession (Center for Civil Society Studies 2009). To nonprofits facing uncertain financial futures, it appears unfair for local governments to begin requesting PILOTs at this time (National Council of Nonprofits 2010).

Second, some degree of horizontal and vertical inequity in PILOT programs is almost inevitable, because their voluntary nature means there is no way to ensure that nonprofits with similar property values make comparable PILOTs. For example, even with Boston’s long-standing PILOT program, the four largest universities in the city made very different contributions in fiscal year 2009. Boston University paid $4,892,138 (8.53 percent of what it would pay in property taxes if taxable); Harvard University paid $1,996,977 (4.99 percent); Boston College paid $293,251 (1.92 percent); and Northeastern University paid only $30,571 (0.08 percent).

Third, PILOTs are a limited and frequently unreliable revenue source, rarely accounting for more than 1 percent of total revenues. This limited revenue potential must be weighed against some potentially significant costs associated with reaching PILOT agreements, such as upfront administrative costs, time spent by high-ranking officials negotiating agreements, or costs to obtain accurate assessments of exempt properties. PILOTs can also be an unreliable revenue source from one year to the next if they rely on short-term agreements.

Finally, the process used to reach PILOT agreements is often contentious and secretive, with contributions determined in an ad hoc manner lacking objective criteria. A collaborative approach can make PILOT requests less controversial, but reliance on private conversations also makes the process less transparent.

Systematic Programs to Mitigate Problems

Many of these problems with PILOTs can be mitigated if municipalities set up a systematic program that does not rely solely on case-by-case negotiation, especially for municipalities with a large number of nonprofits. A framework that applies to all organizations can provide guidance and bring consistency to the negotiations with individual nonprofits. The recommendations of Boston’s PILOT Task Force provide a concrete example (box 1).

Baltimore, Maryland: The city reached a $20 million six-year PILOT agreement with hospitals and universities in June 2010, with $5.4 million to be paid in each of the first two years. In return, the city dropped a proposed $350 fee per dorm and hospital bed, and protected hospitals and universities from increases in telecommunications and energy tax rates over the next six years (Walker and Scharper 2010).

Boston, Massachusetts: Beginning in January 2009, a task force of representatives from nonprofits, city government, business, labor, and the community met with a goal of making the city’s existing PILOT program more consistent. The final report has recommendations on key features of a systematic PILOT program: only nonprofits with property values exceeding a $15 million threshold are included in the program; the target PILOT for each institution is equal to 25 percent of what it would pay in property taxes, because roughly one-quarter of the city’s budget is devoted to core public services that benefit nonprofits; assessed value is used as a basis for the payments; and guidelines determine which types of services will count for community benefit offsets (City of Boston 2010).

New Orleans, Louisiana: A Tax Fairness Commission has been tasked with recommending changes to make the city’s tax system fairer and to broaden the tax base. While the commission may consider PILOTs, it is particularly interested in narrowing the nonprofit property tax exemption (Nolan 2011). Louisiana has a very broad charitable exemption compared to most states, with all properties owned by eligible institutions exempt from taxation regardless of use, including those not typically tax-exempt such as fraternal organizations, labor unions, and trade associations (Bureau of Government Research 1999).

Providence, Rhode Island: The mayor and city council members sought to increase the amount of PILOTs from the city’s four colleges and universities, but the Commission to Study Tax-Exempt Institutions (2010) recommended against renegotiating the 20-year $48 million PILOT agreement reached in 2003. Instead the commission recommended that the city should focus on forming partnerships with local nonprofits to foster economic growth, and the state should provide full funding of its PILOT program and provide Providence with a share of new income and sales tax revenues that result from nonprofit expansion.

Municipalities interested in establishing a systematic PILOT program should consider the following features.

Use a threshold level of property value or annual revenues to determine which nonprofits to include in the PILOT program. Excluding from PILOT requests certain types of nonprofits, such as religious organizations or small social service providers, may be a popular notion, but it can result in arbitrarily targeting some nonprofits while ignoring others. A more systematic policy with a threshold approach is easy to administer and will exclude only those nonprofits that do not meet the financial threshold to make significant contributions, rather than favor some organizations based on the nature of their activities.

Set a target for contributions that is justified. Instead of reaching an arbitrary dollar figure in negotiations, a target that applies to all nonprofits in the program can reduce horizontal inequities and may raise more revenue by creating the expectation for a certain contribution. For example, the target can be justified by estimating the cost of local public services that directly benefit nonprofits, such as police and fire protection and street maintenance.

Use a basis to calculate suggested payments. Using a basis with the rate set to reach the target contribution will also promote consistency. The fairest basis is the assessed value of exempt property, because the PILOT request will be proportional to the tax savings each organization receives from the property tax exemption. However, municipalities that want to avoid having to accurately assess tax-exempt properties can use another basis, such as the square footage of property or the organization’s annual revenues.

Include community benefit offsets, so nonprofits can reduce their target cash PILOTs in return for providing certain public services for local residents. Charitable nonprofits are typically more willing to provide in-kind services than to make PILOTs, and are well positioned to leverage their existing expertise and resources to provide needed services. For example, nonprofit hospitals can set up free health clinics, and universities can establish after-school tutoring programs. Local officials should be clear and consistent about which services are most needed by local residents and will count for community benefit offsets, and should rely on nonprofits to estimate the cash value of these donated in-kind services.

Reach long-term PILOT agreements. Both municipalities and nonprofits are better off with a long-term approach that allows them to build predictable payments into their respective budgets. Additionally, because PILOT requests can require considerable time to negotiate, both parties will benefit from reaching an agreement and then moving on to focus on their primary missions and perhaps other partnerships to serve the community. Several municipalities have 20- or 30-year PILOT agreements in place.

Alternatives to PILOTs

Given some of the common problems with PILOTs, municipalities with large nonprofit sectors that face revenue shortfalls may want to consider alternative revenue-raising measures.

Increase reliance on traditional user fees or special assessments. This alternative may be the most palatable in the current anti-tax climate. One consideration favoring this option is that nonprofits are typically not exempt from these charges, so increasing reliance on such sources will obtain revenue from a broad group of entities, including tax-exempt nonprofits. For example, a municipality could finance garbage collection through a fee instead of the property tax, or use special assessments to pay for sewer hookups in new subdivisions.

Establish municipal service fees. Some municipalities have carved out specific services that are normally funded through property taxes and instead charged nonprofits a fee for the service. These fees may or may not be assessed solely against tax-exempt nonprofits, and they often use a basis for the payments related to the size of the property rather than the assessed value. For example, Rochester, New York, has a local works charge to fund snowplowing and street repair. It is applied to both taxable and tax-exempt organizations using the property’s street frontage as the basis. Minneapolis, Minnesota, has a street maintenance fee that also uses square footage as the basis, but is only charged to nongovernmental tax-exempt properties.

Develop agreements for needed services. Local officials can decide not to pursue cash PILOTs, but instead develop formal partnerships with nonprofits to provide specific services for local residents or work together to foster economic development. Direct provision of needed services, sometimes known as services in lieu of taxes or SILOTs, will help the fiscal situation of the municipality in the short run, while joint efforts to foster economic development can have significant long-run benefits.

Expand the tax options for municipalities. This final alternative would require a change in state law in many instances. Some municipalities across the country have the ability to levy sales taxes, special excise taxes such as hotel taxes, income taxes, or payroll taxes. But most cities in the Northeast do not have these alternative tax sources, and are especially reliant on the property tax, which can be problematic if the tax-exempt sector is large or growing rapidly.

Conclusion

PILOTs have the potential to provide crucial revenue for municipalities that have a significant share of total property value owned by tax-exempt nonprofits, both as a stop-gap in the current municipal fiscal crisis and in the future. However, PILOTs rarely account for more than 1 or 2 percent of municipal revenues, so expecting these payments to eliminate local government deficits is unrealistic. Furthermore, singling out nonprofits to help address a municipal fiscal crisis is unfair since they face their own challenges due to the recent recession.

Local officials who do want to pursue PILOT agreements must tread carefully if they want to avoid some common pitfalls. First, PILOT requests can be highly contentious when local officials resort to heavy-handed pressure tactics to reach agreements. It is preferable for local officials to work collaboratively with nonprofit leaders to craft PILOT agreements that serve their mutual interests. Second, the voluntary nature of PILOTs limits the revenue potential of these agreements, results in inconsistent treatment of nonprofits, and leads to other problems. Municipalities with a large number of nonprofits can mitigate these problems by establishing a systematic PILOT program to provide guidance and bring consistency to their negotiations with individual nonprofits.

About the Authors

Daphne A. Kenyon is a visiting fellow in the Lincoln Institute’s Department of Valuation and Taxation and principal of D. A. Kenyon & Associates, Windham, New Hampshire.

Adam H. Langley is a research analyst in the Lincoln Institute’s Department of Valuation and Taxation and a master’s student in economics at Boston University.

References

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Twenty-three states offer an incentive to preserve open space by providing preferential property tax assessment of qualifying parcels (table 1, p. 15). These property tax reductions can be considered expenditures in that they reduce revenue available for other uses in the interest of protecting the many amenities and environmental benefits of undeveloped land.

Programs vary widely from state to state, but all preferential assessment programs for open space must define the type and size of qualified parcels; permissible uses; certification requirements; assessment methods; enrollment term lengths; and penalties, if any, for removing a parcel from preferential status. Several states offer more than one program, each with its own qualification requirements. This article considers these differences, offers examples of how the tax expenditure is calculated, and describes potential societal benefits and costs of such programs.

Determining Eligibility for Preferential Assessment

States define eligibility in many different ways, but the requirements are usually relatively easy to meet. A parcel might qualify simply by being undeveloped. Several states allow landscaped land to qualify provided the building density doesn’t exceed established limits. Washington, for example, allows land to qualify if it meets at least one of eleven very general requirements, including the protection of streams or water supplies, conservation or enhancement of natural or scenic resources, preservation of visual quality along roads, or enhancement of recreational opportunities.

While these criteria are very general, states may raise the bar by placing additional requirements on landowners. Some states require landowners to create and seek state approval for a property management plan that improves benefits for local wildlife. Vermont stipulates that a qualified conservation organization must own and manage the open space. One of two Texas programs requires landowners to provide land and wildlife management to propagate a breeding, migrating, or wintering population of indigenous wild animals for human use, including food, medicine, or recreation.

Several states offer preferential assessment to properties that have attained federal status as open space. For example, parcels restricted by a conservation easement that meets the IRS requirements for a charitable donation automatically qualify for preferential assessment in Illinois and Oregon. Ohio will qualify only parcels under contract to one of four USDA programs (Conservation Reserve Program, Conservation Reserve Enhancement Program, Wetlands Reserve Program, and Grassland Preserve Program).

Parcels may have to meet minimum size requirements as well. The most common minimum is ten contiguous acres, though some programs allow properties as small as two acres, and several have no stated requirements. A few states limit the total acreage that any individual landowner may enroll. Tennessee, for example, limits eligibility to 1,500 acres per owner per county, including agricultural land, forest, and open space combined. The stated use of the property may influence its acceptability; several states specifically prohibit commercial property, including golf courses. At least two states, however, have programs specifically designed for golf courses and other commercial properties that provide outdoor recreational opportunities.

State Versus Local Criteria

State governments typically authorize preferential assessment programs and the criteria for inclusion. Six states allow local or county government officials to determine criteria by authorizing a program and requiring only that parcels be “included within a plan for preservation approved by state or local planning agencies” (Chervin, Gibson, and Green 2009, 8), for example, or by requiring that the appropriate governing body accepts the property via resolution. States with this requirement include California, Connecticut, Florida, Nevada, Tennessee, and Oregon. It is then up to local or county officials to choose the criteria for qualification, in some cases naming specific parcels. In other cases, the assessor’s office determines the eligibility, based on the characteristics of the property and whether it meets the criteria.

This approach allows local governments to control the amount of the expenditure in their jurisdiction and tailor the program to protect the specific qualities most important to the area. For example, officials in a predominantly agricultural environment may prefer to use tax expenditures on forests or wetlands, while open fields might prove most valuable in a more urban setting.

Calculating the Value of the Tax Expenditure

Open space preferential assessment programs typically use one of three methods to determine the property’s assessed value. Nine states value open space as if it were enrolled in the state’s program for agriculture or forestry, even though the land isn’t used for either activity. Nine other states instruct assessors to value the property considering only its current use, excluding the value of development rights (i.e., the market value as if its future use were permanently restricted to its current use). Four states instruct the assessor to determine the fair market value as if it were not in the program and then apply a statutory formula to determine the preferential assessed value. Illinois has three programs for preferential assessment of open space, which vary by the criteria for eligibility; all offer statutory reductions that range between 75 percent and 85 percent. Nevada applies a lower statutory reduction of 26 percent.

States occasionally choose to define maximum or minimum values per acre for open space parcels. For example, Maryland set a statewide value of $187.50 per acre for 2009. Washington allows local governments to determine a use value for their region, depending on a public benefit rating system; if no such system exists, open space land may receive an assessment no lower than the lowest agricultural valuation in the county. Massachusetts calculates the preferential value as use value, not to exceed 25 percent of fair market value.

Program Duration and Penalties for Early Withdrawal

Many programs provide for automatic annual renewal unless the landowner chooses to withdraw from the program. In some cases, length of contract is predetermined, most frequently for ten years, which generally carries forward upon the sale of the property unless the new property owner alters the use and violates the terms of the program. Landowners pay a penalty for withdrawing from the program in order to alter land use, or for altering it without notification. Such penalties tend to equal the value of the tax expenditure received for a specified number of years prior to the current year, plus interest on that expenditure. Several states either charge 10 percent of the fair market value when use of the parcel changes, or charge a conveyance or transfer tax when a parcel in the program is sold.

If an owner withdraws a parcel from the program after a minimum number of years, however, the state may reduce or even eliminate penalties. For example, Vermont charges owners 20 percent of fair market value for withdrawing the property in the first decade and 10 percent for withdrawing after more than 10 years. Rhode Island exacts 10 percent of the new fair market value for removing a property after 6 years, but that penalty declines until it terminates, 16 years after enrollment.

Economic Benefits of Open Space Preservation

The large literature discussing the effect of environmental amenities on surrounding property values suggests that preventing development on a parcel will raise the value of neighboring parcels. The studies find complicating factors, however, that make it difficult to predict changes in value for specific regions. One study in Maryland, for example, finds that open space programs have very different effects on the value of property in three different counties, probably due at least in part to variations in the amount of open space present (Geoghegan, Lynch, and Bucholtz 2003). Numerous other studies indicate that the value of open space for individual homeowners declines with distance from the protected parcel (Chamblee, et al. 2011). The type of habitat or green space is also likely to be influential; one analysis finds that the presence of broad-leaved trees in a neighborhood is associated with positive values, but the presence of spruce trees has a negative effect on property values (Garrod and Willis 1992). An analysis of home prices in Tucson, Arizona, finds a preference for homes in areas with green space including native riparian habitat (Bark, et al. 2009; 2011).

Public access to privately owned open space for recreation or educational purposes would also be likely to provide substantial local benefits in many cases. States rarely require public access as a condition for the tax expenditure, but Maine and New Hampshire both encourage it by offering an additional reduction in assessed value of 25 percent and 20 percent, respectively.

Protected open space can also reduce growth in the demand for municipally provided services and forestall negative effects of development, such as heavy traffic or overcrowded schools, which would likely impose a heavier tax liability on current residents. A growing literature on cost of community services indicates that the property taxes paid on developed land are often insufficient to cover the cost of services created to support that development, while open space frequently generates tax revenues well in excess of the cost of services expended on the property. The American Farmland Trust, reporting results from 151 studies covering counties and municipalities in 25 states, finds that the owners of working and open land frequently pay taxes above or even twice the cost of services received on those properties, while residential property owners typically pay less than the cost of services received (Farmland Information Center 2010).

Findings like these suggest that preferential assessment can be justified on the grounds of fairness, because the owners of open space may be subsidizing services sent to owners of developed property. However, the fact that most programs require a long-term agreement and include penalties for early conversion indicates that the goal is not fairness, but preventing development for a specified period.

Unfortunately, there is very little literature evaluating whether preferential assessment programs prevent future development on parcels that aren’t under permanent protection such as an easement. Much of the existing evidence is based on studies of farmland protection programs rather than evaluations of the impact of property tax expenditures on open space. Two studies of Tennessee’s Greenbelt Program evaluated a survey of woodland owners enrolled in the program and found little support for the hypothesis that preferential assessment reduced the likelihood of development on these parcels (Brockett, Gottfried, and Evans 2003; Williams, et al. 2004).

It’s easier to evaluate land under long-term or permanent protection of either a perpetual conservation easement or a long-term preferential assessment contract with substantial penalties for withdrawal. In those cases, it’s possible to reliably predict the continued presence of open space; unfortunately, these protection agreements may predate the preferential assessment or be otherwise uninfluenced by it.

Costs of Preferential Assessment for Open Space

In addition to the tax expenditure itself, these programs may incur several other potential costs. Programs that require an approved conservation plan, for example, might generate a particularly challenging expense. While a state agency could develop and approve such a plan, it will be costly to ensure that conditions of the plan are met.

Program enforcement requires evaluating not only changes in a property’s market value but also changes in its use. If open space is used to graze livestock, for example, this new use might protect the undeveloped condition of the property but still reduce the environmental benefits.

Additionally, evidence suggests that in some instances open space preservation can lower property values by shifting development patterns, typically by resulting in the development of nearby properties (Irwin and Bockstael 2004; McDonald, et al. 2007). If preferential assessment prevents development on particular parcels, that development may shift to other parcels in ways that increase sprawl. If a leapfrog pattern of development occurs because a program prevented development on a parcel-by-parcel basis, the negative effects, such as higher infrastructure costs, could overwhelm any public benefits from the program.

Given the voluntary nature of these programs and resulting changes in development patterns, a worst-case scenario is that lower-quality parcels might receive the preferential assessment, increasing development pressure on parcels that generate greater public benefits. On the one hand, local government approval might reduce this problem by allowing individuals who know the area best to choose the parcels that most deserve protection. On the other hand, it might inspire local officials to protect open space in their jurisdiction, pushing development into other communities and creating undesirable development patterns at the regional level. It is also important to mention that preferential assessment of open space to some degree creates a split-rate system with a higher rate on developed land, particularly on improvements to the land—an issue that concerns many property tax scholars and may also significantly affect land use patterns.

Finally, the value of the public benefits is not static; it may increase or decrease depending on the condition of the property and surrounding area. The changes may be uncorrelated, or even negatively correlated, with future changes in assessed value. For example, more intense development pressure might increase the benefit of preserving a large parcel as open space; or it might decrease the benefit of preserving a small “island” parcel. Twenty-five acres of open space in the middle of a town can greatly benefit a community, but, if 24 of those acres are developed, it will likely diminish the environmental benefits of the remaining acre. Both scenarios, however, are likely to increase tax savings from preferential assessment, as development pressure drives up local property values.

These factors indicate that, while preferential assessment does offer landowners an incentive to preserve public benefits, the amount of the incentive may under-correct or even over-correct for the benefit being created. This will result in an inherently inefficient program, though such programs may still result in significant net benefits compared to having no program at all.

Distributional Consequences

Property tax expenditures to protect open space will have distributional consequences. Most immediately, the program would redistribute the tax burden onto other property owners in the same tax districts, as governments change the mill rate in order to maintain budgeted revenue. Owners of developed properties will now constitute a larger share of the tax base and will need to pay a greater fraction of the total tax bill as a result.

Since preferential assessment programs are primarily designed to maintain existing open space, enrolled parcels continue to generate benefits, but those benefits don’t necessarily increase. Thus the public benefits should be expected to continue to accrue as before. Local residents alone will benefit from scenic views and the foregone external costs of development, while residents and nonresidents alike may benefit from protecting watersheds or habitat for endangered species (Anderson and West 2006). Benefits may be expected to increase, however, if the program requires owners to improve the value of the open space by activity such as habitat restoration.

Several studies indicate that the effects of open space on surrounding property values depend critically on the type of protection and its ability to prevent development in the future. For example, land acquired as a park or forest preserve, or land placed under a conservation easement, has a much more positive effect on neighboring property values than open space that is not permanently protected (Geoghegan 2002). Enrollment in a preferential assessment program might have little or no effect on surrounding property values if the protection is perceived to be temporary, resulting in either permanent reductions in revenue or permanently higher tax rates on the non-enrolled parcels.

Calculating the Fiscal Cost of Preferential Assessment Expenditures

The methodology for calculating the tax expenditure resulting from the preferential assessment of open space is straightforward. The property owner will see a reduced tax burden based on the difference between the assessment without the program and the preferential assessment. This reduction in assessed value can lower tax revenue due to a reduced base. Alternatively, the lost revenue could be recouped by shifting the burden onto other property owners by increasing the tax rate. A combination of both outcomes is also possible. Oregon reports both the loss and the shift in their tax expenditure report (table 2), which listed exemption values of $126 million in fiscal year 2009–10 for the three open space programs. The estimated revenue loss over two fiscal years is $3.2 million, while the estimated revenue shift during that period is $0.7 million.

Data is inconsistent from state to state, which makes it difficult to estimate the revenue effects of preferential assessment. The aggregate data presented for Oregon is much more useful than what many other states present. States that do not calculate property tax expenditures frequently do not make such data available; at best, they usually offer aggregate figures that combine the programs for agriculture, forestry, and open space. Table 2 also indicates the relative scope of open space in that context. The exemption values for private forestry were over $5 billion, and the exemption values for farmland and farm home sites were $14.1 billion. The three conservation programs combined represent approximately one-half of one percent of the total exemption value, and less than one percent of the revenue lost or shifted.

Such calculations also depend on other effects that may be very difficult to observe. It will be impossible to determine the extent to which revenue shifted, without detailed information about local government’s ability to respond by changing the mill rate. In that case, the estimate will account for only foregone revenue. It will also be necessary to ignore the program’s possible positive property value effects on neighboring parcels.

Conclusion

Designing a preferential assessment program for open space requires careful consideration. While land with limited development does provide amenities and environmental benefits under many circumstances, the value of those benefits may vary dramatically according to local conditions. If the program’s goal is primarily to provide local, rather than regional, benefits, one set of criteria for the entire state is unlikely to maximize benefits. Local determination of the enrollment criteria may provide the flexibility necessary to react to those varying conditions, whereas state-level criteria are probably necessary to protect regional resources such as watersheds.

The shortage of empirical work in this area makes it difficult to assess the effectiveness of existing programs. If the goal is genuinely to forestall development on certain parcels, program design should consider the length of contract and penalty for early conversion. Short-term delays in development will primarily benefit the owners of open space. For a program to succeed, the open space must generate significant community benefits in the form of either long-term environmental protection or higher property values for other residents of the area. Higher eligibility requirements for inclusion in the program should reduce the amount of acreage enrolled; however, the number of acres should not be the program’s primary goal unless legislators intend it solely as a means to reduce local development. Significant enrollment in the program could have substantial fiscal implications for local jurisdictions, especially if broad criteria and low conversion penalties make it easy for landowners to enroll and then develop the property later. Program design must ensure a maximum of public benefit in exchange for the fiscal effects.

This article was adapted from the Lincoln Institute working paper, “Preferential Assessment for Open Space”: https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2281_1620_Sundberg_WP13JS1.pdf.

About the Author

Jeffrey O. Sundberg is the James S. Kemper Foundation Professor of Liberal Arts and Business and Professor of Economics at Lake Forest College. He received a Ph.D. in economics from Stanford University. His recent research interests include the efficiency of state and federal tax incentives for conservation easement donations and preferential assessment programs for open space. He has also served on the board of a land trust in Lake County, Illinois, serving as board president for four years. Contact: jsundber@mx.lakeforest.edu.

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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El proceso de globalización de las inversiones, las nuevas tecnologías de comunicación y la generalizada movilidad corporativa y personal están provocando una verdadera transformación de las “ciudades-región” del mundo entero. Desde hace muchos años los estudiosos de asuntos urbanos han advertido sobre la emergencia de una nueva clase de asentamiento humano, con estructuras económicas y sociales particulares y sus formas físicas asociadas.

Estas fuerzas globales fueron el tema central de la Conferencia realizada en el Instituto Lincoln, Cambridge, en septiembre de 1995. Este consorcio estuvo organizado por los investigadores David Barkin, Gary Hack y Roger Simmonds, quienes estudiaron doce grandes ciudades-región de Europa, Asia y las Américas. Si bien cada una de las ciudades del estudio exhibe sus propias características y patrones exclusivos, todas cumplen con los siguientes criterios:

• Una gran población, pero no necesariamente de la categoría de mega ciudad;
• Una economía de mercado diversificada, más que una economía planificada
• Una dominada por una sola industria;
• Patrones particulares de crecimiento y cambio desde 1960; y
• Antecedentes de intentos gubernamentales (exitosos o no) de moldear la forma regional.

Las doce ciudades del estudio son:

Ankara, Turquía
Bangkok, Tailandia
Yakarta, Indonesia
Lyon, Francia
Madrid, España
Randstad, Países Bajos
San Diego, Estados Unidos
Santiago, Chile
São Paulo, Brasil
Taipei, Taiwan
Tokio, Japón
Toronto, Canadá

Tomando las doce ciudades anteriores como casos de estudio, se diseño una investigación en varios niveles a fin de construir un modelo que representara a las ciudades-región y los motivos de sus características. El primer objetivo fue examinar los efectos de la economía política global en el crecimiento y desarrollo de las ciudades a lo largo del tiempo. ¿Qué efecto ha tenido la pérdida de la agricultura tradicional o han tenido las economías industriales y la introducción de nuevos capitales de inversión en el funcionamiento de las ciudades? ¿Cómo han respondido las ciudades ante estas poderosas fuerzas externas?

Un segundo objetivo de la investigación fue entender las relaciones entre la cambiante forma urbana y las inversiones en infraestructuras regionales tales como sistemas de transporte y nuevos centros tecnológicos. ¿Cómo se ha distribuido la población en torno a los nuevos centros económicos y redes de transporte? ¿Qué influencia tienen las labores de planificación regional en los cambios de la forma espacial y en el efecto sobre el medio ambiente?

En tercer lugar se exploraron las consecuencias de la dinámica de la globalización sobre la calidad de la vida urbana. ¿Qué problemas sociales y económicos enfrenta hoy la población urbana? ¿Qué están haciendo los gobiernos municipales y nacionales para resolverlos?

Previo a la conferencia, los equipos de investigación de todas las ciudades-región recopilaron datos para mapear el crecimiento y el movimiento de la población, los cambios en la infraestructura y el desarrollo económico e industrial a lo largo de las últimas tres décadas. A fin de que los datos fueran comparables más alláa de las fronteras nacionales, elaboraron planos de la evolución física de las doce ciudades-región en 1960, 1970, 1980 y 1990, y correlacionaron estos planos con cambios en los indicadores económicos y sociales fundamentales durante el mismo período. Asimismo, cada grupo elaboró un informe sobre los problemas especiales que enfrentan sus gobiernos y las acciones de los legisladores para conformar la forma espacial cambiante de la región.

Un retrato de las ciudades-región

Si bien las doce ciudades-región estudiadas presentan variaciones sustanciales, también tienen muchos patrones comunes en cuanto a crecimiento y cambio. Sus poblaciones oscilan entre unos 2 millones de habitantes, en Lyon, más de 32 millones en Tokio, la ciudad más grande del mundo y también una de las más ricas.

En todas estas ciudades el modelo predominante de crecimiento físico ha sido la dispersión desde el centro histórico y los anillos interiores adyacentes hacia espacios abiertos distantes y tierra agrícola. Esta dispersión implica desarrollo residencial y comercial —aunque a veces en direcciones diferentes— y se ha facilitado gracias al vertiginoso aumento en el uso y la disponibilidad del automóvil en todo el mundo. El ejemplo más notable es el de Taipei, en donde el número de automóviles aumentó desde aproximadamente 11 mil en 1960 a más de 1 millón en 1990; en ese mismo periodo, el número de personas por automóvil disminuyó de 127 a 5. Por otra parte, las ciudades de Ankara y Santiago, con 13 personas por automóvil en 1990, han sido las menos afectadas por el “síndrome automotor” hasta la fecha.

Incluso al mismo tiempo en que la mayoría de las ciudades se están dispersando hacia las afueras, ciertos núcleos interiores han visto aumentar su población gracias a la migración de clases adineradas y de empleos del sector de servicios hacia los centros nuevamente pujantes. La construcción de obras monumentales como estadios deportivos, centros de convenciones, hoteles de lujo y condominios residenciales han contribuido a avivar el turismo y la vida cultural de estos núcleos urbanos. La otra cara de la moneda, sin embargo, es el creciente deterioro que se observa fuera de los centros debido al desplazamiento de grandes números de pobres urbanos a zonas carentes de servicios.

Excepciones notables de este patrón son los centros urbanos deprimidos y los opulentos suburbios de baja densidad poblacional de los Estados Unidos. Ciudades como Bangkok y Taipei exhiben mayor integración vecinal de ricos y pobres que otras, pero su patrón predominante continúa mostrando zonas opulentas segmentadas y mayor definición de pobreza con el paso del tiempo.

Irónicamente, en esta nueva era de globalización los patrones residenciales están perdiendo importancia frente a los patrones de interacción, conforme los participantes de la economía global se comunican más a menudo con sus semejantes de otras ciudades u otros países —bien sea electrónicamente o en persona— que con sus propios vecinos.

Los cambiantes patrones demográficos han disminuido las tasas de crecimiento urbano a un 3 por ciento, en comparación con 6 a 8 por ciento en la década de 1960. La mayoría de las ciudades han experimentado una reducción en sus tasas de natalidad y de migración desde zonas rurales del interior del país o de las regiones inmediatas. No obstante, la turbulencia política y las cambiantes oportunidades laborales también están dando pie a nuevas olas de migración transnacional. Muchos nuevos inmigrantes se asientan en áreas de la ciudad separadas del sector pobre indígena, y presentan un nuevo grupo de problemas sociales y económicos para los gobiernos nacionales y municipales. En San Diego, por ejemplo, inmigrantes de México y Centroamérica contribuyen al crecimiento poblacional y a la mayor segmentación dentro de la región. Por otra parte, São Paulo ha experimentado una emigración neta, dado que las nuevas políticas y programas brasileños fomentan la descentralización hacia nuevas comunidades de ese vasto país.

Según los datos de 1990, los sectores económicos tienen una composición similar entre países. Por lo general, menos del 5 por ciento de la fuerza laboral se dedica a la agricultura y a la extracción de recursos, mientras que el 20 al 30 por ciento trabaja en el sector manufacturero y el 65 al 75 por ciento en el sector de servicios. Como interesantes excepciones en estas tendencias laborales son los casos de Yakarta, con una tasa de participación en el sector agrícola de casi el 16 por ciento en 1990, y San Diego, con un 83 por ciento de tasa actual en el sector de servicios. Bangkok y Taipei muestran los mayores declives en agricultura, desde un 20 por ciento en 1960 a menos del 2 por ciento en 1990. En ese mismo año, ambas ciudades mantenían tasas relativamente altas en el sector manufacturero; 32 y 36 por ciento respectivamente.

En cuanto a la distribución del ingreso en las regiones, se observan patrones similares: el 20 por ciento más pobre de la población suele recibir apenas un 5 a 7 por ciento de los ingresos totales, en comparación con un 40 a 50 por ciento de dichos ingresos que llega al 20 por ciento más rico de la población. Santiago, São Paulo y Yakarta exhiben las mayores concentraciones de riqueza en los niveles superiores, mientras que Tokio y Taipei, seguidos cercanamente por Randstad y Madrid, exhiben la menor desigualdad entre los niveles de ingresos. San Diego, a pesar de su ingreso per cápita relativamente alto, muestra una distribución de ingreso de rango medio del 44 por ciento para el extremo superior, pero apenas un 4 por ciento del ingreso ganado para el 20 por ciento más pobre de su población.

Una economía mundial llena de cambios y contradicciones

Durante la conferencia se revelaron varias realidades nuevas sobre el mundo en que vivimos. Quizás la más importante sea la dificultad que enfrentan las autoridades municipales y nacionales para diseñar políticas eficaces que modifiquen las poderosas fuerzas económicas que moldean las nuevas estructuras productivas de sus regiones.

Un tema recurrente en los análisis regionales fue la contradicción existente entre las inversiones privadas altamente centralizadas y los cambios arrolladores que surgen con la inserción de la ciudad-región en la economía internacional. En la mayoría de las regiones, los “corredores de élite” de la globalización presentan un agudo contraste con la precaria “ciudad residual”. Dichos enclaves adinerados, receptores de las inversiones de corporaciones transnacionales productoras para mercados mundiales, están redicadas cerca de las zonas donde viven y compran los participantes de esta economía. En estos centros financieros y comerciales, prósperas empresas de profesionales capacitados realizan operaciones de producción y marketing mundial para garantizar retornos atractivos a los inversionistas internacionales, casi siempre haciendo caso omiso de la economía local.

Paralelamente con el declive poblacional, las oportunidades de empleo también se han estancado. En cada una de las ciudades-región se observa el desplazamiento acelerado de la fuerza laboral hacia empleos a tiempo parcial de baja paga en el sector de servicios, con un concomitante desequilibrio de oportunidades económicas que condena a un segmento creciente de la población a la pobreza.

Esta amenaza está acompañada por cambios en el sector agrícola. Gran parte de los productores rurales de pequeña escala no pueden competir en los mercados internacionales con productores agrícolas de gran escala, quienes tienen acceso a un capital que les permite equiparse con las más modernas maquinarias para aumentar su producción. El proceso inexorable de expansión global también está provocando la salida del mercado de plantas manufactureras de pequeña y mediana escala.

La mayoría de los participantes de la conferencia aceptaron y adoptaron de buena gana la nueva dinámica de la globalización. Sus gobiernos trabajan activamente para reposicionar sus regiones a fin de atraer inversionistas extranjeros y promotores de bienes raíces que prometen la modernización, esperando poder convertir sus ciudades en guías que conduzcan a sus naciones hacia el proceso de integración mundial. Casi todos consideran que su tarea principal será la de desenmarañar los obstáculos —normativos y otros— de las épocas anteriores, y facilitar la iniciativa privada mediante el ofrecimiento, a veces gratuito, del suelo y de la infraestructura requeridos para las nuevas instalaciones.

Muchas de las ciudades están específicamente orientando sus estrategias de inversión en infraestructura para expandir la economía de servicios. Bangkok, Taipei y Tokio están esforzándose para convertirse en los centros financieros de Asia, esperando la caída de Hong Kong como primer competidor. Bangkok, en particular, está invirtiendo en redes sustanciales de transporte y comunicaciones y en la capacitación de su fuerza laboral. En Europa, Madrid está aprovechando su papel como centro mundial de la cultura española para mejorar sus servicios de comunicación; Randstad está promoviendo sus instalaciones de soporte aeroportuario; y Lyon se está convirtiendo en un novedoso centro de industrias tecnológicas emergentes.

Impactos en el desarrollo regional

Los casos estudiados y las discusiones durante la conferencia pusieron en evidencia numerosos problemas de ese entusiasmo por la globalización. El complejo y preocupante fenómeno de la expansión urbana se está generalizando en el mundo entero conforme el automóvil facilita la distribución de la población a centros de empleo satélites y suele reducir la densidad de las ciudades regionales. Dos excepciones interesantes de este patrón son Tokio, cuyo sistema de tránsito masivo contribuye a mantener centralizada la actividad económica, y Taipei, donde la geografía montañosa restringe el desarrollo hacia las afueras. Por otra parte, en Randstad se está observando el desarrollo acelerado de espacios vacantes que existían entre antiguos asentamientos, aun cuando la tasa de crecimiento general ha sido bastante lenta.

Parte de esta descentralización proviene de los esfuerzos gubernamentales para hacer frente a asuntos como el alto precio del suelo, el congestionamiento vehicular o la protección ambiental. En las afueras de Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokio y Yakarta se están construyendo nuevos pueblos o “tecnópolis”, mientras que en Bangkok se está construyendo un nuevo puerto a unos cuantos kilómetros del centro de la ciudad. En São Paulo, estrictos reglamentos de protección de las zonas de cuenca están forzando el desplazamiento de nuevos desarrollos a sitios distantes.

Más que moldear el desarrollo, la infraestructura suele seguirle los pasos a éste. Los inversionistas privados tienen capacidad de responder con mayor rapidez a planes de crecimiento dentro de sus regiones, de lo que pueden las agencias públicas responsabilizarse por implementar grandes proyectos de infraestructura. De esa manera el desarrollo privado presiona al sector público para que dote de servicios a zonas que ya están siendo urbanizadas. Este proceso tiene serias implicaciones para la planificación regional a largo plazo, si ésta continúa siendo impulsada por el desarrollo mientras que el gobierno le sigue los pasos para no quedarse atrás.

Otro tema que emergió durante la conferencia fue el de una mayor conciencia sobre los problemas ambientales. En la mayoría de las ciudades-región, la acumulación de riqueza y el consiguiente aumento de consumo están imponiendo enormes presiones sobre el medio ambiente. Con el paso acelerado de la integración regional y la desregulación de la economía, las corporaciones transnacionales pueden funcionar como les plazca en la economía internacional. Los participantes señalaron repetidamente las dificultades de controlar estos retos de manera constructiva en cada una de sus ciudades-región. Así y todo, la preocupación por el ambiente fue vista también como el principal factor de motivación de la planificación regional estratégica considerada.

Calidad de vida

La globalización promete un mundo de mayor prosperidad. La mayoría de las ciudades representadas en la conferencia experimentaron aumentos relativos en varios índices promedio de calidad de vida entre 1960 y 1990: ingreso per cápita, esperanza de vida y nivel de educación. Estas entradas crecientes, junto con los avances tecnológicos que incrementan la productividad y la mayor diseminación de información sobre bienes disponibles en los mercados mundiales, han permitido que habitantes urbanos de todas partes satisfagan sus necesidades con nuevos productos. No obstante, modelos globales poderosos de organización y producción están también imponiendo nuevos patrones homogéneos de consumo que amenazan con acabar la extraordinaria variedad de estilos de vida que caracteriza a la mayoría de las regiones urbanas.

El aumento en movilidad física resultante del automóvil particular ha abierto las puertas a un mundo de lugares donde vivir, comprar y trabajar. Al mismo tiempo, los viajes diarios entre la casa y el trabajo duran unos 45 minutos en promedio, desde menos de 30 minutos en San Diego a más de hora y media en Bangkok.

Los participantes de la conferencia estuvieron de acuerdo en que este aumento de movilidad ha minado el sentido de comunidad del pasado, conforme los seres humanos comienzan a identificarse con lugares urbanos más dispersos o a desarrollar identidades “sin tierra”. Prácticamente todos los representantes de las ciudades hicieron mención de la “McDonaldnización” de la cultura mundial, que abarca expresiones como la música, la ropa, la arquitectura y la comida. Igualmente, a medida que los mercados de bienes de consumo se globalizan, los habitantes de muchas ciudades-región están comenzando a depender de esos mercados para que suministren servicios que solían ser semipúblicos, tales como educación y recreación.

Los cambios en la función económica de grandes ciudades —de manufactura y transporte a finanzas y turismo— han causado también pérdidas importantes. Muchos centros históricos han sido modificados para fines de turismo cultural. Edificios o ciudades que en el pasado fueron fábricas o almacenes son ahora tiendas o museos. Los trabajadores u obreros portuarios de antaño que solían vivir cerca de sus trabajos, han desaparecido para dar lugar a visitantes que se desplazan por automóvil o avión desde otras ciudades o incluso otros países para admirar edificios que han sido restaurados en forma, pero cuya función ha sido completamente transformada. Nuevos rascacielos, centros de convención, estadios y hoteles de lujo son impuestos sobre el paisaje urbano, generalmente sin tomar en cuenta el contexto espacial y social.

Ciertos puntos del proceso de globalización son alentadores, especialmente si se consideran las contribuciones de la ciencia médica y aspectos básicos de educación y sanidad que pueden ofrecerse con inversiones públicas de relativo bajo costo. Sin embargo, el estándar de vida y las oportunidades de empleo se están deteriorando para números crecientes de la población mundial.

La mayoría de los nuevos trabajadores urbanos viven en un mundo de mercados laborales más flexibles y menos seguridad laboral, diferente al mundo en que laboraron sus padres como granjeros u obreros de plantaciones. Las nuevas tecnologías informáticas y financieras globales facilitan a las empresas buscar los sitios y mano de obra más baratos del mundo y cambiar los empleos de un país a otro en cuestión de semanas, de ser necesario.

Los mismos nuevos medios de información y de transporte, que permiten a consumidores y trabajadores elegir entre una amplia variedad de artículos o empleos, también permiten que los criminales elijan de entre una amplia variedad de potenciales blancos. Algunos participantes de la conferencia argumentaron que la actual percepción de menor seguridad física es algo más imaginario que real, especialmente en los Estados Unidos. Lo cierto es que la percepción de por sí está claramente alentando la demanda mundial de urbanizaciones enrejadas o viviendas más seguras.

Los efectos positivos y negativos de la globalización en la calidad de vida, más que concesiones, son las dos caras de la moneda. Las mismas tecnologías de información y organización de mercados que difunden nuevos bienes de consumo alrededor del mundo en cuestión de semanas, también transmiten malas noticias, como el sida. Los mismos automóviles que facilitan el acceso a oportunidades de recreación en el campo para los habitantes urbanos, también dan lugar a ciudades que se expanden y ocupan tierras de la periferia que se convierten en patios privados en vez de vistas escénicas de granjas o bosques.

Debido a estas contradicciones, es de menester buscar otros modelos de producción y consumo, modelos que permitan a los habitantes fortalecer sus comunidades y proteger sus ambientes, que ofrezcan la posibilidad de crear empleos productivos para toda la población, y que restrinja el acelerado proceso de polarización.

El papel del gobierno

¿Hasta qué punto los ciudadanos de las ciudades-región piden a sus gobiernos municipales, metropolitanos o nacionales encontrar formas de eliminar los efectos negativos de la globalización? Como un ejemplo, los representantes de San Diego, Ankara y Tokio apuntaron al hecho de que las elecciones municipales se centran ahora en torno a quién se beneficia de la globalización. Los ciudadanos que se identifican más con la economía global que con la municipal exigen que los gobiernos inviertan en infraestructura de alta tecnología, construyan centros de convención o estadios y fomenten las oportunidades de educación con el fin de atraer empleos futuros.

En contraste, la mayoría de los peones y trabajadores de poca formación educativa ven la globalización como una amenaza más que una oportunidad, y les interesa más invertir los limitados recursos municipales en servicios públicos como escuelas y clínicas comunitarias. En cualquier caso, es posible que aquellos gobiernos que se concentran en los servicios municipales para no tener que tomar decisiones políticas impopulares, están únicamente postergando los impactos inevitables de la globalización, entre ellos sus efectos potencialmente beneficiosos a largo plazo.

A la larga, quizás la capacidad de gobiernos de cualquier nivel para manejar las fuerzas globales sea limitada. Existe una discrepancia inherente entre la economía global y el gobierno, no sólo en el sentido espacial de gobiernos municipales o fragmentados que están luchando para dominar las fuerzas económicas regionales o globales, sino en los modos operativos contrastantes de los mercados y los gobiernos.

La globalización ha dificultado cada vez más definir tanto “la región” que debería planificarse como “la comunidad” que debería participar en dichos planes. Los gobiernos municipales —e incluso la mayoría de los gobiernos nacionales— no tienen muchos recursos para proteger los negocios locales contra la competencia global. En casi todas las ciudades-región representadas en la conferencia se han multiplicado los grupos de interés especializados y las organizaciones no gubernamentales, al mismo tiempo que los gobiernos omnipresentes han comenzado a dar pasos hacia la fragmentación y descentralización. La devolución política, bastante avanzada en los Estados Unidos, está comenzando a sonar fuerte en otras partes.

La tendencia actual de los gobiernos de las ciudades-región es prescindir de técnicas de planificación espacial complicadas, y en cambio ajustarse a lo que uno de los planificadores de la conferencia denominó como “las nuevas reglas de la propiedad y la política”. Sin embargo, esta filosofía deja una herencia de muchas contradicciones: entre las oportunidades para las élites y los pobres; entre los defensores de una mayor autonomía municipal y aquellos comprometidos a patrones regionales emergentes de interdependencia; y entre políticas que favorecen el crecimiento en vez de la redistribución de recursos. Sin un sistema gubernamental eficaz, todas estas dicotomías tienen gran potencial para la confrontación.

In the nearly 35 years since Bosselman and Callies (1972) published The Quiet Revolution in Land Use Control, land use policies in states across the nation have continued to change and evolve. The state of Maryland offers a good example. The history of land use policy in Maryland records a variety of conservation, development, and growth management acts, but in 1997 the state burst into the national spotlight with its innovative Smart Growth and Neighborhood Conservation package of land use reforms.

Today, some 10 years later, a new initiative is aiming to take the reform process in Maryland even further. Named Reality Check Plus: Imagine Maryland, this effort is supported in part by the Lincoln Institute, along with other nonprofit organizations, foundations, corporations, and individuals. It remains to be seen how far this effort will go and in what ways it may produce significant policy change, but regardless of the outcome it represents an interesting test of whether a privately led reform initiative can foster land use change at state and local levels.

A Rich Planning History

Maryland has a longstanding reputation as a national leader in land use policy and planning. The historical roots of Maryland’s smart growth program date to 1933, when Maryland established the nation’s first state planning commission. Recent planning history begins with the formation of the Chesapeake Bay Commission in 1980. Although the commission has no explicit land use authority in the signatory states (Maryland, Pennsylvania, and Virginia), its recommendations have been instrumental in shaping land use policy in Maryland. The state’s Critical Area Act of 1984, for example, required local governments to adopt special development regulations within a 1,000-foot buffer of the Bay shoreline, and the Economic Growth, Resource Protection, and Planning Act of 1992 required local governments to address six visions originally outlined in a report prepared for the Chesapeake Executive Council (DeGrove 2005, 254–256).

Although the 1992 Planning Act provided a framework for local comprehensive plans, it failed to stem the tide of urban sprawl, according to the Growth Commission, established by the act as a new state advisory body. Following an extensive listening campaign, many meetings, and frequent forums, Governor Parris Glendening (1995–2003) proposed and the 1997 legislature passed the initiatives that have led to Maryland’s recognition as a leader in the promotion of smart growth. The original 1997 package of smart growth legislation included five separate measures; the first two captured the primary focus of the program (see Figure 1), and three others supported the overall concept.

• The Priority Funding Areas (PFAs) Act: This act launched a program in which state subsidies for new roads, water, and other infrastructure are available only for projects that are either within municipalities, inside the beltways around Baltimore and Washington, or in other areas designated by counties that meet certain criteria set by the state. This landmark legislation marked the first time the state restricted its expenditures on infrastructure or other growth-related expenses to specific geographic areas of the state.
• The Rural Legacy Act: Under this program the state provides funds for local governments and/or land trusts to purchase development rights on properties (and, in rare instances, purchase the property itself) in rural areas threatened by development, in order to preserve agriculture, forest, and natural resource lands in contiguous blocks, corridors, or greenways. This program recognized that efforts to concentrate new development within existing communities would not be completely successful and that the best remaining farms and natural areas of the state should be identified and protected.
• Brownfield Voluntary Cleanup and Redevelopment Act: This act launched a program that provides financial incentives, technical assistance, and liability protection to eligible participants in the cleanup and redevelopment of underutilized or abandoned industrial properties that are, or are perceived to be, contaminated.
• Live Near Your Work: This program promoted linkages between employers and nearby communities by offering incentives to enable employees to buy homes in proximity to their workplace. This small but popular program subsequently lost state funding due to budget constraints faced by the administration that followed Glendening.
• Job Creation Tax Credit Act: This act launched a program designed to boost employment within the newly established PFAs by providing state income tax credits to employers who created 25 or more new, full-time jobs in those areas.

Incentive-based Programs

Maryland’s smart growth programs are interesting in a number of ways, but the most distinctive feature is their reliance on spatially specific incentives instead of land use regulations (Cohen 2002). For example:

• Local governments can grow wherever they want, but state funds for accommodating development are available only within PFAs.
• Property owners need not clean up and redevelop their properties, but grants are available for doing so.
• Residents can live anywhere, but grants may be available if they purchase homes near their work.
• Farm and forest lands can be developed, but development rights can also be sold and extinguished or, in some counties, transferred to more desirable locations.
• Business can expand anywhere, but tax credits are available for expansion only in certain locations.

This reliance on incentives is what enabled these programs to pass the Maryland legislature, and what makes them so attractive to other states. After nearly 10 years, Maryland remains a national model for state efforts to promote smart growth, although many within the state believe the program has not gone far enough. According to John W. Frece, a former aide to Glendening, the smart growth program was “unquestionably a move in the right direction,” but it also represented only as much change as was politically possible at the time (Frece 2005). He concludes that the Maryland program might have been more effective if it had set specific goals and benchmarks when it was created, and that it failed to conduct any statewide visioning or other exercises to determine what the public thought their region or state should look like in the future. He also notes that the basic planning blocks of smart growth, the priority funding areas, proved to be too weak and porous to slow sprawl, much less stop it.

Because Maryland’s smart growth policies relied extensively on state incentives, their efficacy waned when those incentives were not maintained after Glendening left office. In some cases the policies were simply insufficient to counteract the economic factors that drive sprawl development. Moreover, if a development project was approved by the local government but did not need or rely on financial incentives from the state, the smart growth initiative had no effect on it. Finally, the smart growth program skirted the politically sensitive issue of whether the state should have more authority over local land use decisions. If local decisions were contrary to the state’s smart growth policies, the state had little recourse (Frece 2005).

Several recent studies support these assertions.

• A pair of studies by 1000 Friends of Maryland that focused on the Baltimore area (1999) and the Eastern Shore (2001) found great variation in county land use policies. Whereas some counties had strong policies designed to protect natural resources, encourage infill, and promote mixed land uses, others did little to support any of these goals.
• An examination of land conversion to urban uses from 1992 to 2002 found that urban development after 1997 was more likely inside PFAs than outside them, but only in those counties that had strong urban containment programs before 1997 (Shen and Zhang forthcoming).
• In an examination of investments in wastewater infrastructure, Howland and Sohn (forthcoming) found that a large share of wastewater investments—even investments funded by the state—continued to occur outside of PFAs after 1997.
• Research on brownfield redevelopment in Maryland by Howland (2000; 2003) found that those sites take no longer to sell than greenfield properties, as long as their asking prices are appropriately discounted. Further she found that the most significant impediments to brownfield redevelopment are inadequate infrastructure, incompatible surrounding land uses, and poor truck accessibility.
• In an analysis of Maryland’s Job Creation Tax Credit Program, Sohn and Knaap (2005) found that the effects of the tax credits on the location of job growth are small and sector specific, and perhaps cause more job redistribution than actual job growth.
• In a series of studies on local land use policies in Maryland, the National Center (2003; 2006) found that zoning policies and adequate public facilities ordinances can serve as impediments to development in PFAs and can deflect growth to rural areas and neighboring states.
• A comprehensive analysis of the Rural Legacy Program by the Maryland Department of Planning (Tassone et al. 2004) found that the efficacy of the program depends critically on support from local zoning ordinances. In counties where local zoning is not supportive, land fragmentation in rural legacy areas is high, residential development remains common, and conservation easements become prohibitively expensive.

These reports suggest that although Maryland has adopted some of the most innovative land use policies in the country, there is limited evidence that these policies have significantly altered urban development trends. The reasons are complex, but the available research suggests that state incentives are either too small or are poorly suited to the situation to have major impacts on land development trends, especially without supportive regulatory policies at the local level.

Reality Check Plus: Imagine Maryland

To rekindle interest in urban development trends and land use policy in Maryland, and to advance progress in land use reform, a new initiative was launched in 2005. Reality Check Plus: Imagine Maryland is a broad-based, long-term effort led by the Baltimore District Council of the Urban Land Institute (ULI), the National Center for Smart Growth Research and Education at the University of Maryland, and 1000 Friends of Maryland. It is also supported by more than 130 organizations throughout the state.

The first component of the effort involved four public participatory visioning exercises based on similar exercises in Washington, DC, and Fredericksburg, Virginia, led by ULI and the National Center for Smart Growth. In these exercises citizens representing civic, government, and business interests, including elected officials, were literally brought to the table to confront the issues of urban growth and express a desired vision for their region’s future. The Maryland exercises were held in May and June in four regions: the Eastern Shore, Southern Maryland, Western Maryland, and the Baltimore-Washington Corridor. Participants expressed their vision for where future growth should go by placing plastic Lego® blocks representing projected job and housing growth through 2030 on large, table-top regional maps.

The final results of the four Maryland exercises will not be fully integrated and analyzed until September, but preliminary results presented at each event reveal similar but distinct results (see Figure 2). The consensus visioning principles expressed public desires to (1) protect open spaces and natural resources; (2) utilize existing infrastructure; (3) concentrate growth near transit stations in existing urban areas; and (4) balance the location of jobs and households. And at all four events, the placement of Legos was consistent with these principles. Specifically, when compared with current development patterns, participants placed larger proportions of growth inside PFAs and near transit stations and highway corridors, and placed more jobs in job-poor areas.

Notable support was given in all regions for new and expanded transit service and for more regional cooperation or even regional authorities to plan for future growth. There were also some important regional differences: participants from the Eastern Shore focused on protecting the region’s small town and agrarian way of life; in Western Maryland there was concern about uneven economic growth; the primary concern in Central Maryland was traffic congestion; and in Southern Maryland there was apprehension about the impacts of growth in military jobs.

Although these exercises represent one of the largest forums on growth ever conducted in a single state, it is important not to overstate what these events can produce. A pile of Legos placed on a table for a few hours cannot be confused with a thorough analysis of alternative development patterns, a careful consideration of consequences, and a true statewide consensus about the results. These events, however, do represent an important beginning to what must be a continuing dialogue on growth in the state.

In September, during the state’s quadrennial election cycle, a synthesis of the four regional events will be presented at a statewide forum. Candidates for state and local office, including candidates for governor, will be invited to attend and pledge their support for implementing the results. In the meantime, each of the three lead organizations is developing work plans for the implementation phase. The Baltimore District Council of ULI will offer a series of education and outreach programs designed to disseminate the results of the four events throughout each region, especially to elected officials. 1000 Friends of Maryland will sponsor a series of candidate forums and regional caucuses to encourage the implementation of the results, especially through state and local policy reform. The National Center, with support from the Lincoln Institute, will conduct more extensive analyses of alternative statewide development scenarios and existing land use policies in Maryland and other states.

For Maryland, these four regional exercises, and whatever changes in land use policies may follow, represent just the latest chapter in the state’s closely watched history of land use planning and policy. For other states, these exercises represent a rare natural experiment. Can a privately led visioning exercise precipitate significant change in the substance of state and/or local land use policy, local development decisions, and development trends? Stay tuned.

The Visioning Experience

At each Reality Check Plus event, up to 10 participants at each table were asked to think about how their region should accommodate the growth projected over the next 25 years. A six-foot by eight-foot map of the region was shaded in various colors to represent the existing population and employment density. The maps also depicted major highways; subway and commuter rail lines and stations; parkland or other protected conservation areas; airports, military bases, and other government installations; and rivers, floodplains, and other bodies of water.

To encourage participants to think regionally rather than locally, all jurisdictional boundaries were intentionally omitted, although place names of cities and towns helped with orientation. Each table was staffed by a scribe/computer operator and a trained facilitator to lead the three-hour exercise. Before considering where to accommodate growth, participants were asked to reach consensus on a set of principles to guide their decisions about where to place the new development, such as protecting open space, making use of existing infrastructure, and maintaining jobs-housing balance.

The exercise used Lego® blocks of four different colors: white blocks represented the top 80 percent of new housing units in the region based on price, or essentially market-rate housing; yellow blocks represented the bottom 20 percent of housing based on price, essentially a stand-in for nonsubsidized affordable housing; black blocks represented lower density housing development that could be exchanged for higher density white blocks at a ratio of 4:1; and blue blocks represented jobs.

The maps were overlaid with a checkered grid and scaled so a single block fit on each grid. Participants who wanted to add more than one housing or employment block to a single grid simply stacked the blocks. Those who proposed a mixed-use development pattern could stack various types of blocks together. Once all the Legos were placed on the map, the result yields a three-dimensional representation of where future growth in the region is or is not desired.

After all the Legos were placed, the participants were asked to assess their work. Have they allocated jobs and households across the region in a manner consistent with their vision for what the future should hold? Does the quantity of growth seem appropriate for a 25–30 year timeframe, or would they prefer more or less growth? Finally, if they are comfortable with the consensus vision, what policies or land development tools do they favor for assuring that the preferred vision is the one that is actually realized? What new infrastructure will be necessary to accommodate the projected level of growth? What might be the environmental impacts and tax implications? The participants’ considered responses to these questions are perhaps the most important products of the exercise.

During the lunch break a team of students from the University of Maryland counted the numbers of Legos at each table, entered the information into a computer, and then converted the results into two– and three-dimensional maps for each table. The data were also analyzed and inserted into a formatted PowerPoint presentation. The slides identified results for each table in a quantitative analysis of urban development indicators, such as percentages of jobs and households within one-quarter mile of a transit station; inside metropolitan beltways; inside existing urban areas; and in existing greenfields and farmland. Other indicators measured location of affordable housing and the degree to which it is integrated with market-rate housing; and the extent of jobs-housing balance.

After lunch the participants gathered in a large auditorium to hear a presentation of the results, which included a summary of the consensus principles, selected results from various tables, and a synthesis of the results from all the tables. Subsequent events included a town hall-type panel discussion focused on how to implement the pattern of development envisioned by the participants at each regional event.

Gerrit-Jan Knaap, an economist and professor of urban studies and planning, is executive director of the National Center for Smart Growth Research and Education at the University of Maryland. He is one of three co-chairs of the Reality Check Plus visioning exercise.

Dru Schmidt-Perkins is executive director of 1000 Friends of Maryland, a statewide citizens’ coalition that supports protection of natural resources, revitalization of existing communities, preservation of historic resources, efficient and effective transportation choices, and development that takes into account the public’s interest. She is also one of three co-chairs of the Reality Check Plus project.

References

Bosselman, Fred, and David Callies. 1972. The quiet revolution in land use control. Washington, DC: Council on Environmental Quality.

Cohen, J. R. 2002. Maryland’s “smart growth”: Using incentives to combat sprawl. In Urban sprawl: Causes, consequences and policy response, G. Squires, ed. Washington, DC: Urban Institute Press.

DeGrove, John M. 2005. Planning policy and politics: Smart growth and the states. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Frece, John W. 2005. Twenty lessons from Maryland’s smart growth initiative. Vermont Journal of Environmental Law 6: 106–132.

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Tassone, Joseph, Erik Balsley, Lynda Eisenberg, Stephanie Martins, and Rich Hall. 2004. Maximizing return on public investment in Maryland’s rural land preservation programs. Annapolis, MD: Maryland Department of Planning.

La cuestión central que deben resolver los conservacionistas de suelos hoy en día es cómo ampliar la escala de sus esfuerzos para proteger paisajes y sistemas naturales completos. El movimiento de fideicomisos de suelos se ha cimentado en los éxitos individuales de conservación de propiedades privadas, pero crecientemente tanto los conservacionistas como los propietarios que llegan a acuerdos de conservación quieren saber cómo se puede extender este esfuerzo a sus vecinos, a su barrio y, por sobre todo, a su paisaje (Williams 2011).

Los agricultores y ganaderos expresan la necesidad de sustentar una red continua de tierras de trabajo —una masa crítica de actividad agrícola ganadera— para no correr el riesgo de perder las actividades de respaldo comercial y la cooperación comunitaria necesarias para sobrevivir. Los bomberos abogan por mantener las tierras distantes sin desarrollar, con objeto de reducir el peligro y el costo de incendios en las comunidades locales. Los deportistas están perdiendo acceso a suelos públicos y a la vida silvestre cuando el hábitat es fragmentado por emprendimientos rurales. Los biólogos conservacionistas han argumentado desde hace tiempo que se podrían sustentar más especies, si se protegen espacios más extensos, mientras que, por el contrario, la disminución y desaparición de las especies se debe principalmente a la fragmentación del hábitat. Por último, un clima tan rápidamente cambiante redobla la necesidad de proteger ecosistemas grandes e interconectados para que puedan mantenerse a largo plazo.

Muchos financistas y socios del sector público están tratando de concentrar sus esfuerzos de colaboración para la de conservación del paisaje, de manera que la comunidad de fideicomisos de suelos tiene una excelente oportunidad de potenciar su buena labor embarcándose en “alianzas para el paisaje”. Los fideicomisos de suelos, con su desarrollo de base y estilo de trabajo cooperativo, están en una muy buena posición para respaldar iniciativas locales. El proceso de construcción de estos esfuerzos, sin embargo, requiere un compromiso que va más allá de la urgencia de transacciones y campañas de recaudación de fondos, y exige un esfuerzo sostenido que es mucho más amplio que las metas inmediatas que se proponen muchos fideicomisos de suelos.

¿Cómo se mide el éxito?

El río Blackfoot en M ontana se hizo famoso en 1976 gracias a la historia A River Runs Through It (Nada es para siempre) de Norman Maclean (Maclean 2001), pero lo que realmente es destacable en la región de Blackfoot es la manera en que una comunidad ha trabajado durante muchas décadas para sustentar este lugar tan especial. En la década de 1970 se iniciaron los esfuerzos de conservación por parte de los propietarios locales y en 1993 se estableció la organización Blackfoot Challenge con el objeto de aunar los diversos intereses de la zona en medidas consensuadas que posibilitaran el mantenimiento del carácter rural y los recursos naturales del valle. Jim Stone, presidente de este grupo de propietarios, dice: “nos cansamos de quejarnos de lo que no podíamos hacer, así que decidimos hablar sobre lo que sí podíamos”.

En este esfuerzo conjunto se han utilizado estrategias novedosas de conservación en Blackfoot que se han reproducido en muchos otros lugares. El trabajo del grupo comenzó concentrándose en una mejor gestión del creciente uso recreativo del río y en proteger el corredor fluvial. La primera exención para conservación de Montana se promulgó en Blackfoot en 1976, como parte de este esfuerzo pionero. A partir de este éxito inicial, se fueron creando iniciativas más ambiciosas con la participación de un creciente número de aliados.

Cuando los propietarios se quejaban de que no tenían suficiente ayuda para controlar la maleza, Challenge estableció el distrito de control de maleza más grande del Oeste. Cuando los propietarios plantearon que no había recursos suficientes para conservar las haciendas en funcionamiento, Challenge ayudó a crear un programa innovador del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los EE. UU. (US Fish and Wildlife Service, o USFWS) para adquirir servidumbres de conservación junto con el Fondo de Conservación de Suelos y Aguas (Land and Water Conservation Fund, o LWCF), que históricamente se ha usado para la adquisición de suelo público.

Cuando los propietarios estaban preocupados por la venta potencial de grandes áreas forestales en el valle, Challenge lanzó un plan comprensivo de adquisiciones que conectó haciendas privadas protegidas al pie del valle con suelos forestales públicos más altos. Cuando los propietarios reconocieron la necesidad de realizar una restauración sistémica del río, Challenge y la sucursal Big Blackfoot de Trout Unlimited ayudaron a restaurar más de 48 corrientes tributarias y 600 millas de pasos piscícolas para preservar la circulación de la trucha nativa y la salud de la cuenca (Trout Unlimited 2011).

Blackfoot Challenge se ha asociado con más de 160 propietarios, 30 empresas, 30 organizaciones sin fines de lucro y 20 dependencias públicas. Claramente, la visión de Challenge para la región no se limita simplemente a algunas haciendas, sino que se preocupa por la salud a largo plazo de todo el valle del río, de “ladera a ladera”, según las palabras de Jim Stone (ver figura 1).

El aspecto admirable de la historia de Blackfoot es que no se trata de una rara excepción, sino que constituye el emblema de un movimiento creciente que se dedica a esfuerzos de colaboración para la conservación en todo el país. Estas alianzas para la conservación del paisaje confirman un consenso emergente sobre la necesidad de proteger y sustentar paisajes completos que son vitales, tanto para la salud de los peces y la vida silvestre, como para la vitalidad de las comunidades locales, su economía y su calidad de vida.

Esfuerzos de conservación iniciados por los propietarios

La historia de Blackfoot subraya una de las lecciones más importantes que emergen de las iniciativas de conservación comunitarias: los propietarios locales deben liderarlas, y todos los demás deben respaldarlos. El ejemplo del río Yampa, en el oeste de Colorado, ilustra esta estrategia. A comienzos de la década de 1990, los grupos conservacionistas estaban tratando de proteger esta región, pero toparon con la falta de confianza de los ganaderos locales. En el valle había personas con visión de futuro entre la comunidad y grupos que trataban de impulsar la conservación en la región, pero ninguna de las ideas arraigó de forma efectiva, precisamente porque los propietarios locales no lideraban el proyecto.

Esa dinámica sufrió un vuelco de 180 grados con varias iniciativas de los propietarios, entre las cuales destacó la del Plan de Suelos Abiertos del Condado de Routt (Routt County Open Lands Plan). Las recomendaciones de plan surgieron de una serie de reuniones que los propietarios locales celebraron a lo largo y ancho del condado. El plan proponía ocho medidas significativas para gestionar mejor el crecimiento explosivo en el valle, desde una ordenanza que otorgaba el derecho a cultivar, hasta un programa de adquisición de derechos de desarrollo inmobiliario en haciendas activas. El condado de Routt se convirtió en uno de los primeros condados rurales del Oeste en obtener fondos públicos por medio de una medida electoral para proteger las haciendas activas.

Malpai Borderlands es otro ejemplo ilustrativo de cómo el liderazgo de los propietarios puede superar varias décadas de inacción. Después de muchos años de conflicto entre los ganaderos propietarios y las agencias federales sobre la gestión de los suelos públicos situados alrededor de las montañas Ánimas, en el talón de la bota del estado de Nuevo México y el sudeste de Arizona, Bill Macdonald y otros ganaderos propietarios de la zona organizaron una alianza llamada Grupo de Malpai Borderlands para volver a introducir el fuego como medio para preservar la salud de los pastizales y la economía ganadera local. Este esfuerzo generó una asociación innovadora entre ganaderos, grupos de conservación y dependencias públicas para conservar y sustentar este ambiente silvestre de 404.684 hectáreas en actividad por medio de servidumbres de conservación, bancos de pastizales y un enfoque más integrado de administración del sistema en general.

Fideicomisos de suelos y sociedades públicas-privadas

De la misma manera que el liderazgo de los propietarios es fundamental en los esfuerzos cooperativos de conservación a escala de paisaje, los fideicomisos y agencias de suelos también pueden desempeñar un papel importante como líder secundario y aliado fiable que posee fuertes vínculos locales, conocimientode los recursos externos y una capacidad para implementar proyectos de investigación y conservación. En Rocky Mountain Front, en Montana, por ejemplo, los ganaderos locales están colaborando con varios fideicomisos de suelos y el USFWS para proteger los suelos activos por medio de servidumbres ecológicas. El comité de propietarios locales ha sido presidido por varios ganaderos locales, pero ha sido su amistad de 20 años con Dave Carr de The Nature Conservancy el hecho decisivo para que el comité se mantuviera activo. Greg Neudecker, del Programa de Socios para la Vida Silvestre (Partners for Wildlife Program) de USFWS, ha jugado un papel similar en Blackfoot, dados sus 21 años de servicio en la cooperación comunitaria.

Muchos propietarios y fideicomisos de suelos son renuentes a crear alianzas con dependencias públicas para proteger el paisaje porque frecuentemente abogan por la conservación con medios privados. Sin embargo, cuando se las incorpora como parte de una sociedad para la conservación del paisaje, las agencias estatales y federales pueden ser aliados muy efectivos. En Blackfoot, los estudios científicos, investigaciones, monitorización, financiamiento y trabajo de restauración efectuados por el estado

de Montana y el USFWS han tenido un impacto enorme en la recuperación del sistema del río.

En el frente de protección de suelos, la adquisición pública de bosques madereros extensos en Blackfoot ha complementado el trabajo de los fideicomisos de suelos privados al consolidar suelos públicos y permitir el acceso de la comunidad a dichos suelos para pastar, explotar el bosque y realizar actividades recreativas. Reconociendo los problemas generados por un siglo de supresión de incendios, el Servicio Forestal de los EE. UU. inició proyectos experimentales de desgaste forestal de pequeño diámetro para restaurar la estructura y el funcionamiento de los bosques y reducir la amenaza de incendio en el valle. Esta actividad se está ampliando ahora por medio de un nuevo Programa de Cooperación para la Restauración del Paisaje Forestal (Collaborative Forest Landscape Restoration ProgramiI>, o CFLRP) financiado por el gobierno federal en los valles de Blackfoot, Clearwater y Swan.

El principio más general es que todas las partes interesadas principales tienen que involucrarse activamente para consensuar una base de intereses comunes. David M annix, otro hacendado de Blackfoot Challenge, explica lo que ellos denominan la “regal 80-20”: “Trabajamos sobre el 80 por ciento en queestamos de acuerdo y dejamos el 20 por ciento restante a la puerta, junto con el sombrero”. Jim Stone afirma que cuando la gente va a una reunion de Blackfoot Challenge “le pedimos que deje sus intereses organizativos en la puerta y dé prioridad al paisaje”, y se centre en la salud de los suelos y de las comunidades que de ellos dependen.

Para que estas alianzas entre el sector privado y el público puedan funcionar, es realmente importante que participe la “gente que importa”, es decir, individuos creativos que estén motivados por una vision común y que, al mismo tiempo, sean lo suficientemente modestos como para reconocer que no tienen todas las respuestas. La colaboración toma tiempo. Una vez que se hayan alcanzado acuerdos en común, es fundamental tener un éxito inicial, aunque sea pequeño, que sirva de base para futuras soluciones de mayor envergadura.

La necesidad de financiamiento

La barrera más importante para que los grupos cooperativos locales puedan alcanzar sus metas a nivel de paisaje es la falta de financiamiento adecuado. Sin un respaldo financiero suficiente, los esfuerzos cooperativos pierden, con frecuencia, su impulso, lo que puede retrasar este tipo de trabajo por muchos años.

El financiamiento no es un elemento estático, pero es proporcional a la escala de resultados que se pueden obtener y al número de participantes que se incorporan al esfuerzo. Los financistas privados o públicos no quieren participar en un éxito parcial a menos que sea un paso hacia un objetivo sustentable de largo plazo. Y no quieren proporcionar financiamiento en lugares donde los grupos están compitiendo. Cada vez más, los fideicomisos y agencias de suelos se han dado cuenta del potencial que se puede alcanzar por medio de la colaboración. Los donantes han tomado siempre la iniciativa en este tema, porque viven en un mundo de recursos limitados y comprenden el valor de potenciar una variedad de recursos y financiamientos.

Aunque se realicen grandes esfuerzos de cooperación con objetivos comunes y una gran probabilidad de éxito, frecuentemente existe una brecha de financiamiento para alcanzar una verdadera conservación del paisaje. Mark Schaffer, exdirector del Programa del M edio Ambiente de la Fundación Caritativa Doris Duke, estimó que esta brecha asciende a alrededor de 5 mil millones de dólares por año en financiamiento nuevo e incentivos tributarios que harán falta en los próximos 30 años para conservar una red de paisajes importantes en los Estados Unidos.

En la actualidad la comunidad de fideicomisos de suelos está conservando suelos a un ritmo de alrededor de 1,05 millones de hectáreas por año, un total acumulado de alrededor de 14,9 millones de hectáreas de acuerdo al último censo de 2005 (Land Trust Alliance 2006). No obstante, para sustentar paisajes completos antes de que las necesidades más urgentes cierren las puertas de la oportunidad, este ritmo se tiene que duplicar o triplicar, y se deben realizar esfuerzos de forma aun más orientada.

Oportunidades emergentes para la conservación a nivel de paisaje

Hay varias tendencias importantes y oportunidades de corto plazo que se podrían aprovechar para promover la conservación a escala de paisaje, pero su éxito depende del nivel de participación y liderazgo de los fideicomisos de suelos. Primero, es fundamental que el Congreso haga permanents las deducciones ampliadas de las servidumbres de conservación. La organización Alianza de Fideicomisos de Suelos (Land Trust Alliance, 2011) apunta que estas deducciones pueden proteger más de 101.170 hectáreas adicionales por año. Dado el interés actual del Congreso por recortar gastos y rebajar impuestos, esta es una de las pocas herramientas de financiamiento de conservación que quizás sea alcanzable en el corto plazo. A más largo plazo, un programa nacional de créditos tributarios transferibles similar a los de Colorado y Virginia podría crear un enorme incentivo para generar servidumbres de conservación.

La segunda tendencia se relaciona con el aumento del interés federal en proteger paisajes completos promoviendo las comunidades que ya están trabajando en conjunto. En 2005, la administración Bush lanzó un Programa de Conservación Cooperativa que mejoró la coordinación entre las agencias y los subsidios de capacidad para trabajos cooperativos locales. En 2010, la administración Obama lanzó la iniciativa America’s Great Outdoors para ayudar a las comunidades a sustentar sus suelos y recursos hídricos por medio de asociaciones gobernadas localmente, y reconectar a la juventud norteamericana con el medio ambiente natural (Obama 2010).

Si bien los recursos federales están enormemente restringidos en el corto plazo, los programas y el financiamiento existentes podrían concentrarse más en proyectos de conservación a nivel de paisaje. El Secretario de Agricultura, Tom Vilsack, anunció un cambio importante en la política de su departamento hacia un enfoque “integral de suelos” para conservar y restaurar los grandes sistemas de los Estados Unidos. Por ejemplo, el Servicio de Conservación de Recursos Naturales (Natural Resources Conservation Service) anunció recientemente que iba a reinvertir 89 millones de dólares de fondos del Programa de Reserva de Humedales que no se habían gastado para adquirir la servidumbre de conservación de 10.522 hectáreas en haciendas activas en la zona de los Everglades en Florida. La oportunidad que se presenta para la comunidad de fideicomisos de suelos es asegurar que estos proyectos se implementen como manera de obtener un apoyo amplio para este tipo de trabajo en el largo plazo.

La tercera oportunidad es aprobar medidas locales y estatales para aumentar el financiamiento y los incentivos tributarios a la conservación. A pesar de la economía debilitada y de los continuos proyectos para efectuar recortes gubernamentales y reducir los impuestos, los votantes aprobaron en las elecciones de 2010 el 83 por ciento de las iniciativas electorales en todo el país para financiar la conservación de suelos y de agua. En total, se aprobaron 41 de las 49 medidas de financiamiento, generando más de 2 mil millones de dólares para proyectos de conservación de suelos, aguas, parques y tierras agrícolas durante los próximos 20 años (The Trust for Public Land 2010).

La tendencia y oportunidad finales para la comunidad de fideicomisos de suelos es asociarse con financistas de capital privado para llevar adelante proyectos de conservación de suelos. Entre 1983 y 2009, cambiaron de manos más de 17,4 millones

de hectáreas de suelos forestales (Rinehart 2010). Nuevos grupos de capital privado, llamados Organizaciones de Gestión de Inversiones Madereras (Timber Investment Management Organizations o TIMO) y Fidecomisos de I nversión I nmobiliaria (Real Estate Investment Trusts, o REIT) adquirieron en muy poco tiempo 10,9 millones de hectáreas, y muchos de estos grupos de inversión, como Lyme Timber, Conservation Forestry, Ecosystem Investment Partners y Beartooth Capital Partners, utilizan la conservación como parte de su modelo de negocios.

La cuestión de escala

Una tendencia en curso en el movimiento de conservación ha sido darle un enfoque cada vez más amplio, pasando de las propiedades individuales a barrios, paisajes, ecosistemas, hasta llegar ahora a las redes de ecosistemas. Por ejemplo, los propietarios de Blackfoot, Swan Valley y Rocky Mountain Front han comprendido que la salud de sus paisajes depende de la salud del ecosistema Crown of the Continent (ver figura 2).

Crown, un área de más de 4 millones de hectáreas que rodea Bob Marshall Wilderness y Glacier-Waterton International Peace Place, es uno de los ecosistemas mejor preservados de América del Norte. Gracias a un siglo de designaciones de suelos públicos y 35 años protección privada de suelos por parte de las comunidades locales, este ecosistema no ha perdido una sola especie desde el asentamiento de los europeos en América. Los propietarios y otros socios se han conectado a lo largo de Crownde varias maneras para ver cómo pueden trabajar de forma más estrecha para el bien de todos.

Aun en la inmensidad de Crown, la sustentabilidad de su población silvestre depende de sus conexiones con otras poblaciones de las Montañas Rocosas del Norte. Sin embargo, estas redes aún mayores de sistemas naturales sólo se pueden concretar si se logran sustentar los vínculos esenciales de la región. Por esta razón, los fideicomisos de suelos de Wyoming, Idaho, Montana y Canadá han estado colaborando dentro de un marco llamado Corazón de las Montañas Rocosas (Heart of the Rockies) para identificar prioridades comunes y necesidades de conservación. Este nivel de colaboración regional ha generado un nuevo nivel de conservación y una mayor atención de los financistas. También ha sido clave para la colaboración entre fideicomisos de suelos basada en prioridades políticas comunes.

Para poder sustentar sistemas naturales interconectados, es realmente imperativo que se establezcan organizaciones a esta escala, pero también es importante comprender lo que se puede obtener a cada escala. Las grandes iniciativas regionales tienen gran importancia para crear una visión amplia y atractiva, pero no para implementar la conservación propiamente dicha. Dichos enfoques de gran escala sirven para aplicar la ciencia a nivel de la naturaleza, crear colaboraciones regionales alrededor de prioridades comunes y establecer un foro para intercambiar ideas novedosas, creando una mayor atención sobre la región. También brindan un contexto importante para realzar el trabajo local.

Melanie Parker, una líder local de los esfuerzos para la colaboración en la conservación de Swan Valley, lo expresa de esta manera: “Tenemos que integrar nuestros esfuerzos en una región más amplia para tener influencia política y acceder a recursos, pero cualquiera que piense que el trabajo de conservación se puede o debe hacer a una escala de 4 millones de hectáreas está seriamente equivocado. Este tipo de trabajo se tiene que realizar a la escala del lugar donde la gente vive, trabaja y comprende su paisaje”.

La gente local quiere actuar para preservar su propio lugar y su propio modo de vida. El diseño de estrategias a gran escala es frecuentemente demasiado abstracto para los propietarios y, en algunos casos también puede hasta conducirlos a la alienación. Como en la política—los politicos responden mejor a proyectos locales, diseñados y apoyados por sus residentes— toda la conservación es local. Conocer cuán amplios pueden ser los esfuerzos regionales sin que se pierda la cohesion comunitaria es una cuestión importante, pero lo cierto es que Blackfoot, Rocky Mountain Front y Swan Valley están al límite de lo posible hoy en día. Cada una de estas regiones opera en una escala de 202.340 a 607.000 de hectáreas.

Los fideicomisos de suelos pueden agregar valor a los esfuerzos locales por medio de colaboraciones regionales. Si bien los propietarios y residentes locales frecuentemente no tienen el tiempo necesario para participar en estas iniciativas de mayor calado, quieren

que su lugar y sus intereses estén bien representados. Los fideicomisos de suelos y las organizaciones de conservación pueden desempeñar un papel muy importante para interconectar grupos locales y geográficos, pero tienen que coordinarse con estos grupos en vez de tratar de liderarlos. En última instancia, la comunidad de fideicomisos de suelos puede beneficiarse si refuerza su trabajo cooperativo, profundiza su participación en asociaciones de paisajes, y trabaja a gran escala para alcanzar éxitos en el ámbito de la conservación.

Conclusión

Después de muchas décadas de trabajo extraordinario, los más de 1.700 fideicomisos de suelos en todo el país pueden usar su impulso para conservar los grandes sistemas que resultan más importantes para la gente y para la naturaleza. En efecto, esto es lo que las comunidades están pidiendo y lo que la naturaleza necesita para sobrevivir. Trascender más allá de victorias aisladas, generando una visión de conservación más interconectada, es tan importante para el sustento de las economías locales y su acceso recreativo como lo es para los corredores de vida silvestre y las cuencas hídricas saludables. Para tener éxito a esta escala hace falta una colaboración real y una reorientación de todas las partes interesadas. Con las múltiples oportunidades que se presentan actualmente para la conservación de paisajes completos, el impulso está de nuestro lado.

Sobre el Autor

Jamie Williams es el director de conservación de paisajes de The Nature Conservancy en América del Norte, con sede en Boulder, Colorado. Se concentra en programas para proteger los grandes paisajes por medio de alianzas innovadoras públicas y privadas. Fue Kingsbury Browne Fellow en el Instituto Lincoln durante 2010–2011. Tiene una Maestría en Estudios Medioambientales de la Facultad de Estudios

Forestales y Ambientales de Yale y un título de licenciatura por la Universidad de Yale.

Referencias

Land Trust Alliance. 2006. 2005 national land trust census. Washington, DC. 30 November.

———. 2011. Accelerating the pace of conservation. www.landtrustalliance.org/policy

Maclean, Norman. 2001 [1976]. A river runs through it and other stories. 25th anniversary edition. Chicago: The University of Chicago Press.

Obama, Barack. 2010. Presidential Memorandum: America’s Great Outdoors, April 16. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/presidential-memorandum-americas-great-outdoors

Rinehart, Jim. 2010. U.S. timberland post-recession: Is it the same asset? San Francisco, CA: R&A Investment Forestry. April. www.investmentforestry.com

The Trust for Public Land. 2010. www.landvote.org Trout Unlimited. 2011. Working together to restore the Blackfoot Watershed. February. www.tu.org

Williams, Jamie. 2011. Large landscape conservation: A view from the field. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy

El exceso de derechos de desarrollo y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria actualmente reducen la calidad de vida, sesgan los patrones de desarrollo y los mercados inmobiliarios, dañan los ecosistemas y reducen la salud fiscal en muchas comunidades de la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Con posterioridad a la caída inmobiliaria de 2007, que golpeó fuertemente en muchos lugares de la región, los caminos erosionados presentes en las subdivisiones atraviesan actualmente las tierras de cultivo y muchos paisajes rurales y suburbanos continúan viéndose salpicados por solitarias viviendas “modelo”. Algunas de estas subdivisiones están desocupadas, pero otras se encuentran parcialmente ocupadas y requieren la prestación de servicios públicos a vecindarios lejanos que generan muy pocos ingresos fiscales. En aquellas jurisdicciones en donde podían venderse lotes antes de que se completara la infraestructura, muchas personas terminaron siendo propietarias de una parcela en la que se suponía que existiría un desarrollo de alto nivel y actualmente sólo existe poco más que un plano catastral.

Estos desarrollos interrumpidos, conocidos coloquialmente como subdivisiones “zombies”, son los muertos vivientes del mercado inmobiliario. Acorralados por problemas financieros o legales, los proyectos que una vez fueran muy prometedores actualmente están afectando a sus entornos con riesgos para la salud y seguridad de los habitantes, deterioro, disminución del valor de las propiedades, amenazas a las finanzas municipales, recursos naturales sobreexplotados, patrones de desarrollo fragmentados y otras distorsiones en los mercados inmobiliarios municipales.

Este artículo presenta un panorama general del contexto económico que promovió tal exceso de derechos en la región oeste, y de las medidas de planificación y control del desarrollo a nivel municipal que influyen en la forma en que dichas fuerzas del mercado actúan en una comunidad determinada. Además se describe de qué manera tres comunidades de la región intermontañosa del oeste rediseñaron las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que existían en sus jurisdicciones, y la forma en que dichas medidas están facilitando la recuperación, generando entornos de crecimiento más sustentables, mejorando el valor de las propiedades, y conservando el suelo y el hábitat de vida silvestre.

El trasfondo económico que fomentó el desarrollo excesivo en la región oeste

En la región intermontañosa del oeste, donde abundan los terrenos y el crecimiento rápido es algo común, no es raro que los gobiernos municipales otorguen derechos de desarrollo con una gran anticipación a la demanda de viviendas por parte del mercado. Los ciclos de auge y caída tampoco son una rareza en esta región. Sin embargo, la magnitud de la Gran Recesión amplificó la frecuencia del exceso de derechos y exacerbó el daño que provocaban en las comunidades adyacentes. Sólo en la región intermontañosa del oeste, existen millones de lotes vacantes con derechos de desarrollo. A lo largo de muchos condados en esta región, el índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones representa aproximadamente del 15 por ciento a dos tercios de la totalidad de los lotes (ver tablas 1 y 2).

A medida que la economía se va recuperando, ¿corregirá el mercado este exceso de derechos de desarrollo, incentivando así a los promotores inmobiliarios a construir en subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria o a rediseñar aquellas que no reflejan la demanda del mercado? En algunos lugares, sí; en otros, no es muy probable. Las subdivisiones están diseñadas para ser divisiones semipermanentes del suelo. Aunque muchas áreas en la región intermontañosa del oeste están recuperándose con vigor, muchas subdivisiones todavía permanecen sujetas a ejecución hipotecaria, con derechos de desarrollo vencidos, con pocos o ningún residente, derechos de propiedad fragmentados, mejoras en la infraestructura realizadas en forma parcial o deterioradas, y mecanismos débiles o inexistentes para mantener los nuevos servicios. Si no se hace algo al respecto, estos desarrollos interrumpidos continuarán debilitando la salud fiscal y la calidad de vida de las áreas afectadas.

La complejidad de revisar los derechos de desarrollo

Las jurisdicciones municipales forjan el futuro de sus comunidades mediante el otorgamiento de derechos sobre el suelo, la aprobación de subdivisiones y la concesión de subsecuentes permisos de desarrollo. Estas medidas dan como resultado compromisos del uso del suelo que resultan difíciles de cambiar en el futuro, establecen estándares de desarrollo y, por lo general, comprometen a la comunidad a soportar importantes costos a largo plazo en los servicios.

La figura 1 demuestra que resulta mucho más fácil abordar el tema del exceso de derechos cuando se trata simplemente de subdivisiones catastrales sobre papel, con un solo propietario, sin mejoras, sin lotes vendidos y sin viviendas construidas. A medida que el estado de la subdivisión va avanzando desde un plano catastral a un desarrollo parcialmente construido, al tiempo que se involucran en el proyecto varios propietarios, o el encargado de la subdivisión ya ha comenzado a instalar mejoras, o varios propietarios han construido viviendas, los problemas se van haciendo cada vez más complejos y las opciones para resolverlos son cada vez más reducidas.

La revisión o revocación de un plano catastral requiere la aceptación de sólo un propietario que no haya realizado ninguna inversión importante que pudiera limitar la posibilidad de modificar los planes de diseño, permitiendo así las resoluciones más simples (aunque la situación se complica más si una entidad crediticia también debe aprobar los cambios). La venta de un simple lote a un propietario en particular genera más dificultades a la hora de resolver cualquier problema de derechos que tenga la subdivisión, debido a tres cuestiones legales importantes: (1) la necesidad de proteger los derechos de propiedad de los propietarios de lotes; (2) la necesidad de preservar el acceso a los lotes vendidos; y (3) la presión para que se trate de igual manera tanto a los propietarios actuales como a los posibles propietarios en el futuro. Algunos de estos problemas pueden dar lugar a demandas legales, lo que, a su vez, puede generar un posible pasivo para la ciudad o el condado. La revisión o revocación de un plano catastral con lotes vendidos requiere que muchos propietarios se pongan de acuerdo, con la consecuente posibilidad de que cada uno de ellos decida iniciar una demanda con base en uno o varios de los mencionados fundamentos legales.

Una vez que el promotor realiza inversiones significativas en infraestructura y otras mejoras, las complicaciones se multiplican. Aunque la compra de terrenos no crea en sí misma un “derecho adquirido” para completar el desarrollo, una vez que el propietario invierte en mejoras para las futuras viviendas, resulta difícil detener la construcción de dichas viviendas sin tener que reembolsar al promotor los costos de dicha infraestructura.

Las viviendas terminadas (en particular, si varias de ellas ya están ocupadas) suman una dificultad más a la complejidad de resolver las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. Los caminos de acceso deben conservarse y mantenerse, aun cuando las viviendas estén muy lejos unas de otras, formando patrones ineficientes. Si el promotor se comprometió a construir un campo de golf, un parque u otras atracciones para la comunidad, cada uno de los propietarios de los lotes podría reclamar el derecho a utilizar dichas atracciones, ya sea que se hayan construido o no, e independientemente de que las asociaciones para conservar dichas atracciones existan o posean la suficiente cantidad de miembros como para llevar a cabo dicha conservación. Aun cuando el promotor sea claramente responsable de construir las atracciones, el gobierno municipal podría llegar a ser responsable de las mismas si no le permite al desarrollador construir las atracciones por haber declarado desocupadas ciertas partes del plano catastral en donde se deberían haber construido dichas atracciones.

Las subdivisiones de mayor extensión que se van dividiendo en diferentes fases a lo largo de las distintas etapas de la construcción son las que generan los problemas más intrincados y de mayor alcance. Las primeras fases de la construcción pueden, en su mayoría, consistir en la venta de lotes con la mayor parte de la estructura en pie, pero las fases posteriores tal vez consistan en meros planos catastrales, sin construcciones, sin lotes vendidos y sin mejoras realizadas. De esta manera, una sola subdivisión sujeta a ejecución hipotecaria puede generar distintos tipos de problemas legales en cuanto a los derechos y, en consecuencia, puede presentar distintos niveles de riesgo y de posible responsabilidad, en diferentes zonas del desarrollo.

Cómo tres comunidades rediseñaron con éxito el exceso de derechos

Los gobiernos municipales que desean solucionar los posibles impactos negativos derivados del exceso de derechos de desarrollo y de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, tienen a su disposición diferentes medidas sobre el uso y la zonificación del suelo. Como resultado de nuestra investigación, hemos identificado 48 herramientas y 12 buenas prácticas, que hemos extraído de casos de estudio, lecciones impartidas por diferentes expertos en varios talleres, análisis de datos y una encuesta realizada a planificadores, promotores y propietarios en la región intermontañosa del oeste (para obtener el listado de las estrategias de prevención y tratamiento, consultar el informe completo sobre enfoque en políticas de suelo titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements). En general, estas estrategias pueden clasificarse en cuatro categorías: incentivos económicos, compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo, programas de gestión del crecimiento, y normativas sobre el desarrollo:

1. Los incentivos económicos, tales como inversiones específicas en infraestructura, exención de tarifas y racionalización de las normas, con el fin de evitar las normas regulatorias controvertidas.

2. La compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo es la forma más directa de eliminar los derechos de desarrollo indeseados, pero puede resultar muy costosa para algunas comunidades.

3. La gestión del crecimiento implica hacer uso de los límites de las áreas de servicios urbanos o adaptar los requisitos adecuados de servicios públicos con el fin de limitar nuevos derechos de desarrollo.

4. Las normativas de desarrollo, que implican llevar a cabo una rezonificación, realizar cambios en las ordenanzas sobre subdivisiones y garantías de desarrollo, iniciar procesos de desocupación de planos catastrales, y revisar los modelos de acuerdo de desarrollo.

Las tres comunidades siguientes que conforman nuestros casos de estudio utilizaron principalmente normas sobre el desarrollo. El condado de Mesa, en Colorado, y el condado de Teton, en Idaho, revisaron sus acuerdos sobre el desarrollo a fin de rediseñar las subdivisiones municipales sujetas a ejecución hipotecaria. Las tres jurisdicciones, incluyendo a la ciudad de Maricopa, en Arizona, también facilitaron las medidas de realización de nuevos planos catastrales en forma voluntaria.

De qué manera el condado de Mesa, Colorado, revisó su procedimiento para aprobación de desarrollos y abandonó los planos catastrales

Durante el período de auge y caída del petróleo en la década de 1980, el condado de Mesa, Colorado, fue una de las regiones que sufrió los peores efectos. Cuando ExxonMobil abandonó sus operaciones en el área, la población de Grand Junction (la sede del condado) disminuyó bruscamente en unos 15.000 habitantes de la noche a la mañana. Todos los desarrollos se detuvieron. Después de la caída, quedaron abandonadas más de 400 subdivisiones que comprendían cerca de 4.000 lotes en todo el condado. Aproximadamente el 20 por ciento de las subdivisiones en el condado de Mesa quedaron con acuerdos sobre mejoras en el desarrollo sin cumplir.

Cuando la clasificación crediticia de bonos del condado cayó en el año 1988, se tomaron varias medidas a fin de eliminar el exceso de derechos. El condado negoció con bancos locales y con la comunidad dedicada a los desarrollos a fin de establecer formas y procedimientos para celebrar acuerdos sobre mejoras al desarrollo. También se estableció una nueva garantía financiera, denominada “Acuerdo de desembolso para subdivisiones”, entre las entidades crediticias de la construcción y el condado. Este acuerdo permite al condado asociarse directamente con las instituciones financieras para garantizar: (1) un presupuesto para la construcción firmado de mutuo acuerdo; (2) un plazo establecido para la construcción de las mejoras; (3) un procedimiento elaborado de mutuo acuerdo, que implica inspecciones en el lugar durante la construcción, para el otorgamiento de fondos de préstamo a los promotores; y (4) el compromiso del condado de aceptar las mejoras del promotor (una vez reunidas ciertas condiciones) y de liberar al promotor de la garantía financiera.

Al condado de Mesa le llevó 15 años resolver completamente el exceso de derechos derivados de la caída de la década de 1980, pero la tarea dio sus frutos: durante la Gran Recesión, el condado tuvo el menor índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones en relación con la totalidad de lotes subdivididos, comparado con cerca de 50 condados examinados en la región intermontañosa del oeste. Ningún promotor se echó atrás en los acuerdos de desarrollo cuando sólo se realizaron mejoras parciales. Aunque algunas subdivisiones permanecen desocupadas, todas las mejoras se han completado hasta el punto de que las parcelas estarán listas para las obras de construcción una vez que sean vendidas.

A modo de ejemplo, River Canyon (figura 2) se planificó como una subdivisión de 38 lotes sobre una superficie de 77 hectáreas. Cuando explotó la burbuja inmobiliaria en el año 2008, todo el sitio había sido ligeramente nivelado con carreteras construidas a través de las montañas, aunque no se habían completado otras mejoras ni se había vendido ninguna parcela. Al caer en cuenta de que los lotes no serían viables a corto plazo, el promotor trabajó junto con el condado para realizar nuevos planos catastrales de la subdivisión con el fin de lograr un solo lote matriz hasta que el propietario estuviera listo para solicitar una nueva revisión de la subdivisión.

Esta solución permitió que todos salieran beneficiados: el condado escapa de un contrato con el desarrollador en mora y evita la venta de lotes a muchos propietarios con los que le resultaría muy difícil coordinar la construcción de mejoras en las subdivisiones. El desarrollador, por su parte, evita el costo de instalar servicios y pagar impuestos en propiedades desocupadas zonificadas para desarrollos residenciales.

Ahora, las entidades crediticias en el condado de Mesa por lo general alientan la consolidación de lotes registrados en el catastro, ya que muchos bancos no otorgan créditos ni prorrogan el plazo de los préstamos para construcción sin un porcentaje cierto de preventas que validen la propiedad como una inversión sólida. Por lo general, el propietario también cumple, a fin de evitar el pago de impuestos sobre propiedades residenciales desocupadas, que representan la segunda tasa de impuesto más alta en Colorado. Si la demanda de mercado repunta, el propietario puede entonces presentar los mismos planos de subdivisión para que los revise el condado, para cumplir con las normas vigentes. Si los planos todavía cumplen con las normas, el promotor puede entonces iniciar allí el proceso de subdivisión. El condado de Mesa consolidó parcelas de esta forma unas siete veces en total desde 2008 hasta 2012 para eliminar lotes en los que no se preveía ninguna construcción residencial en un futuro cercano.

De qué manera la ciudad de Maricopa, Arizona, se asoció con el sector privado para convertir parcelas sujetas a ejecución hipotecaria en lotes con fines no residenciales

Maricopa fue declarada municipio en 2003, en los primeros años del auge inmobiliario de Arizona. Esta ciudad es una más de las típicas entre muchas comunidades exurbanas nuevas dentro de las regiones metropolitanas en crecimiento. Al enfrentar una afluencia de nuevos residentes (que debían viajar a sus empleos hasta que pudieran comprar una vivienda cerca de su trabajo), la comunidad destinó rápidamente la mayor parte del suelo disponible a derechos de subdivisión residencial. En el punto álgido del auge inmobiliario, esta pequeña ciudad, ubicada a 60 km del centro de Phoenix y a 32 km del límite urbanizado del área metropolitana de Phoenix, emitía unos 600 permisos de construcción residencial por mes.

El condado de Pinal había aprobado muchas de las subdivisiones residenciales de Maricopa antes de que la ciudad se convirtiera en un municipio, de acuerdo con el código de zonificación de 1967 del condado. De hecho, cumpliendo con la práctica estándar relativa a las nuevas ciudades convertidas en municipios, la ciudad, al principio, adoptó la ordenanza de zonificación del condado de Pinal. Durante un tiempo, la comisión de planificación y zonificación del condado siguió funcionando como el organismo de supervisión de planificación de la ciudad. Sin embargo, este antiguo código de condado rural no tenía en cuenta ni posibilitaba la creación de incentivos para los desarrollos de uso mixto, áreas con un carácter de centro de ciudad, un equilibrio entre empleos y viviendas, usos institucionales o servicios sociales. Esta falta de diversidad dio como resultado una escasez de áreas destinadas a servicios y comercios minoristas, así como también una falta de áreas destinadas a organizaciones sin fines de lucro, tales como iglesias, escuelas privadas, guarderías de niños, centros terapéuticos y servicios de salud. A medida que los nuevos residentes buscaban servicios públicos y empleos locales, esta carencia de terrenos para empleos y servicios públicos se volvió cada vez más problemática.

Cuando la Gran Recesión golpeó al país y ocurrió la caída del mercado inmobiliario, la oferta de lotes residenciales superó ampliamente la demanda, por lo que muchos de estos lotes quedaron sujetos a ejecución hipotecaria. Maricopa enfrentó este desafío y aprovechó la oportunidad para reexaminar sus patrones de crecimiento y, así, abordar el problema de la gran cantidad de subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que plagaban la comunidad.

La ciudad decidió asociarse con el sector privado (promotores, bancos, agencias afianzadoras y otras agencias gubernamentales) a fin de solucionar el problema de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y la falta de uso del suelo a los fines institucionales y públicos. La primera prueba a este nuevo enfoque se dio cuando una congregación católica estaba buscando un sitio donde construir su iglesia en una zona urbana que ya tuviera la infraestructura para los servicios de agua potable, alcantarillado, etc. La ciudad de Maricopa actuó como facilitadora para poner en contacto a la iglesia con los promotores de Glennwilde, un desarrollo sujeto a ejecución hipotecaria parcialmente construido. La iglesia escogió un lugar que se encontraba en la última fase de la subdivisión y que, en ese momento, era todavía un mero plano catastral. La ciudad desocupó el plano catastral para dicho sitio y luego lo devolvió a una gran parcela que el desarrollador de Glennwilde, a su vez, vendió a la iglesia.

La construcción aún no ha comenzado, pero el proyecto ha servido como modelo para otros desarrollos interrumpidos. Las medidas tomadas en colaboración entre la ciudad, los propietarios de subdivisiones actualmente sujetas a ejecución hipotecaria y otras partes interesadas también ha inspirado la aprobación de propuestas para un centro de la Iglesia de los Santos de los Últimos Días, un centro cívico, un parque regional y una instalación multigeneracional en toda la ciudad.

De qué manera el condado de Teton, Idaho, demandó el rediseño de planos catastrales, la desocupación de lotes o la realización de nuevos catastros

El condado de Teton en Idaho, un condado rural no municipal con una población anual estimada de 10.170 habitantes, tiene un total de 9.031 lotes registrados, de los cuales 6.778 están vacantes. Aunque el índice de crecimiento anual del condado volviera al 6 por ciento al que había llegado entre los años 2000 y 2008, este inventario de lotes refleja una acumulación tal que podría adaptarse al crecimiento en los próximos 70 años. Este exceso extremo de derechos, a razón de tres lotes vacantes con derechos por cada lote desarrollado en el condado, es el resultado de tres malas decisiones tomadas por el consejo de administración entre 2003 y 2005.

En primer lugar, el condado adoptó un procedimiento fácil y rápido para que los propietarios solicitaran el derecho de modificar la categoría zonal de sus propiedades de lotes de 8 hectáreas a lotes de 1 hectárea. Ninguna de estas modificaciones zonales se otorgó junto con una propuesta de desarrollo concurrente: prácticamente todas las modificaciones se otorgaron con el fin de un desarrollo especulativo en el futuro. Era práctica normal del condado modificar las categorías zonales de cientos de hectáreas en una sola noche de audiencias públicas, ya que el orden del día de una de estas audiencias podía incluir hasta diez solicitudes de subdivisión.

En segundo lugar, la Guía de Desarrollo 2004–2010 del condado establecía un crecimiento dinámico enfocado a la construcción residencial a fin de impulsar el desarrollo económico. Sin embargo, las metas y objetivos eran vagos y el plan no especificaba el tipo y ubicación de los proyectos. Debido al rechazo de la comunidad, el documento finalmente se ignoró durante el proceso de aprobaciones y fomentó un desarrollo explosivo y sin patrones, lo que dio como resultado que, durante seis años, se tomaran decisiones sobre el uso del suelo sin ninguna estrategia coherente.

En tercer lugar, el consejo de administración del condado adoptó, en el año 2005, una ordenanza sobre Desarrollo Planificado de Unidades (PUD, por sus siglas en inglés) que establecía bonificaciones por densidad. Según las disposiciones sobre desarrollos en conjunto del PUD, los desarrolladores podían exceder los derechos zonales subyacentes hasta un 1.900 por ciento. Las típicas bonificaciones por densidad para el buen diseño establecidas en el PUD oscilan entre el 10 por ciento y el 20 por ciento. Ahora, aquellas áreas con un sistema central de agua potable clasificadas en una zonificación de 8 hectáreas (con 5 unidades cada 83 hectáreas) podían tener derecho a recibir hasta 100 unidades. Además, las normas sobre subdivisión y PUD del condado de Teton permitieron la venta de lotes antes de la instalación de la infraestructura, lo que proporcionó un gran incentivo para el desarrollo especulativo.

Con posterioridad a la caída del mercado en 2008, algunos propietarios de desarrollos incompletos comenzaron a buscar maneras de reestructurar sus subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. En 2010, Targhee Hill Estates presentó ante el condado una propuesta para realizar un nuevo plano catastral del centro de recreación que se había construido parcialmente (ver figura 3). No obstante, en ese momento no existía ninguna ordenanza municipal, ley estatal o procedimiento legal que permitiera la realización de un nuevo plano catastral para un desarrollo ya vencido.

La Asociación de Defensores del Desarrollo Responsable del Valle del Condado de Teton (VARD, por sus siglas en inglés) intervino solicitando al condado la creación de un procedimiento que fomentara el rediseño de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y facilitara la realización de nuevos planos catastrales. La VARD comprendió que un rediseño del plano catastral podría reducir la intrusión en áreas naturales delicadas del condado, reducir los costos gubernamentales asociados con el desarrollo disperso y, posiblemente, reducir la cantidad de lotes vacantes mediante la colaboración con los propietarios y los promotores, a fin de agilizar los cambios en los planos catastrales existentes.

El 22 de noviembre de 2010, el consejo de administradores del condado adoptó por unanimidad una ordenanza sobre nuevos planos catastrales, que permitiría realizar de forma rápida y sin grandes costos nuevos planos catastrales de las subdivisiones, los PUD y los acuerdos de desarrollo existentes. Mediante esta ordenanza se creó un procedimiento orientado a las soluciones que permite al condado de Teton trabajar junto con los promotores, los propietarios, las entidades crediticias y otras partes interesadas a fin de resolver los proyectos complicados en los que intervienen muchos intereses de propiedad y, por lo general, implican millones de dólares en infraestructura.

La ordenanza, en primer lugar, establece cuatro categorías de cambios que puede proponer toda solicitud de nuevo plano catastral: (1) un aumento de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; (2) un aumento de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto; (3) una reducción de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; y (4) una reducción de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto. Todo aumento en el impacto podría requerir audiencias públicas y estudios adicionales, mientras que para las reducciones en el impacto, no son necesarios (en la medida de lo posible) dichos requisitos ni la revisión por parte de la agencia. Además, la ordenanza elimina la innecesaria duplicación de estudios y análisis que hubieran sido requeridos como parte de la solicitud y aprobación inicial del plano catastral. El condado de Teton también eliminó las tarifas que debían pagarse para procesar las solicitudes de nuevos planos catastrales.

El primer caso que obtuvo resultados positivos fue la realización de los nuevos planos catastrales del PUD de Canyon Creek Ranch, completado en junio de 2013. Ubicado a más de 37 km de los servicios urbanos, el proyecto Canyon Creek Ranch se aprobó originalmente en el año 2009 como un centro recreativo de estilo estancia de 350 lotes sobre aproximadamente 1.100 hectáreas, que incluía aproximadamente 25 lotes comerciales, un hipódromo y una cabaña. Después de largas negociaciones entre el equipo de promotores de Canyon Creek y el personal de la comisión de planificación del condado de Teton, el promotor propuso un nuevo plano catastral que reducía drásticamente el impacto y los efectos de este proyecto, ya que sólo incluía 21 lotes sobre la propiedad de 1.100 hectáreas. Para el promotor, este nuevo diseño reduce el precio de la infraestructura en un 97 por ciento: de US$24 millones a aproximadamente US$800.000, lo que permite que la propiedad permanezca dentro del programa de reservas de conservación y genere una fuente de ingresos, a la vez que se reducen las deudas por el impuesto sobre la propiedad. La reducción en la escala y el impacto de este nuevo diseño permitirá preservar este hábitat tan importante y mantener el paisaje rural, lo que representa un beneficio público para toda la comunidad.

Conclusión

Mientras que la recuperación del último ciclo de auge y caída es casi total en algunas áreas del país, otras comunidades seguirán sufriendo el impacto de los lotes vacantes y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria por un largo tiempo. Los auges inmobiliarios que se den en el futuro también darán como resultado, inevitablemente, nuevas caídas, por lo que las comunidades vulnerables pueden ahora construir fundamentos sólidos con políticas, leyes y programas para minimizar los nuevos problemas que surjan del exceso de derechos sobre los terrenos. Las comunidades y otras partes interesadas involucradas en el desarrollo inmobiliario harían bien en asegurarse de tener mecanismos que sirvan para adaptarse y ajustarse a las condiciones de mercado en constante evolución. En cuanto a las jurisdicciones que ya están teniendo problemas con las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, un ingrediente esencial para lograr el éxito será la disposición a reconsiderar las aprobaciones y proyectos pasados y reconocer los problemas derivados de los mismos. Aquellas comunidades que sean capaces de actuar eficazmente como facilitadoras además de entes reguladores, según lo demostrado en los casos de estudio presentados en este artículo, estarán mejor preparadas para prevenir, responder y solucionar los problemas que pudieran surgir como resultado del exceso de derechos de desarrollo.

Herramientas y recomendaciones adicionales

El presente artículo es una adaptación de un nuevo informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements, de Jim Holway con Don Elliott y Anna Trentadue. Para mayor información (incluidas buenas prácticas, recomendaciones sobre políticas, y una guía paso a paso destinada a las comunidades que enfrentan un exceso de derechos), puede descargar este informe sobre enfoque en políticas de suelo completo o solicitar una copia impresa del mismo (www.lincolninst.edu/pubs). También se encuentra disponible información adicional en el sitio web que acompaña el informe (www.ReshapingDevelopment.org).

Sobre los autores

Jim Holway, Ph.D., FAICP, dirige el proyecto Western Lands and Communities en el Sonoran Institute de Phoenix, Arizona. Holway se desempeña además como funcionario municipal electo en representación del condado de Maricopa en el Distrito de Conservación del Agua de Arizona Central.

Don Elliott, FAICP, es abogado especializado en el uso del suelo, planificador de ciudades y director de Clarion Associates en Denver, Colorado.

Anna Trentadue es abogada de planta de Valley Advocates for Responsible Development en Driggs, Idaho.

Recursos

Burger, Bruce y Randy Carpenter. 2010. Rural Real Estate Markets and Conservation Development in the Intermountain West. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Elliott, Don. 2010. Premature Subdivisions and What to Do About Them. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Preston, Gabe. 2010. The Fiscal Impacts of Development on Vacant Rural Subdivision Lots in Teton County, Idaho. Fiscal impact study. Teton County, ID: Sonoran Institute.

Sonoran Institute. Reshaping Development Patterns. PFR companion website www.ReshapingDevelopment.org.

Sonoran Institute. Successful Communities On-Line Toolkit information exchange. www.SCOTie.org.

Trentadue, Anna. 2012. Addressing Excess Development Entitlements: Lessons Learned In Teton County, ID. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Trentadue, Anna y Chris Lundberg. 2011. Subdivision in the Intermountain West: A Review and Analysis of State Enabling Authority, Case Law, and Potential Tools for Dealing with Zombie Subdivisions and Obsolete Development Entitlements in Arizona, Colorado, Idaho, Montana, New Mexico, Nevada, Utah, and Wyoming. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Valley Advocates for Responsible Development. www.tetonvalleyadvocates.org.