Los defensores de buenos gobiernos de todo tipo de ideologías esperan que una nueva ley contable aclare los costos de los incentivos en impuestos a la propiedad inmobiliaria para empresas, después de años de escepticismo sobre los supuestos beneficios económicos de estas deducciones impositivas. La declaración n.º 77 de la Junta de Normas Nacionales de Contabilidad, conocida como GASB 77, exige que unos 50.000 gobiernos estatales y locales informen la cantidad total de recaudación tributaria que se pierde al año por los incentivos que pretenden atraer o retener empresas dentro de sus fronteras. 

Los gobiernos locales comenzaron a adherirse a GASB 77 por primera vez en los informes financieros anuales integrales (CAFR, por su sigla en inglés) del año fiscal 2016, que se publicaron en 2017. Estas declaraciones ofrecerán una fuente nueva y muy rica de datos a los funcionarios electos, gestores de políticas, investigadores y periodistas que buscan analizar los costos de los incentivos fiscales para empresas y hacer un avalúo más preciso de la salud fiscal de estas jurisdicciones.

Según un informe publicado en febrero por el Instituto W. E. Upjohn para la Investigación sobre el Empleo (Bartik 2017), desde 1990 se triplicó el total de incentivos fiscales para empresas. El autor Timothy Bartik notó que en 2015 los gobiernos estatales y locales gastaron un total de 45 mil millones de dólares en incentivos fiscales para empresas, que incluyen 12 mil millones de dólares al año solo en reducciones al tributo inmobiliario.

Si bien muchos funcionarios públicos ofrecen incentivos fiscales para empresas por motivos loables, los críticos denuncian que estos acuerdos pueden dar una ilusión breve de prosperidad, pero luego no compensan las consecuencias en la salud fiscal, tanto a largo como a corto plazo. Al atraer nuevas empresas a la jurisdicción, se pueden incrementar los ingresos o las oportunidades laborales, expandir la base imponible y revitalizar zonas urbanas que están deterioradas (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Pero los opositores apuntan a una investigación cada vez más extensa que indica que los incentivos erosionan las bases impositivas y al mismo tiempo generan calles, cloacas y servicios públicos adicionales que los gobiernos deben mantener y financiar durante un futuro previsible (Wassmer 2009; Marohn 2011).

“Ahora mismo, la historia de los incentivos se concentra principalmente en los beneficios potenciales de atraer empresas, y no se presta mucha atención a lo que hay que dar a cambio”, dice Adam Langley, analista de investigación sénior del Departamento de valuación y tributación del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Sin lugar a duda, en la última década se han incrementado las divulgaciones, pero en muchos lugares hay muy poca información pública sobre las pérdidas de recaudación tributaria que provocan los incentivos”.

Requisitos de informes de la Junta de Normas Nacionales de Contabilidad (GASB, por su sigla en inglés)

Los gobiernos de los 50 estados preparan sus informes financieros anuales según los Principios de contabilidad generalmente aceptados de la GASB; cerca del 70 por ciento de los gobiernos locales cumplen con estos requerimientos, pero no todos son obligatorios. La GASB no es una entidad gubernamental como el Servicio de Impuestos Internos, y sus principios no son ley. Sin embargo, los beneficios son suficientemente evidentes como para inspirar una amplia aceptación. La divulgación uniforme de la información financiera de los gobiernos permite hacer comparaciones fiscales sencillas entre los estados y las agencias públicas. Asimismo, puede inspirar la confianza entre el público de que determinado gobierno realiza su labor con transparencia y responsabilidad. Esta confianza ayuda a construir y mantener niveles de crédito saludables, lo que les permite a los gobiernos pedir dinero prestado a bajo costo.  

Antes de GASB 77, la cantidad de información financiera que los gobiernos locales brindaban sobre los incentivos fiscales variaba en cada estado según sus políticas específicas de informes sobre gastos en impuestos, pero la mayoría de ellas no exigían que los gobiernos locales informaran la renta perdida relacionada con los incentivos en impuestos a la propiedad inmobiliaria.  

Desde diciembre de 2015, fecha de publicación de la declaración n.º 77 por parte de la GASB, los gobiernos deben informar la cantidad total de renta estimada perdida debido a los incentivos fiscales, las pérdidas estimativas de renta relacionadas con las reducciones de otro organismo gubernamental y los objetivos de creación de puestos de trabajo u otros compromisos que asumen quienes reciben las subvenciones como parte de los acuerdos de deducciones tributarias. Además, los gobiernos deben explicar la capacidad que tienen de recuperar los impuestos perdidos. Por ejemplo, algunos acuerdos de reducciones incluyen disposiciones de recuperación en caso de que las empresas no cumplan con los compromisos contraídos. 

La definición de la GASB de reducción impositiva es “un acuerdo entre un gobierno y un individuo o entidad mediante el cual el gobierno promete privarse de recaudaciones tributarias y el individuo o entidad promete, en consecuencia, tomar una determinada medida que contribuya al desarrollo económico o que beneficie de otro modo al gobierno o a sus ciudadanos”. 

GASB 77 no exige que los gobiernos nombren a las empresas que recibieron deducciones impositivas ni que indiquen la cantidad de deducciones que se otorgaron. Así, es difícil determinar el costo promedio de acuerdos o si estos acuerdos se están haciendo con mayor o menor frecuencia, comenta Greg LeRoy, director ejecutivo de Good Jobs First. Lo que es más crucial, GASB 77 no exige que se indique la recaudación tributaria perdida en años futuros, un desvío de otros requisitos de divulgación que la GASB emitió recientemente relacionado con las futuras obligaciones de pensiones.

Es probable que, con el tiempo, más de 50.000 gobiernos locales informen los números de los incentivos fiscales debido a GASB 77, pero muchos todavía no lo han hecho. LeRoy dijo, “Los datos empezarán a llegar en abril, fluirán con solidez en junio y serán una catarata en noviembre y diciembre de 2017” (LeRoy 2017). 

Langley advirtió que es demasiado pronto para predecir el impacto de GASB 77. Dijo que es probable que los informes del primer año tengan errores y no cumplan con todo lo solicitado, y GASB 77 no cubrirá todas las formas de financiamiento mediante incremento impositivo (TIF).

Qué se arriesga

Antes de que GASB 77 entrara en vigor, en diciembre de 2015, los funcionarios públicos podían “repetir el plato” de los incentivos fiscales bajo las narices de los contribuyentes, y a veces incluso a costa de estos. Según el centro nacional de investigación de políticas Good Jobs First, que rastrea los acuerdos de incentivos y ha abogado con ahínco para lograr mayor transparencia (GJF 2015b), las deducciones impositivas para el desarrollo económico son, sin duda, las subvenciones laborales más caras. 

En 2015, las empresas pagaron unos 258 mil millones de dólares en impuestos a la propiedad inmobiliaria en todo el país, la proporción más grande (36,5 por ciento) de los impuestos locales y estatales a empresas, y más de la mitad (53 por ciento) de la renta total por tributos inmobiliarios, según el Consejo de Estado de Tributación (COST 2016). Los gobiernos locales en particular dependen de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, que sumaron el 30 por ciento de toda la renta local en 2014, según el Instituto Lincoln (Reschovsky 2014). En muchos lugares, el impuesto a la propiedad inmobiliaria es la fuente principal de financiamiento para la educación pública, el mantenimiento de calles y cloacas, y los servicios de emergencias. Por lo general, es menos susceptible a recesiones económicas que la recaudación por impuestos a la venta o la renta, y es más progresivo que el impuesto a la venta (Reschovsky 2014).

“GASB 77 comenzará a debatir los verdaderos costos de estas reducciones a impuestos comerciales”, dijo R. Crosby Kemper III, director ejecutivo de la Biblioteca pública de Kansas City. Kemper, ex banquero y crítico frecuente de las subvenciones corporativas, dice, “Creo que los números van a espantar a los ciudadanos, y ese es justamente el motivo por el que no los hemos visto hasta ahora”. 

Ellen Harpel, fundadora de la firma de consultoría en desarrollo económico Smart Incentives, cree que las subvenciones seleccionadas pueden ofrecer un estímulo económico y levantar la moral, y esto compensará la recaudación tributaria perdida. Dijo que, cuando los acuerdos no salen bien, suele ser porque las comunidades no tienen objetivos económicos coherentes o no los comunican, no porque los incentivos fiscales tengan fallas inherentes. Ella considera que GASB 77 es una oportunidad de ilustrar a los contribuyentes sobre cómo los acuerdos fiscales responsables son solo una forma en que los grupos de desarrollo económico ayudan a las comunidades a alcanzar sus metas (Harpel 2016).

En el mejor de los casos, si se atrae una empresa grande, se puede aumentar la productividad de los trabajadores y atraer a empresas similares a la zona, y así se crearía un espiral de devolución positiva (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Lo ideal es que los incentivos seleccionados atraigan empresas, que a su vez atraerán a otras empresas, y así se crearían “economías aglomeradas” con valiosos efectos indirectos para toda la comunidad. Según un estudio de 2010 del economista Enrico Moretti, un trabajo de industria de alta tecnología puede crear hasta cinco trabajos adicionales locales (Moretti 2010). Este es un ejemplo del efecto multiplicador: la idea de que los trabajos nuevos que se crean en una empresa que recibe incentivos sostendrán nuevos trabajos en la economía local porque los proveedores locales aumentarán las compras y habrá más gastos en bienes y servicios locales.

Sin embargo, el desafío más grande para los funcionarios públicos es decidir si una empresa en realidad se está decidiendo entre dos o más ubicaciones o si está buscando la cereza del postre para un negocio ya cerrado. Kenyon y Langley indican que es mucho más probable que las deducciones impositivas influyan en la decisión de una empresa de ubicarse dentro de una zona metropolitana y no entre dos zonas metropolitanas distintas. Los estudios del Instituto Upjohn demuestran que las empresas que a veces negocian para obtener incentivos fiscales ya se decidieron (Fisher 2007). Algunos gobiernos exigen a las empresas que prometan por escrito que se ubicarían en cualquier otro lugar si no fuera por la deducción impositiva. Sin embargo, al final los funcionarios no tienen una forma infalible de asomarse a esta caja negra. Y dejar al descubierto a una empresa puede ser señal de que no son queridas en esa comunidad; los funcionarios del desarrollo económico creen que este mensaje puede hacer retroceder a la comunidad si las zonas metropolitanas similares o cercanas siguen ofreciendo incentivos fiscales. 

Hay muchas investigaciones que indican que los acuerdos de incentivos a veces enfrentan a dos o más comunidades que comparten un mercado laboral, en vez de seleccionar comunidades de distintas regiones. Esto quiere decir que la decisión final de la ubicación de una empresa no será demasiado relevante para el lugar que elijan los empleados para vivir y sociabilizar, y tampoco creará muchos trabajos adicionales, si se crea alguno, para la región más amplia conmutable. En este caso, las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria desvían el dinero de los servicios públicos y no estimulan la actividad económica. 

Kansas City, Misuri

Los incentivos fiscales para empresas causaron una competencia muy corrosiva en la zona metropolitana de Kansas City, que se extiende a ambos lados de la frontera entre Misuri y Kansas. Los empresarios hacían enfrentar a los gobiernos locales de la región porque los amenazaban con mudarse al municipio que les ofreciera el mejor acuerdo. En los últimos años, la guerra por el desarrollo económico entre jurisdicciones políticas a ambos lados de la frontera se tornó tan tensa, que 17 líderes empresariales escribieron a los gobernadores de los dos estados en 2011 y les rogaron que acabaran con la rivalidad. 

“Están enfrentando a los estados y las únicas que ganan de verdad son las empresas que ‘pescan incentivos’ para reducir costos”, decía la carta. “Los que pierden son los contribuyentes, que deben ofrecer servicios a quienes no los están pagando”.

Don J. Hall, Jr., presidente y director ejecutivo de Hallmark Cards, ha abogado con particular fervor por una reforma, sin obtener resultados. La fundación Hall Family Foundation calculó que la última primavera los condados de Wyandotte y Johnson, Kansas, sacrificaron en total 161 millones de dólares en impuestos para alentar a las empresas a reubicar 6.003 puestos de trabajo desde el condado de Jackson, en el estado de Misuri. Por su parte, Jackson gastó 114 millones de dólares para robar 4.474 puestos de trabajo a los condados de Wyandotte y Johnson, de Kansas. 

Angela Smart, vicepresidente de la fundación, destaca que ni uno de los 275 millones de dólares totales se gastó en crear puestos de trabajo realmente “nuevos” para la zona metropolitana más amplia. “En muchos aspectos, es asistencia a corporaciones, a costa de la erosión de las bases impositivas”, agrega.  

Kansas City también sufre falta de transparencia en el financiamiento mediante incremento impositivo (TIF, por su sigla en inglés). Con el TIF, el crecimiento en los impuestos a la propiedad inmobiliaria u otras rentas en determinadas zonas geográficas se destina a apoyar el desarrollo económico de esa zona, por lo general para financiar mejoras a la infraestructura. A diferencia de las reducciones en los tributos inmobiliarios, el TIF no disminuye los impuestos de las empresas, pero destinar la renta del impuesto a la propiedad inmobiliaria a otras actividades es una opción en todos los programas de TIF (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Los funcionarios del desarrollo económico de Kansas City no respondieron al pedido de comentarios. 

Las ciudades promueven los distritos con TIF como una herramienta útil para combatir el deterioro y alentar los nuevos desarrollos en las zonas empobrecidas (Rathbone y Tuohey 2014). Pero según indica el Instituto Show-Me, un think-tank fundado por Kemper, en Kansas City se aprobaron ocho veces más acuerdos de TIF en zonas de poca pobreza que en zonas con un índice de pobreza superior al 30 por ciento (Rathbone y Tuohey 2014). 

Las propuestas de desarrollo que se presentan a las comisiones de TIF cercanas a Misuri deben incluir un análisis de deterioro y explicar si la zona de interés quedaría con poco desarrollo si no fuera por la subvención fiscal. Pero los que suelen hacer estos análisis son los contratados por los emprendedores inmobiliarios. En 2014, los investigadores no encontraron un solo caso en que el consultor llegara a una conclusión desfavorable para el emprendedor inmobiliario (Rathbone y Tuohey 2014). “Hemos creado un derecho fundamental a acceder a reducciones en los impuestos a los bienes raíces para los emprendedores inmobiliarios y las corporaciones de Kansas City”, dice Kemper.

Laura Reese y Gary Sands, investigadores de Michigan, descubrieron que los incentivos fiscales en realidad pueden perpetuar la desigualdad entre las zonas de altos y bajos ingresos, porque los incentivos son mayores en las zonas con más ingresos. Los suburbios otorgan alivios impositivos más altos per cápita que las ciudades, lo que promueve una expansión urbana descontrolada y dificulta el acceso a los trabajos “nuevos” a las personas de menos ingresos que viven en el centro (Sands y Reese 2012). En Greater Cleveland, el 80 por ciento de los acuerdos que se hicieron tras la creación de los programas de reinversión en la comunidad requerían que las empresas se alejaran de la ciudad y fueran a los suburbios del condado de Cuyahoga, según descubrió Good Jobs First. 

“Creo que GASB 77 despertará a algunos de los luchadores por la justicia social, porque el debate de la desigualdad definitivamente tiene repercusiones”, dijo Kemper, que cree que el valor anual de las reducciones fiscales y otros incentivos gubernamentales de Kansas City podrían llegar a sumar 150 millones de dólares.  

“Este es dinero que se quita a los servicios sociales, a las personas peor posicionadas en la cadena socioeconómica de la comunidad, para subvencionar a las personas y corporaciones con mayores ganancias de la comunidad. ¿Cómo puede ser justo?”

Condado de Franklin, Ohio

Los funcionarios del condado de Franklin, Ohio, también hicieron uso extensivo de las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria y el TIF, pero ellos reconocen los beneficios de mostrar más transparencia. El monto total del valor inmobiliario en una zona con reducción o TIF pasó de unos 1,4 mil millones de dólares en 1999 a 6,7 mil millones de dólares en 2014, según el Columbus Dispatch (Bush 2014). Clarence Mingo, auditor del condado de Franklin, comenta que este aumento se dio con “muy poca conciencia del público sobre las consecuencias”.

Mingo dijo en abril, “Me asustaba el hecho de que los gobiernos sigan otorgando reducciones sin tener datos a mano para medir el impacto en la comunidad”. 

En 2016, Mingo contrató al Instituto Lincoln para llevar a cabo una evaluación de las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria. Las conclusiones del análisis se publicaron en marzo de 2017 e indican que las reducciones en realidad tuvieron modestos resultados positivos en el condado de Franklin. El estudio reveló que un aumento del uno por ciento en la porción de valor inmobiliario total que se descuenta en determinado distrito escolar tiene un correlato con tasas ligeramente inferiores en los tributos inmobiliarios y valores inmobiliarios apenas más altos (Kenyon, Langley, Paquin y Wassmer 2017).

Pero los investigadores de Lincoln, entre ellos Kenyon y Langley, criticaron la falta de información confiable sobre las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria disponible para los contribuyentes del condado de Franklin. El problema no es la cantidad de datos combinados que publicaron los gobiernos locales, el condado y las agencias estatales de Ohio, sino la calidad, en particular cuando se trata de calcular la renta perdida. 

Por ejemplo, siete ciudades del condado ofrecen información básica sobre los programas de incentivos, como criterios de elegibilidad y beneficios, pero ninguno informa el costo de estos programas. Otras ciudades participan en la Chequera en línea de Ohio (Online Checkbook), una iniciativa de transparencia en la que los gobiernos pueden informar todos los gastos y los cheques emitidos. Pero no incluye las reducciones en tributos inmobiliarios ni ningún otro gasto en impuestos. El estado de Ohio publica un informe de gastos en impuestos, pero no incluye las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria. 

A Mingo le gustaría que los incentivos fiscales se evaluaran cada algunos años. Espera que el condado de Franklin se pueda asociar con los condados circundantes del centro de Ohio para crear una versión regional de la Oficina de presupuesto del Congreso. 

“Los municipios harían bien en contratar una autoridad independiente para que realice un análisis de costos y beneficios antes de otorgar una reducción”, dice. “Eso sería dinero bien gastado en beneficio de los contribuyentes”. 

La ciudad de Columbus, sede del condado de Franklin, adelantó los próximos debates de GASB 77. En abril de 2017, Columbus se convirtió en el segundo municipio grande, luego de la ciudad de Nueva York, en publicar su informe financiero anual con las divulgaciones que exige la GASB 77. El informe reveló que las reducciones fiscales de 2016 le costaron a Columbus 1,9 millones de dólares en recaudación tributaria perdida (ciudad de Columbus, 2017). Pero este número no incluyó los casi 31 millones de dólares que se destinaron el año pasado a los distritos de la ciudad con TIF. 

Hugh Dorrian, auditor de la ciudad, dijo, “Los gobiernos deberían publicar estos diversos tipos de incentivos, y el nuestro también. Cuanto más abiertos son los gobiernos, mejor funcionan. Por eso apoyo mucho el principio de GASB 77, aunque no haya consenso sobre cómo se debe interpretar”. 

Greg LeRoy, director ejecutivo de Good Jobs First, notó que Dorrian, que es auditor de Columbus desde 1969, tenía una reputación estelar por publicar costos de subsidios fiscales mucho antes de que interviniera GASB. Pero en una declaración escrita presentada en abril, Good Jobs First citó a la ciudad por no incluir los pagos en TIF y las reducciones fiscales como reducciones en el CAFR de 2016.

“Columbus es la capital del estado de Ohio, y también la ciudad más grande”, escribió LeRoy. “Si da un ejemplo con fallas, otras jurisdicciones podrían evitar publicar reducciones en impuestos y socavar esta reforma emblemática sobre la transparencia” (GJF 2017).

Cooperación regional y transparencia en Denver, Colorado

Los funcionarios del desarrollo económico de Denver se han dedicado a la transparencia desde la década de 1980, y su experiencia sugiere que GASB 77 podría ayudar a los funcionarios públicos a retomar el control sobre los incentivos fiscales contraproducentes para empresas porque institucionalizarían el respeto y la confianza a nivel regional.

El principio que rige la Economic Development Corporation de Metro Denver (MDEDC) es: “más información es mejor que menos”. Se mantiene informados a los miembros sobre las actividades de desarrollo económico sin comprometer la confidencialidad de los clientes. La tradición se remonta a la crisis petrolera de 1986, que desató un altercado en el desarrollo económico por el cual las empresas literalmente se mudaban de un lado a otro de la calle, según comenta Laura Brandt, directora de desarrollo económico de MDEDC. 

Después de esa experiencia, un pequeño grupo de funcionarios locales decidió que las comunidades podrían trabajar en conjunto bajo una entidad en común, que con el tiempo se convirtió en MDEDC, para promover a toda la región en primer lugar y a las comunidades individuales en segundo lugar.

Los miembros firman un Código de ética que casi no se ha modificado desde fines de los 80. Es un documento legal no vinculante que reconoce sus propias limitaciones. El preámbulo incluye esta oración: “Reconocemos por completo que todo Código de ética carece de valor sin un nivel inherente de confianza en la integridad de sus miembros y el compromiso de cada uno de nosotros de comportarnos según los niveles más altos de conducta profesional” (MDEDC 2004).

Y aunque cueste creerlo, el Código de ética funcionó. Hoy, MDEDC incluye a más de 70 gobiernos, organizaciones de desarrollo económico y grupos industriales. “La gente llama todo el tiempo y nos pregunta ‘¿Cómo lo hicieron?’” dice Brandt. “Al principio no fue fácil. Pero ahora se tornó un hábito”.

Los miembros que firman el código prometen notificar a otro miembro de la comunidad si una empresa ubicada en territorio del segundo miembro expresa interés en mudarse. Según el código, “las violaciones de este compromiso serán consideradas como la ruptura más severa de nuestra promesa como miembros”. Quienes violen el código se enfrentarán a una especie de intervención ante un comité de MDEDC. 

Las empresas que están interesadas en la zona de Denver se dirigen directamente a MDEDC, que a su vez les proporciona a todas las comunidades miembro la información sobre el tipo de propiedad que busca la empresa sin revelar su nombre. MDEDC presenta a los responsables de las empresas y los funcionarios locales solo cuando redujo los posibles sitios a menos de un puñado. 

“El modelo se basa en la confianza”, escribió Leigh McIlvaine en un informe de Good Jobs First de 2014. “Los miembros creen que el sistema ayudará a sus comunidades de forma justa y confían en que las inversiones de las comunidades vecinas también beneficiarán a las suyas” (McIlvaine y LeRoy 2014).

Mejorar los programas de incentivos fiscales

Además de promover una mayor transparencia y cooperación regional, los expertos dicen que las comunidades también pueden mejorar los programas de incentivos fiscales con algunos pasos claros. 

Limitar el período de reducciones fiscales. Según Bartik, los acuerdos de tributos inmobiliarios suelen durar más de 15 años, mucho más que otros tipos de incentivos fomentados por el gobierno. Cuanto más largo sea el acuerdo, menos probabilidad tiene ese gobierno de recaudar el total de los impuestos de la propiedad en cuestión.  Bartik dice que, además, los altos cargos de las empresas suelen preferir un lapso relativamente corto de tiempo (piensan en la cotización de las acciones y los objetivos de renta de la empresa) y no piensan en el futuro cuando deciden sobre la ubicación y la expansión de la empresa. Para las empresas, el valor de un dólar en incentivos fiscales que se ofrece a 10 años vale unos 32 centavos de hoy (Bartik 2017). En otras palabras, un acuerdo impositivo con algunos años de más no hace mucha diferencia para la empresa involucrada, pero sí implica un costo para el gobierno local. 

Estructurar los acuerdos de reducción para que el porcentaje que se descuenta disminuya con el paso del tiempo. Kenyon indica que esto puede ayudar a que las empresas eviten sorpresas por aumentos cuando concluye el acuerdo, y que las lleve a negociar con otro municipio al otro lado de la ciudad para obtener un nuevo acuerdo. 

Establecer objetivos de sueldos y empleo en los acuerdos de reducciones, además de disposiciones de recuperación si las empresas no cumplen con dichos objetivos. Los funcionarios públicos podrían solicitar a los destinatarios de los beneficios que ofrezcan un cierto porcentaje de trabajos a tiempo completo o salarios iguales o superiores al promedio de la región como condiciones previas al acuerdo. Los acuerdos también podrían estipular que se contraten residentes locales para hacer al menos una parte del trabajo. Los acuerdos deberían incluir disposiciones de recuperación en caso de que las empresas no cumplan con dichos objetivos. 

En un informe de 2009 del Instituto Lincoln, Robert Wassmer planteó cuatro preguntas que deberían considerar los funcionarios públicos al momento de decidir si otorgar o no una reducción en impuestos a una empresa (Wassmer 2009): 

• ¿La empresa realmente mudará sus actividades si se rechaza la reducción al impuesto?  
• ¿El incentivo fiscal hará que la empresa sea más rentable en su ciudad que en otras ciudades que también ofrecen subvenciones similares? 
• ¿La empresa seguirá siendo responsable de los impuestos o tarifas que excedan el costo de proveer nuevos servicios públicos cuando se establezca el acuerdo, para que no se reduzcan los fondos del gobierno? 
• De lo contrario, ¿vale la pena someterse al estrés fiscal que genera el acuerdo impositivo por los beneficios de la generación de empleo, la potencial revitalización del barrio y el intento de atraer más empresas como resultado del efecto de multiplicidad?

GASB no es el primer intento de mejorar la transparencia en incentivos fiscales, y tampoco ofrece una respuesta definitiva a la pregunta de si estos construyen o destruyen el valor de los lugares. Pero sí ayuda a las comunidades con programas de reducciones impositivas a responder estas preguntas con más que instinto o esperanza. 

¿La exposición adicional cambiará la opinión pública lo suficiente como para ocasionar una reforma significativa? ¿O los dirigentes y contribuyentes locales solo piensan en la promesa de los incentivos? El tiempo lo dirá.

Andrew Wagaman es periodista de negocios para el diario The Morning Call, de Allentown, Pensilvania. Puede contactarlo por correo electrónico a wagamanandrew@gmail.com.

Fotografía: peeterv

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Good-government advocates across the ideological spectrum are hoping a new accounting rule will shed light on the costs of property tax incentives for business, following years of public skepticism about the purported economic benefits of these tax breaks. Known as “GASB 77,” the Government Accounting Standards Board Statement No. 77 requires an estimated 50,000 state and local governments to report the total amount of tax revenue forgone each year because of incentives intended to attract or retain businesses within their borders. 

Local governments have begun adhering to GASB 77 for the first time in their FY16 comprehensive annual financial reports (CAFRs), released in 2017. The disclosures will offer a vast new collection of data to elected officials, policy makers, researchers, and journalists looking to analyze the costs of business tax incentives and enable more accurate assessment of fiscal health in reporting jurisdictions.

Total business tax incentives have tripled since 1990, according to a report released in February by the W. E. Upjohn Institute for Employment Research (Bartik 2017). Author Timothy Bartik found that state and local governments spent $45 billion on total business tax incentives in 2015, including $12 billion a year on property tax abatements alone.

While many public officials offer business tax incentives for commendable reasons, critics claim these deals can conjure a brief illusion of prosperity but fail to offset the toll taken on fiscal health, both short- and long-term. Attracting new businesses to a jurisdiction can increase income or employment opportunities, expand the tax base, and revitalize distressed urban areas (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). But opponents point to a growing body of research suggesting that incentives erode tax bases while spawning additional roads, sewers, and public services that governments must maintain and finance for the foreseeable future (Wassmer 2009, Marohn 2011).

“Right now, the story about incentives is largely focused on the potential benefits of bringing in business, without much attention to the tradeoffs,” said Adam Langley, senior research analyst for the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy. “Disclosure has definitely increased in the past decade, but in a lot of places there’s still so little public information about the tax revenue lost because of incentives.” 

Government Accounting Standards Board (GASB) Reporting Requirements 

All 50 state governments prepare their annual financial statements according to GASB’s Generally Accepted Accounting Principles, and about 70 percent of local governments comply, though not all are required. GASB is not a government entity like the Internal Revenue Service and its principles are not legislation, but the benefits are obvious enough to inspire broad compliance. The uniform disclosure of governments’ financial information enables easy fiscal comparisons among states and public agencies, and it can inspire public confidence that a given government is conducting business with transparency and accountability. This confidence helps build and sustain healthy credit ratings, which allow governments to borrow cheaply.  

Before GASB 77, the amount of financial information that local governments provided on tax incentives varied by state, depending on state-specific tax expenditure reporting policies, but most did not require local governments to report lost revenue tied to property tax incentives.  

Since GASB issued Statement 77 in December 2015, governments must report the total amount of estimated revenue forgone because of tax incentives, estimated revenue losses tied to another government body’s abatements, and job creation targets or other commitments made by subsidy recipients as part of the tax break deals. Governments also must explain their power to recapture forgone taxes. For example, some abatement deals include “claw-back” provisions, in case companies don’t meet commitments. 

GASB defines a tax abatement as “an agreement between a government and an individual or entity in which the government promises to forgo tax revenues and the individual or entity promises to subsequently take a specific action that contributes to economic development or otherwise benefits the government or its citizens.” 

GASB 77 does not require governments to name the companies that received tax breaks or quantify the number of tax breaks given. This makes it difficult to determine the average cost of deals or whether these agreements are becoming more or less common, notes Greg LeRoy, executive director of Good Jobs First. Crucially, GASB 77 also does not require disclosure of tax revenue lost in future years—a departure from other recent GASB disclosure requirements related to future pensions obligations.

It’s likely that more than 50,000 local governments will eventually disclose tax incentive numbers because of GASB 77, but many have not reported yet. LeRoy said, “The data will start trickling this April, flow strongly by June, and reach fire-hose proportions by November and December of 2017” (LeRoy 2017). 

Langley cautioned that it’s premature to predict the impact of GASB 77. Reporting in the first year is likely to include errors and incomplete compliance, and GASB 77 will not cover all forms of tax increment financing (TIF), he said.

What’s at Stake

Before GASB 77 took effect in December 2015, public officials could return repeatedly to the tax incentive “cookie jar” under the radar of taxpayers, and sometimes at their expense. Tax breaks for economic development are easily the costliest job subsidies, according to the national policy resource center Good Jobs First, which tracks incentive deals and has strongly advocated for more transparency (GJF 2015b). 

Businesses paid about $258 billion in property taxes nationwide in 2015, the largest share (36.5 percent) of total state and local business taxes, and more than half (53 percent) of all property tax revenue, according to the Council on State Taxation (COST 2016). Local governments are particularly reliant on property taxes, which made up 30 percent of all local revenue in 2014, according to the Lincoln Institute (Reschovsky 2014). In many places, the property tax is the primary source of funding for public education, road and sewer maintenance, and emergency services. It’s generally less susceptible to economic downturns than sales and income tax revenue, and it’s more progressive than the sales tax (Reschovsky 2014).

“GASB 77 will start a conversation about the real costs of these commercial tax abatements,” said R. Crosby Kemper III, executive director of the Kansas City Public Library. A former banker and frequent critic of corporate subsidies, Kemper said, “I think the numbers are going to scare the hell out of citizens, which is precisely why we haven’t seen them to this point.” 

Ellen Harpel, founder of economic development consulting firm Smart Incentives, believes targeted subsidies can provide an economic stimulus and morale boost that compensate for the lost tax revenue. When deals go wrong, Harpel said, it’s often because communities lack coherent economic objectives or fail to communicate them—not because tax incentives are inherently flawed. She views GASB 77 as an opportunity to educate taxpayers on how responsible tax deals are just one way economic development groups help communities achieve their goals (Harpel 2016).

In a best-case scenario, attracting a large facility can increase worker productivity and draw related firms to the area, creating a positive feedback loop (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). Ideally, targeted incentives lure businesses that in turn lure other companies, creating “agglomeration economies” with valuable spillover effects for the whole community. One high-tech industry job can create up to five more local jobs, according to a 2010 study by economist Enrico Moretti (Moretti 2010). This is an example of the multiplier effect—the idea that new jobs created at a firm receiving incentives will support additional jobs in the local economy because of increased purchasing from local suppliers and higher spending on local goods and services.

The greatest challenge for public officials, however, is figuring out whether a business is actually deciding between two or more locations or looking for a cherry on top of a done deal. Kenyon and Langley have found tax breaks are much more likely to affect a firm’s location decision within a metropolitan area—not between metropolitan areas. Studies by the Upjohn Institute have found that businesses sometimes negotiate for tax incentives after they have already made up their minds (Fisher 2007). Some governments require businesses to promise in writing that they would locate elsewhere if it weren’t for the tax break. Ultimately, though, officials have no surefire way to peer into this black box. And calling a business on its bluff can signal that a community isn’t “business friendly”; economic development officials believe this message can set a community back if similar or nearby metropolitan areas continue offering tax incentives. 

Plenty of research indicates that incentive deals often pit two or more communities with a shared labor market against each other, rather than targeting communities in different regions. That means a corporation’s final location decision would have little effect on where its employees choose to live and socialize, nor would it create many, if any, additional jobs for the larger commutable region. In this case, abated property taxes divert dollars away from public services without actually spurring economic activity. 

Kansas City, Missouri

Business tax incentives gave rise to such corrosive competition within the Kansas City metropolitan area, which straddles the Missouri-Kansas border. Business executives were pitting local governments within the region against one another by threatening to relocate to the municipality that offered the sweeter deal. A particularly extreme economic development war between political jurisdictions on each side of the border got so bad in recent years that 17 business leaders wrote to the two states’ governors in 2011 and begged them to end the rivalry. 

“The states are being pitted against each other and the only real winner is the business that is ‘incentive shopping’ to reduce costs,” the letter read. “The losers are the taxpayers who must provide services to those who are not paying for them.”

Don J. Hall, Jr., president and CEO of Hallmark Cards, has been a particularly vocal advocate for reform, to little avail. The Hall Family Foundation has calculated that, as of this spring, Wyandotte and Johnson counties in Kansas have sacrificed a combined $161 million in taxes to spur businesses to relocate 6,003 jobs from Jackson County over the state line in Missouri. Meanwhile, Jackson County has spent $114 million to poach 4,474 jobs from Wyandotte and Johnson counties in Kansas. 

None of the combined $275 million was spent creating truly “new” jobs for the larger metropolitan area, notes Angela Smart, vice president of the foundation. “It’s corporate welfare in many respects, at the expense of eroding tax bases,” she adds.  

Kansas City also suffers from a lack of transparency related to Tax Increment Financing (TIF). With TIF, growth in property taxes or other revenues in a designated geographic area is earmarked to support economic development in that area, usually to fund infrastructure improvements. Unlike property tax abatements, TIF does not lower taxes on business, but earmarking property tax revenue is an option in all TIF programs (Kenyon, Langley, and Paquin 2012). Economic development officials in Kansas City did not respond to requests for comment. 

Cities promote TIF districts as an effective tool for combating blight and encouraging redevelopment in impoverished areas (Rathbone and Tuohey 2014). But in Kansas City, eight times as many TIF deals were approved in low-poverty areas than in areas with poverty rates above 30 percent (Rathbone and Tuohey 2014), according to the Show-Me Institute, a think tank founded by Kemper. 

Development proposals made to TIF commissions around Missouri must include a blight analysis and explain whether a given area would go undeveloped if it weren’t for the tax subsidy. But developer-hired consultants typically conduct these analyses; researchers in 2014 could not identify a single time such a consultant reached a conclusion that was unfavorable to the developer (Rathbone and Tuohey 2014). “We’ve created a fundamental right to real estate tax relief for developers and corporations in Kansas City,” said Kemper.  

Michigan researchers Laura Reese and Gary Sands have found that tax incentives can actually perpetuate inequality between high- and low-income areas, because incentives go further in areas with higher income. The suburbs award tax breaks at a higher rate per capita than cities, promoting sprawl and making it harder for lower-income people living downtown to access the “new” jobs (Sands and Reese 2012). In Greater Cleveland, 80 percent of deals that followed the creation of community reinvestment programs involved businesses moving out of the city into Cuyahoga County suburbs, Good Jobs First found. 

“I think GASB 77 will awaken some of the social justice warriors, because the inequality argument definitely has resonance,” said Kemper, who believes the annual dollar value of tax abatements and other government incentives in Kansas City could eventually hit $150 million.  

“This is money that’s being taken away from social services—from the most socioeconomically deprived folks in the community—to subsidize the most profitable people and corporations in the community. How could that possibly be fair?”

Franklin County, Ohio

Officials in Franklin County, Ohio, have also made plentiful use of property tax abatements and TIF, but officials there are seeing the benefits of greater transparency. The total amount of property value in an abatement or TIF zone increased from about $1.4 billion in 1999 to about $6.7 billion in 2014, according to the Columbus Dispatch (Bush 2014). This escalation occurred, Franklin County Auditor Clarence Mingo notes, with “very little public awareness about the consequences.”

“I was alarmed,” Mingo said in April, “by the fact that governments keep awarding abatements with no data on hand to measure the impact on the community.” 

In 2016, Mingo commissioned the Lincoln Institute to conduct an evaluation of property tax abatements. The conclusions of the analysis, released in March 2017, suggested abatements have actually had a modest positive impact in Franklin County. The study revealed that a one-percentage-point increase in the share of total property value that is abated in a given school district is correlated with slightly lower property tax rates and marginally higher property values (Kenyon, Langley, Paquin, and Wassmer 2017).

But Lincoln researchers, including Kenyon and Langley, criticized the lack of reliable information about property tax abatements that Franklin County taxpayers have at their disposal. The issue isn’t the quantity of combined data released by local governments, the county, and Ohio state agencies; it’s the quality, especially when it comes to calculating forgone revenue. 

For example, seven cities in the county provide basic information on incentive programs, such as eligibility criteria and benefits, but none report the cost of abatement programs. Others participate in Ohio’s Online Checkbook, a transparency initiative where governments can report every expenditure and check issued. But it doesn’t include property tax abatements or any other tax expenditures. The State of Ohio publishes a tax expenditure report, but it does not include property tax abatements. 

Mingo would like to see tax incentives evaluated every few years. He hopes Franklin County can partner with surrounding counties in central Ohio to create a regional version of the Congressional Budget Office. 

“Municipalities would do well to hire an independent authority to provide a cost-benefit analysis before awarding an abatement,” he said. “That is a worthy spend on behalf of taxpayers.” 

The City of Columbus, Franklin’s county seat, has offered a preview of the GASB 77 debates to come. In April 2017, Columbus became the second large municipality after New York City to release its annual financial report with disclosures required by GASB 77. The report revealed that 2016 tax abatements cost Columbus $1.9 million in forgone tax revenue (City of Columbus, 2017). But this figure did not include the nearly $31 million that was redirected last year to the city’s TIF districts. 

City Auditor Hugh Dorrian said, “Governments, ours included, should disclose these various incentives. The more open governments are, the better they function. That’s why I’m very supportive of the principle behind GASB 77, even if there is disagreement over how to interpret it.” 

Good Jobs First Executive Director Greg LeRoy noted that Dorrian, Columbus’s auditor since 1969, had a stellar reputation for disclosing costs of tax subsidies long before GASB ever intervened. But in a written statement released last April, Good Jobs First chided the city for not counting the TIF payments and tax rebates as abatements in its 2016 CAFR.

“Columbus is the state capital and Ohio’s largest city,” LeRoy wrote. “If it sets a flawed example, other jurisdictions might avoid disclosure of tax abatements and undermine this landmark transparency reform” (GJF 2017).

Regional Cooperation and Transparency in Denver, Colorado

Economic development officials in Denver have been devoted to transparency since the 1980s, and their experience suggests that GASB 77 may help public officials regain control over counterproductive business tax incentives by institutionalizing respect and trust on a regional level.

The guiding principle of Metro Denver’s Economic Development Corporation (MDEDC) is “more information is better than less.” Members are kept in the loop about economic development activity without compromising the confidentiality of business clients. The tradition dates to the oil collapse of 1986, which triggered an economic development fracas that had businesses essentially moving back and forth across the street, said Laura Brandt, economic development director for the MDEDC. 

That experience drove a small group of local officials to decide that communities would work together under a common entity—what would eventually become the MDEDC—to promote the entire region first and individual communities second.

Members sign a Code of Ethics that has hardly been revised since the late 1980s. It’s a legally nonbinding document that acknowledges its own limitations. The preamble includes this sentence: “We fully realize that no Code of Ethics is of value without an inherent level of trust in the integrity of one another and a commitment from each of us to conduct ourselves at the highest levels of professional conduct” (MDEDC 2004).

Believe it or not, the Code of Ethics has worked. The MDEDC today includes more than 70 governments, economic development organizations, and industry groups. “People call all the time and ask, ‘How did you do this?’” Brandt said. “It wasn’t easy at first. But now it’s become a habit.”

Members who sign the code promise to notify another member community if a company located in the latter expresses an interest in relocating. Per the code, “Violation of this commitment shall be viewed as the single most serious breach of our membership pledge.” Breaking the code warrants a sit-down intervention of sorts with an MDEDC committee. 

Companies interested in the Denver area are directed straight to the MDEDC, which then provides all member communities information about the type of property the company is looking for without revealing the company. The MDEDC introduces business decision makers to local officials only after it has narrowed potential sites to less than a handful. 

“The model relies upon trust,” Leigh McIlvaine wrote in a 2014 Good Jobs First report. “Its members believe that the system will serve their communities fairly and feel confident that investments in neighboring communities will benefit their own as well” (McIlvaine and LeRoy 2014).

Improving Tax Incentive Programs

Besides promoting greater transparency and more regional cooperation, communities can improve tax incentive programs by taking a few clear steps, experts say. 

Limit the length of the tax abatement. Property tax deals tend to span more than 15 years, according to Bartik—considerably longer than other types of government-sponsored incentives. The longer the abatement deal, the less likely the government involved will ever collect full taxes on the property at hand. Plus, business executives are generally focused on a relatively short time frame—think stock prices and company revenue targets—and discount the future when making business location and expansion decisions, Bartik said. One dollar’s worth of tax incentives provided 10 years from now is worth an estimated 32 cents to businesses today (Bartik 2017). A few extra years of a tax deal, in other words, makes little difference to a participating business while costing the local government. 

Structure abatement deals so that the percentage abated decreases as the deal unfolds. Kenyon said this can help businesses avoid sticker shock when the deal runs out, driving them to negotiate with another municipality across town for a whole new deal. 

Establish wage and employment targets in abatement deals as well as claw-back provisions if businesses fall short of such targets. Public officials could require incentive recipients to offer a certain percentage of full-time jobs or wages greater than or equal to the region’s average wage, as a precondition for the agreement. Or deals can stipulate that local residents are hired for at least a portion of the jobs. Deals should include claw-back provisions or penalties in case firms do not meet those targets. 

In a 2009 Lincoln Institute report, Robert Wassmer offered four questions for public officials to consider when deciding whether or not to grant a tax abatement to a business (Wassmer 2009): 

• Will the business actually relocate its operations if its tax abatement request is denied?  
• Will the tax incentive make the business more profitable in your town than in other towns that are also offering similar subsidies? 
• Will the firm still be responsible for taxes or fees that exceed the cost of providing new public services, once the tax deal is in place, so that government funds aren’t depleted? 
• If not, is the fiscal stress generated by the tax deal worth the benefits of jobs generation, potential neighborhood revitalization, and shot at additional businesses as a result of the multiplier effect?

GASB isn’t the first effort to improve transparency around tax incentives, nor does it offer a final answer to the question of whether they build or destroy value in places. But it does help communities with tax abatement programs answer these questions with more than gut instincts or wishful thinking. 

Will additional exposure sway public opinion enough to spur meaningful reform? Or are local leaders and taxpayers hooked on the promise of incentives? Time will tell.

Andrew Wagaman is a business reporter for The Morning Call newspaper in Allentown, Pennsylvania. He can be reached by email at wagamanandrew@gmail.com. 

Photograph: peeterv

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