Late last August, Hurricane Harvey swept through Texas, causing widespread flooding and destruction when it stalled over the Houston metropolitan region, dumping over 50 inches of rain in four days. Harvey paralyzed Houston, the nation’s fourth-largest city and a global center for the oil industry, and it tested the resilience of a state that’s home to nearly one in twelve U.S. workers. As Houston recovers and faces the next hurricane season, preparing for inevitable and potentially more devastating storms is highly stressful for urban planners, public officials, business leaders, and others who live and work there. Having been slammed with three 500-year floods in the past three years, the region is reconsidering its “build and let build” attitude. Harvey has occasioned a rethink—though not a complete redo—regarding urban planning and development.

Nicknamed the “Bayou City,” Houston is naturally flood-prone. But critics say the region’s longtime approach to urban planning (read: the lack of it) has resulted in zone-free development, low-density urban sprawl, and weak regulations that have led to or exacerbated destructive flooding. Many are calling for resilience planning that takes a regionwide, long-term, and greener approach to land planning, urban development, and storm water management.

Houston’s city and county officials are pivoting to stricter regulations on building new homes in floodplains, and considering a wide range of flood mitigation strategies, infrastructure needs, and development changes. These include creating new flood barrier and detention facilities, rehabilitating urban drainage systems, buying out more homes in flood-prone areas, and creating green infrastructure. An important test of resilience-building will be how well the region can communicate and collaborate on these strategies.

“Harvey was a wake-up call that it might be time to revisit the sins of the past,” said Houston Director of Planning and Development Patrick Walsh, who presented a summary of Harvey’s impacts at the Lincoln Institute’s 2017 Big City Planning Directors Institute last October. Walsh has been involved in several aspects of post-Harvey planning. “There’s a broad consensus from the community and from developers and builders that we need to do better, that we’re all in this together. We need a resilient city.” Houston has recovered reasonably well in the short term, said the Houston native, “but many people are still suffering.” A new way of operating may be needed, he added, “if we want to continue to attract talented people and businesses to the city.”

(Not So) Equal Opportunity Disaster

Houston has a long history of flooding from tropical storms. Hurricanes in the 1920s and 1930s caused catastrophic floods that killed thousands. Tropical Storm Allison triggered mass flooding and caused 20 Texas deaths in 2001. Harvey came on the heels of the Memorial Day Flood of 2015 and the Tax Day Flood of April 2016. But Harvey was exponentially bigger, causing flooding in about one-third of the Houston metro region, including highways, waste-water treatment plants, and City Hall in downtown Houston. Half of the homes and businesses that were flooded by Harvey had not flooded previously, while many others flooded for the third time in three years. Harvey caused 68 deaths and $125 billion in damages in Texas, according to the National Hurricane Center’s official report, which noted that it was the most significant tropical cyclone rainfall event in U.S. history, both in scope and peak rainfall amounts, since reliable rainfall records began in the 1880s. In the Houston area, Harvey damaged an estimated 300,000 housing units and displaced more than 1 million people, forcing some 42,000 of them to seek emergency shelter. The storm left 200 million cubic yards of debris.

With climate change, rising ocean temperatures have fueled more frequent and more intense storms and higher sea levels, increasing the risk of flooding. Harvey could have caused an even greater catastrophe. A storm surge from the Gulf of Mexico could have destroyed oil refineries and sent toxic floodwaters up the Houston Ship Channel to the Houston region. That threat remains, and many say Houston cannot rely on past data to predict future storms.

Harvey slammed the region’s economy and quality of life. Before the storm—spurred by jobs in oil and gas, tech, healthcare, and other industries, as well as relatively cheap and plentiful housing—Houston was considered an affordable region. Its median July 2017 home price of $230,000 compared to a national median of $293,400, according to Redfin. Housing supply declined and costs jumped in the months following Harvey as residents competed to resettle in neighborhoods that weren’t flooded. Roughly 80 percent of Harris County homeowners lacked flood insurance; many weren’t located in areas designated as flood-prone. Prospects for renovating or rebuilding damaged homes, and the availability and cost of flood insurance, remain uncertain. Recipients of post-Harvey federal disaster assistance will have to purchase flood insurance, the New York Times reported.

While homes in the region’s high-, middle-, and low-income neighborhoods alike were affected, many regional leaders note the impacts on middle- and lower-income households have been much greater, considering these households have fewer resources to rebound from flood damages, lost wages, lost jobs, and the lost fabric of community. National media reported on problems faced by renters in poorer neighborhoods near petrochemical plants and other industrial areas, including high levels of toxins in the floodwater and air, and lack of resources for storm preparedness, response, and recovery. Many renters could not pay for proper home clean-up or find alternative housing.

As of early December, the budget-strapped Federal Emergency Management Agency (FEMA), facing clean-ups from multiple climate-related disasters, had promised $160 billion in post-Harvey aid for Houston, in addition to funds for individual recovery assistance and debris pickup. The federal funds are only a fraction of what’s needed to recover and plan for resilience. The Houston Chronicle noted the state legislature won’t reconvene until 2019, but lawmakers will be asked to consider a range of proposals, such as increasing local governments’ ability to bar development in certain areas, changing the operational guidelines of reservoirs, and mandating disclosure of flood risk for new home buyers or renters. Meanwhile, officials in Houston’s Harris County are considering a bond referendum to finance more than $1 billion in flood control projects.

Magnified Flood Risks

Houston is often criticized for its lack of zoning: It’s the only major U.S. city without a zoning code to help determine land-use planning and development rules. While urban planning alone can’t prevent a disaster like Harvey, critics have said that zoning, along with careful land-use planning and stricter development regulations, could have prevented much of the destruction (figure 1).

Planning and Development Director Walsh maintains that zoning would not have made the city less flood-prone. “It’s time that we dispel the myth of zoning,” he said. “If we were a zoned city, we would have been a zoned, flooded city with Harvey. Any zoned city that is flat like ours would have flooded.” He said the city’s “tremendous amount” of development regulation such as setbacks, parking, and landscape requirements, plus a market-driven approach, determine how and where development occurs. “We look a lot like a zoned city. We have commercial development along major thoroughfares and neighborhoods tucked away on smaller streets,” he said.

According to Walsh, other factors contributed to Harvey’s impact, including the storm’s extreme rainfall, the region’s clay soils, which don’t absorb water well, its aging and inadequate storm water infrastructure, and a “significant amount of low-density sprawl” in the surrounding county.

Walsh noted that Houston drains from west to east and that intensive growth on the western periphery has increased the volume of runoff flowing through the city. “Altering this growth pattern will be difficult, but we should be considering options like protecting the Katy Prairie,” he said, referring to the shrinking remnant of the vast prairie and wetlands west of Houston.

About 20 miles west of downtown, thousands of homes that flooded for the first time had been developed decades ago inside the “dry” basins of the Addicks and Barker reservoirs. The U.S. Army Corps constructed the basins in the 1940s to control the flow of water along Buffalo Bayou and prevent downtown flooding. Because FEMA maps didn’t place these basins in the 100-year floodplain, mortgage companies did not require flood insurance, and prospective home buyers had not been informed of the risks. Concerned that the reservoirs would fail during Harvey, the Corps allowed a controlled release of water from the dams into the bayou, inundating downstream areas, including downtown.

Unchecked development has heightened flood risks regionwide, according to hydrologists, environmental engineers, and federal officials interviewed in 2016 by the Texas Tribune and ProPublica. At an elevation of about 50 feet above sea level, the region is drained by 22 watersheds in which storm water flows west to east in a network of bayous and drainage channels that empty into the Houston Ship Channel. Once a great expanse of prairie, wetlands, and woods that were better able to absorb rainwater, much of the area is now covered with low-density development.

A city of 2.2 million people, Houston spans 627 square miles. It lies within 1,777-square-mile Harris County, which has nearly 4.6 million residents, according to 2016 U.S. Census estimates. The vast metro region has a population of 6.8 million people and, at 9,000 square miles, is equivalent in size to New Jersey. Since 2000, over 80 percent of Harris County’s nearly 1 million new residents have moved into unincorporated areas, connected by thousands of square miles of paved streets, parking lots, and over 360,000 new buildings, according to the Houston Chronicle. Development has increased storm water runoff, and during Harvey, the record amount of rainfall caused storm water, mixed with toxic chemicals and sewage, to rise to new heights and spread out, inundating areas previously not considered vulnerable to flooding.

“Cities that have a strong planning culture, including general plans and a tool kit of policies they use as part of everyday practice—with disaster plans, natural hazard mitigation plans, and zoning that reflects risk—tend to do better,” said Laurie Johnson, a Bay Area planning consultant who specializes in catastrophe risk modeling, and coauthor of After Great Disasters, published by the Lincoln Institute. Johnson, lead author of a recovery plan for New Orleans after Hurricane Katrina, said that one of the biggest tests for Houston is whether the city and county can work together effectively.

Resilience Efforts

In October 2017, Harris County officials released a 15-point plan calling for strategies such as a regional flood control organization to coordinate water management across county lines, and tougher regulations on development in flood-prone areas. The plan also proposed buying out all homes that are located in the 100-year floodplain or that have flooded repeatedly, an expansion of an existing county buyout program that could cost billions.

The City of Houston has begun to define its own strategies. “We’re now focusing on recovery and looking at long-term resilience,” said Stephen Costello, a former city council member and an engineer with 40 years of storm water management experience who was appointed the city’s chief resilience officer in 2016 by Houston Mayor Sylvester Turner. Costello said Houston does not have a resiliency plan per se, and that his role is “to open the discussion, and hopefully the regulatory issues.” He organized and led the city’s redevelopment and drainage task force, which issued a report in February addressing rules on detention for redevelopment, placement of fill dirt in floodplains, and protection of the city’s rights of way that obstruct drainage flow.

In September 2017, Mayor Turner appointed former Shell Oil Co. Chairman and President Marvin Odum as Houston’s chief recovery officer. Odum led Shell’s business recovery after Hurricane Katrina. He is charged with expediting disaster recovery and preparing the city for the next record-breaking storm. The resilience and recovery officers report to the mayor, who brings policy recommendations to the 16-member elected city council for a vote.

The city and county collaborate through a storm water management joint task force and with the Harris County Flood Control District (HCFCD), a nonregulatory special district that develops storm water management plans and builds and maintains flood control infrastructure. The county’s five elected officials determine regulations for unincorporated areas. Each of the county’s 34 municipalities has its own criteria for drainage systems, including storm water detention storage. HCFCD, among others, has asked for a “big-picture regional planning effort,” said Rob Lazaro, communications officer. Costello said he doesn’t favor a regional flood mitigation authority. “Rather than creating an overlapping entity, we need intergovernmental agreements.”

Houston is considering building a coastal barrier of dunes and gates to provide storm-surge protection for the region’s vulnerable oil refineries and shipping channel. Construction of the system could cost $10 billion. Harris County has supported the concept, which was also included in a request for FEMA funding.

Development Regulations

David Hightower, executive vice president of Midway Companies, a Houston-based developer, is a member of the city’s redevelopment and drainage task force. He said solutions may “require some out-of-the-box thinking, which is a challenge when you’re dealing with bureaucrats managing over 600 square miles.” Developers would consider “reasonable, equitable, fairly applied” rules, but they object when people blame development such as strip malls for flooding, “when factors like aging and inadequate drainage infrastructure” are really to blame, Hightower asserted.

Hightower, also a member of a Harris County flood mitigation committee, said 2009 county drainage regulations proved effective. The county analyzed where and how Harvey flooded homes in its unincorporated areas, he said, and found that only 467 built after 2009 were flooded.

“It’s the areas that are much older, like Meyerland, developed in the 1960s and located mostly within the city limits, that got hit really hard,” said Hightower. In Meyerland, an upscale enclave of 2,000 homes located west of downtown Houston along Brays Bayou, some homes have flooded three years in a row. Many homeowners say these older homes have flooded because of newer upstream development, and they want buyouts.

Planning consultant Johnson said risk modeling can show scenarios that link development with flooding risk. “You can show if you put a house here, that impervious surface will affect the system in a certain way.” Three years of 500-year storms in Houston “shows that the past is no longer a good indicator of the future,” she said. “What is lacking is a common understanding of the future risk, and that’s the challenge right now with a changing climate. As modelers, we have to add in the range of possibilities, the uncertainty.”

Houston is using climate modeling to predict future flooding impacts, according to Walsh. Post-Harvey, Harris County is requiring that all new buildings on unincorporated land be raised at least 24 inches above the flood plain. The first finished floor of new construction must be at least as high as the 500-year flood level. New houses in the floodplain must be built on piers and cannot use fill dirt to elevate construction. The regulations received wide support from the Greater Houston Builders Association, Houston Real Estate Council, American Council of Engineering Companies of Houston, Houston Apartment Association, and the Houston chapter of the American Institute of Architects.

“These regulations apply in 100-year, 500-year, and outside of 500-year floodplains,” said Christof Speiler, vice president and director of planning for Houston’s Huitt-Zollars architecture and urban planning firm and project manager for the Greater Houston Flood Mitigation Consortium. “These are very fundamental changes that have a very real impact on new development.”

The regulations apply only in unincorporated areas of the county, however, and Houston and other municipalities make their own regulations, Speiler noted. It is unlikley that new regulations will stop homes from flooding in older developed areas, however, because “a very large portion of the city is legacy building stock, which preceded any flood regulations at all.”

Walsh agrees that many homes were built in places where they never should have been, such as along the bayous. Four out of five structures in the city’s official floodplain areas were built before stricter regulations were adopted in 1981, he said. “For decades, we have allowed development in the floodplain, but we’ve had to build it higher.” Current city regulations require new or rebuilt homes to be raised one foot above the 100-year FEMA floodplain elevation; as a result, in some neighborhoods, ground-level homes that were flooded by Harvey sit side-by-side with elevated homes that were not.

In January, Mayor Turner proposed new development regulations that would require all new buildings to be raised two feet above the projected flood level, noting that Houston could not call for more state and federal flood and resilience funding “without showing that we are moving urgently at the local level to find solutions for ourselves.”

Floodplain and Detention Mitigation

Detention is Houston’s main method of flood control, but lack of available land limits the city’s ability to build large detention infrastructure that could handle Harvey-like flooding. HCFCD manages about 15,700 acres of storm water reservoirs across a 1.1 million-acre area. In the past year, HCFCD invested over $100 million in capital improvement projects to repair detention basins and widen and deepen channels along the county’s major bayous. The state plans to pay for a third reservoir to better protect areas west of Houston and to avoid the kinds of releases from Addicks and Barker dams that swamped Houston during Harvey. A systemwide upgrade to protect the region fully from a 100-year storm would require an estimated 52,000 additional detention acres, but the cost of acquiring that land exceeds HCFCD’s annual budget several times over.

Mayor Turner in January proposed new detention rules based on the recommendations of the redevelopment and detention task force.Under current measures, only new development is required to manage storm water runoff from rooftops, parking lots, and other impervious surfaces by means of detention. The task force advised closing this loophole, so that a developer intending to build a skyscraper on a parking lot would now have to provide detention to support effective drainage. Another new rule would require those redeveloping lots under 15,000 square feet to pay a fee in lieu of providing detention. Proposed changes also would provide detention credit for low-impact development options like green swales—typically planted, shallow basins designed to absorb and filter runoff.

Much of the city’s detention and drainage infrastructure dates from the 1940s and ’50s. A January 2017 report from Houston’s Storm Water Maintenance Branch said certain areas developed before 1985 were prone to flooding because of “inadequate and undersized infrastructure.” The city spends over $250 million per year on street and drainage infrastructure, and its public works department estimated it would cost $650 million annually to rebuild and maintain decaying storm water infrastructure to reduce flood threats along the city’s bayous, remove properties from the floodplain, replace storm sewer and outfall pipes, regrade ditches, and accomplish other upgrades.

The city faces other big decisions. Harvey flooded 18 of the city’s 39 waste water treatment plants, eight of which were completely inundated, said Costello. Does the city retrofit and design protection for inundated plants, or does it relocate them to other sites? Does it consolidate the waste water treatment system at an estimated cost of $10 billion?

New Mapping Needed

Walsh said the city adopted more stringent floodplain mitigation regulations after FEMA reissued maps for Harris County in 2007. Homes built after 2007 are generally elevated and protected from floods. In neighborhoods that were flooded by Harvey, many homes that were not elevated had their first floor flooded. New maps would help regulate floodplain development and facilitate other resilience efforts, he said.

FEMA maps floodplains and flood levels by modeling how water spills out of creeks, bayous, and ditches during storms and by projecting where and how high the water would rise. In Harris County, a “100-year event” equates to between 12 and 14 inches of rainfall within 24 hours, and a “500-year event” produces between 17 and 20 inches of rainfall within 24 hours. Initial post-Harvey National Oceanic and Atmospheric Administration estimates for Houston increased the 100-year-event level to 18 inches of rainfall within a 24-hour period. Data show that Harvey was at least a 500-year event across the county and in some areas rose above a 1,000-year storm level.

Costello noted, however, that remapping might come too late, at too high a cost, and with too little effect. “Even if we were to decide to remap, it would take a couple years for regulations to change,” he said.

Buyouts

A post-Harvey report from Rice University’s Baker Institute of Public Policy, recommended a home buyout and removal program, noting that many homes had flooded three or more times since Tropical Storm Allison.

Although buyouts involve an initial public investment and remove properties from tax rolls, they mitigate flood-risk and reduce the cost of repeated damage to property and infrastructure while bolstering communities’ resilience (Freudenberg et al. 2016).

Since 1985, the HCFCD’s voluntary buyout program has purchased more than 3,000 properties; over 1,060 acres have been restored as natural floodplain. By November 2017, the county had received over 3,000 requests for buyouts related just to Harvey, and in February HCFCD notified the state it would request $180 million for home buyouts. Countywide, over 100,000 homes and other buildings currently sit within 100-year floodplains along 2,500 miles of waterways, said HCFCD.

Advocates say more buyouts would have a host of resiliency benefits: They would relocate people out of harm’s way and eliminate future flood damages and health and safety risks, reduce repetitive subsidized flood insurance payments and federal disaster assistance, and allow for restoration of the floodplain to its natural function for storm water storage and release.

On the other hand, a larger scale buyout program could cost billions and have other downsides. “In a lot of very established subdivisions, people like their homes and schools, and you’d damage the fabric of the community,” said Walsh. “How aggressive should a buyout program be? Do you take the first row of houses backing up from the bayou? Do you take the first three rows? We have limited resources. It’s a difficult policy question.”

Green Infrastructure

A regional planning strategy focused on natural infrastructure like wetlands would provide “shock protection” from climate-related floods and store and slowly release floodwaters, said Forster Ndubisi, professor of landscape architecture and urban planning at Texas A&M, senior fellow with its Hazard Reduction Recovery Center, and contributor to Lincoln Institute’s Nature and Cities. The city and county could provide flood protection and amenities like parks and trails by buying and removing homes in certain neighborhoods and redeveloping bayou riparian zones with detention ponds and native vegetation, he said. “It’s a proactive plan, and it’s so much cheaper” than engineered solutions.

The Houston region has already begun to create detention basins and bayous that double as parks. On the Sims Bayou, HCFCD and the Army Corps built two regional storm water detention basins and planted trees and shrubs along the channel banks. “Sims was the only bayou that didn’t overflow its banks during Harvey,” noted HCFCD’s Lazaro. In a $480 million project with the Corps, HCFCD is building four detention ponds and widening and deepening a 21-mile stretch of the Bray’s Bayou channel, which they will plant with native vegetation. The Houston Parks Board and the city’s Parks and Recreation Department, collaborating with HCFCD, are developing the Bayou Greenways 2020 project, a 150-mile greenways trail system that provides drainage, transportation, and recreation along eight bayous. A voter-approved bond referendum is funding $100 million of the $220 million project.

In downtown Houston, a 2.3-mile stretch of Buffalo Bayou Park—part of a $58 million public-private project led by the Buffalo Bayou Partnership, the city, and HCFCD—included restoration of the banks with reinforced infrastructure and a riparian landscape, walking trails, boat launches, and picnic areas. During Harvey, when water from the Addicks and Barker dams was released into the bayou, the flood level reached as high as 25 vertical feet, said Scott McCready, senior project designer and principal of SWA Group in Houston. The deluge left 8-foot piles of sand, but compared to engineered bayou channels, he said, the park worked as intended, detaining and slowly releasing floodwaters.

Houston region officials may also use golf courses as storm water detention basins. The metro area has more than 200 golf courses, which are generally easier and cheaper to redevelop for flood control purposes than areas with construction. Clear Lake City, a master-planned community 23 miles southeast of downtown Houston, had a history of flooding, and in 2011 the city’s water authority acquired a former golf course for detention purposes. A nonprofit organization is now developing a detention and open-space park, Exploration Green, with contoured basins, wetland preserves, and miles of trails that can survive flooding. It passed its first trial during Harvey by saving 150 homes from flooding. When completed, it will manage up to one-half-billion gallons of storm water and protect up to 3,000 homes, according to the Texas Tribune.

Focus and Accelerate

“There is a larger conversation that needs to happen,” said Speiler. “What is resiliency for the region?” He said many local efforts “seem to be the right things, but we just haven’t done enough of them.” Some changes may be required to retrofit infrastructure for older developed sections of Houston and protect natural habitat upstream. But generally, he said, “it isn’t so much that we need to change, but rather that we need to focus and accelerate what we’re doing.”

Many say Houston is not likely to enact a zoning code as a resilience measure, nor is a prohibition or even a moratorium on development in floodplains likely. But Walsh said Houston is taking a more thoughtful approach. He said city and county officials are considering a resilience plan and making decisions with resilience in mind. City council, for example, is looking more carefully at infrastructure and development-related decisions they used to approve routinely. “They’ve shown they’re concerned about development in flood-prone areas,” he said, “even something like a MUD [municipal utility district].”

Ultimately, Walsh said, Houston’s long-term concern is “keeping the focus on resiliency—that’s the political challenge when the skies are blue.”

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Photograph: Maribel Amador/SWA

References

Blake, Eric S. and David A. Zelinsky. 2017. “National Hurricane Center Tropical Cyclone Report, Hurricane Harvey.” (AL092017). August 17–September 1. National Hurricane Center.

City of Houston. 2018. “Final Report Redevelopment and Drainage Task Force.” February 6. http://www.houstontx.gov/council/g/Final-Report-Redev-Drainage.pdf.

Freudenberg, Robert, Ellis Calvin, Laura Tolkoff, and Dare Brawley. 2016. Buy-In for Buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones. Policy Focus Report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. 

Ndubisi, Forster. 2016. “Adaptation and Regeneration: A Pathway to New Urban Places.” In Nature and Cities: The Ecological Imperative in Urban Design and Planning, ed. Frederick R. Steiner, George F. Thompson, and Armando Carbonell, 191–211. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

En los últimos tiempos, hemos visto de forma rutinaria referencias periodísticas a ciudades estadounidenses con un “mercado en auge” y precios de vivienda astronómicos que terminan desplazando a los residentes de ingresos bajos o moderados. Las batallas épicas sobre la vivienda en San Francisco enfrentan a los residentes de larga data contra los trabajadores de alta tecnología. En Portland, Oregón, el concejo municipal extendió el estado de emergencia declarado en 2015 para hacer frente a la crisis local de viviendas asequibles. En Denver, el alcalde Michael Hancock prometió invertir USD 150 millones de para viviendas accesibles en la próxima década. El alcalde de Boston Martin J. Walsh piensa construir 53.000 unidades para 2030, mientras que la ciudad vecina de Cambridge agrega densidad en áreas de relleno cerca del transporte público. Y en Boulder, Colorado, los funcionarios públicos buscan agregar una serie de opciones de vivienda, con una estrategia que llaman de “relleno sensible”.

“Los mercados ‘calientes’ existen por muchas razones, pero en Portland, San Francisco, Boulder y otras ciudades, los problemas de vivienda se deben claramente a un fuerte desarrollo económico”, dice Peter Pollock, fellow del Instituto Americano de Planificadores Certificados (FAICP) y gerente de Programas del Oeste del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. En estos lugares, un desequilibrio entre los puestos de trabajo y la disponibilidad de viviendas crea un déficit de espacios para vivir adecuadas. El método de relleno ‘suave’ o ‘sensible’ “trata de encontrar maneras de que el relleno sea compatible con sus alrededores para cumplir con metas de diseño urbano y permitir la producción de más viviendas”, dice. El término también “crea un marco positivo para algo que no está aceptado universalmente” —es decir, la densidad— “y sugiere que podría haber una mejor alternativa”.

Mientras la mitad de los hogares del país están gastando más del 30 por ciento de sus ingresos en la vivienda, muchos residentes de ciudades con mercados en auge están gastando más del 50 por ciento, y se ven obligados a irse. Los activistas de la vivienda, como aquellos que asistieron a la reunión anual de YIMBY (“Yes in my backyard” [A lado de mi casa, ¡sí!]) de EE. UU., están desafiando a los planificadores urbanos y funcionarios electos a crear más opciones de relleno para albergar a la gente, reducir el desplazamiento de residentes, realizar mejores conexiones de transporte público y crear más comunidades ecológicamente sostenibles.

¿Cómo llegamos hasta aquí?

Las ciudades deseables están creciendo rápidamente porque atraen a la generación del milenio y a personas culturalmente creativas con oportunidades de empleo y amenidades de estilo de vida, y los recién llegados han gravitado en números que sobrepasan de lejos los lugares disponibles para vivir. Frecuentemente se culpa a la industria de alta tecnología por el aumento de los precios de la vivienda y el desplazamiento consiguiente de los residentes existentes debido al influjo de trabajadores bien pagos. Pero también hay otros factores en juego. Muchas ciudades construyeron muy pocas unidades de vivienda durante la Gran Recesión. Es más difícil conseguir un crédito hipotecario. Los costos de construcción están subiendo. Las unidades de vivienda nuevas se venden a los precios de mercado, y aumentan el costo de las viviendas existentes. La zonificación que favorece las casas unifamiliares separadas o apartamentos de lujo ha generado una monocultura de viviendas caras. Muchas ciudades están en crisis por la pérdida de viviendas no solo para los residentes de bajos ingresos, sino también para la fuerza laboral y residentes de ingresos medios: maestros, enfermeras, bomberos, propietarios de pequeñas empresas, profesionales jóvenes, familias jóvenes y otros que típicamente forman el cimiento de las comunidades.

Cómo restaurar el “medio faltante”

La buena noticia es que las ciudades ya están trabajando en soluciones en todo el país. Las comunidades están revocando políticas que prohíben la construcción de viviendas o restringen demasiado dónde o cómo se pueden construir para crear lugares más diversos y económicos para vivir. Muchos planificadores urbanos y funcionarios públicos se están concentrando en el desarrollo de viviendas que restauren el “medio faltante”, es decir, para albergar hogares de ingresos moderados a medios.

El “medio faltante”, un concepto que nació del nuevo urbanismo, se compone de casas en hilera, dúplex, departamentos en lotes comunes y otras viviendas pequeñas o medianas diseñadas a escala y con una densidad compatible con los barrios residenciales unifamiliares. Desde la década de 1940, este tipo de desarrollo ha sido limitado por las restricciones de las regulaciones, el surgimiento del desarrollo inmobiliario dependiente del automóvil e incentivos para ser propietario de una vivienda unifamiliar. Los edificios de tres o cuatro pisos, con densidades de 40 a 85 unidades de vivienda por hectárea, formaban parte del perfil estándar de los barrios urbanos. Muchos planificadores urbanos dicen que se necesita nuevamente esta escala y densidad de vivienda para ofrecer diversidad, economía y acceso peatonal a servicios y transporte público. Las ciudades están usando una serie de metodologías adicionales para inyectar un precio más moderado en las viviendas de barrios residenciales, desde reducir y subdividir los lotes hasta agregar unidades de viviendas accesorias (accessory dwelling units o ADU) en un lote para ampliar la ocupación legal en las casas. Algunas de estas estrategias de relleno sensible están mostrando un gran potencial o están agregando de hecho unidades a mayor velocidad.

¿Cómo funciona el relleno sensible? Depende de la ciudad, como se demuestra en los siguientes ejemplos de Portland, Oregón; Boulder, Colorado; y Cambridge, Massachusetts.

Portland, Oregón: cuantas más viviendas, mejor

Portland aparece típicamente al tope de las listas de “mejores lugares” para vivir, pero recientemente ha bajado algunos peldaños debido a los precios de sus viviendas, que se han disparado un 13 por ciento en 2015. De acuerdo con un estudio reciente publicado por Metro, la organización gubernamental regional, los alquileres en el área de Portland aumentaron un 63 por ciento desde 2006, mientras que el promedio de ingresos de los inquilinos aumentó sólo un 39 por ciento. La población creció en 12.000 habitantes en 2015, hasta alcanzar más de 632.000 residentes que viven en más de 250.000 unidades de vivienda.

Desde 1973, Portland ha estado regulada por un plan urbano estatal que impone un límite al crecimiento urbano para proteger el suelo agrícola y los bosques del crecimiento urbano desordenado, y garantizar el uso eficiente del suelo, los predios públicos y los servicios dentro del límite urbano. Esta ciudad tiene una agenda ambiciosa para cumplir con sus proyecciones de crecimiento, que se compone de varios planes de gran envergadura: un nuevo mapa de zonificación y el Plan de Ordenamiento de 2025, su primera actualización en 30 años, adoptado por el concejo municipal en junio de 2016; un nuevo código de uso del suelo, con regulaciones que afectan el crecimiento de viviendas, desde el desarrollo de viviendas multifamiliares y de uso mixto, a corredores de transporte y estacionamiento; y Central City 2035, un plan de desarrollo de largo plazo para el centro de la ciudad y sus distritos.

La ciudad depende de estos cambios de política para absorber 142.000 puestos de empleo adicionales, 135.000 hogares adicionales y 260.000 personas más que tendrá que acomodar para 2035, según Metro. Alrededor del 30 por ciento de las nuevas viviendas se construirán en el centro de la ciudad, un 50 ciento en centros y corredores de uso mixto, y el 20 por ciento en las zonas residenciales unifamiliares de Portland, que cubren alrededor del 45 por ciento de sus 345 kilómetros cuadrados de suelo. La ciudad cuenta con alrededor de 12.000 lotes para construir, suponiendo que algunos de los lotes actuales se puedan subdividir para albergar más viviendas.

Desde 2010, se han construido o están en proceso de construcción aproximadamente 20.000 unidades residenciales nuevas, y el financiamiento por incremento tributario en áreas de renovación urbana designadas ha invertido USD 107 millones en viviendas accesibles nuevas y preservación de unidades existentes. En 2016, la legislatura estatal revocó una prohibición de 17 años de zonificación de inclusión, permitiendo que la ciudad requiera a los constructores que reserven unidades de vivienda para la nueva fuerza laboral. La ciudad se está enfocando en estrategias de financiamiento para proporcionar más viviendas accesibles a hogares debajo del 80 por ciento de la mediana de ingresos de la zona (area median income o AMI). Para aumentar la cantidad de unidades para personas de ingresos medios que ganan más del 80 por ciento de la AMI, la ciudad está apostando por cambios de política en vez de estrategias de financiamiento.

A fines de 2016, un comité asesor de partes interesadas en el Proyecto de Relleno Residencial (Residential Infill Project o RIPSAC) brindará asesoramiento sobre el tamaño y la escala de las casas, el desarrollo de lotes pequeños y tipos de vivienda alternativos. Una propuesta bajo consideración es permitir más reconversiones internas de grandes viviendas históricas en unidades múltiples, una estrategia que generaría más unidades de vivienda y al mismo tiempo evitaría demoliciones y preservaría la esencia histórica de los barrios. Aprovechando el legado de pequeñas casas que existe desde hace un siglo, Portland está tratando de construir casas pequeñas en lotes de poca superficie ya parcelados. Y la ciudad está considerando el desarrollo de más casas altas y ‘angostas’ de hasta 160 m2 en lotes de 232 m2, una superficie de suelo que es la mitad de lo que requiere la zonificación unifamiliar R-5.

“Hace cinco o diez años, la gente habría preguntado: ‘¿Por qué están construyendo esta casa en un lote tan angosto?’”, dice el gerente de proyecto de RIP, Morgan Tracy. “Ahora ya no causa sorpresa. Se están haciendo realmente populares porque cuestan menos a los compradores”.

Los cambios de política sobre las unidades de vivienda accesibles han generado nuevas viviendas a un precio moderado y han llamado la atención de funcionarios públicos de otras ciudades que están buscando soluciones a sus propias crisis de vivienda. La construcción de ADU se ha disparado desde 2010, cuando la ciudad eximió las cuotas de desarrollo inmobiliario para cubrir el costo del alcantarillado, agua y otras conexiones de infraestructura, reduciendo los costos de construcción en USD 8.000 a USD 11.000 por unidad. Esta exención inspiró un auge en la construcción: se otorgaron casi 200 permisos para construir ADU en 2013, seis veces más que el promedio anual entre 2000 y 2009. En 2015, la ciudad otorgó 350 permisos nuevos de ADU, para un total de hoy en día de más de 1.500 unidades. Tracy dice que las ADU “son un medio bien aceptado para producir más viviendas porque están mejor integradas en un lote y no hace falta demoler una casa existente”.

Las viviendas unifamiliares en los distritos de zonificación principales pueden tener una ADU, y una propuesta permitiría hasta dos unidades, un apartamento interior más una “vivienda adosada” o “apartamento para la abuela” adicional. La ciudad no limita la cantidad de ADU en un barrio ni requiere estacionamiento fuera de la calle. También ha racionalizado algunas normas de ADU para permitir mejores diseños con altura y retiros un poco mayores. RIPSAC está considerando propuestas para permitir que cualquier casa pueda tener dos ADU, tanto interior como separada, una vivienda para tres familias en lotes ubicados en las esquinas, donde hoy se permiten construir unidades en dúplex, y dúplex en lotes interiores, con una ADU separada. El hecho de permitir la construcción de dúplex en lotes interiores o unidades para tres familias en las esquinas “no quiere decir que todos harán uso de estos cambios de política”, dice Tracy, señalando que sólo el 3 por ciento de las esquinas tienen un dúplex hoy en día. Pero “si todos los propietarios aprovecharan esta nueva política, se duplicaría la cantidad de viviendas en cada barrio”.

La próxima fase de las consideraciones de política de viviendas de relleno se abocará a cómo se pueden incorporar viviendas de densidad media en lotes pequeños de unidades múltiples y de relleno. La ciudad ya ha comenzado a moverse en esa dirección. La guía Juego de herramientas de diseño de relleno de Portland se enfoca en la integración de casas en hilera, casas para tres y cuatro familias, apartamentos en lotes comunes y edificios multifamiliares de baja altura en los barrios.

“Lo que puede parecer sorprendente y alarmante para algunos, se hace más aceptable cuanto más se lo mire”, dice Tracy. “Lo vemos con las unidades para dos y tres familias en barrios unifamiliares. La última vez que las construimos fue en las décadas de 1930 y 1940. Estamos tratando de promover una mayor diversidad de viviendas, y algunos nos apoyan porque comprenden la necesidad de albergar a más gente en el suelo disponible”.

Boulder: cuantas más viviendas, mejor, pero hay desventajas

Boulder está estudiando lo que hacen otras ciudades para alentar el relleno sensible, y las autoridades, el personal municipal y dirigentes empresarios fueron a Portland recientemente para obtener una perspectiva de lo que se podría hacer en su propia ciudad. Como Portland, Boulder se ha propuesto reducir las emisiones de carbono a la mitad para 2030, crear más viviendas de relleno en el centro ya edificado, proteger los espacios abiertos y alentar el uso de transporte público. Con un sexto de la población de Portland y distintos problemas y oportunidades, Boulder está tratando de obtener un consenso sobre lo que significa el relleno sensible en su caso.

Ubicada a 40 km al noroeste de Denver, a los pies de las Rocosas, Boulder ocupa un lugar alto en las listas de lugares saludables, habitables y emprendedores. La belleza natural y la buena calidad de vida en esta ciudad de 66,8 km2 y 105.000 habitantes han atraído a empresas nuevas y firmas de alta tecnología ya establecidas, como Google y Twitter. Este influjo ha alimentado un estilo de vida “digital” y un mercado de vivienda impulsado por el “1 por ciento más rico”, donde la mediana del precio de una vivienda unifamiliar separada supera el millón de dólares.

En los últimos dos años, los precios de la vivienda han subido un 31 por ciento en general. Esto se debe a factores que van más allá del crecimiento de la industria de alta tecnología (aclaración: he vivido, trabajado y criado dos hijos durante casi 25 años en un barrio de Boulder que era modesto, y ahora ha sido reconstruido con casas de alto nivel). La Universidad de Colorado-Boulder, un factor de crecimiento económico importante, emplea a 38.000 académicos, personal auxiliar y estudiantes, generando una demanda significativa de viviendas. El desequilibrio entre puestos de empleo y viviendas hace que aproximadamente 60.000 vehículos entren y salgan diariamente de la ciudad, a pesar del servicio regional y local de autobuses.

La ley estatal prohíbe el control de alquileres, y la legislación sobre defectos de construcción en condominios ha reducido este tipo de construcción para residentes de ingresos medios. Boulder también aloja a muchos “bohemios” jóvenes con dinero y compradores especulativos que adquieren viviendas con efectivo de propiedades que vendieron en otros mercados de alto nivel. Algunas son segundas o terceras residencias, y otras se reservan para alquileres de corto plazo, como Airbnb. En junio de 2015, el concejo municipal impuso una restricción sobre los alquileres de corto plazo para vacaciones, debido a que afectan los precios y reducen la cantidad de oportunidades de vivienda de largo plazo.

El desarrollo inmobiliario está limitado por la escasez de lotes residenciales, un anillo de espacio abierto protegido de 18.000 hectáreas que rodea la ciudad, y limitaciones de altura en los edificios, que no pueden superar entre 10 y 17 metros, dependiendo de la densidad de edificación planificada y la cercanía al transporte público. La ciudad se está aproximando al límite teórico de edificación. Se pronostican 6.760 unidades de viviendas adicionales para 2040 en la última versión del Plan de Ordenamiento del Valle de Boulder. Una encuesta de viviendas realizada en 2015 para el plan reveló que la mayoría de los residentes está dispuesto a aumentar la densidad y la altura de los edificios para crear más viviendas, por lo menos en ciertas partes de la ciudad.

Desde 1989, si bien el porcentaje de viviendas de menores ingresos ha permanecido constante, los hogares de ingresos medios se han reducido del 43 por ciento al 37 por ciento de la población. El segmento que está desapareciendo más rápidamente es el de hogares que ganan entre USD 65.000 y USD 150.000 por año, y también las familias con hijos. El concejo municipal, la junta de planificación y las páginas editoriales de los periódicos locales señalan que Boulder se está convirtiendo en “Aspen”, y que las opciones de viviendas de relleno podrían reducir o revertir la tendencia a mayor exclusividad y menos diversidad de la ciudad.

Boulder ha estado trabajando en la inclusión y creación de viviendas económicamente accesibles desde hace tiempo. Su ordenanza de zonificación inclusiva produjo 3.300 unidades de vivienda social entre 2000 y 2016. Los emprendedores de proyectos con cinco o más unidades tienen que construir un 20 por ciento de viviendas permanentemente sociales o fuera del predio, donar suelo o realizar pagos en lugar de impuestos al fondo de viviendas sociales de la ciudad. La meta de la ciudad es tener un 10 por ciento de viviendas sociales permanentes; en la actualidad, un 7,3 por ciento del inventario de viviendas de la ciudad reúne estas condiciones.

Parte del programa de viviendas accesibles está destinado a viviendas para ingresos medios: la ciudad tiene como objetivo crear 450 unidades permanentes de vivienda accesible para hogares que ganan entre el 80 y el 120 por ciento de la mediana de ingresos de la zona. Entre 2000 y 2016, se construyeron 107 unidades de vivienda para hogares de ingresos medios en barrios nuevos de ingresos mixtos, en suelo anexado al norte de Boulder. Muchas están en el barrio Holiday, un modelo de uso mixto con un 42 por ciento de unidades accesibles integradas en un total de 333 casas adosadas, casas en hilera, apartamentos, estudios de residencia y trabajo, y coviviendas. Recientemente se han construido unidades para ingresos medios en el barrio de Northfield Commons, donde la mitad del 43 por ciento de unidades accesibles se compone de dúplex, unidades para cuatro y seis familias y casas adosadas reservadas para ingresos medios.

“Es muy caro subsidiar a personas que ganan entre USD 70.000 y USD 130.000 por año”, dice Aaron Brockett, concejal y ex miembro de la junta de planificación, refiriéndose a un estudio de viviendas para ingresos medios preparado por la ciudad que definió el mercado de ingresos medios del 80 al 150 por ciento de la AMI. Propone “soluciones de mercado, por ejemplo, unidades más pequeñas en las áreas que tienen amenidades y servicios, como las áreas de uso mixto, donde la gente puede caminar hasta el transporte público, y áreas de revitalización”.

Al preparar una estrategia integral de viviendas, Boulder está explorando ideas de viviendas de relleno para ingresos medios en los corredores de transporte público, franjas comerciales, parques empresariales y áreas industriales que se podrían rezonificar y revitalizar, y en centros barriales de uso mixto en áreas residenciales. “El barrio ‘a 15 minutos del trabajo’ es el ideal para muchas comunidades, pero para eso hay que trabajar mucho”, dice Jay Sugnet, gerente de proyecto de Housing Boulder. “¿Están en barrios unifamiliares o en el límite de las áreas de servicio o industriales? ¿Dónde estamos dispuestos a colocar estas viviendas, y qué es lo apropiado? También hace falta una cierta densidad de población para respaldar el comercio minorista. Boulder tiene muchos corredores comerciales, pero hace falta una cantidad suficiente de personas para respaldar a todos ellos”.

Unidades de Viviendas Accesorias (Accesory Dwelling Units o ADU): un método preferido de viviendas de relleno

Los cambios demográficos, como el envejecimiento de la población, la reducción del tamaño de los hogares, el nivel de deuda estudiantil de la generación del mileno y las preferencias culturales están llevando a muchas ciudades a permitir la construcción de ADU, también conocidas como “apartamento para los suegros”, “apartamento de la abuela” y “cabañas adosadas”. Los proponentes dicen que las ADU —construidas dentro de una casa, reconstruidas en un garaje o edificadas como cabañas nuevas separadas— ofrecen opciones accesibles para padres de edad avanzada, hijos adultos y cuidadores. También son una fuente de ingresos por alquiler que ayudan a los residentes a permanecer en su casa. A medida que los propietarios más viejos quieren reducir el tamaño de su casa, pero permanecer en ella, algunos deciden vivir en una ADU y alquilar su residencia principal.

Las ADU, que varían entre 20 y más de 100 metros cuadrados, forman parte de una larga tradición de apartamentos modestos y casas multigeneracionales que eran comunes antes de la era de casas unifamiliares suburbanas. Muchos activistas de vivienda proponen el uso de ADU como manera de agregar unidades rápidamente, ya que los propietarios mismos son los que financian el relleno en barrios existentes, en comparación con el prolongado y costoso proceso de adquisición y desarrollo de proyectos multifamiliares de gran escala a cargo de municipalidades, organizaciones sin fines de lucro de viviendas accesibles y emprendedores privados. En la reunión de la organización Bridging the Gap (Cerrar la Brecha) realizada en mayo en la ciudad de Denver, una sesión sobre accesibilidad de pequeña escala consideró un escenario posible para la ciudad: 70 barrios, multiplicados por 300 ADU por barrio, crearían 21.000 unidades de vivienda a precios moderados.

En la conferencia de YIMBY realizada en Boulder en 2015, Susan Somers, de AURA (anteriormente Austinites for Urban Rural Action) en Austin, Texas, describió un esfuerzo de la coalición por convertirse en “una ciudad de ADU” y aumentar la densidad de viviendas en esta ciudad donde la mayoría de las viviendas son casas unifamiliares separadas. Cumplieron con su misión: en noviembre de 2015, el concejo municipal de la ciudad de Austin aprobó una resolución que relaja las regulaciones de ADU y las permite en lotes más pequeños. AURA espera ayudar a los propietarios a construir 500 ADU nuevas por año. Estas unidades proporcionan “viviendas accesibles y una fuente de ingresos para que los propietarios puedan quedarse en su casa”, dice Somers. En la zona aburguesada de East Austin, “esta es la manera de conseguir que las familias permanezcan juntas”.

La ciudad también piensa modificar la ordenanza de ADU para crear más viviendas al alcance de los ingresos medios en barrios compuestos en su mayoría por casas unifamiliares separadas, que constituyen el 41 por ciento del inventario de viviendas de la ciudad, de 46.000 unidades. La ordenanza de ADU, en vigencia desde 1981, ha otorgado solo 186 permisos para ADU y 42 OAU (unidades adicionales de propietario, por su sigla en inglés) debido a los requisitos de estacionamiento fuera de la calle, superficie mínima de lote y límites en la densidad de las ADU. “Nos gustaría tener ADUs para promover la diversidad de viviendas en los barrios”, dice David Driskell, Director Ejecutivo de Planificación, Vivienda y Sostenibilidad. “Podríamos crear bastantes unidades desde el punto de vista del espacio, pero habría mucha discusión política sobre el estacionamiento y el impacto sobre el tráfico”.

El concejo municipal está considerando realizar “ajustes creativos” a las viviendas existentes que no afectarían tanto la planta edificada y el “carácter” de las áreas residenciales, como un relajamiento de las restricciones del código de edificación sobre la cantidad de gente no emparentada que pueden compartir una casa. En la mayoría de las zonas residenciales, no más de tres personas no emparentadas pueden compartir una vivienda, aunque tenga seis cuartos y múltiples baños. Una petición electoral presentada recientemente por estudiantes de posgrado de la Universidad de Colorado les pide a los votantes de Boulder que revoquen el límite de ocupación y adopten una política de “una persona = un cuarto”. Este mayor nivel de ocupación es controversial. Si bien permitiría que más estudiantes y otros vivan legalmente, también podría aumentar el costo de la vivienda para las familias, ya que el alquiler mensual en casas grupales, particularmente para aquellos que viven cerca de la universidad, cuesta frecuentemente hasta USD 1.000 por cuarto.

La ciudad también está considerando una revisión de su ordenanza sobre vivienda cooperativa, que tiene ya 20 años de antigüedad. No se ha permitido ningún proyecto cooperativo hasta ahora, porque la ordenanza era “esencialmente un camino hacia el no”, dice Driskell. Se establecieron tres cooperativas de alquiler social bajo otras medidas. El concejo municipal está considerando emitir una ordenanza más benévola que, según los proponentes, beneficiaría a la ciudad al ofrecer un estilo de vida sostenible y orientado hacia la comunidad para residentes solteros, familias jóvenes, personas de edad avanzada, y personas que trabajan en empleos de sueldos bajos.

“Tenemos tendencia a ser una ciudad con muchas regulaciones, y realmente estamos comprometidos con nuestra planificación deliberativa”, dice Susan Richstone, Subdirectora de Planificación, Vivienda y Sostenibilidad. “No siempre ha sido fácil, pero estamos debatiendo y haciendo los cambios de planificación y niveles de zonificación necesarios, dentro de un marco de referencia de regulación. Es parte de nuestro ADN”.

“La densidad es un espantajo en esta situación, y la gente está revoloteada”, dice Bryan Bowen, un arquitecto y planificador que es miembro de la Junta de Planificación de Boulder y el Grupo de Trabajo para Ingresos Medios de la ciudad. Los residentes están inquietos porque se están demoliendo las casas modestas y se las reemplaza con casas nuevas de 500 m2 que valen USD 1,5 millones, y la posibilidad de que construyan edificios de apartamentos multifamiliares de mayor densidad más grandes de mal aspecto. “Por eso el relleno sensible cae bien, si bien tiene una calidad interpretativa. Se trata de encontrar lo que la gente considera compatible y aceptable”. Todavía no hay consenso sobre qué método de relleno es el mejor, dice Bowen. “Pero, con franqueza, es probable que necesitemos todas estas variantes, en moderación”.

Cambridge: cómo cerrar la brecha de ingresos

Cambridge, ubicada del otro lado del río Charles y a tres millas al oeste de Boston, tiene las viviendas más caras de Massachusetts y está bajo presión para producir más opciones para los residentes de ingresos medios. La población ha aumentado más del 10 por ciento desde 2000, hasta llegar a 110.000 residentes en una superficie compacta de 17 km2, y se proyecta que tendrá 6.200 viviendas más antes de 2030, según el Consejo de Planificación del Área Metropolitana (MAPC, por su sigla en inglés), la entidad de planificación regional del área metropolitana de Boston. La ciudad tiene 117.000 puestos de empleo y más de 52.000 unidades de vivienda, de las cuales la mitad se encuentra en áreas comerciales de uso mixto. El precio de lista promedio de una vivienda unifamiliar superó los USD 1,2 millones en 2015. La mediana del alquiler mensual de un apartamento de un solo cuarto era de USD 2.300.

“Cambridge se ha convertido en un lugar bifurcado de ingresos muy altos e ingresos muy bajos”, dice Andre Leroux, Director Ejecutivo de la Alianza para el Crecimiento Inteligente de Massachusetts. “A la clase media le cuesta mucho vivir aquí”. Cambridge tiene la infraestructura para respaldar una mayor densidad y agregar emprendimientos residenciales mucho más significativos y torres residenciales inmensas, “pero no quiere convertirse en el centrode Boston”.

La ciudad se encuentra en el primer año de un proceso de planificación maestra de tres años de duración, el primero desde el año 2000 (el estado no exige a las municipalidades que desarrollen planes de ordenamiento). La prioridad número uno es para viviendas al alcance del bolsillo para familias de ingresos bajos, moderados y medios —un tema que resuena en todo el proceso público— dice Iram Farooq, Subgerente Municipal para Desarrollo Comunitario.

“Hay muy pocas opciones al alcance de la gente trabajadora en la ciudad”, dice Farooq. La reducción más grande de población se ha producido en residentes que ganan entre el 50 y el 80 por ciento de la AMI, dice. Los hogares de ingresos medios, que ganan entre el 80 y el 120 por ciento de la AMI, también están dejando la ciudad para encontrar opciones de vivienda en otras zonas de la región urbana. Señala que un programa municipal que ofreció financiamiento de bajo interés para gente que quiere comprar una vivienda que gana hasta el 120 por ciento de la AMI tuvo muy poca demanda.

“El solo hecho de crear un programa no quiere decir que la gente lo vaya a usar. Con el mismo compromiso financiero, pueden caminar 5 kilómetros y encontrar una casa mejor o más grande por el mismo dinero. Es un problema más grande alojar a la clase media que otros niveles de ingresos”.

La ciudad está usando estrategias de regulación para financiar más viviendas accesibles. Una ordenanza de zonificación de incentivo promulgada en 1988 requería pagos para compensar por los efectos del desarrollo comercial del mercado de viviendas. En 2015, la ciudad actualizó la ordenanza para aumentar la tasa para los emprendedores de USD 4,58 a USD 12 por pie cuadrado, y ampliar el requisito para incluir en ella todo emprendimiento no residencial, incluyendo instituciones de cuidado de salud y universidades, laboratorios y edificios de oficina. La ciudad también está considerando nuevas zonificaciones para sitios de relleno y una expansión de su ordenanza de viviendas inclusivas, que en la actualidad requiere el 11,5 por ciento de viviendas accesibles en nuevos proyectos, que ahora se elevará al 20 por ciento de unidades de viviendas accesibles para hogares de ingresos moderados, medios y bajos.

Cambridge ha estado construyendo viviendas de relleno, la mayoría de ellas en complejos de 50 a 300 unidades, en predios más grandes. En East Cambridge, por ejemplo, se han creado miles de unidades de vivienda en la última década, junto con cientos de miles de metros cuadrados de espacio de oficina y restaurantes, en tierras que antes eran industriales. La ciudad está requiriendo la creación de unidades residenciales en todos los emprendimientos nuevos; el 40 por ciento de un nuevo proyecto comercial en la zona de Kendall Square, en East Cambridge, se dedicará a viviendas. Parte de estos emprendimientos se subsidian para la clase media. Pero hay muy pocas parcelas en áreas residenciales, los costos del suelo son altos y los residentes se están resistiendo.

Por muchos años, aquellos interesados en los problemas de vivienda han estado urgiendo a la ciudad a que agregue más viviendas de relleno y aumente la densidad en Central Square, el centro municipal histórico. Central Square, ubicado sobre la Avenida Massachusetts, tiene una estación de metro y una estación de transferencia de autobuses, donde convergen ocho rutas de autobuses. El área tiene algunos edificios de tres y cuatro pisos, y también de uno o dos pisos, que se podrían reconvertir en viviendas de alta densidad de uso mixto cerca del transporte público. Históricamente, la zona tenía edificios más altos y densos, pero se eliminaron el tercer y cuarto piso de algunos edificios para reducir los impuestos durante la Gran Depresión. Sin embargo, en 2012, algunos vecinos trataron de persuadir a la ciudad de que redujera el requisito de densidad en Central Square.

“Reducir la densidad no es apropiado en momentos de crisis, cuando nuestra capacidad para construir viviendas está tan restringida”, dice Jesse Kanshoun-Benanav, un planificador urbano y emprendedor de viviendas accesibles que fundó el grupo cívico llamado Por un Mejor Cambridge para responder al esfuerzo por reducir la densidad, y para promover una mayor densidad por medio de oportunidades de viviendas de relleno. El concejo municipal postergó la consideración del proyecto para reducir la densidad y desde entonces ha estado autorizando cambios de zonificación en Central Square y brindando incentivos, como permisos para construir edificios de mayor altura y densidad, a cambio del desarrollo de viviendas más económicas.

En el extremo este de Central Square, Twining Properties está desarrollando Mass + Main, un proyecto de uso mixto de múltiples parcelas con una torre de 60 m de altura y 270 apartamentos, de los cuales el 20 por ciento se asignará a residentes de ingresos bajos, moderados y medios. El proyecto requirió una varianza de zonificación, señala Farooq. “Ahora estamos viendo voluntad política para rezonificar el resto de Central Square. La gente no parece oponerse a la densidad en forma de edificios de mayor altura, así que tendremos que explorar qué significa esto en lo que hace a la forma urbana”.

Las casas adosadas, dúplex y casas de tres pisos son la norma en Cambridge, y sólo el 7,5 por ciento son casas unifamiliares separadas. Las nuevas reglas promulgadas en mayo permiten la conversión de sótanos en unidades de viviendas accesorias (ADU) en casas unifamiliares y para dos familias en la ciudad, lo cual podría generar 1.000 ADU legales. Las ADU no necesitan una varianza de zonificación y no se exige estacionamiento fuera de la calle. La superficie de las nuevas unidades no se incluirá en el área bruta de suelo (anteriormente se prohibían las ADU en la mayoría de los casos debido a que violaba las reglas de coeficiente de edificación y los requistos de área de lote mínima para cada vivienda). Los proponentes dicen que estas reglas permitirán un uso más eficiente de las casas grandes y que no alterarán el perfil del barrio.

“Lo importante es que hay gente en la ciudad dispuesta a aceptar compromisos”, dice Farooq, y señala que el movimiento YIMBY (A lado de mi casa, ¡sí!) tiene un “gran capital político” para contraponerse al esfuerzo NIMBY (A lado de mi casa, ¡no!) contrario a las viviendas de relleno. “Hay un deseo de la comunidad por crear más viviendas, y mucha gente joven, muchos de los cuales son inquilinos, reconoce que es importante aumentar la oferta y evitar los grandes aumentos de alquiler, para que la vivienda sea más manejable y accesible”.

Metodologías regionales

Leroux, de la Alianza para el Crecimiento Inteligente de Massachusetts, y otros en el resto del país, dicen que las necesidades de vivienda se tienen que resolver a nivel regional, y que las ciudades y los pueblos deberían trabajar en conjunto para permitir las viviendas de relleno y otras estrategias, como las ADU, bajo las leyes de zonificación estatales. En junio, el Senado de Massachusetts aprobó una ley que reformaría las leyes de zonificación de la década de 1970 para permitir ADU y distritos de viviendas multi-familiares en todas las comunidades. Una coalición entre la Alianza, el presidente del Senado, los alcaldes y activistas ecológicos, de salud pública, de viviendas accesibles y transporte respaldan este proyecto de ley, que probablemente se promulgue en la próxima sesión legislativa. Esta es una estrategia legal y política que incluye una cláusula de vivienda equitativa que prohíbe a las comunidades tomar decisiones discriminatorias de uso de suelo, que Leroux y otros dicen que aumentan la segregación en muchas áreas metropolitanas, donde los residentes de bajos ingresos y gente de color son excluidos de los barrios urbanos en proceso de revitalización.

Las comunidades suburbanas también necesitan contribuir su parte, dice. Muchos suburbios siguen zonificados y edificados para el mercado del automóvil, y “muchas casas modestas se están derribando para reemplazarlas con mansiones de lujo”, dice. “Creemos que las ciudades y los pueblos pueden llegar a un acuerdo con la comunidad de desarrollo inmobiliario para permitir el desarrollo cerca de lugares peatonales, con infraestructura y transporte, limitando al mismo tiempo el crecimiento desordenado y protegiendo las áreas naturales”. Para permitir un crecimiento más diverso de viviendas, dice, la Alianza y otros están promoviendo exenciones de zonificación en áreas peatonales, centros comerciales, villas, centros y plazas urbanas, porque “allí es donde está el mercado y necesitamos que el mercado haga su tarea”.

Este artículo se publicó originalmente en el número de Land Lines de julio de 2016.

Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications, LLC, vive y trabaja en Boulder, Colorado, y escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.

Fotografía: Fred King

Liz Wood quería comprar una casa. Corría el año 2006, había estado alquilando por una década y sus pagos mensuales le estaban resultando muy altos. Tenía 43años y un empleo estable como educadora familiar en el que ganaba USD 34.000 al año más beneficios. No quería nada lujoso; simplemente un lugar donde pudiera “crear amor y tener estabilidad”. No quería ir más allá de sus recursos.

De todas maneras, las cuentas no le cuadraban. Wood vive en Duvall, Washington, un pueblo de apenas 7.500 habitantes al pie de las Montañas Cascade. Duvall, inmerso en un bosque frondoso, se encuentra a alrededor de 48 kilómetros de Seattle y apenas 13 kilómetros de la ciudad de Redmond, sede de Microsoft. La mediana de ingresos en Duvall es casi el doble de la del estado de Washington, y las viviendas de la zona son caras. En 2010, la mediana del valor de las viviendas ocupadas en Duvall era de USD 373.500, en comparación con el estimado del estado de USD 262.100, según la Oficina del Censo de los EE. UU.

Entre las pocas opciones que tenía, Wood se decidió finalmente por una casa prefabricada. Por USD 55.000, compró una casa de segunda mano en Duvall Riverside Village, una comunidad de dos hectáreas con 25 viviendas prefabricadas, ubicada en el centro de Duvall. “Vivir aquí es increíble”, declaró. “Mi propiedad da sobre el río, así que cuando salgo de mi casa veo agua, pinos y un sendero por el cual puedo caminar hasta el pueblo vecino. Me despierto por la mañana y escucho a los pájaros. Conozco a todos mis vecinos. Estoy conectada con mi comunidad. Estoy a una cuadra de la comisaría. Me siento segura”.

Pero, aun así, su situación era complicada. Wood era dueña de su casa, pero no del terreno donde estaba ubicada. Alquilaba el terreno por USD 450 mensuales, más el pago del agua y los demás servicios públicos, como el resto de los residentes de Duvall Riverside Village. Por lo tanto, Wood y sus vecinos estaban básicamente a merced del dueño de la propiedad, y no gozaban de la autonomía y seguridad legal asociadas con los modelos de propiedad de vivienda más tradicionales.

El propietario prohibía la construcción de garajes, lo que limitaba las opciones de almacenamiento de los residentes. Cobraba USD 25 al mes por cada automóvil o persona adulta adicional que no se hubiera registrado en el momento de la mudanza. Cobraba USD 5 al mes por cada mascota y los perros no podían quedar sueltos en ningún momento. Había que pagar una cuota mensual de USD 5 por cada dos metros cúbicos de leña extra, que Wood necesitaba para alimentar su estufa. Aunque el propietario había contratado un empleado de mantenimiento, no había instalado alumbrado exterior ni mantenía las calles de la comunidad, que estaban llenas de baches y grietas.

En 2012, Wood y sus vecinos recibieron un aviso por escrito de que el propietario vendía el suelo. A diferencia de otros propietarios, que preferían vender su terreno a un emprendedor inmobiliario, este propietario estaba dispuesto a vendérselo a los residentes. Había aceptado organizar una reunión con los inquilinos, un corredor de bienes raíces y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste (Northwest Cooperative Development Center), una organización sin fines de lucro que apoya a las cooperativas. Las partes consideraron la posibilidad de establecer una cooperativa de residentes sin fines de lucro para comprar la propiedad. De esa manera, podrían conservar el suelo para las casas prefabricadas, seguir viviendo en comunidad y administrar colectivamente un lugar seguro, económico y de alta calidad.

Los residentes votaron a favor de esta propuesta. El propietario tenía dos exigencias. Quería vender su propiedad a un valor justo de mercado y quería completar la venta antes de fin del año. Estaban ya en agosto. Tenían cinco meses.

Además de colaborar con el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste, los residentes también comenzaron a trabajar con ROC USA, una organización sin fines de lucro de Nueva Hampshire que ofrece a los residentes de comunidades de casas prefabricadas una combinación de asistencia técnica y financiamiento asequible para comprar su suelo alquilado cuando se pone a la venta. Entre 2008, año en que se fundó, y 2016, ROC USA ha facilitado con éxito 80 transacciones de este tipo en todo el país y consiguió préstamos de financiamiento por más de USD 175 millones.

ROC USA trabaja con una red de ocho filiales regionales, una de las cuales es el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste. En Duvall, las organizaciones sin fines de lucro trabajaron con los residentes para hacer un análisis económico de la oferta y confirmar que era una buena oportunidad para que los residentes fueran propietarios de la comunidad. A continuación, las organizaciones ayudaron a los residentes a contratar a un abogado independiente y establecer su cooperativa, que funcionaría como una democracia, en la que los residentes elegirían a sus propios dirigentes. ROC USA ayudó a los residentes a contratar a un ingeniero independiente para realizar la diligencia debida de la propiedad; a conseguir financiamiento a través de la subsidiaria de préstamo de ROC USA, llamada ROC USA Capital; a comprar la propiedad y realizar las reparaciones indispensables; y a organizar la transferencia inmobiliaria.

El 27 de diciembre de ese año, la nueva cooperativa compró Duvall Riverside Village con USD 1,3 millones de financiamiento de ROC USA Capital, y Wood y los demás propietarios pasaron a controlar sus propias viviendas y a preservar de forma permanente 25 viviendas económicas en un pueblo donde la oferta de este tipo de viviendas es escasa.

Los residentes continuaron pagando USD 450 mensuales para alquilar el terreno, pero ahora votan para establecer las reglas de la comunidad y usan el pago del alquiler para realizar mejoras y pagar la hipoteca, los impuestos y los gastos de comunidad.

“Ahora puedes tener un garaje si quieres”, explica Wood, que es la presidente de la cooperativa de residentes de Duvall y miembro de la junta directiva de ROC USA. “E invertimos USD 35.000 para arreglar las calles. Ya no tenemos que vivir con temor, así que la gente está dispuesta a invertir en su casa. Tenemos reuniones anuales para votar sobre proyectos. Si en el presupuesto hay cosas que no necesitamos, podemos reducir nuestro alquiler mensual. En última instancia, controlamos nuestro propio destino”.

Después de completar la venta, ROC USA y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste han seguido proporcionando a los residentes asistencia técnica para garantizar el buen funcionamiento de la comunidad.

“Si simplemente nos hubieran prestado el dinero y nos hubieran dicho: ‘Estas son las pautas, y esto es lo que tienen que hacer’, habríamos fracasado”, explica Wood. “Pero son un recurso constante. Nos ayudan en situaciones difíciles o cuando no sabemos cómo hacer algo de forma legal. Nuestra meta es independizarnos y poder administrar nuestra comunidad como un negocio. Pague sus cuentas y su casa puede quedarse donde está. Punto. Para siempre”.

Beneficios

En 2015, más de 18 millones de estadounidenses vivían en casas prefabricadas, lo cual representaba el 5 por ciento del inventario de viviendas en las áreas metropolitanas de los Estados Unidos, y un 15 por ciento en las comunidades rurales. Su calidad tiene variaciones significativas. Aproximadamente el 25 por ciento de las casas prefabricadas son las casas rodantes frágiles desvencijadas de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, fabricadas antes de que el gobierno federal introdujera controles de calidad en 1976. El 75 por ciento restante cumple con las normas federales y muchas son viviendas agradables y energéticamente eficientes, que a simple vista no se pueden distinguir de las viviendas tradicionales construidas sobre el terreno. Si bien las casas prefabricadas han sido despreciadas durante mucho tiempo como el último recurso para vivienda, los modelos actuales son robustos, eficientes y atractivos, con el potencial de aliviar la carencia de viviendas seguras y económicas en el país.

Las casas prefabricadas modernas cuestan aproximadamente la mitad que las construidas sobre el terreno, y se pueden construir cinco veces más rápido, lo que las convierte en una opción realmente viable para los consumidores de bajos ingresos. El proceso de producción tiene menos desperdicios y los modelos que cumplen con las normas Energy Star del gobierno federal ofrecen a los propietarios un importante ahorro de energía. Y son duraderas. Mientras que las casas prefabricadas construidas antes de las regulaciones de 1976 fueron diseñadas para ser portátiles, como vehículos recreativos, los modelos modernos están construidos con materiales más fuertes y diseñados para ser permanentes. Las casas prefabricadas de hoy pueden sustentarse en los mismos tipos de cimientos que se usarían para una estructura construida sobre el terreno, lo que ofrece flexibilidad para usarlas en una amplia gama de geografías y ambientes.

“El inventario de casas prefabricadas es un componente fundamental de las viviendas económicas del país”, dice George McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Supera fácilmente dos o tres veces el inventario de viviendas subsidiadas en casi todos los mercados”.

Las casas prefabricadas son más baratas de producir que las construidas sobre el terreno, debido a su proceso de manufactura. Andrea Levere, presidente de Corporation for Enterprise Development, escribió en The Huffington Post que “el término ‘casa prefabricada’ tiene menos que ver con la calidad que con el proceso de producción, que deriva de las cadenas de montaje creadas por Henry Ford. Este modelo permite construir las casas prefabricadas en un ambiente de trabajo más controlado, con costos más predecibles, mayor eficiencia y menos residuos” (Levere 2013).

En 2013, el costo de una nueva casa prefabricada energéticamente eficiente era de USD 64.000, en comparación con los USD 324.500 de una nueva casa construida sobre el terreno, según el censo de los Estados Unidos, aunque el precio de la segunda incluye el suelo. Pero incluso cuando se descuenta el costo del suelo, las casas prefabricadas siguen siendo significativamente más baratas, con un promedio de USD 4 por metro cuadrado, en comparación con USD 8,7 por metro cuadrado para las casas construidas sobre el terreno. Y no son viviendas subsidiadas, lo cual es una ventaja cuando se tiene en cuenta la oferta extremadamente escasa de viviendas subsidiadas en comparación con la demanda. Solo una de cuatro familias que reúne los requisitos debido a sus bajos ingresos recibe una vivienda subsidiada, de acuerdo con la Comisión Bipartidista de Políticas, y se deja al 75 por ciento restante con la necesidad de una alternativa económica sin subsidiar. Al ayudar a cubrir ese vacío, las casas prefabricadas pueden aliviar algo esta demanda de casas subsidiadas que los gobiernos estatales y el gobierno federal tienen tanta dificultad para ofrecer debido a la reducción de sus presupuestos. “La mayoría de las familias que viven en casas prefabricadas serían elegibles para viviendas subsidiadas, pero, en su lugar, eligen esta opción más barata y sin subsidio”, dice McCarthy.

El inventario es también muy versátil, señala McCarthy, y cita el papel que las casas prefabricadas cumplieron en el período inmediatamente posterior al Huracán Sandy. “Los trabajadores de emergencia instalaron 17 casas prefabricadas en Nueva Jersey a pocas semanas del huracán. Estas eran casas permanentes para inquilinos desplazados, no los problemáticos ‘tráileres Katrina’. Y lo hicieron antes de que la mayoría de las organizaciones elaborara siquiera un plan de vivienda. Esto es una muestra de la eficiencia y flexibilidad de las casas prefabricadas. Los plazos de producción son aproximadamente 80 por ciento más cortos que los de las casas construidas sobre el terreno, lo que las convierte en la mejor opción de vivienda como respuesta a las catástrofes”.

De todas maneras, las casas prefabricadas con frecuencia tienen mala reputación, debido, en gran medida, a la percepción equivocada de que los modelos de hoy en día son los mismos que los de las primeras generaciones de casas móviles, antes de la introducción de normas de control de calidad por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano en 1976. Hoy, hay aproximadamente 2 millones de casas construidas antes de 1976; muchas de ellas apenas se sostienen en pie, y alojan a la población más vulnerable, como los ancianos y discapacitados. Si bien el inventario de viviendas anteriores a 1976 no tiene casi relación con sus contrapartes de la actualidad, estas viviendas más viejas y deterioradas dominan la percepción pública de las casas prefabricadas en los Estados Unidos.

La reputación del inventario de estas viviendas es aún menor por las vulnerabilidades que tienen los residentes que no son dueños del terreno donde viven. Aproximadamente 3 millones de personas viven en una de las 50.000 comunidades de viviendas prefabricadas del país, mientras que otros 3 millones alquilan una casa prefabricada en terrenos privados. Hay comunidades de casas prefabricadas en todos los estados del país. Como en el caso de Duvall Riverside Village, muchas se encuentran en terrenos privilegiados, y los propietarios de esos terrenos reciben habitualmente ofertas de emprendedores inmobiliarios.

Los promotores de casas prefabricadas y de su viabilidad como alternativa de vivienda económica se han enfocado en tres áreas fundamentales de innovación: conservar los parques de casas móviles; reemplazar las unidades anteriores a 1976 por casas energéticamente eficientes y aumentar el acceso a financiamiento asequible, ya que para los compradores potenciales es prácticamente inaccesible en el mercado actual, y es imperativo para acumular un patrimonio neto y preservar el valor de reventa de la casa.

Conservación de las comunidades de casas prefabricadas

La conversión de una comunidad de casas prefabricadas de propiedad privada a una cooperativa de residentes, como se hizo en Duvall Riverside Village, no es frecuente. Por cada comunidad que se ofrece a la venta y se preserva satisfactoriamente como vivienda económica, hay muchas más que se terminan vendiendo para realizar emprendimientos inmobiliarios, y se desplaza a los residentes, quienes quizás no tengan ninguna otra buena alternativa.

“No es tan sencillo como solo mover la casa”, dice Ishbel Dickens, presidente de la Asociación Nacional de Propietarios de Casas Prefabricadas. “Primero está la cuestión de si la casa se puede mover. Puede ser demasiado vieja o inestable para moverse. Y aunque se pueda mover, esta operación es cara, y es muy difícil encontrar un espacio en otra comunidad. En la mayoría de los casos, cuando cierra un parque de casas, los residentes probablemente van a perder la casa y todos sus recursos. Lo más probable es que nunca puedan ser propietarios de una vivienda. Probablemente terminarán en una lista de viviendas subsidiadas, o acabarán viviendo en la calle”.

Hasta cierto punto, es un accidente histórico que tantos parques de casas móviles ocupen terrenos valiosos, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA. En las décadas de 1950 y 1960, los estadounidenses comenzaron a comprar casas rodantes, en parte debido al surgimiento de una cultura de recreación al aire libre, y en parte debido a que las fábricas comenzaron a producirlas para utilizar la capacidad de manufactura excedente después de la Segunda Guerra Mundial, y, así, eran atractivas y asequibles. A medida que las unidades se fueron haciendo más populares, pasaron de ser estructuras transitorias a permanentes, y la gente comenzó a agregar garajes provisionales para sus automóviles y solarios. En ese momento, los planificadores urbanos aceptaron la evolución hacia la permanencia.

Desde su punto de vista, la mayoría de las casas rodantes se encontraban en terrenos periféricos que no se usaban para emprendimientos inmobiliarios. ¿Qué tenía de malo dejar estas casas móviles por un tiempo hasta que las ciudades se expandieran hasta llegar allí, y en ese momento desarrollar el suelo?

“Estas comunidades originales se construyeron con un plan en mente para eliminarlas”, dice Bradley. “En ese entonces, nadie contempló las consecuencias de crear un inventario de viviendas donde los propietarios no podían controlar el suelo donde se encontraban. Nadie anticipó que estas comunidades se llenarían de propietarios de bajos y moderados ingresos, quienes invertían su dinero para comprar estas casas y tenían muy pocas alternativas viables. Y hoy en día todavía estamos tratando de resolver este problema. Esta falta de control del suelo significa que los propietarios de las viviendas viven con una profunda sensación de inseguridad, y de que es absurdo efectuar inversiones en su vivienda, porque nunca las van a poder recuperar. ¿Cuál es la consecuencia para un propietario que no puede invertir racionalmente en su casa? ¿Qué significa esto para el inventario de viviendas? ¿Para los barrios?”

Las políticas de corto plazo para el uso del suelo no son el único problema para preservar las comunidades de casas prefabricadas. Otro obstáculo igualmente oneroso es la falta de protección legal para los residentes. En 34 estados y el Distrito de Columbia, el propietario puede vender el terreno sin dar a los residentes la oportunidad de comprarlo. De hecho, en la mayoría de los estados el propietario no tiene siquiera que notificar a los residentes que la comunidad está a la venta; puede esperar hasta que la propiedad se haya vendido antes de informar a los residentes de la transacción, y dejarlos de golpe en una situación muy frágil. Incluso los 16 estados que exigen al propietario que notifique de forma previa sobre la venta de viviendas prefabricadas a la comunidad no brindan necesariamente las protecciones que requieren los inquilinos. “En la mayoría de los estados con notificación previa, hay tantas limitaciones en los requerimientos de la notificación que pocas veces sirve de algo a los residentes”, dice Carolyn Carter, directora de promoción en el Centro Nacional de Derecho del Consumidor (National Consumer Law Center).

Para proteger mejor a los residentes, los promotores respaldan reformas legislativas a las leyes estatales e incentivos tributarios para que los propietarios vendan el suelo a los residentes. La estrategia más efectiva consiste en promulgar leyes estatales que requieren al dueño que dé un aviso anticipado de la venta a los residentes (idealmente de 60 días) junto con la oportunidad de comprar la propiedad, señala Carter. Según ella, seis estados tienen leyes que “funcionan en la práctica, y brindan oportunidades reales para que los residentes compren sus comunidades”: Nueva Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Florida, Vermont y Delaware. Dice también que Oregón promulgó una legislación prometedora en enero de 2015. “En estos estados con avisos efectivos y leyes que brindan la oportunidad de comprar, está tomando fuerza el que los residentes se conviertan en propietarios”, explica Carter.Aproximadamente el 46 por ciento de las 80 comunidades respaldadas por ROC USA se encuentra en Nueva Hampshire o Massachusetts, dos estados pequeños con algunas de las protecciones más efectivas del país para los residentes. Hay 89 cooperativas de residentes adicionales en Nueva Hampshire anteriores al lanzamiento de ROC USA.

Para comprender el valor de las leyes firmes de protección para los residentes, basta con contar la historia de Ryder Woods, un parque de 174 casas móviles en Milford, Connecticut, a 18 kilómetros al sur de New Haven, pegado a una carretera principal. Connecticut es uno de 19 estados que ofrecen incentivos tributarios o brindan a los residentes “algunas” protecciones cuando se vende la comunidad, aunque también presenta “importantes vacíos”, según Carter.

En 1998, el dueño de Ryder Woods vendió su propiedad a emprendedores inmobiliarios. Informó a los residentes por medio de avisos de desalojo, en contravención de las leyes estatales, que le exigían no solo dar un aviso por adelantado de la venta pendiente sino también ofrecerles la oportunidad de ser los primeros en comprar el suelo. Ryder Woods tenía una asociación de propietarios activa y rápidamente se organizaron protestas, peticiones y campañas ante la legislatura estatal para cancelar la venta. Finalmente, los medios de comunicación se hicieron cargo de la historia, y una abogada de Milford ofreció sus servicios de forma voluntaria para ayudarlos. A medida que profundizaba en el caso, se dio cuenta de que la ley estaba del lado de los residentes, y que la comunidad necesitaba más respaldo legal que el que ella podía ofrecer por sí sola. Pidió ayuda a un amigo y colega, socio de una importante compañía de Hartford, que aceptó tomar el caso pro bono y asignó la tarea a un equipo de abogados. El caso finalizó en un juicio y en última instancia llegó hasta la corte suprema estatal. El comprador original, que no estaba interesado en este embrollo legal, vendió la propiedad a un segundo emprendedor.

Cuatro años después de la venta original, el tribunal falló a favor de los residentes. En un pacto sin precedentes, y como parte del acuerdo, el segundo emprendedor compró un nuevo terreno a un kilómetro y medio de la parcela original y allí reconstruyó completamente la comunidad. El emprendedor compró 174 casas móviles nuevas y las vendió a los residentes a un precio significativamente reducido, con hipotecas más favorables que cualquier otra financiación convencional del mercado. Construyó un centro comunitario y un estanque que completó con cisnes. Y, como parte del acuerdo, dio a los residentes la oportunidad de formar una cooperativa y comprar el terreno, lo cual hicieron en 2009 con un financiamiento de compra de USD 5,4 millones de ROC USA Capital. La escritura de compra se firmó en las oficinas de la mencionada compañía de Hartford, la cual siguió prestando sus servicios de forma voluntaria a los residentes hasta que se completó la venta. Hoy, en el suelo que ocupaba la comunidad original de Ryder Woods, hay una tienda de Walmart.

“A veces, cuando recordamos lo que pasó, pensamos que fue una locura. Contratamos un autobús, fuimos a Hartford, hablamos con la legislatura y luchamos. Nos juntamos y ganamos contra dos emprendedores multimillonarios”, explica Lynn Nugent, de 68 años, vendedora a tiempo parcial en una tienda de Sears, y uno de los residentes que ayudó a organizar la campaña, junto con su marido, cerrajero jubilado. “Yo siempre digo: antes pertenecíamos a otra persona; ahora nos pertenecemosa nosotros mismos”.

Mejor acceso a casas prefabricadas económicas y de calidad

A diferencia de los residentes de Ryder Woods, muchos propietarios de casas prefabricadas tienen problemas para conseguir una unidad de calidad con un financiamiento asequible. De nuevo, el principal responsable es la legislación. Según la ley federal, las casas prefabricadas se consideran una propiedad personal, como un automóvil o una embarcación, y no una propiedad inmueble como las casas tradicionales. Por lo tanto, los compradores no pueden acceder a préstamos hipotecarios. En cambio, el financiamiento se realiza por medio de préstamos personales. Estos préstamos son más caros que las hipotecas, con un promedio de tasas de interés 50 a 500 puntos básicos, y con menores protecciones al consumidor. Más del 70 por ciento de los préstamos para la compra de casas prefabricadas es de este tipo, considerado un sustituto de productos subprime.

“Esta situación de pertenecer a un segundo nivel es una de las mayores limitaciones para aumentar el inventario de casas prefabricadas permanentemente asequibles”, dice McCarthy. “Es un obstáculo a la financiación de las casas, lo que incrementa su costo y reduciendo el potencial de acumulación de patrimonio neto, porque reduce la demanda efectiva de unidades existentes”.

Si bien la solución ideal sería cambiar las leyes federales de la titulación, no es probable que ocurra. En cambio, Next Step, una organización sin fines de lucro de Kentucky, ha establecido el concepto de “Viviendas Prefabricadas Hechas Correctamente” (Manufactured Housing Done Right o MHDR)”. Esta estrategia innovadora pone casas prefabricadas asequibles de alta calidad —junto con el financiamiento correspondiente— a disposición de consumidores de ingresos bajos a moderados, por medio de una combinación de casas térmicamente eficientes, educación a los compradores y financiamiento barato.

Primero, Next Step brinda a los compradores de bajos ingresos acceso a casas prefabricadas de alta calidad. La organización creó una cartera de modelos sólidos y asequibles. Cada casa de Next Step cumple o excede las normas Energy Star, reduce tanto los costos de los servicios públicos para el propietario como la huella medioambiental. De acuerdo con Next Step, las pruebas han demostrado que estas casas son un 30 por ciento más eficientes que una casa básica que cumple con el código de edificación, y 10 a 15 por ciento más eficientes que una casa Energy Star básica. En promedio, esto genera un ahorro de energía de USD 1.800 al año por cada casa móvil anterior a 1976 reemplazada, y USD 360 al año por cada casa nueva establecida.

Además, las casas de Next Step fueron “diseñadas para garantizar que sean económicas al tiempo que cumplen con las normas de calidad”. Se instalan sobre cimientos permanentes, proporcionando un mayor soporte estructural contra el viento y reducen los problemas de asentamiento. Las casas tienen pisos y aislamiento de alta calidad, lo cual ayuda a aumentar su durabilidad y reducir los gastos de energía. Y como el problema principal de los cimientos es el agua, las casas de Next Step tienen protecciones adicionales contra la humedad.

Mejor acceso a financiamiento sostenible

Next Step también asegura a los compradores de vivienda un financiamiento seguro, sostenible y económico. “Uno de los problemas de esta industria es que los mercados de capital no participan de forma importante”, explica Stacey Epperson, Directora Ejecutiva de Next Step. “No hay un mercado secundario significativo, de manera que hay muy pocos prestamistas en el mercado y muy pocas opciones para los compradores. Nuestra solución es preparar a nuestros prestatarios para que sean propietarios, y después conseguirles buenos préstamos”.

Next Step trabaja con una combinación de prestamistas con y sin fines de lucro, aprobados por la organización, que proporcionan un financiamiento seguro a precios razonables. Como contrapartida, reduce el riesgo de los prestamistas. Las casas están diseñadas para cumplir con los requisitos de los prestamistas, y los compradores reciben capacitación financiera integral para que puedan tener éxito como compradores. Por lo tanto, los compradores de casas de Next Step no solo obtienen una mejor hipoteca inicial, sino que tienen la capacidad para acumular patrimonio neto y obtener un buen precio de reventa cuando decidan vender su casa.

Además, cada casa de Next Step se instala sobre un cimiento permanente para que el propietario pueda cumplir con los requisitos de ciertos programas hipotecarios con garantía gubernamental, que son menos onerosos que un préstamo personal. Next Step estima que, hacia 2015, había ahorrado a sus 173 propietarios aproximadamente USD 16,1 millones en pagos de interés.

“Cerca del 75 por ciento del financiamiento de casas prefabricadas se hace con préstamos personales. Pero el 70 por ciento de casas nuevas prefabricadas se instala en suelos privados donde, en muchos casos, la casa se podría colocar sobre un cimiento permanente, y el dueño podría obtener una hipoteca de largo plazo con una baja tasa de interés”, dice Epperson.

En parte, el modelo de MHDR es innovador porque es escalable. Next Step se capacita y depende de una red de organizaciones miembros sin fines de lucro para implementar el modelo en sus comunidades respectivas. Next Step vende casas a sus miembros a precios competitivos, y después las organizaciones miembro supervisan el proceso de identificar y educar a los compradores, ayuda a conseguir el préstamo y administra la instalación. 

“En el modelo tradicional de la industria, no había manera de que una organización sin fines de lucro pudiera comprar una casa prefabricada a precios de mayorista. Esto es lo que hemos diseñado, y, como resultado, podemos ofrecer una vivienda mucho más económica que si la organización sin fines de lucro o el propietario trataran de comprarlas por sí mismos”, explica Kevin Clayton, presidente y Director Ejecutivo de Clayton Homes, uno de los productores más grandes de casas prefabricadas del país, y uno de los proveedores de largo plazo de Next Step.

“El programa Next Step funciona porque prepara a la gente para tener éxito”, dice Clayton. “Next Step les ofrece asesoramiento para ser propietarios y les brinda apoyo si tienen problemas económicos en el futuro. Pueden comprar su casa por mucho menos dinero, acumular patrimonio neto y pagar una cuota mensual baja por su préstamo y sus costos de energía”.

Cyndee Curtis, una propietaria de Next Step, está de acuerdo. Curtis tenía 27 años, era soltera y estaba embarazada cuando compró una casa móvil usada modelo Fleetwood de 1971 por USD 5.000 en 2001. La colocó en un lote de su propiedad en las afueras de Great Falls, Montana.

“No tenía dinero, no tenía un título universitario, y no tenía opciones”, dice Curtis. “El viejo tanque séptico de acero tenía agujeros por el óxido, era como una bomba de tiempo. La alfombra estaba completamente gastada, el linóleo debajo de la alfombra tenía agujeros de quemaduras, y el cielorraso tenía fugas donde se había colocado una extensión de la casa. Todos los años compraba libros de construcción, iba a Home Depot y preguntaba cómo arreglar esa fuga. Y todos los años me encontraba en la situación de arreglarla sola. Había moho en el umbral de la puerta debido a esa fuga, y tenía un recién nacido viviendo en la casa”.

En 2005, Curtis volvió a la universidad por dos años, obtuvo su título de enfermera y comenzó a trabajar como enfermera práctica registrada; ganaba USD 28.500 por año. “Estaba ganando un sueldo decente, y podía explorar mis opciones”, dijo Curtis, madre soltera de dos hijos. “Quería conseguir un lugar donde mis hijos pudieran crecer con orgullo, y aprovechar el lote al máximo”.

Pero su historial de crédito no era bueno, y finalmente recaló en NeighborWorks Montana, un miembro sin fines de lucro de Next Step, que le informó sobre el programa de Next Step. En los dos años y medio siguientes, Curtis trabajó con el personal de NeighborWorks Montana para reparar su historial de crédito. Con su ayuda, consiguió una hipoteca y compró una casa de Next Step por USD 102.000, que incluía no sólo la casa sino también la extracción, eliminación y recambio de su viejo sistema séptico. Como la casa de Next Step está instalada sobre un cimiento permanente que reúne ciertas calificaciones, y debido a haberse mejorado el historial de crédito, los ingresos y las condiciones de vivienda de Curtis, pudo conseguir una hipoteca del programa de Desarrollo Rural del Departamento de Agricultura de los EE. UU., mucho menos onerosa que los préstamos personales comunes. Además, mientras que la casa móvil anterior de Curtis tenía un título equivalente a un automóvil, su casa de Next Step tiene una escritura similar a la de una casa construida sobre el terreno. Por lo tanto, un futuro comprador también estará en condiciones de solicitar una hipoteca tradicional.

Curtis dice que su casa de Next Step le ha proporcionado ahorros significativos de energía. “Tengo 40 metros cuadrados más que antes. Antes tenía un baño; ahora tengo dos. Y, sin embargo, mis gastos de gas y electricidad se han reducido en dos tercios”.

Dice, además: “Mi casa es mil por ciento mejor que donde vivía antes. Si una persona entra a mi casa, no se da cuenta de que es prefabricada. Tiene lindas puertas, con paredes texturizadas. Se parece a cualquier otra casa nueva donde uno quisiera vivir. A veces la gente cree que tiene que sufrir con una vivienda en malas condiciones. Yo sé lo que es vivir así, y les quiero decir que, si trabajan con dedicación, pueden mejorar su vida y la de su familia”.

Este artículo se publicó originalmente en el número de Land Lines de julio de 2015.

Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones del área metropolitana de Chicago. Contacto: loren@lorenberlin.com.

Referencias

Levere, Andrea. 2013. “Hurricane Sandy and the Merits of Manufactured Housing.” Huffington Post. 8 de enero. http://www.huffingtonpost.com/andrea-levere/hurricane-sandy-manufactured-housing_b_2426797.html.