Efecto del sistema de autobús de transporte rápido sobre el valor del suelo
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Durante la última década, el autobús de transporte rápido (BRT, por sus siglas en inglés) ha revolucionado la planificación del transporte regional en gran parte del mundo desarrollado y en vías de desarrollo. El BRT pasó de ser una opción de transporte marginal utilizada en unas pocas ciudades de Brasil y Australia a convertirse en una importante alternativa de transporte masivo para los gobiernos locales y nacionales.
El BRT no es un concepto único, sino que engloba una variedad de aplicaciones diseñadas para mejorar el nivel de servicio que proporciona el transporte masivo en autobús ofreciendo movilidad de forma económica y cómoda, similar a la que ofrece el ferrocarril urbano (Wright y Hook 2007, 11). Se basa en mejoras coordinadas en tecnología, infraestructura y equipamiento para conseguir un servicio de calidad (Oficina General de Cuentas de los Estados Unidos 2001). Desde el punto de vista operativo, las aplicaciones del BRT incluyen autobuses con derecho de paso exclusivo, con estaciones dedicadas y abono de tarifas previo al abordaje, o autobuses que transitan por carriles de tráfico mixtos en las principales arterias de la ciudad.
Podría afirmarse que el concepto del BRT que goza del mayor reconocimiento es la provisión de un derecho de paso exclusivo para el transporte en autobús unido a la alta frecuencia del servicio. En Sudamérica, los sistemas BRT de Curitiba, en Brasil, y Bogotá, en Colombia, integran redes de carriles dedicados al uso exclusivo de autobuses articulados de gran capacidad, con embarque y desembarque rápido.
Doce ciudades latinoamericanas, tres australianas, siete estadounidenses, ocho asiáticas y dieciocho europeas han implementado sistemas BRT. En algunas los sistemas son completos mientras que en otras son líneas únicas. También hay sistemas actualmente en construcción en todo el mundo, como en Dar es Salaam en Tanzania, Jinán en China, Bolonia en Italia, Mérida en Venezuela y Auckland en Nueva Zelandia. En marzo de 2007, GTZ, la empresa federal de desarrollo de Alemania, estimó que había al menos 27 ciudades con procesos activos de planificación de sistemas BRT, mientras que 14 sistemas estaban considerando su ampliación (Wright y Hook 2007).
El extraordinario éxito del BRT se debe en parte a la relación costo-efectividad y a la relativa flexibilidad de la inversión necesaria. Los sistemas BRT a menudo pueden transportar tantos pasajeros como los sistemas de ferrocarril urbano convencionales pero por una fracción del costo. Los sistemas BRT también son comparables a los sistemas de ferrocarril tipo metro, excepto en situaciones de muy alta demanda de pasajeros, superior a los 50.000 pasajeros por sentido y por hora. Igual que en el ferrocarril urbano, no obstante, la relación costo-efectividad del BRT se apoya en la capacidad de disponer de usos del suelo que concentran la actividad a lo largo de corredores del sistema. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, los sistemas BRT se han construido en corredores con una demanda comprobada.
INVERSIÓN EN TRANSPORTE Y URBANIZACIÓN/REURBANIZACIÓN DEL SUELO
También resulta plausible que los sistemas BRT puedan atraer una urbanización densa que a su vez mejore el sistema BRT en el futuro. Esta conexión recíproca entre inversión en BRT y urbanización ha sido el puntal del éxito en Curitiba. A pesar de la importancia de esta conexión para la viabilidad futura y la relación costo-efectividad de los sistemas BRT, aún disponemos de poca evidencia empírica. Dado el elevado número de ciudades que están considerando la construcción de nuevas líneas BRT o la ampliación de sus sistemas, resulta crucial comprender si se producirán cambios en la urbanización del suelo a fin de prever los beneficios del sistema y poder estimar el impacto fiscal de la inversión.
La teoría económica urbana proporciona un punto de partida para explicar cómo la inversión en transporte puede influir en la urbanización o reurbanización del suelo. Se espera que tal inversión proporcione beneficios de accesibilidad a quienes se ven afectados positivamente a través de la disminución del tiempo de desplazamiento que les brinda la inversión.
En un mercado del suelo metropolitano, se espera que la inversión en transporte proporcione ventajas en cuanto a accesibilidad a los terrenos cercanos a la inversión en comparación con los terrenos relativamente poco afectados por dicha inversión. Puesto que el número de terrenos que se benefician de las mejoras de accesibilidad es limitado, se espera que las familias y las empresas que valoren tales beneficios en un mercado competitivo estén dispuestas a pagar más por las propiedades que ofrecen buen acceso que por otras propiedades, suponiendo que las demás condiciones son iguales. En este sentido, los beneficios de acceso que ofrecen las inversiones en transporte, de existir, se capitalizarán en el valor de las propiedades.
La capitalización de los beneficios de accesibilidad estimula la urbanización potenciando el atractivo de los terrenos para su urbanización o reurbanización. Los terrenos que anteriormente no eran considerados candidatos preferenciales para la inversión inmobiliaria se tornan más atractivos después del anuncio o implementación de la inversión en transporte. Por otro lado, un terreno ya urbanizado o en fase de planificación puede urbanizarse más intensivamente como resultado del aumento de valor. Esta relación es la piedra angular de la urbanización enfocada hacia el transporte (ver la Figura 7.5.3.1 en anexo).
Además del potencial urbanizable propiciado por la inversión en transporte, los aumentos en el valor del suelo también son relevantes para las finanzas municipales y la financiación de proyectos específicos. El éxito de instrumentos locales como la financiación mediante incrementos impositivos (Tax Increment Financing, o TIF) y la recuperación de plusvalías depende del valor del suelo y de los cambios de urbanización asociados al proyecto.
EL SISTEMA TRANSMILENIO DE BOGOTÁ
Bogotá, la capital de Colombia, tiene aproximadamente 6,8 millones de habitantes que ocupan aproximadamente 29.000 hectáreas de suelo urbanizado (Alcaldía Mayor de Bogotá 2003). Antes de TransMilenio, todo el transporte público de Bogotá lo proporcionaban choferes de autobús privados organizados en empresas o asociaciones, las cuales añadían o cancelaban servicios con poca supervisión por parte del gobierno. Los ingresos para los choferes del autobús estaban basados exclusivamente en las tarifas pagadas por los pasajeros, lo que provocaba una intensa competencia entre los conductores. Este marco operativo tuvo un costo social considerable, en congestión, calidad inadecuada y falta de seguridad (debido a la escasa inversión en mantenimiento de los vehículos). En 1999 los residentes experimentaban velocidades medias de desplazamiento en los autobuses de sólo 9 km/h durante el período de máxima actividad del día.
A finales de la década de 1990, preocupado por una oferta excesiva de capacidad del transporte, malas condiciones ambientales y de seguridad y velocidad decreciente de los autobuses, el gobierno municipal invirtió en una amplia red BRT, pero ésta cubría únicamente las zonas con alta demanda de transporte público. Las zonas de la ciudad donde no llegaba el BRT continuaron servidas por las asociaciones originales, y siguieron sufriendo el efecto medioambiental y de tiempo. La inversión en BRT, TransMilenio, formaba parte de una estrategia integrada más amplia para abordar los problemas de movilidad, reclamar los espacios públicos para los peatones y aumentar el acceso a zonas verdes.
TransMilenio se ha implementado en dos fases, con una tercera fase actualmente en proceso de diseño. La primera fase se planificó en 1998, se construyó en 1999–2000 y entró en funcionamiento en diciembre de 2000 en dos corredores. La segunda fase, que comenzó a funcionar a finales de 2003, añadió tres corredores más de forma paulatina. Todas las fases se han implementado a través de un exitoso acuerdo entre entidades públicas y privadas: el gobierno financia la infraestructura y supervisa las funciones de planificación a largo plazo, y las empresas privadas licitan la operación de conjuntos de rutas o zonas de influencia.
El sistema comprende una infraestructura especializada, que incluye carriles exclusivos para ofrecer una capacidad de alto servicio, estaciones de embarque cerradas y una flota racionalizada de autobuses articulados con sistema de cobro de tarifas en plataforma previo al embarque. Un servicio coordinado con rutas alimentadoras permite acceder a TransMilenio desde vecindarios alejados de la ruta del autobús. A noviembre de 2007, el sistema tenía 114 estaciones, operaba más de 1.000 autobuses y realizaba más de 1,4 millones viajes en sentido único por día a una velocidad media de 27 km/h.
Considerado como un excelente ejemplo de sistema BRT, el caso de Bogotá ilustra la transformación de corredores de transporte tradicionales afectados de una seria contaminación, problemas de seguridad y un entorno poco atractivo en un nuevo sistema que ofrece tiempos de desplazamiento considerablemente menores, menos ruido y menos emisiones de gases de efecto invernadero (Cain y col. 2006).
IMPACTO DE TRANSMILENIO SOBRE EL VALOR DEL SUELO
TransMilenio ha sido el centro de atención de al menos cuatro estudios que relacionan el valor del suelo con el sistema BRT (ver recuadro en anexo). Aunque la evidencia hasta la fecha sobre la relación entre TransMilenio y el valor de las propiedades inmobiliarias ha resultado útil, su capacidad para influir en las políticas sigue siendo limitada. Por ejemplo, estos estudios se basan en datos transversales, por lo que resulta imposible identificar si el sistema BRT produjo el cambio en el valor del suelo, o si los planificadores fijaron las estaciones en lugares que ya eran bien valorados por los residentes. Asimismo, a pesar del interés por parte de los gobernantes en ampliar los sistemas BRT establecidos y en buscar formas de financiarlos, ningún estudio ha examinado si estas ampliaciones traen beneficios a las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT.
Utilizando los datos sobre los precios pedidos por las propiedades anteriores y posteriores al TransMilenio, examinamos si los precios cambiaron a medida que se ampliaba el sistema. Comprender en qué medida han cambiado los precios en Bogotá es particularmente importante dada la extensa experiencia del gobierno colombiano con los instrumentos de recuperación de plusvalías del suelo y el aumento del interés por encontrar nuevas fuentres de financiación para futuras ampliaciones del BRT (Furtado 2000).
Nuestros datos se tomaron de una muestra de propiedades en la zona metropolitana de Bogotá entre 2001 y 2006. La fase II de la ampliación del TransMilenio, abierta al público en diciembre de 2003, proporcionó el escenario del estudio. En el análisis utilizamos propiedades unifamiliares ubicadas en un radio de 1 km del sistema BRT que se beneficiaron de la ampliación del sistema de una o dos formas: obteniendo acceso local a TransMilenio gracias a la ampliación, u obteniendo acceso regional gracias al mayor alcance de la red, lo que denominamos “efecto de la red”.
Para medir los efectos de la red utilizamos propiedades que anteriormente sólo tenían acceso local a una estación de TransMilenio, pero que ahora se benefician del mayor alcance del sistema BRT. Por otro lado, las propiedades que no tenían acceso local a TransMilenio antes de diciembre de 2003, pero que también se beneficiaron de la ampliación, sirvieron para examinar los efectos del acceso local (ver Figura 7.5.3.2 en anexo).
Todas las propiedades susceptibles de verse afectadas por TransMilenio se consideran pertenecientes a zonas de intervención de acceso local o del efecto de la red. Sin embargo, puesto que los valores de las propiedades cambian de antes a después de la intervención por razones diferentes a los cambios producidos por TransMilenio, también incluimos propiedades dentro de una zona de control que no se benefició directamente de ninguna de las inversiones de TransMilenio, ni de otras inversiones en rutas para bicicleta o en parques importantes.
La estadística descriptiva simple tanto de ambas zonas de intervención como de la zona de control muestra que las propiedades dentro de la zona de efecto de la red eran más caras que las situadas en las otras dos zonas, tanto antes como después. Las propiedades de la zona de acceso local tenían precios similares a las de la zona de control, antes y después. Asimismo, los precios pedidos aumentaron en índices diferentes. Respecto de las propiedades dentro de la zona de efecto de la red, los precios aumentaron un 5,1 por ciento, en comparación con un 9,5 por ciento para las propiedades dentro de la zona de acceso local y un 7,7 por ciento para las situadas en la zona de control durante el mismo período. No obstante, estas diferencias pueden resultar engañosas, porque las propiedades ofrecidas en el mercado pueden haber sido diferentes antes y después de la intervención.
Por ejemplo, la zona de control tenía un índice considerable de usos industriales (22,7 por ciento) y terrenos vacantes (14,1 por ciento) comparada con las otras dos (zona de efecto de la red: 0,5 por ciento de uso industrial y 0,8 de terrenos vacantes; zona de acceso local: 13,7 por ciento de uso industrial y 7,0 por ciento de terrenos vacantes), aunque la densidad de población es similar. Las zonas de acceso local y de control tienen poco o ningún uso comercial, mientras que la zona de efecto de la red tiene una mezcla más homogénea de usos residenciales y comerciales. Por tanto, fue necesario un análisis de regresión para ayudar a aislar la variación de precio identificada de los efectos de la presión inflacionista, las diferencias en la oferta de vivienda o el efecto de la ampliación de TransMilenio sobre el precio de la vivienda. Nuestros modelos corrigieron además la correlación existente para las propiedades que están más juntas desde el punto de vista espacial, con respecto a las que están más distantes.
Cambios en el valor de las propiedades en las zonas con servicio BRT
Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de efecto de la red con respecto a la zona de control mostraron una evidencia uniforme de que los precios en 2001 y 2002 eran similares entre la zona de intervención y la zona de control, sin que se produjera una apreciación. Sin embargo, detectamos una apreciación positiva uniforme en la zona de intervención desde el año 2003 en adelante, con respecto a la zona de control.
Los precios pedidos por las propiedades resultantes según las estimaciones se muestran en la Figura 7.5.3.3 (en anexo), creada mediante una simulación basada en coeficientes estimados y en su matriz de varianza-covarianza. Los valores representan una propiedad de entre 10 y 20 años de antigüedad, con todas las demás variables establecidas en sus valores medianos, variando el año de 2001 a 2006.
Las propiedades de la zona de intervención se apreciaron antes y en mayor grado que las propiedades de la zona de control. La Figura 7.5.3.4 (en anexo) muestra el cambio en los precios entre la zona de intervención y la zona de control en términos de porcentaje. El pico de precios de 2003 en la zona de intervención puede ser el resultado de la previsión de los propietarios ante la expectativa de apertura de la ampliación del sistema BRT, o de otros cambios en el submercado inmobiliario que nuestras variables no tuvieron en cuenta. Aunque se han documentado efectos similares de previsión de extensión de transporte masivo en otros lugares (Knaap, Ding y Hopkins 2001), no se ha examinado ni documentado ninguno de ellos para los efectos de la red que crean dichas ampliaciones.
Cambios en el valor de las propiedades en las zonas sin servicio del BRT
Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de acceso local con respecto a la zona de control arrojaron una evidencia mixta de aumento de los precios en zonas que anteriormente no estaban servidas por el sistema BRT. En algunos casos (dependiendo del modelo especificado) los precios en la zona de intervención eran superiores a los de la zona de control para las propiedades ofertadas en 2001, 2003, 2004 y 2006. Otros modelos mostraron relaciones menos consistentes. Una prueba de los coeficientes correspondientes al período anterior y del coeficiente del período posterior no muestra una diferencia simultánea en los precios de las propiedades.
EL RESULTADO NETO: TRANSMILENIO Y LOS VALORES DE LAS PROPIEDADES
En general nuestros resultados dibujan un panorama mixto de apreciación como consecuencia de las ampliaciones del BRT. Por un lado, la evidencia sugiere la apreciación de las propiedades que ya estaban servidas por el BRT, puesto que también se beneficiaron de las ampliaciones. La plusvalía estimada del precio pedido por las propiedades se sitúa entre el 15 y el 20 por ciento, aunque la apreciación comenzó un año antes de inaugurarse la ampliación. Esto resulta significativo, dado que sabemos poco acerca de la magnitud potencial de estos efectos. En contraste, encontramos poca evidencia de aumento de los precios de las propiedades situadas a lo largo del corredor que anteriormente no tenía una estación local de BRT, pero que ahora recibe servicio gracias a la ampliación.
No podemos afirmar sin lugar a equívocos que los aumentos de precio fueron el resultado de la ampliación del BRT, porque podrían deberse a variaciones en el submercado inmobiliario local. Por ejemplo, la ciudad de Bogotá resurgió de una profunda recesión que terminó a principios de 2000. Si los efectos de la recesión no fueron uniformes en todos los vecindarios, es posible que eso explique el diferencial encontrado. Además, es posible que las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT simplemente estaban capitalizando los beneficios de la inversión original realizada apenas cuatro años antes.
Otras explicaciones posibles de los resultados que quizá interesen a los planificadores que estén considerando hacer inversiones en BRT incluyen la cronología de los efectos. La capitalización de los beneficios de las ampliaciones del BRT puede tardar tiempo en materializarse. Nuestro análisis cubre solamente hasta tres años después de la inauguración de la ampliación, pero el impacto de los proyectos de transporte tiende a tardar más tiempo. Una explicación relacionada es que las propiedades también se aprecian ante la expectativa de la inversión en transporte, más que cuando se inauguran las ampliaciones.
También es posible que los efectos difieran en los vecindarios de cada zona estudiada. Aunque utilizamos propiedades en un radio de 1 km de una estación de BRT (la zona de influencia identificada por los planificadores locales en sus estudios de viabilidad de TransMilenio), es posible que los precios aumentaran, pero sólo para un subconjunto de propiedades (por ejemplo, las más próximas a una estación). Por último, es probable que el efecto sobre el valor del suelo derivado de la inversión pública en transporte sea diferente para las propiedades comerciales, las viviendas unifamiliares y las multifamiliares. Se han detectado aumentos en el precio de los espacios comerciales en otras ciudades (Cervero y Susantono 1999; Cervero y Duncan 2002).
No existe una forma sencilla de examinar sin ambigüedades los efectos sobre el valor del suelo derivados de la inversión pública en transporte. En este estudio, hemos intentado profundizar en el tema sobre la base de otros estudios y superar sus limitaciones. Nuestras conclusiones revelan una cierta promesa para la financiación de infraestructura a través de las plusvalías que puede crear. Pero perduran ciertas ambigüedades y advertencias que no son fáciles de resolver. Mientras tanto, los encargados de tomar decisiones seguirán explorando soluciones para las opciones de transporte masivo y las formas de financiarlas, y el sistema BRT contribuirá a abordar la acuciante necesidad de movilidad en las ciudades de todo el mundo.
Referencias
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