Una década de cambios
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Este año se cumple el décimo aniversario del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Cambios extraordinarios en la política, economía y políticas de América Latina —como también en las estrategias, recursos y organización del Instituto— han llevado a redefinir nuestras prioridades en la región. En respuesta a las crecientes demandas locales, el programa ha reforzado su línea de trabajo en temas específicos desarrollados junto con un variado grupo de asociados comprometidos, entre ellos expertos, funcionarios y otros colaboradores.
La imagen del Instituto en América Latina también ha evolucionado. Hoy por hoy se nos reconoce como un socio comprometido en muchos debates nacionales y regionales sobre política del suelo. Hemos forjado relaciones de confianza mutua con importantes personalidades en muchos países, y adquirido la legitimidad que es tan esencial para nuestro trabajo. Nos hemos labrado funciones complementarias como moderador, soporte de financiamiento, y, por sobretodo, como proveedor de líderes talentosos y capaces. La mayoría de los miembros de nuestra facultad trabaja activamente en una o más de las cinco redes temáticas de nuestro programa estratégico: captura de plusvalías, mercados del suelo, tributación predial, proyectos urbanos de gran escala y regularización de mercados de suelos informales.
El crecimiento de nuestro programa puede atribuirse a la confluencia de varios factores importantes relacionados con el cambiante panorama socioeconómico de América Latina, y sus correspondientes repercusiones en el estudio de la política del suelo. Más que tomar partidos, la meta del Instituto ha sido mejorar el entendimiento de los participantes locales sobre la naturaleza y ramificaciones de los temas en discusión.
Cambio de los entornos de la política del suelo
Los cambios estructurales o macroeconómicos de la región han afectado la agenda de política del suelo de una variedad de maneras, tanto directas como sutiles. América Latina está saliendo de un complicado periodo de ajuste a crisis financieras nacionales e internacionales, y muchos de sus países están encarando el retorno a la democracia. Si bien pareciera que se ha puesto freno al problema de hiperinflación crónica de la región, hay desilusión y descontento ante el desempeño mediocre del PIB y los altos costos sociales asociados con los programas de ajustes estructurales (las más altas tasas de interés, desempleo, informalidad, etc., de la historia). Más aún, se tiene la firme convicción de que estos programas no sólo fracasaron en resolver los problemas más importantes, sino que también dejaron ciertos aspectos críticos sin tocar, o incluso en peor estado. Claramente no ha habido mucha mejoría en lo que se refiere a pobreza urbana, ocupación informal o irregular del suelo, calidad y extensión de los servicios urbanos y violencia urbana. En la última década, los indicadores de pobreza extrema del Banco Mundial (porcentaje de la población que vive con US$1 al día o menos) muestran falta de progreso únicamente en América Latina y África.
La apertura de las economías nacionales ha dado paso a mayor competitividad a las industrias locales y actividades comerciales que en otros tiempos contaban con el proteccionismo estatal, pero la privatización de los servicios y los jugosos incentivos utilizados como anzuelo para atraer las inversiones extranjeras en infraestructuras urbanas suelen causar malestar. A nivel urbano, observamos crisis en la planificación integral y modificación concomitante de la vida urbana que han conducido a políticas de gestión con retórica y enfoque diferentes: de la universalización de los servicios, a proyectos estratégicos; de participación social, a asociaciones públicas/privadas; de equidad inclusiva, a eficacia exclusiva; y así sucesivamente. El sector de desarrollo de la propiedad informal tradicional se ha abierto a promotores internacionales, y con ello ha habido una explosión de proyectos comerciales y de viviendas de alta categoría para una élite privilegiada, principalmente en forma comunidades “enrejadas” y gigantescos centros comerciales que emulan los patrones de rápida expansión típicos de las economías desarrolladas. Muchos de esos proyectos compiten por predios de la periferia urbana que suelen ocupar familias de bajos recursos, lo que aumenta el precio ya inflado de la tierra.
No todas las ciudades se han beneficiado de ese aparente aumento en la competitividad; muchas, de hecho, se han quedado atrás a pesar de los generosos incentivos fiscales. Además, las feroces guerras de incentivos creadas entre las municipalidades han carcomido sus ya debilitadas bases fiscales, lo que explica una aparente paradoja: las municipalidades que han logrado el crecimiento económico más robusto, son las mismas con los mayores índices de formación de barrios pobres, lo que muestra el abismo existente entre los ingresos municipales percibidos y las necesidades sociales.
Como resultado, hay un desencanto general con las reformas neoliberales que no sólo no han cumplido sus promesas, sino que frecuentemente han tenido consecuencias dañinas. Algunos ejemplos: en Perú, la liberación de las leyes del suelo llevada a cabo el ex presidente Fujimori para eliminar los límites citadinos, provocó más bien la formación de nuevas subdivisiones piratas. Otra consecuencia imprevista ha sido la violencia urbana, que ha alcanzado niveles inauditos en muchos países de la región. Argentina, hasta no hace mucho tiempo el país más rico de la región, está actualmente enfrentándose a problemas de malestar cívico y hambre resultantes de la pobreza en que ha caído más del 45 por ciento de su población. Uruguay, considerada antiguamente la “Suiza” de la región, está experimentando un 10 % de crecimiento anual de los asentamientos informales, desempleo mayor del 18 por ciento —el más alto de su historia— y 30 % de reducción de los salarios. De la misma manera, más de la mitad de la fuerza laboral brasileña trabaja fuera del mercado laboral formal, y la principal fuente de divisas fuertes en El Salvador la constituyen las remesas de dinero que envían los emigrantes salvadoreños desde los Estados Unidos.
No obstante, todavía se discute si muchos de estos resultados negativos se deben a la adopción de un modelo equivocado o inadecuado (la estigmatizada propuesta neoliberal basada en el llamado “Consenso de Washington”), o si simplemente no se hizo lo suficiente. Algunos analistas aseveran que las reformas fueron truncadas con demasiada rapidez o implementadas de forma sólo parcial. Las reformas de modernización tuvieron cierto éxito en la privatización —a pesar de los debates sobre acuerdos de precios y otros asuntos— y en la desregulación de ciertos sectores. Sin embargo, otras necesidades básicas apremiantes tales como la revisión de las viejas estructuras fiscales y administrativas y los sistemas de jubilación y seguridad social, no han encontrado todavía un camino social y políticamente aceptable hacia una verdadera reforma.
Un bando más “intermedio” argumenta que a pesar de todos los costos sociales y políticos, la región está ahora en mejor posición para reanudar su crecimiento económico y atacar sus problemas sociales fundamentales. Se asegura que, a nivel macro, la mayoría de los países latinoamericanos ha logrado una plataforma adecuada para promover el crecimiento: ausencia de inflación, déficit público relativamente bajo (o al menos bajo control), tasas de cambio realistas o favorables, apertura a las inversiones internacionales y así sucesivamente. Para el nivel micro se citan entornos similarmente favorables: una estructura comercial más saludable que estimula la productividad y la competencia.
Independientemente de este debate, se observan frustraciones en dos frentes. Por una parte, los países se están alejando de la propuesta neoliberal indirecta introduciendo restricciones institucionales al mercado libre. Ahora está claro que los desafíos sociales pueden enfrentarse únicamente con intervenciones directas que promuevan un fuerte crecimiento económico mediante aumentos en la capacidad productiva, nuevos programas de generación de empleo e intervenciones públicas activas tales como políticas de salario mínimo y de necesidades básicas. Muchos países, entre ellos Brasil, México, Perú y Chile, están restableciendo programas de subsidios habitacionales para la población de bajos ingresos que se habían suspendido en la década de 1990.
Además, se respira un aire de descontento por los drásticos recortes efectuados en los gastos públicos a fin de mantener la deuda pública bajo control. En Brasil, los pagos de la deuda han llegado al nivel escandaloso alto del 4,5 por ciento del PIB. Una consecuencia inmediata de esta política de “vacas flacas” es la situación desconcertante en que se encuentran muchos gobiernos al no poder aprovechar los fondos disponibles de varios organismos multilaterales, a pesar de la urgente necesidad de fondos de inversiones para afrontar la llamada “deuda social”(déficits de vivienda, desnutrición, etc.).
Por otra parte, se está observando un giro importante en el escenario político: la creciente popularidad de candidatos asociados con probidad ética, más que con experiencia administrativa. Como parte de la consolidación democrática de la región, pareciera que los votantes están castigando a los políticos asociados con regímenes existentes o del pasado, tal como el caso de Menem en Argentina (“Que se vayan todos”), y están a la búsqueda de políticos creíbles, sin importar su experiencia administrativa (tal como el caso de Lula en Brasil) o a pesar de su imagen populista (Chávez, en Venezuela).
Implicaciones para los programas de política del suelo
Si bien los problemas urbanos siguen ocupando un lugar secundario en los programas de desarrollo nacional de la mayoría de los países latinoamericanos, hay dos iniciativas que lucen alentadoras: la nueva Ley de Desarrollo Urbano de Brasil (Estatuto de Ciudades) de 2001 y el recientemente creado Ministerio de las Ciudades. Algunos países, entre ellos Chile y Colombia, han pospuesto importantes proyectos de política del suelo a fin de revitalizar las industrias de vivienda y construcción y fomentar su papel generador de crecimiento económico. No obstante, el hecho de que muchas de esas medidas son resultados de prejuicios y malentendidos, brinda una excelente oportunidad a los programas educativos del Instituto para proponer otras soluciones de base amplia a los dilemas vinculados a la política del suelo urbano.
Desde la perspectiva de “toma de decisiones desde abajo”, las últimas décadas de programas de ajustes estructurales —caracterizados por restricciones fiscales y reducciones drásticas de las responsabilidades e inversiones gubernamentales en el capital social— han forzado a las municipalidades a buscar respuestas más endógenas a las crecientes demandas de la sociedad civil organizada. Como resultado, el ámbito local se ha visto inundado de experimentos alternativos interesantes que han roto con el modelo monolítico universal utilizado tradicionalmente para encarar los problemas de gestión urbana. En una especie de “revolución tranquila”, las municipalidades se han convertido en terrenos fértiles de una enorme variedad de iniciativas promisorias.
Los debates que acompañan a los siguientes temas de política del suelo forman la base de cursos y otros programas educativos específicos apoyados por el Instituto para facilitar la resolución de los retos asociados con la política del suelo en el ámbito nacional y el municipal.
Regularización de los asentamientos informales
Muchos gobiernos centrales han tomado medidas positivas para mejorar el dominio urbano, reflejadas en el incremento de los programas nacionales de regularización. Estas iniciativas suelen efectuarse bajo la influencia de organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, quienes consideran la regularización como un componente mitigador de la pobreza, problema que ocupa un alto lugar en sus listas de prioridades. No obstante, todavía no hay un entendimiento claro de la efectividad y las repercusiones de las políticas de regularización y otras alternativas habitacionales para la población de bajos recursos. Dadas la magnitud y la tasa de crecimiento de asentamientos irregulares, no se puede esperar mucho progreso a menos que esas medidas curativas estén acompañadas por políticas más “atrevidas” conducentes a la generación de ingresos y empleo, como también políticas más preventivas que cambien eficazmente las reglas del juego en los mercados de bienes raíces y del suelo. Ejemplos de estas políticas podrían ser sistemas mejorados de tributación predial, regulación mejorada de los usos del suelo (particularmente en las periferias urbanas) e instrumentos alternativos para financiar la provisión de servicios urbanos (Smolka, 2003).
Reforma fiscal a la propiedad inmobiliaria
La mayoría de los países de la región sigue sin implementar reformas tributarias efectivas, y además, los resultados de las políticas de tributación predial han sido generalmente deficientes. Sin embargo, unos cuantos países han dado pasos importantes hacia nuevos sistemas de gestión fiscal. Brasil ha tenido éxito en la aprobación y puesta en marcha de una nueva, compleja y estricta ley de responsabilidad fiscal, aunque los resultados han sido mediocres en lo que se refiere a la reforma de la estructura impositiva existente, plagada de impuestos redundantes e ineficaces. México también ha implementado leyes para una descentralización fiscal significativa. No obstante, pareciera que no existe buena correlación entre los resultados positivos obtenidos con la recaudación de impuestos inmobiliarios y el perfil socioeconómico o demográfico de las municipalidades. Esto sugiere que el problema se debe menos a las condiciones materiales y más a la voluntad o la capacidad de los gobiernos municipales a mejorar los procesos de recaudación de impuestos (De Cesare 2002; página 13 de este ejemplar).
Instrumentos de captura de plusvalías
A falta de recursos más eficaces para incrementar los ingresos municipales, muchas jurisdicciones están contemplando utilizar herramientas que aprovechen los incrementos del valor del suelo (plusvalías) resultantes de acciones públicas, para financiar y promover el desarrollo urbano. Aunque lejos de haberse asimilado en el ámbito de políticas legales, urbanas y fiscales, estos instrumentos se están abriendo camino como formas de legitimar incentivos para promotores privados, en forma de leyes de zonificación flexibles, tolerancias de densidad adicionales, etc. Algunas municipalidades que abogan por la responsabilidad social han adoptado el principio de captura de plusvalías tanto como un instrumento normativo para disciplinar las prácticas predadoras en los mercados de suelos informales, como también para proporcionar servicios a las barriadas pobres. Debajo se describen algunos experimentos interesantes en Bogotá y Porto Alegre.
Proyectos urbanos de gran escala
Al igual que está ocurriendo a escala mundial, la mayoría de las grandes ciudades del continente latinoamericano (y algunas medianas) están aprovechando la capacidad multiplicadora de los proyectos urbanos de gran escala para reforzar la competitividad y el atractivo de las ciudades, o al menos para servir como catalizador de las fuerzas y los recursos económicos latentes. Estos proyectos, estimulados por la crisis en la planificación integral y modificación concomitante de la vida urbana mencionadas anteriormente, están siendo desarrollados típicamente bajo asociaciones públicas/privadas. Algunos críticos advierten sobre el enorme riesgo que los proyectos imponen sobre la población, en vista de los grandes subsidios que terminan limitando los beneficios para el interés público. Además, la implementación de los proyectos suele concentrarse más en sus valores simbólicos y estéticos que en un análisis riguroso y exhaustivo de su eficacia en función de los costos, y mucho menos en una evaluación de sus costos sociales, económicos o ambientales. Aceptar la elitización (“gentrification”) resultante como un resultado inevitable —si no intencional— va en pareja con hacer una evaluación sólo superficial de los verdaderos costos sociales e individuales asociados con esas renovaciones. Ciertamente se puede discutir si estos proyectos de gran escala son intrínsecamente perjudiciales para la sociedad, si los efectos negativos resultan de conceptos equivocados evitables o vulnerabilidades sociopolíticas en su implementación, o si sencillamente son de naturaleza tan compleja que escapan a cualquier método de evaluación razonable.
El programa del Instituto Lincoln
En su carácter de organización educativa, el Instituto continúa reconociendo la enorme importancia de enseñar a realizar estos debates sobre temas de política del suelo. Sin embargo, hemos también descubierto una gran necesidad de mejorar la capacidad educativa en América Latina, como también en nuestros propios cursos realizados en Lincoln House. Por tal razón, mucho de nuestro trabajo consiste en elaborar e implementar programas diseñados para “entrenar a los entrenadores”, y al mismo tiempo desarrollar y organizar planes de estudio para crear técnicas y materiales pedagógicos apropiados. Los programas del Instituto facilitan el aprendizaje y capacitación de investigadores activos, incluidos profesores universitarios y miembros de sectores profesionales y gubernamentales.
Cursos de capacitación profesional
Los cursos de capacitación profesional realizados en Lincoln House desde octubre de 2001 constituyen la herramienta básica sobre la cual estructuramos los componentes esenciales de nuestro programa y logramos nuestras metas educativas. Estos cursos de una semana de duración se concentran en cinco áreas temáticas principales: captura de plusvalías, mercados del suelo, tributación predial, proyectos urbanos de gran escala y regularización de mercados de suelos informales. Además de la valiosa experiencia que ofrecen a los participantes, los programas han sido sumamente eficaces porque nos han permitido:
- Crear nuevas oportunidades de formación de docentes. Muchos de los participantes solicitan permiso para dictar los mismos cursos en sus propios países o regiones.
- Actualizar los materiales de enseñanza. A los participantes se les requiere presentar casos y ejercicios que representen las situaciones en sus países o regiones.
- Crear redes y oportunidades de interacción entre colegas. Uno de los aspectos más valorados de estos cursos suele ser la oportunidad para conocer y relacionarse con profesionales de otros países que trabajan en áreas afines.
- Detectar brechas existentes entre el conocimiento y la investigación. Frecuentemente nuestros cursos nos alertan de áreas que podemos apoyar para crear investigaciones o productos útiles (por ejemplo, la publicación de textos de temas críticos en idiomas accesibles).
- Fortalecer nuestro plan de estudios a través de la producción y diseminación de materiales de los cursos, manuales de enseñanza y otros documentos.
- Difundir el conocimiento sobre nuestros cursos. Los alumnos de nuestros cursos tienen un papel fundamental en identificar nuevos participantes.
Programas integrales
A medida que el Programa para América Latina se ha expandido y madurado, nos hemos orientado hacia asociaciones más integrales en países selectos. ¿Qué significa esto? Que en vez de ofrecer sólo programas aislados ocasionales, estamos elaborando paquetes que integran varias iniciativas diseñadas para identificar aspectos críticos en la agenda nacional, ampliar el alcance hacia grupos de interés, diseminar ideas a través de nuevos medios y vehículos y capacitar personal de las esferas académicas y jurídicas. En otras palabras, estamos integrando nuestros esfuerzos de educación, investigación y publicación alrededor de temas fundamentales, en estrecha colaboración con asociados locales. Estamos desarrollando estos programas más inclusivos en dos modalidades: la primera consiste en coordinar una gran variedad de asuntos de políticas de un país o región en particular, a través de una institución local que sirva como sucursal suplente del Instituto Lincoln; la segunda se concentra en un tema crítico de política del suelo en el que podrían participar muchas instituciones y asociados locales.
Programas por país
Dentro de América Latina, la experiencia extraordinaria de Chile en políticas de suelo y habitacionales facilita a un programa desarrollar debates nacionales inteligentes sobre las interrelaciones entre política del suelo, financiamiento urbano e integración social, introduciendo instrumentos como captura de plusvalías y controles del uso del suelo en la gestión nacional. Con el patrocinio conjunto de nuestros antiguos asociados del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (IEUT) de la Pontificia Universidad Católica de Chile en Santiago, el programa ofrece seminarios nacionales e internacionales, talleres y cursos de gestión del suelo a personalidades clave de la gestión de políticas del suelo: parlamentarios, representantes de ministerios del gobierno, miembros de las facultades de las más importantes instituciones educativas, representantes de organizaciones no gubernamentales y la comunidad comercial.
Estamos también trabajando con la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador y la Universidad Rafael Landívar de Guatemala para mejorar los componentes de la gestión del suelo en los programas de desarrollo urbano de los seis países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá). Entre las actividades programáticas para académicos, funcionarios y miembros del sector privado cabe destacar la producción de materiales curriculares, publicaciones, cursos de postgrado, talleres y seminarios en materias vinculadas con la política del suelo.
Programas temáticos
El segundo tipo de programa integral de capacitación está dirigido al complicado tema del acceso de los pobres urbanos al suelo urbanizado, y su corolario: la persistente informalidad. Seleccionamos dos proyectos sobre la base de su potencial de replicación, aspectos innovadores tanto en concepto como en implementación, y, por encima de todo, su gran valor pedagógico: la Ciudadela Nuevo Usme en Bogotá, Colombia; y el nuevo instrumento jurídico “urbanizador social” en Porto Alegre, Brasil.
Ambos son proyectos complejos donde participan diferentes asociados que buscan ofrecer un “tercer camino” para facilitar el acceso al suelo urbanizado para los pobres urbanos. Las vías tradicionales —tolerancia de la ocupación informal seguida de la eventual modernización urbana curativa y la regularización de la tenencia; y las viviendas de interés social subsidiadas y los programas de sitios y servicios— han fracasado puesto que aumentan los precios de la tierra y conducen a mayor informalidad.
El proyecto Nuevo Usme se está desarrollando con el entendimiento de que la participación en las plusvalías (incrementos en el valor del suelo) derivadas de la acción urbanística pueden realmente beneficiar a la comunidad y ayudar a detener la especulación de la tierra. El proyecto refuerza las leyes y políticas colombianas de la captura de plusvalías (Maldonado y Smolka 2003). Por otra parte, el nuevo programa urbanizador social de Porto Alegre se ha diseñado para ofrecer una alternativa a las ocupaciones irregulares reconociendo las contribuciones de grupos de interés diversos: promotores informales que no pueden proporcionar servicios básicos sin aumentar simultáneamente los precios (lo que excluiría el segmento de bajos ingresos de su mercado); y los promotores formales que no tienen incentivos para trabajar en el sector de la población de bajos ingresos puesto que no podrían tener ganancias comparables al ofrecer los mismos paquetes de servicios.
Estos proyectos son fruto del trabajo de administradores locales experimentados que han podido entender los límites impuestos por los programas de regularización convencionales. Esta gente parte del hecho de que los agentes privados, promotores formales e informales del suelo, subdivisores y otros gestores inmobiliarios deberían poder manejar sus negocios con un apropiado margen de ganancias. Las ganancias resultantes de los proyectos inmobiliarios deberían compartirse con el público, quien a la larga es el responsable por la provisión de tales servicios. De esa manera, todos ganan. La función principal del Instituto en estas nuevas iniciativas es instruir a las partes interesadas para que entiendan los retos y las oportunidades resultantes de la implementación de estos proyectos; conducir los estudios e investigaciones de campo necesarios para obtener los datos adecuados; y documentar todas las fases y los componentes de los procesos como casos de estudio.
Comentarios finales
En la última década, el Programa para América Latina ha patrocinado más de 150 cursos, conferencias y otros programas educativos que han contado con la participación directa de más de 5.000 representantes de 15 países. Como se dijo anteriormente, trabajamos continuamente para poner en funcionamiento nuevos programas y asociaciones, pero al mismo tiempo estamos comprometidos a mantener nuestra red ya existente de programas bien establecidos. En nuestra programación de este año se incluye una variada muestra de tales actividades: un curso de 175 horas sobre política del suelo urbano en Argentina; la repetición del exitoso programa realizado el año pasado sobre impuesto tributario (con el añadido del tema de captura de plusvalías), con el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) en México; dos seminarios de mercado de suelo para el parlamento y la comunidad comercial del Uruguay; una serie de programas en mercados del suelo y política del suelo en países en desarrollo, en colaboración con el Banco Mundial, ambos en Washington, D.C., y otras ciudades; y el módulo de gestión del suelo que hemos venido patrocinando durante varios años en los cursos de gestión urbana del Instituto del Banco Mundial. También continuaremos apoyando conferencias de asociaciones profesionales tales como las del Instituto Internacional de Tributación predial (IPTI) y asociaciones profesionales de planificación urbana y regional en Colombia y Brasil.
Estamos siempre abiertos a nuevas ideas y oportunidades para cumplir con nuestra misión de estimular y enriquecer los debates sobre política del suelo. Más que representar una nueva dirección, nuestros programas más recientes amplían nuestras actividades en la región y reflejan el compromiso del Instituto a colaborar con nuestros socios para encontrar y promover formas de enfrentar los aspectos apremiantes de la política del suelo. Nos proponemos además desarrollar programas de capacitación prácticos que tengan efectos decisivos en el papel de la política del suelo para avanzar el progreso de la comunidad latinoamericana, y en particular, mitigar la pobreza urbana.
Martim Smolka es Senior Fellow y director del Programa para América Latina y El Caribe, y también comparte la dirección del nuevo Departamento de Estudios Internacionales del Instituto junto con James Brown, presidente del Instituto. Laura Mullahy es gerente del Programa para América Latina.
Referencias
De Cesare, Claudia M. 2002. Toward more effective property tax systems in Latin America. Land Lines 14 (1): 9–11.
Maldonado Copello, Maria Mercedes, and Martim O. Smolka. 2003. Using value capture to benefit the poor: The Usme project in Colombia. Land Lines 15 (3): 15–17.
Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15 (1): 4–7.