Reforma de la política habitacional
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En este artículo se presenta el resumen de una clase dada por Shlomo Angel y una discusión de mesa redonda sobre su libro Housing Policy Matters: A Global Analysis (ambas realizadas en el Instituto Lincoln en septiembre de 2001), como también una revisión de la nueva orientación de las investigaciones de políticas habitacionales. Entre los participantes de la discusión cabe mencionar a Michael P. Murray, profesor de economía de Bates College; Henry Pollakowski, profesor del Centro de Bienes Raíces de Massachusetts Institute of Technology y Stephen Malpezzi, profesor del Departamento de Bienes Raíces y Economía del Suelo Urbano de University of Wisconsin-Madison. Los temas que se presentan son en gran parte fruto de la extensa labor de Stephen K. Mayo, quien se desempeñó como Senior Fellow del Instituto Lincoln hasta su prematuro fallecimiento in 1999 y quien anteriormente había sido colega de Angel en el Banco Mundial. Durante la década de 1990, ambos codirigieron el Programa de Indicadores de Vivienda, un programa conjunto de las Naciones Unidas y el Banco Mundial
La vivienda no puede plantearse como un concepto aislado: la producción de viviendas forma parte del sector de construcción; la inversión en viviendas es parte de la formación del capital global; la propiedad residencial es parte del sector inmobiliario; el financiamiento para viviendas es parte del sector financiero; los subsidios habitacionales son parte de los gastos de bienestar social; el desarrollo residencial forma parte del desarrollo urbano. Todas son partes grandes, pero siguen siendo subconjuntos de conjuntos mayores —cada uno con su propio paquete de políticas— lo cual imposibilita “extraer” una política habitacional autónoma de tantos conjuntos de políticas diferentes. Todo esto nos obliga a examinar el ambiente del sector de vivienda en búsqueda de políticas que interesen a residentes, constructores, instituciones financieras y organismos ambientales vinculados con la vivienda
——Shlomo Angel, Housing Policy Matters: A Global Analysis (2000, 11).
¿Qué constituye una política habitacional? y ¿qué constituye una buena política habitacional? En ausencia de una definición aceptada de política habitacional o de quién se encargue de la misma, debemos hablar de un ambiente de política habitacional, es decir, del conjunto de políticas o intervenciones gubernamentales que motivan, restringen y facilitan las acciones vinculadas a la vivienda. La política habitacional va mucho más allá de lo que hace el gobierno cuando una autoridad pública especialmente designada se encarga del financiamiento, producción o administración de una pequeña parte del inventario de vivienda. Se trata más bien de las acciones gubernamentales en todas las esferas políticas posibles, que tienen un efecto directo y mensurable en el desempeño del sector de vivienda como un todo. Entre dichas acciones del gobierno podrían figurar el control de la inflación como parte de la política monetaria, que lleva a tasas de interés hipotecario costeables; el balance de su presupuesto a través de su política fiscal, que logra eliminar los subsidios habitacionales; o el aumento de protección policial de las vecindades, que aumenta el valor de la propiedad residencial y mejora el inventario de vivienda.
En su sentido más amplio, la política habitacional presupone que las agencias gubernamentales, tanto nacionales como municipales, son actores claves —pero a la larga no los más importantes— en un ambiente habitacional donde la mayoría de las decisiones están a cargo de los habitantes, constructores e instituciones financieras en una multiplicidad de mercados de vivienda interrelacionados. Cada vez más, la política habitacional moderna debería dar por sentados estos mercados de vivienda y permitirles funcionar con mayor eficacia, equidad y sustentabilidad (Banco Mundial, 1993). Afortunadamente, muchas de las políticas habitacionales que han hecho caso omiso del mercado (o incluso tratado de sabotearlo) han sido abandonadas. Podemos decir con certidumbre que las nuevas políticas habitacionales no tendrán otro camino que encarar el mercado de vivienda y hacer que se comporte.
Componentes del ambiente de la política habitacional
En el ambiente de la política habitacional existen cinco componentes que son críticos para los grupos de interés vinculados al sector de vivienda y que no pueden provenir exclusivamente de la “mano escondida” que gobierna las operaciones de los mercados de vivienda: (1) el régimen de los derechos de propiedad; (2) el régimen de financiamiento de la vivienda; (3) los subsidios habitacionales; (4) la infraestructura residencial y (5) el régimen normativo que gobierna el desarrollo del suelo y de la vivienda. Cada uno de estos componentes requiere acciones específicas que deben trabajarse paralelamente a una reforma de las instituciones gubernamentales vinculadas a los asuntos de vivienda, a fin de transformar las políticas habitacionales existentes desde su modo de inhabilitación a uno de habilitación que apoye y facilite la creación de condiciones que permitan cerrar la eterna brecha que existe entre oferta y demanda, y al mismo tiempo eliminar las profundas deficiencias de calidad que caracterizan a los mercados de vivienda del mundo entero.
La piedra angular de la reforma de la política habitacional es el establecimiento de un régimen ordenado de derechos de propiedad, el cual puede involucrar una serie de cambios que irían desde mejorar y simplificar el registro de propiedades urbanas hasta la eliminación gradual del control de los alquileres en pro de los alquileres de mercado.
En lo que se refiere a los préstamos para la construcción o compra de viviendas, hay una lógica económica innegable: una vivienda debe ser pagada en el transcurso de un tiempo largo debido a que se trata de un activo de larga duración que cumple su función a lo largo del tiempo. Por esa razón es también fundamental establecer, consolidar y proteger un régimen de financiamiento de la vivienda que sea eficaz, equitativo y sustentable.
Satisfacer las necesidades de vivienda —a los mínimos niveles aceptables por la sociedad— no suele ser posible sin los subsidios gubernamentales, por lo cual se requiere establecer y mantener un régimen de subsidios habitacionales que también sea eficaz, equitativo y sustentable.
Al igual que sucede con la accesibilidad financiera, la calidad de las viviendas aumenta cuando existen redes apropiadas de infraestructura (carreteras y vías; agua, servicio de alcantarillado y drenaje; electricidad y telecomunicaciones) y cuando las viviendas tienen acceso a centros de empleos, escuelas y comercios mediante un sistema de transporte eficaz. Estos servicios deben proporcionarse mediante un sistema de infraestructura residencial que sea eficaz, equitativo y sustentable.
Un régimen normativo eficaz proporciona leyes y reglamentos prácticos y justos que pueden hacerse cumplir y que facilitan la oportuna conversión del suelo rural a urbano, la situación de las comunidades residenciales, la subdivisión y el desarrollo del suelo y el mejoramiento de los barrios. La reforma política de esta área puede comprender acciones que van desde reducir la complejidad de las leyes hasta incrementar el cumplimiento de los códigos de construcción a fin de crear y mantener protecciones legales para centros urbanos históricos.
Un componente corolario de la reforma de la política habitacional es la transformación del marco institucional de intervención gubernamental en el mercado de vivienda: desde una posición de provisión directa de soluciones habitacionales, hacia la asignación de instituciones que se encarguen de la supervisión y guía del mercado de vivienda como un todo y que únicamente participen en la producción, mejoramiento y financiamiento de la vivienda a través de intermediarios.
Una crítica del libro Housing Policy Matters
Murray enfocó la discusión de la mesa redonda en cuatro aspectos del libro de Angel: (1) el llamado a políticas habitacionales que faciliten el mejor funcionamiento de los mercados de vivienda; (2) la representación del sector de vivienda como un sector económico clave; (3) el atractivo y las limitaciones de los indicadores de vivienda; y (4) los análisis econométricos de la calidad de vivienda.
Murray está totalmente de acuerdo —como también espera que lo estén otros economistas— con orientar la política habitacional hacia la creación de un entorno institucional que aliente la prosperidad de los mercados. En su opinión, la combinación de análisis empíricos, ejemplos reveladores y discusiones abstractas sobre la naturaleza de la vivienda puede resultar más convincente para legisladores y partidarios que los argumentos menos sustanciosos de los economistas. Él expresa sus esperanzas de que Housing Policy Matters llegue a las bibliotecas y oficinas de expertos en política habitacional del mundo entero.
Si bien Murray no apoya la idea de identificar la vivienda como un sector económico en el sentido tradicional, sí está de acuerdo con los argumentos de Angel a favor de incluirla como una faceta de la política económica —como un bien capital productivo, un generador de riqueza, un factor en la movilidad laboral y una herramienta para ahondar el sistema financiero— y en contra de marginalizar la política habitacional como un subcomponente de política social. Igualmente concuerda en que las buenas políticas microeconómicas suelen también respaldar buenos fines macroeconómicos, tanto en esta área como en otras.
También observa que un punto fuerte del libro es la detallada explicación que contiene sobre 100 indicadores relacionados a la vivienda recopilados en la Encuesta Global de Indicadores de Vivienda de 1990. El libro contiene una guía para la construcción de indicadores de vivienda tanto individuales como compuestos, además de un conjunto de definiciones útiles de indicadores, un minucioso resumen de comparaciones globales de indicadores y una serie de hallazgos sobre las interrelaciones entre los mismos. Dichos hallazgos están organizados de una manera que facilita hacer comparaciones útiles: despoja las definiciones de los indicadores de sus unidades de medidas (p. ej., se usan razones en vez de números absolutos) y presenta los hallazgos en un formato uniforme que resume las variaciones entre los mismos según el ingreso por país, estado de desarrollo y región.
La meta principal de Angel es demostrar que las políticas habitacionales del mundo están convergiendo gradualmente hacia un modo de habilitación. En los capítulos finales presenta un análisis econométrico de indicadores de vivienda de 53 países, complementado por datos macroeconómicos y variables de políticas expresados como índices cuantitativos, para investigar estas relaciones de causa-efecto de manera exhaustiva si bien inconclusa.
Como prioridad principal, Angel examina las variaciones de los aspectos habitacionales —precios y alquileres; viviendas y espacio habitable; calidad de vivienda; valor de la vivienda; producción e inversión en vivienda; movilidad residencial; tenencia— teniendo en cuenta las variaciones existentes en el contexto macroeconómico, ambiente de política habitacional, mercado del suelo, mercado hipotecario y condiciones del sector de construcción. En particular, se concentra en el efecto del ambiente de política habitacional, representado por un Índice de habilitación compuesto, en la calidad de vivienda. Murray revisa las limitaciones estadísticas del análisis de Angel y finaliza haciendo un llamado a los econometristas para que trabajen y mejoren el programa empírico establecido en el libro. “Angel sostiene claramente la importancia de la política habitacional y la necesidad de realizar análisis de corte transversal entre países para poder entender el cómo y el porqué”, observa Murray. “Llegó el momento de que los economistas se unan a la cofradía”.
Nuevas orientaciones de investigación en política habitacional
Seguidamente los participantes de la mesa redonda discutieron sobre posibles investigaciones productivas de la política habitacional. En una de las conclusiones se señala que tanto economistas como econometristas deberían aplicar las mejores técnicas de análisis cuantitativo a fin de mejorar y extender los hallazgos de Angel. En otra se sugiere “regionalizar” el análisis, investigando cuántos países latinoamericanos difieren de aquellos en Europa Oriental, Asia Oriental, Asia del Sur, el Medio Oriente y África. Malpezzi ofreció cuatro ejemplos específicos de investigación sobre estos dos temas.
1. Estudios de estimación del tamaño del inventario de vivienda y capital inmobiliario en diferentes países.
2. Estudios de mejoramiento de las medidas disponibles de precios de viviendas y de modelación de los determinantes de tales precios desde las perspectivas de oferta y demanda.
3. Sobre la base de esta información de precios, continuar los estudios de sus determinantes, nuevamente desde las perspectivas de oferta y demanda.
4. Investigación de los derechos de propiedad, especialmente seguridad de tenencia, bajo dos ramas: estudios por país de los determinantes de seguridad de tenencia (entre ellos, características institucionales y normativas) y los beneficios de arreglos alternos; y análisis de corte transversal entre países de la clase tipificada por el Programa de Indicadores de Vivienda. Se requiere desarrollar nuevos indicadores para “extraer” los elementos importantes de tenencia de maneras que faciliten comparaciones válidas e informativas.
Murray manifestó su propia intención de extender sus investigaciones hacia la urbanización y el crecimiento económico, examinando los indicadores como indicativos de las barreras a la urbanización y al crecimiento. Angel recomendó adoptar diferentes elementos de la metodología hasta la extensión lógica de cada uno. Luego de resaltar el hecho de que la población urbana de los países subdesarrollados se duplicará en la década actual (especialmente en Asia, a medida que China y la India avancen en la sección inclinada de la curva de transformación urbana), manifestó la urgencia de extender el concepto de los indicadores para cubrir aspectos del desarrollo urbano. Los participantes de la mesa redonda estuvieron de acuerdo en ello, así como también manifestaron la imperiosa necesidad de instituir una definición análoga de un ambiente de habilitación en pro de un desarrollo urbano apropiado.
Shlomo Angel trabaja como asesor en materia de política habitacional y desarrollo urbano en Libra, Inc., New York, NY.
Douglas Keare es Fellow del Instituto Lincoln.
Referencias
Angel, Shlomo. 2000. Housing Policy Matters: A Global Analysis. New York, NY: Oxford University Press.
———. 2001. The Housing Policy Assessment and Its Application to Panama. Journal of Housing Economics, 10(2):176-209.
Malpezzi, Stephen, J. Sa-Aadu and David R. Barker. 2000. Real Estate, Finance and Urban Development in Developing and Transition Economies: The Next Decade. Paper presented to the American Real Estate and Urban Economics Association and the European Network for Housing Research, Gavle, Sweden. June.
Murray, Michael P. 2001. Book Review of Shlomo Angel, Housing Policy Matters: A Global Analysis. Journal of Housing Economics, 10(2):210-215.
World Bank. 1993. Housing: Enabling Markets to Work. (A World Bank Policy Paper by Stephen K. Mayo and Shlomo Angel.) Washington, DC: World Bank.