Perfil docente

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Fernanda Furtado es especialista en planificación urbana, profesora e investigadora en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Federal Fluminense de Niterói, en Rio de Janeiro, Brasil. Colabora con el Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute desde mediados de la década de los noventa, primero ayudando a establecer una red de profesionales en la región y, posteriormente, contribuyendo al desarrollo del componente de recuperación de plusvalías del programa.

El trabajo actual de Furtado consiste en desarrollar un lenguaje más accesible, en particular para quienes no son economistas, para expresar las complejas ideas relacionadas con las políticas de recuperación de plusvalías, y responder a la fuerte necesidad de organizar y sistematizar los debates que suscita la implementación de políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina, tanto a nivel nacional como municipal. Furtado ha participado en numerosos cursos, conferencias y otros eventos en el campo de las políticas del suelo a lo largo de la década pasada.

Tras obtener su título de licenciada en arquitectura del Instituto Bennett de Rio de Janeiro, Furtado obtuvo su título de maestría en planificación urbana y regional otorgado por la Universidad Federal de Rio de Janeiro, y un doctorado en estructuras medioambientales urbanas de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo.

Land Lines: ¿Cómo y por qué se interesó por los asuntos relacionados con la recuperación de plusvalías?

Fernanda Furtado: Como la mayoría de los planificadores urbanos de América Latina, mi formación académica en arquitectura no incluía el concepto de economía urbana. Nuestro sistema de planificación urbana y nuestras escuelas de urbanismo por lo general siguen un planteamiento espacial; las tradiciones normativas esencialmente no tienen en cuenta los mercados del suelo y sus efectos sobre la forma urbana o la estructura espacial del entorno edificado, como tampoco los efectos que tienen las decisiones de planificación urbana sobre el funcionamiento del mercado del suelo.

Me intrigaba un fenómeno demasiado prevaleciente en las ciudades de América Latina como para ignorarlo: la disparidad entre la ocupación continua de zonas que carecen hasta de los elementos de infraestructura más básicos, junto a zonas totalmente urbanizadas que esperan ser absorbidas por el mercado. Esta peculiar característica de la urbanización en América Latina se atribuye en gran medida en la literatura a la escasez y a la inadecuada asignación espacial de los fondos públicos para la provisión de infraestructura urbana. Esa disparidad también está relacionada con la práctica de la especulación del suelo: es decir, la retención de suelo en zonas interiores o cercanas a las zonas de servicios, más que la compra y reventa especulativa como ocurre en los países desarrollados. Estos factores aparentemente contradictorios y sin relación entre sí en realidad están ligados y apoyados por un sistema institucional de cargas reducidas sobre el valor del suelo y una regulación limitada sobre el uso del suelo.

Land Lines: ¿Cómo pueden las políticas de recuperación de plusvalías abordar esta disparidad?

Fernanda Furtado: Si examinamos de cerca el funcionamiento de los mercados del suelo en Brasil y en otros países de América Latina, vemos claramente la falta de aplicación de la legislación que regula la apropiación privada de los beneficios extraordinarios procedentes de las acciones públicas. La recuperación de plusvalías puede ser una respuesta natural a esta situación. No obstante, el problema es más complejo puesto que existe legislación e incluso instrumentos detallados en muchos países y jurisdicciones locales, y aún así no existe un historial sólido de experiencias concretas. Una combinación autoreafirmante de implementación ineficaz de políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías y la interpretación ambigua de su lógica y sus funciones da lugar a un círculo vicioso, en el que las ambigüedades a la hora de entender el potencial de la recuperación de plusvalías menoscaba la implementación de los instrumentos, mientras que la imposibilidad de aprender de experiencias concretas dificulta aún más la superación de esas ambigüedades.

Land Lines: ¿Por qué ha resultado tan difícil poner en práctica políticas de recuperación de plusvalías?

Fernanda Furtado: Este tema está profundamente arraigado en las características estructurales de la región, que afectan al papel del estado en el proceso de urbanización, su legado patrimonial y una tradición cultural que tiene consecuencias directas en la forma como se realiza la planificación, el desarrollo y la gestión de las ciudades. Por lo general, la gente acepta que es el deber del Estado proporcionar infraestructura y servicios, pero no relaciona esta tarea con la recaudación de impuestos por el suelo. Piensa que los precios elevados de la propiedad son un signo de riqueza, por lo que cuando los precios del suelo no aumentan, culpa al estado. Incluso los pobres valoran el suelo como una forma de riqueza, como sustituto de un sistema de seguridad social inadecuado y un mercado de capitales subdesarrollado. El suelo es el mejor recurso −y para muchos, el único− que pueden dejar a sus hijos.

Land Lines: ¿Puede ilustrar de qué manera está profundamente arraigada en la cultura urbana la apropiación privada de los incrementos de plusvalía derivados de la regulación del uso del suelo?

Fernanda Furtado: En Leblon, un barrio acaudalado de Rio, el municipio aprobó recientemente una ordenanza para proteger el ambiente local aplicando medidas de conservación para algunos edificios de pocas plantas considerados representativos del carácter histórico del lugar. Sin embargo, otras propiedades de la misma zona, en especial las que servían de gasolineras y supermercados, permanecieron sujetas a los criterios normales de zonificación, lo que permitía su urbanización sin tales restricciones. Esta nueva legislación dio origen a fuertes protestas por parte de los propietarios de los edificios protegidos, quienes afirman que sus propiedades han perdido gran parte de su valor económico.

Esta situación es ilustrativa de cómo la gente concibe sus derechos privados de urbanización, incluso sus derechos potenciales o virtuales, y el papel de la zonificación tradicional como garantía de esos derechos. También demuestra la falta de entendimiento por parte de los funcionarios municipales sobre cómo manejar un asunto tan delicado, y de forma más general, sobre cómo podrían haber utilizado el principio de recuperación de plusvalía para resolver la situación. El tema fundamental es la equidad entre las propiedades afectadas y las no afectadas. Si el municipio hubiera aprobado un índice básico equivalente que igualara los derechos de urbanización de todas las propiedades de la zona, como se hizo en el plan maestro de Rio, al mismo tiempo que la ordenanza sobre conservación, la respuesta podría haber sido bastante diferente.

Land Lines: ¿Qué relación encuentra entre otras experiencias con la recuperación de plusvalías realizadas con éxito en Colombia y Brasil y la situación actual?

Fernanda Furtado: Ambos países han internalizado al menos parte de la idea de recuperación de plusvalías de aumentar los recursos para satisfacer las necesidades de servicios de infraestructura, o como forma de promover la horizontalidad con respecto a los derechos de urbanización, sólo que de una forma diferente. Colombia tiene una sólida experiencia en el uso de cargas por valorización, gracias a las cuales los costos de la infraestructura urbana son financiados por quienes se benefician directamente de las plusvalías del suelo derivadas de las obras públicas. Brasil ha realizado experimentos en algunos municipios, como por ejemplo São Paulo, Porto Alegre y Curitiba, con la venta pública de derechos de edificación además de la zonificación regular. Ambas iniciativas han sido acusadas de varios inconvenientes, como la imposición de gravámenes fiscales inaceptables (desde un lado del espectro político), o de beneficiar sólo a los sectores pudientes y de no ser realmente redistributivas (desde el otro lado).

Land Lines: ¿Qué lecciones se pueden aprender de esas experiencias y de los debates que han suscitado?

Fernanda Furtado: Las experiencias de Colombia y Brasil se percibieron más como formas pragmáticas de superar la escasez de recursos para financiar la urbanización que como políticas creadas deliberadamente para recuperar plusvalías del suelo. Usar un instrumento de recuperación de plusvalías es sólo una medida intermedia entre otras dos acciones indispensables: la primera acción pública que origina la plusvalía, y la última acción que define el uso de los recursos capturados. No obstante, las experiencias de mayor éxito han sido aquellas en que las tres fases se relacionan con los mismos propietarios de suelo afectados.

Estas y otras experiencias y su evaluación muestran la necesidad de llegar a entender mejor lo que significa la recuperación de plusvalías y el papel que puede jugar en el diseño de un sistema de políticas del suelo. Por otro lado, cabe destacar que las experiencias de Colombia y Brasil, aunque frágiles y susceptibles a las críticas, no fueron en vano, ya que lograron superar algunas de las ambigüedades y desarrollar políticas de recuperación de plusvalía más coherentes consideradas ahora paradigmas en la región.

Land Lines: ¿Qué condiciones cree usted que permitirían un uso más eficaz de la recuperación de plusvalías?

Fernanda Furtado: Para que la recuperación de plusvalías sea un elemento clave en la política del suelo urbano en América Latina, debe ser más completa y aplicarse al conjunto de la ciudad, no sólo a determinadas zonas. Tiene el potencial de cambiar las reglas que rigen la distribución de los costos y los beneficios de la urbanización, incluido el objetivo de la redistribución como condición necesaria. La intensa división socio-espacial entre ricos y pobres, además de las grandes diferencias en lo que respecta al acceso al suelo provisto de servicios, no pueden obviarse en el proceso de diseño de un sistema de política del suelo y de sus instrumentos correspondientes de recuperación de plusvalías.

Si la recuperación de plusvalías sólo aplica su función distributiva tradicional, de hecho puede acrecentar el problema. Por ejemplo, una herramienta utilizada en la región se basa en la idea de que la aprobación de regulaciones excepcionales en las zonas acomodadas causa una revalorización que puede ayudar a recaudar fondos para proporcionar viviendas asequibles en las zonas pobres. No resulta difícil comprender que esta medida seudo-redistributiva sólo acentúa las diferencias intraurbanas que son el verdadero origen del problema de la urbanización en América Latina. Por otro lado, para salvar estos problemas históricos y estructurales, la recuperación de plusvalías es menos útil como forma de aumentar los presupuestos públicos que como conjunto de herramientas para establecer una disciplina en los mercados del suelo al minimizar el nivel de expectativas sobre los aumentos de plusvalía del suelo.

Land Lines: ¿De qué manera contribuye el Instituto Lincoln al debate sobre recuperación de plusvalías?

Fernanda Furtado: La colaboración mutua y la divulgación de experiencias es crucial, y el Instituto Lincoln desempeña un papel muy importante en la promoción de cursos y seminarios regionales e investigaciones comparativas. Esta labor fomenta el debate sobre algunos temas y malentendidos fundamentales que siguen dificultando el diálogo, como los límites sobre los derechos de urbanización o el supuesto impacto sobre la inflación de las herramientas de recuperación de plusvalías. Como resultado, algunos municipios han mostrado un gran interés en estos conceptos, políticas e instrumentos.

En este momento estoy preparando material para una plataforma basada en el sitio Web del Instituto, que pondrá todo el material producido a lo largo de la última década sobre recuperación de plusvalías en América Latina a disposición de todos los planificadores urbanos, funcionarios públicos y académicos interesados en el tema. La idea no es sólo reunir informes de investigación, casos prácticos y experiencias reales, sino también poder acceder a legislación e instrumentos pertinentes. Se incluirá una bibliografía y un glosario de términos para ayudar al público a familiarizarse con el tema. En resumen, aunque la recuperación de plusvalías no es exactamente un concepto nuevo, queda mucho por aprender sobre la forma de desarrollar esta idea en el entorno urbano de América Latina.

Land Lines: ¿Cómo ayudará este material a los planificadores urbanos en el futuro?

Fernanda Furtado: Estoy convencida de que los planificadores urbanos del futuro de América Latina se beneficiarán enormemente de un mayor conocimiento de los valores de mercado que se obtendrán al definir mejor el uso del suelo, y de la forma como ese conocimiento puede aplicarse internamente en proyectos urbanos. En la búsqueda de este objetivo, he estado trabajando en la “traducción” de la economía urbana y los problemas básicos de política del suelo para que resulten comprensibles para quienes no son economistas. He probado algunos de estos materiales con mis estudiantes de licenciatura y posgrado, y están fascinados por las nuevas posibilidades y la responsabilidad de poder trabajar con estas nuevas herramientas para diseñar proyectos urbanos.