Financiación de infraestructura

La financiación de obras de infraestructura, específicamente con relación a movilidad y servicios públicos, continúa siendo uno de los grandes retos que enfrentan las ciudades de América Latina, una de las regiones más urbanizadas del mundo. Consecuentemente, es relevante comprender mejor y buscar implementar instrumentos de gestión pública disponibles que promuevan inversión y desarrollo de manera equitativa, como la contribución de mejoras.

La contribución de mejoras (CM) es un instrumento de recuperación de plusvalías, una categoría de políticas mediante las que el gobierno reinvierte el valor de suelo generado por acciones públicas para beneficio de la comunidad. La CM, también conocida como contribución por valorización en América Latina, es una estrategia que permite la financiación de obras públicas por medio de aportes monetarios de un grupo de propietarios, cuyos bienes inmuebles incrementan de valor gracias a la propia construcción de las obras.

La CM permite que, si una inversión resulta en beneficios para un grupo específico de propietarios, el gobierno pueda recuperar el costo de inversión – y, en algunos casos, plusvalías inmobiliarias – y destinar fondos públicos para otros proyectos que ofrezcan beneficios más amplios a la comunidad o en áreas donde los residentes no disponen de recursos para financiar obras de infraestructura.

Salvo pocas excepciones, los países latinoamericanos cuentan con fundamentos legales para el uso de la contribución de mejoras como mecanismo de inversión pública y desarrollo económico. No obstante, las metodologías de su aplicación y los resultados obtenidos en distintas jurisdicciones de la región son variados.

En un nuevo informe sobre políticas de suelo, los autores Óscar Armando Borrero y Julieth Katterine Rojas sintetizan experiencias latinoamericanas en la gestión de la contribución de mejoras desde un punto de vista normativo, institucional, técnico, político y socioeconómico. El reporte, titulado Contribución de mejoras en América Latina: experiencias, desafíos y oportunidades, destaca lecciones aprendidas en el diseño, implementación y administración de esquemas de financiación a través de contribuciones de mejoras dentro de los contextos específicos de varias jurisdicciones latinoamericanas que han hecho uso prominente del instrumento.

Entre los principales hallazgos, los autores destacan una larga tradición del instrumento en la región: la mayoría de los países latinoamericanos tienen facultad legal para su aplicación desde 1970, siendo Colombia uno de los principales pioneros, cuya legislación data de 1921.

Con respecto a niveles de recaudación, los países latinoamericanos que más utilizan la contribución de mejora son Colombia, México, Brasil y Ecuador, con recaudos anuales promedio de $340, $312, $52 y $17,5 millones de dólares americanos, respectivamente.

En cuestiones técnicas, el monto a cobrar a los propietarios beneficiados típicamente es igual el costo integral de las obras, incluyendo costos directos e indirectos. El cobro total, sin embargo, podría ser equivalente a la valorización total de los inmuebles beneficiados. El caso colombiano representa un ejemplo notable de lo anterior, ya que mediante el instrumento denominado participación en plusvalías por obras públicas puede cobrarse de manera legal hasta un 50 por ciento del incremento de valor del inmueble generado por la construcción de la obra.

En la mayoría de los países analizados, los costos totales de las obras se distribuyen íntegramente entre un conjunto de propietarios beneficiados, siempre y cuando la valorización total de los inmuebles sea superior al total de la inversión pública. En algunas municipalidades de Argentina el cobro se limita a un porcentaje del costo total de la obra: entre un 33 y un 50 por ciento. Por el contrario, en Colombia ha llegado a cobrarse hasta un 30 por ciento adicional al costo directo de la obra para cubrir gastos administrativos.

A la vez, es pertinente tomar en cuenta la capacidad de pago de los propietarios beneficiados para evitar un conflicto político. Panamá ha sido un caso destacable en este aspecto, pues en proyectos financiados a través de CM en 2012 y 2013 su gobierno hizo énfasis en una política de equidad y cobro en base a capacidad de pago, haciendo exenciones a personas de escasos recursos.

En cuanto a los tipos de obras que más se financian por medio de contribuciones de mejoras en América Latina el reporte señala proyectos de pavimentación (34%), alcantarillado (20%), alumbrado público (15%), y acueductos (12%), entre otros.

En el aspecto institucional, la mayoría de las legislaciones que conciernen al instrumento exigen la aprobación y legitimación ciudadana, esencialmente a través de concejos municipales o provinciales. Adicionalmente, en algunas jurisdicciones se requiere que juntas de propietarios revisen el reparto del cobro para garantizar que haya equidad entre las cargas y los beneficios recibidos. En este sentido, resaltan municipalidades como Rafaela, Argentina, en donde desde el 2005 existen comisiones de propietarios que supervisan la realización de los estudios técnicos para el cobro de la CM y otorgan tiempo suficiente para que cada propietario involucrado pueda declarar alguna inconformidad.

Dentro de las recomendaciones técnicas y de gestión pública del instrumento, el reporte resalta lo siguiente con base en las experiencias latinoamericanas:

• La aplicación de la contribución de mejoras es una decisión política. Una vez realizados estudios de factibilidad económica, es trascendental comunicarse efectivamente con la ciudadanía para que esté informada y comprometida a contribuir a la construcción de infraestructura al entender cómo ésta valorizará sus inmuebles y mejorará su calidad de vida.
   
• La generación de confianza en los ciudadanos respecto a una estrategia de contribución de mejoras puede ser un proceso oneroso en un inicio. No obstante, si la gestión se conduce de manera transparente se fideliza a los contribuyentes de forma que solicitarán la financiación de nuevas obras por CM en el futuro. Tal ha sido el caso en ciudades colombianas como Bogotá, Barranquilla y Cali, donde estudios citados en el reporte estiman que el incremento del valor de las propiedades beneficiadas por proyectos de pavimentaciones oscila entre un 50 y 70 por ciento. Esta valorización es entendida por los ciudadanos y por ello solicitan nuevos proyectos de infraestructura vía contribuciones de mejoras.
   
• El cobro debe realizarse en proporción al beneficio que recibe cada predio, y para ello los métodos más frecuentemente utilizados son el de “frentes” (en proporción a la longitud frontal del predio) y el de “áreas beneficiadas” (en proporción a la extensión superficiaria del predio), típicamente empleados en proyectos de pavimentación o redes de servicios públicos.
   
• Cuando el proyecto beneficia a un área más extensa de la ciudad, otros factores a tomar en cuenta para el cálculo del cobro incluyen la proximidad a la obra y el estrato socioeconómico. Algunas municipalidades emplean una combinación de métodos para el reparto del cobro. Un ejemplo es Posadas, Argentina, cuyo gobierno distribuye el 60 por ciento del costo de proyectos de pavimentación entre los predios frentistas por medio del método de frentes, y el resto entre predios que conforman una zona de influencia determinada por una distancia lineal de 150 metros hacia cada lado de la avenida pavimentada.

Martim Smolka, director para América Latina y el Caribe en el Instituto Lincoln, resalta la importancia de pensar seriamente en la utilidad que la CM puede representar para municipios latinoamericanos. “Técnicamente, no habría problemas para que los gobiernos universalizaran la provisión de equipamiento y servicios si la valorización de las propiedades beneficiadas es mayor que el costo de la inversión pública”, justifica Smolka. En cuanto al reporte, Smolka elogia la investigación y recopilación de experiencias latinoamericanas realizadas por los autores: “el trabajo demuestra cabalmente que la CM hace sentido, es viable, se ha implementado ya con éxito, y puede aplicarse con mayor efectividad”.

Luis Felipe Quintanilla es analista de políticas para el Instituto Lincoln.

Foto: Proyectos de repavimentación son frecuentemente financiados por medio de contribuciones de mejoras en Bogotá, Colombia. Por: Working in Media/iStock