Equidad en el acceso al suelo para la población urbana pobre

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.

El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.

Repercusiones del acceso desigual a la tierra

Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.

En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.

Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.

El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.

El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental

Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.

El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.

En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.

Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.

Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.

Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.

Lecciones aportadas por el poblado de Via Park

Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.

Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.

El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.

Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).