El debate sobre la liberalización del mercado de suelo en Chile

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Pocos países de América Latina (o del resto del mundo) se han atrevido a poner en práctica reformas tan radicales de la política de tierras urbanas como lo ha hecho Chile en los últimos 20 años. En 1979 el gobierno comenzó a aplicar las políticas de desregulación mediante la publicación de un documento donde se establecía que la escasez de la tierra era un producto artificial de la excesiva regulación, que había llevado a la virtual eliminación de los límites de crecimiento urbano.

Desde entonces ha habido cambios numerosos en la morfología y estructura interna de las ciudades chilenas, pero la evaluación de dichos cambios varía según la posición ideológica de quien evalúa. Si bien las políticas urbanas explícitas de orientación social han propiciado un mejoramiento significativo en lo que se refiere al acceso a la vivienda para la población de bajos recursos, algunas personas sostienen que la segregación espacial derivada de tales políticas ha perjudicado a la sociedad al indirectamente disminuir la calidad de vida, impedir el acceso al trabajo y agravar la alienación social.

Incluso antes del período del gobierno militar de 1973 a 1990, Chile estaba reconocido por su sistema político unitario y centralista, caracterizado por una fuerte presencia del Estado en la economía y la política. Esta sociedad con cultura relativamente homogénea se diferencia de otros países latinoamericanos por su fuerte tradición legalista. De la misma manera, las ciudades chilenas exhiben marcados contrastes cuando se las compara con sus homólogas latinoamericanas. Prácticamente no hay mercados de tierra informales; la tenencia de la tierra ha sido casi completamente regularizada mediante programas públicos radicales; y la mayoría de los pobres urbanos viven en áreas urbanizadas cuyas calles principales están pavimentadas. La violencia urbana, a pesar de su tendencia creciente, es aún mínima si se la compara con el resto del continente.

Políticas y problemas de la liberalización

Entre los aspectos más innovadores de la política urbana chilena figuran los siguientes:

• La eliminación de límites al crecimiento urbano, manteniendo al mismo tiempo la designación de áreas sensibles para la protección ambiental. Esta medida tuvo dos propósitos: delegar un papel de liderazgo en el desarrollo urbano y uso de la tierra a las fuerzas del mercado, y reducir los precios del suelo.
• El establecimiento de un sistema de subsidios con el objetivo de reducir el déficit de vivienda. Considerado por muchos como el pilar de la política habitacional de Chile, el sistema de subsidios es ampliamente percibido como la síntesis original y más innovadora de las políticas de liberalización con la tradición estadista de Chile. A través de este programa se canalizan subsidios sustanciales a familias (mediante la asignación de cupones o vouchers por puntajes, basada en los ingresos familiares, estructura familiar, capacidad de ahorro demostrada, y condición de vivienda actual) a fin de financiar una vivienda facilitada por el sector privado según ciertos criterios preestablecidos. Como resultado, Chile se ha destacado por ser el único país de la América Latina en donde, desde 1992, el aumento de viviendas nuevas ha sido más acelerado que la formación de nuevos hogares, lo cual ha eliminado gradualmente el déficit habitacional.
• El desalojo de los asentamientos pobres de áreas de altos recursos, y otras políticas evidentemente segregacionistas. No muchos países se atreverían hoy en día a poner en práctica tales políticas, que sin duda suscitarían una fuerte oposición en sociedades menos autocráticas que reconocen como legítimos los derechos de sus habitantes pobres.

Si bien, algunos de los logros de estas políticas de liberalización se han reconocido ampliamente como positivos -particularmente en lo que se refiere a la regularización legal y física o urbanística y la cantidad de vivienda social proporcionada- muchos chilenos creen que las políticas de los últimos 20 años han sido una fuente de nuevos problemas, entre ellos:

• Una expansión urbana desenfrenada, con sus consiguientes efectos de aumento de tráfico y peligrosos niveles de contaminación del aire. Como ejemplo, los niveles de contaminación del aire en Santiago son equivalentes a los de ciudades tres veces mayores tales como Ciudad de México y São Paulo, incluso con un uso relativamente bajo del automóvil.
• La formación de vecindades de bajos recursos, pobremente equipadas y socialmente segregadas. En el contexto de una creciente inseguridad económica y laboral, estas áreas se convierten en un núcleo de problemas sociales como drogadicción y delincuencia, apatía y alienación juvenil1. Cualquier visitante a Santiago, la capital chilena, no puede dejar de notar el marcado contraste entre las comunas2 -jurisdicciones planificadas y pudientes tales como Las Condes-, y la monotonía de vecindades desarrolladas por constructores privados en comunas periféricas, como Maipú y La Florida.
• El aumento continuo del precio de la tierra. En contraposición a las predicciones hechas por los responsables de las políticas de liberalización, el precio del suelo chileno ha aumentado, absorbiendo una porción aun mayor del programa de subsidio habitacional3. Algunos analistas aseveran que los precios de la tierra ya corresponden a un 60 a 100 por ciento del subsidio. Esto no sólo está seriamente comprometiendo la capacidad de sustentación del sistema de vouchers, sino que está forzando a los sectores más pobres fuera del programa. No obstante, estos aumentos en los precios de la tierra no deberían sorprender, si se piensa en las experiencias similares de otros países donde las políticas de liberalización han influido en las expectativas de demandas futuras de alternativas más baratas de desarrollo en la periferia urbana, como alternativa a los centros congestionados.

No está claro si estos cambios urbanos pueden atribuirse directamente a la eficacia de las políticas urbanas de mercado, o a la positiva evolución de la economía chilena en general. El crecimiento sostenido del producto interno bruto (GDP), con un promedio del 7 % anual desde 1985, se interrumpió sólo recientemente debido a los efectos de la crisis asiática.

Expansión del debate

A pesar de que la liberalización de los mercados de suelo urbano en Chile constituye una experiencia interesante e innovadora desde un punto de vista internacional, el debate público interno ha sido limitado. No obstante, los logros y problemas de la liberalización han llegado a tal punto de importancia que últimamente han estimulado un nivel generalizado de preocupación y una variedad de planteamientos al respecto. Más aún, el gobierno está proponiendo una serie de modificaciones de la actual “Ley General de Urbanismo y Construcciones”, que traerían consigo un número de cambios significativos, entre ellos:

• Ampliación de las responsabilidades de planificación urbana, las cuales tendrían que contemplar todos los espacios del territorio (no solamente las áreas urbanizadas dentro de cada municipalidad, como se hace en la actualidad), y
• La aplicación de una serie de regulaciones económicas o de mercado tales como la emisión de “certificados de constructibilidad” especiales, diseñados para conservar el patrimonio arquitectónico del país, y la creación de “zonas de desarrollo urbano condicionado” para favorecer esquemas mixtos de uso del suelo.Pese a la importancia que tienen estas potenciales modificaciones sobre la planificación futura, todavía no ha habido una discusión cabal sobre las mismas. La propuesta legislativa no contempla consideraciones teóricas ni explicaciones justificativas de los cambios propuestos.

Con el fin de facilitar una discusión concentrada en los temas anteriores, Carlos Montes, Presidente de la Cámara de Diputados de Chile, invitó al Instituto Lincoln a participar en un seminario coordinado con el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile. El seminario, llamado “A 20 años de la liberalización de los mercados de suelo urbano en Chile: Impactos en la política de vivienda social, el crecimiento urbano y los precios del suelo”, tuvo lugar en octubre de 1999 en la ciudad de Santiago. Allí se reunieron miembros del Congreso chileno y de la comunidad comercial (promotores, líderes financieros, etc.), oficiales de organismos públicos (ministerios, municipalidades, etc.), académicos y representantes de organizaciones no gubernamentales para participar en un animado debate. En la discusión se notó una marcada polarización ideológica entre las metodologías “liberal” y “progresiva” utilizadas para entender y resolver los asuntos de la liberalización, es decir, “más mercado” frente a “más Estado”.

Desde el punto de vista liberal4, estos problemas emergen y persisten debido a que los mercados de tierra no han sido nunca suficientemente liberalizados. De hecho, algunos liberales insisten en que la intervención pública no desapareció nunca, y creen que la regulación más bien aumentó después de que Chile retornara a la democracia en 1990. Por ejemplo, los liberales citan varios medios, a menudo indirectos, que utiliza el Estado para restringir el libre crecimiento de las ciudades, tales como cuando se intenta ampliar áreas designadas con protección ambiental y cerradas a usos urbanos, o se impone un criterio oficial y casi homogéneo de densificación para todo espacio urbano. También aseveran que los ciudadanos deberían tener la libertad de elegir diferentes estilos de vida, y que las autoridades deberían limitarse a informar a los ciudadanos sobre el costo privado y social de sus opciones, con el entendimiento implícito de que tales costos están reflejados en los precios del mercado cuando hay un funcionamiento eficaz de los mercados de suelo urbano, es decir, cuando están completamente liberalizados.

La principal explicación ofrecida por los liberales sobre los problemas de equidad y eficiencia que enfrenta el desarrollo urbano chileno actual son los avances insuficientes en la aplicación de criterios para “internalizar las externalidades”, particularmente externalidades negativas, por aquellos que son responsables por ellas. Tal como lo han clamado apasionadamente algunos de los representantes de este grupo, se debería permitir a los agentes privados actuar con libertad, siempre que éstos estén dispuestos a hacerse cargo de los costos sociales involucrados.

Por otra parte, los progresistas creen que la liberalización se ha excedido en su abordaje de mercado y ha dejado muchos problemas sin resolver, tales como el aumento en los precios del suelo; los problemas en la calidad y durabilidad de la vivienda; las condiciones de servicio de la tierra; los problemas sociales asociados con la pobreza urbana; y los problemas de eficiencia y equidad derivados de los patrones de crecimiento de las ciudades, p. ej., la disparidad entre áreas dotadas de servicios públicos y las localidades seleccionadas para proyectos privados de desarrollo.

Estas críticas reconocen la naturaleza imperfecta de los mercados urbanos y la necesidad de tener mayores niveles de control e intervención. Entre las formas de intervención recomendadas por muchos progresistas se encuentran los instrumentos de captura de plusvalía, los cuales raramente han sido empleados o incluso contemplados en programas de financiamiento para la provisión pública de nueva infraestructura y nuevos servicios urbanos. La creación de tales mecanismos apoyaría la idea de internalizar las externalidades, un punto de relativo consenso entre progresistas y liberales. La diferencia principal es que los liberales restringirían la captura de plusvalía a la recuperación pública de costos específicos, mientras que los progresistas considerarían el derecho a capturar la plusvalía entera que resulte de cualquier acción pública, bien sea como resultado de inversión como de regulación.

En términos más generales, los progresistas claman que no todo puede medirse estrictamente en términos monetarios. Hay valores y objetivos urbanos relacionados con la política pública que no pueden conseguirse a través del mercado, ni siquiera por ley, tal como el sentido de comunidad. Aunque mayormente se le desatiende en las nuevas opciones habitacionales facilitadas por promotores privados a familias de bajos recursos, tales como el sistema de vouchers, la solidaridad comunitaria es un asunto de enorme importancia para contrarrestar los problemas sociales que la segregación espacial tiende a exacerbar. La protección ambiental es otro ejemplo de un objetivo de política urbana para el cual las “etiquetas de precios” son de dudosa eficacia.

Con respecto al crecimiento libre de las ciudades y la idea de respetar las opciones para sus ciudadanos, los progresistas apuntan los fuertes costos ambientales y sociales que normalmente acompañan el crecimiento descontrolado. También hacen notar el hecho de que el único grupo que realmente puede elegir su estilo de vida a través del mercado es la minoría pudiente. Si bien conceden que hay beneficios en la concentración, los progresistas también expresan sus inquietudes sobre el exceso de densificación. Algunos chilenos han expresado interés en una autoridad metropolitana que maneje los asuntos regionales, y también en el uso de inversión en infraestructura pública como forma de orientar el crecimiento.

Las respuestas adecuadas a estos asuntos y perspectivas implican algo que va más allá de soluciones técnicas o fiscales, tales como el punto al cual los promotores realmente pagan por el costo total de los cambios que imponen en la sociedad (para no hablar del problema de evaluar los costos con precisión) o la sustentación del sistema de vouchers bajo demanda, que constituye la base de la política habitacional de Chile. Las soluciones también involucran inquietudes de mayor amplitud y con más contenido valórico, tales como los costos ambientales del crecimiento descontrolado y la importancia de mantener las identidades e iniciativas comunitarias locales. La discusión continúa en el Congreso y en otros entornos, pero es de esperar que pase un tiempo antes de que los bandos opuestos lleguen al consenso.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Francisco Sabatini es profesor asistente de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Otros contribuyentes a este artículo fueron Laura Mullahy, asistente de investigación, y Armando Carbonell, Senior Fellow, ambos del Instituto Lincoln.

Notas: En contraste con el resto del continente, las drogas no eran un problema mayor en Chile hasta hace poco tiempo.

2 El área metropolitana de Santiago se compone de 35 jurisdicciones administrativo-políticas independientes llamadas comunas.

3 Véase Gareth A. Jones, “Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market Reform”, Land Lines, noviembre de 1998.

4 El uso del término “liberal” en este contexto corresponde a su connotación en Chile, la cual se refiere a la fuerte influencia del principio económico del libre mercado, tal como la aboga la teoría desarrollada por la Escuela de Chicago.

Fuentes: Francisco Sabatini y colaboradores, “Segregación social en Santiago, Chile: Conceptos, métodos y efectos urbanos” (monografía, 1999); y Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte (SECTRA), “Encuesta de recorridos de origen y destino en Santiago”(1991).