Os Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepacs) como Instrumento para o Financiamento do Desenvolvimento Urbano

O intenso desenvolvimento das cidades brasileiras e latino-americanas tanto em área como em população nas últimas décadas resultou por um lado em preços cada vez mais elevados dos terrenos mais bem situados (renda diferencial) e, por outro, na elevação dos custos por unidade produzida dos serviços públicos como o transporte público, o fornecimento de água potável e a coleta dos resíduos sólidos, entre outros.

Esta valorização resultante do processo de crescimento das cidades tem como principal motor o aumento da demanda por mais espaço de construção e, o caráter não reprodutível do solo, isto é, a impossibilidade de aumentar a disponibilidade física de terrenos (a oferta) provoca uma elevação dos respectivos preços.

Esta valorização tem sido apropriada pelos proprietários e/ou empresários imobiliários e, adicionalmente por ocasião de mudanças na lei do zoneamento quando os coeficientes de aproveitamento eram aumentados concedendo mais direitos de construir os proprietários também se apropriavam desta valorização adicional.

A partir de 1987 com a aprovação da Lei das Operações Interligadas na cidade de São Paulo o poder público começou a participar da valorização proporcionada pela concessão de mais direitos de construir aos proprietários e/ou empreendedores imobiliários.

As Operações Interligadas constituíram um dispositivo mediante o qual proprietários privados, em troca de alterações nos índices e características de uso e ocupação do solo em terrenos de sua propriedade e da desocupação de terrenos eventualmente ocupados por favelas, doavam à Prefeitura Municipal de São Paulo um determinado número de Habitações de Interesse Social (HIS) para permitir a transferência das famílias vivendo em favelas, especialmente em áreas de risco. A valorização obtida pelo aumento da capacidade construtiva (e pela eventual desocupação de um terreno antes ocupado por uma favela) era repartida, sendo no mínimo 50% da valorização apropriada pelo setor público.

O uso deste mecanismo significava um jogo tipo ganha – ganha. O proprietário/incorporador recebia direitos de construção adicionais, mas não pagava a totalidade deste aumento de direitos, cedia no mínimo um 50% ao poder público que sem empregar recursos orçamentários financiava a construção de habitações de interesse social.

Durante o período em que esteve em vigor (1987 -1998), esta lei permitiu a realização de cerca de 150 operações na cidade de São Paulo e as contrapartidas alcançaram cerca de 110 milhões de dólares e a construção de cerca de 11 mil Habitações de Interesse Social.