Acceso al suelo, impuestos locales y financiamiento del desarrollo urbano

El presente documento es el informe de una investigación realizada en el marco del Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy (destinado a apoyar la producción de material docente y de investigación aplicada) y que analiza la dinámica del mercado de suelos del Gran Santiago en relación al proceso de localización de la vivienda, la recaudación de impuestos a los bienes raíces y la inversión urbana del sector público durante los años noventa. Su objetivo es plantear propuestas en materia de financiamiento urbano (con especial revisión del impuesto predial y su potencial de aporte a las capacidades de inversión municipales).

Hay que destacar que la ciudad analizada ha contribuido decisivamente a la positiva evolución del PIB nacional que caracterizó a Chile durante la última década del siglo XX, pero también es la localidad que explica la mayoría del grado de concentración de ingreso del país, lo que en el plano urbano se manifiesta a través de una tendencia de alza de precios del suelo urbano con graves consecuencias para las perspectivas de habitación de los pobres en el núcleo metropolitano y con ello de su acceso a las infraestructuras y equipamiento de la capital chilena. En el período analizado Santiago se caracteriza por su importante y positivo desempeño económico, baja inflación, reducción de la pobreza, y materialización tanto del récord histórico de construcción de viviendas como de un fuerte incremento de la inversión urbana del sector público, además de la revitalización del rol de la planificación urbana.

El documento consta de cuatro capítulos. En primer lugar, el marco conceptual del estudio y la exposición de antecedentes generales sobre el caso de Santiago de Chile. El capítulo 2 consiste en el análisis cuantitativo de la dinámica del Gran Santiago durante los años noventa en materia de valorización del suelo y relación de este proceso con la dinámica habitacional; el rendimiento del impuesto predial y la evolución de los avalúos fiscales, con la inversión pública en infraestructura urbana del gobierno central y local. La parte final de esta sección consiste en la formulación de un modelo estadístico de determinantes del proceso de creación de plusvalías en la ciudad.

El Capítulo 3 presenta los resultados de un estudio de casos basado en la observación de cuatro proyectos urbanos seleccionados (localizados en dos comunas de la ciudad de distinta dinámica y estándar urbanístico) y su impacto sobre los valores de suelo comerciales y avalúos fiscales a nivel micro o intracomunal. Finalmente, el capítulo 4 consiste en las conclusiones y formulación de propuestas.

Una de las conclusiones del estudio es que cuatros eventos específicos han impedido que dichos logros se traduzcan en mayor igualdad del acceso a los bienes e infraestructuras urbanas según grupos socio-económicos. Estos son: i) los niveles altos y persistentes de desigualdad distributiva; ii) el escaso instrumental de financiamiento urbano que dispone el sector público; iii) la dinámica alzista del mercado de suelo en ausencia de medios de internalización de externalidades; iv) su impacto sobre el mercado de vivienda; y iv) las debilidades económicas municipales. Para efectos del financiamiento del desarrollo urbano futuro, cobra fuerza la necesidad de mecanismos de recuperación de plusvalías, basados tanto en ajustes al sistema existente de contribuciones como en la creación de nuevos mecanismos de captura de plusvalías.