Perfil docente

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Francisco Sabatini, sociólogo y urbanista, es profesor de la Universidad Católica de Chile en Santiago, donde imparte cursos de planificación y estudios urbanos y realiza investigaciones en segregación residencial, captura de plusvalías y conflictos ambientales. Sabatini combina sus labores académicas con trabajos de investigación para organizaciones no gubernamentales y proyectos de acción en aldeas y barriadas. Tras el retorno de Chile a la democracia en 1990, se desempeñó en los gobiernos democráticos subsiguientes como asesor del Ministro de Vivienda y Urbanismo de Chile y como miembro del Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente. Es autor de numerosas publicaciones en libros y revistas y ha ejercido la docencia en varios países principalmente de América Latina. Durante largo tiempo ha colaborado para el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln como autor de cursos, instructor e investigador.

Land Lines: ¿Por qué es tan importante el tema de la segregación residencial para la política de suelos y la planificación urbana en general?

Francisco Sabatini: La zonificación —instrumento básico de la planificación urbana— consiste en segregar o separar actividades y consolidar áreas urbanas homogéneas con propósitos ya sea de exclusión o bien de inclusión. A nivel municipal, esta herramienta de planificación fue introducida en Frankfurt, Alemania, en 1891 y se adoptó en otros sitios para hacer frente a los problemas ambientales y sociales resultantes de la urbanización e industrialización aceleradas. En las ciudades modernas, el uso difundido de la zonificación para separar actividades y grupos diferentes ha exacerbado éstos y otros problemas. Ha empeorado el tráfico y la contaminación del aire debido al aumento de los viajes en automóvil para desplazarse por la ciudad, y contribuido al deterioro ambiental y a la formación de guetos urbanos plagados de diversos síntomas de desintegración social como son índices crecientes de deserción escolar, embarazo de adolescentes y drogadicción.

Indudablemente el afán en pro de la segregación social ha sido por largo tiempo un componente de la zonificación excluyente, junto con planteamientos referentes a los riesgos ambientales y sanitarios. La afluencia de familias de clase obrera e inmigrantes suele considerarse indeseable y amenazadora desde el punto de vista político, y la zonificación ha servido para segregar dichos grupos. Las formas más negativas de la segregación social son la discriminación étnica y religiosa. Cuando un gobierno nacional se autodefine en términos religiosos, étnicos o raciales, la segregación residencial suele enraizarse como una severa manifestación de la discriminación, la intolerancia y explotación humana, tal como ocurre en Irlanda, Sudáfrica e Israel. No obstante, la segregación puede ser positiva, como es el caso de muchas ciudades del mundo en donde la proliferación de enclaves étnicos ha sido un elemento de enriquecimiento social.

LL: ¿Cuáles son los impactos económicos de la segregación?

FS: Además de sus efectos urbanos y sociales, la segregación residencial es un aspecto importante de la política de suelos porque está estrechamente relacionada con el funcionamiento de los mercados del suelo y motiva a las familias a ir en busca de seguridad económica y de formar activos intergeneracionales. En las ciudades de rápido crecimiento de economías inestables y tradición inflacionaria, los aumentos en el precio del suelo se convierten en una oportunidad para que hogares de todos los niveles sociales alcancen sus metas. No es por casualidad que el porcentaje de propietarios de viviendas sea comparativamente alto en las ciudades latinoamericanas, incluso en los sectores pobres. La valoración del suelo parece ser una motivación importante de los procesos de autosegregación de las clases media y alta. Además, el aumento de los precios del suelo limita el acceso al suelo urbanizado y contribuye a la segregación espacial. De hecho, las investigaciones realizadas por el Instituto Lincoln indican que el problema principal del suelo en las ciudades latinoamericanas es la escasez de terrenos urbanizados costeables, más que la escasez del suelo en sí misma.

LL: ¿Por qué es tan importante la segregación residencial en América Latina?

FS: Dos de las características más sobresalientes del panorama latinoamericano son la desigualdad socioeconómica y la segregación residencial urbana. Si bien es cierto que existe una relación obvia entre ambos fenómenos, el uno no es un mero reflejo del otro. Por ejemplo, los cambios en la desigualdad del ingreso en las ciudades brasileñas no vienen necesariamente acompañados por cambios equivalentes en la segregación espacial. No obstante, la segregación residencial tiene estrecha relación con los procesos de diferenciación social, y en ese sentido está profundamente arraigada en las ciudades de economías diversas de la región.

El explosivo aumento del índice de delitos y problemas sociales asociados de los barrios pobres segregados espacialmente ha convertido la segregación en un asunto político crítico. Pareciera que estos barrios están evolucionando de la fase de “pobreza esperanzadora” que predominaba antes de las reformas económicas de la década de 1980, al ambiente desolador y sin esperanza de los guetos urbanos. Cuánto de este cambio se debe a la segregación residencial, es algo que no se sabe a ciencia cierta ni se ha investigado en profundidad. Yo creo que en el ambiente actual de regímenes laborables “flexibles” (sin contratos, sin control de reglamentos laborales, etc.) y de alienación de la sociedad civil de las políticas formales, la segregación residencial agrega un nuevo componente a la exclusión social y a la desolación. En el pasado, la aglomeración espacial de los pobres tendía a ser soporte de las organizaciones sociales de los pobladores y a potenciar su función dentro de un sistema político predominantemente elitista.

LL: ¿Qué características presenta la segregación residencial en América Latina en contraste con el resto del mundo?

FS: En comparación con sociedades caracterizadas por una fuerte movilidad social (p. ej., Estados Unidos), la segregación espacial en América Latina se usa con menos frecuencia como medio para destacar identidades sociales y étnicas. Brasil, al igual que los Estados Unidos, tiene una historia de esclavitud y altos niveles de inmigración, y es además una de las sociedades más dispares del mundo; sin embargo, en las vecindades residenciales del Brasil parece haber mucha menos segregación étnica o de renta que en los Estados Unidos.

Al mismo tiempo, las élites y la clase media en ascenso de las ciudades latinoamericanas se concentran en las áreas pudientes, aunque en muchos casos estas áreas tienen también una gran diversidad social dado que grupos de bajos recursos se mudan fácilmente a ellas, en agudo contraste con la tradición de los adinerados suburbios angloamericanos, que tienden a conservar su homogeneidad social y económica con el paso del tiempo.

Otro patrón espacial digno de mencionar es que los barrios pobres segregados de América Latina están predominantemente situados en la periferia de las ciudades, en semejanza a lo que ocurre en Europa continental y a diferencia de muchas ciudades angloamericanas, cuyos pobres se concentran en el centro. En América Latina, las poderosas clases altas han instituido reglamentos y códigos urbanos, como también influenciado las inversiones públicas con objeto de excluir al pobre “informal” de algunas de las zonas más modernas. Esta exclusión esconde en cierto modo el subdesarrollo de sus ciudades y países.

Finalmente, la existencia de una cultura cívica de integración social en América Latina se manifiesta en un ambiente físico de mezclas sociales que podría tener relación con la tradición católica y el fenómeno del mestizaje. El mestizo es una figura importante en la historia latinoamericana. Vale la pena destacar el hecho de que en el idioma inglés no exista el equivalente de la palabra mestizo, y que pareciera que las ciudades protestantes angloamericanas están renuentes a estimular las mezclas sociales y espaciales. Las políticas de suelo que busquen impedir la formación de los guetos urbanos pobres deberían abocarse a expandir esta herencia cultural latinoamericana que podría además influir sobre la segregación residencial en otros lugares.

LL: ¿Qué tendencias observa usted en cuanto a la segregación residencial en América Latina?

FS: Hay dos tendencias mayoritarias, ambas estimuladas por las reformas económicas de la década de 1980: (1) el desplazamiento de los adinerados barrios cerrados (“urbanizaciones enrejadas”) y otros megaproyectos hacia áreas periféricas de bajos recursos; y (2) la proliferación de la desintegración social (“efecto gueto”) en las vecindades marginales. La invasión de la periferia urbana por grandes proyectos de construcción estimula la elitización de zonas que de otra manera probablemente terminarían como asentamientos de bajos recursos, y produce cuantiosas ganancias para algunos. También acorta la distancia física entre los pobres y otros grupos sociales, a pesar de que esta nueva forma de segregación residencial es más pronunciada debido a la alta homogeneidad de quienes viven en los barrios cerrados y a que la presencia de muros o cercas refuerza la imagen de exclusión. Debido a la situación periférica de estos nuevos proyectos, los procesos de elitización deben estar apoyados por infraestructuras regionales modernas, principalmente caminos. Si un buen número de los habitantes pobres fuera propietario de los suelos, se podría impedir su completa expulsión de estas áreas elitizadas y alcanzar un mayor grado de diversidad social.

La segunda tendencia consiste en la desintegración social de esas vecindades pobres donde se ha agregado la exclusión económica y política a la segregación espacial tradicional, tal como se mencionó anteriormente.

LL: ¿Qué deberían saber los funcionarios de política de suelos de América Latina y otras regiones acerca de la segregación residencial, y por qué?

FS: La segregación residencial no es un subproducto necesario de los programas de viviendas populares ni del funcionamiento de los mercados del suelo, ni tampoco es un reflejo espacial obligatorio de la desigualdad social. Las políticas de suelo orientadas a controlar la segregación residencial podrían contribuir a detener la expansión del “efecto gueto”. Además, las autoridades deberían considerar instituir medidas dirigidas a democratizar la ciudad, en especial en lo que se refiere a la distribución de inversiones en la infraestructura urbana. Políticas tales como el presupuesto participativo implementado en Porto Alegre y otras ciudades brasileñas podrían ser indispensables para ayudar a combatir uno de los pilares de la segregación residencial de las ciudades latinoamericanas, a saber: las inversiones públicas sesgadas hacia las áreas adineradas.

LL: ¿De qué manera aborda estos problemas su trabajo con el Instituto Lincoln?

FS: La segregación residencial, a pesar de ser ampliamente reconocida como un asunto urbano de importancia, ha sido escasamente investigada en el ambiente académico y mayormente descuidada por las autoridades de políticas de suelos. Con el apoyo del Instituto, he estado dando clases sobre el tema en varias universidades latinoamericanas durante el último año para promover la discusión entre profesores y alumnos de departamentos de planificación urbana y desarrollo del suelo. Asimismo, dirijo una red de expertos que recientemente preparó un curso de ocho sesiones sobre segregación residencial y mercados del suelo en ciudades de América Latina y que ofrecemos en formato de CD-ROM para funcionarios y educadores, con el objeto de apoyar la enseñanza, investigación y discusión sobre este tema.

LL: ¿Puede explicarnos su nueva función como socio del Instituto Lincoln en Chile?

FS: Este año inauguramos el Programa de Apoyo al Diseño de Políticas Urbanas de la Universidad Católica de Chile en Santiago. El consejo directivo del programa está formado por miembros del parlamento, funcionarios de alta jerarquía, líderes comerciales, investigadores, asesores y representantes de organizaciones no gubernamentales. Con su enfoque en la política de suelos, particularmente en el financiamiento del desarrollo urbano e integración social residencial, este consejo se encargará de identificar objetivos importantes de la política de suelo y estrategias adecuadas para lograrlos, incluidas actividades en los aspectos de capacitación, investigación de política aplicada y difusión de los resultados.

La primera tarea del consejo es estimular y ampliar la discusión del proyecto de reforma de las principales políticas y leyes urbanas, enviado recientemente por el gobierno al parlamento chileno. A partir de la implementación de las políticas de liberalización de los mercados de suelo urbano durante la dictadura militar a finales de los 70, prácticamente se había eliminado el debate sobre las políticas urbanas y Chile había perdido su posición de liderazgo regional en tales asuntos. A esta falta de discusión han contribuido las nociones excesivamente simplistas que hay sobre la operación y el potencial de los mercados del suelo, y especialmente —debido, en parte, al sesgo ideológico— sobre los orígenes de la segregación residencial. Es necesario visualizar tanto los mercados del suelo como los procesos de segregación residencial como escenarios de importancia urbana y social crítica. Queremos reintroducir a Chile en este debate, y en la última década hemos contado con la ayuda del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln y de sus redes de expertos para lograr ese objetivo.

Referencias y recursos

Sabatini, Francisco, y Gonzalo Cáceres. 2004. Barrios cerrados: Entre la exclusión y la integración residencial (Gated communities: Between exclusion and residential integration). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

———. Próxima publicación. Recuperación de plusvalías en Santiago de Chile: Experiencias del Siglo XX. (Value capture in Santiago, Chile: Experiences from the 20th century). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Sabatini, Francisco, Gonzalo Cáceres y Gabriela Muñoz. 2004. Segregación residencial y mercados de suelo en la ciudad latinoamericana. (Residential segregation and land markets in Latin American cities). CD-ROM.

Espaço e debates. 2004. Segregações urbanas 24(45).