Mercados de suelos residenciales disfuncionales

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Un mecanismo creciente de producción de suelo y vivienda en los Estados Unidos lo constituyen las subdivisiones comunitarias automanejadas de bajos recursos, denominadas “colonias” en Texas. En un estudio reciente financiado por el Instituto Lincoln, el autor de este artículo analiza los aspectos disfuncionales de estos mercados de suelo, destacados por un alto índice de propietarios absentistas, discretos niveles de transacción y rotación de terrenos y propiedades, y una falta de valorización (incremento del valor) significativa conforme se lleva a cabo la construcción y el mejoramiento de los asentamientos.

Subdivisiones comunitarias

Las colonias son emplazamientos con infraestructuras inadecuadas (o simplemente inexistentes) que se identificaron inicialmente en los condados más pobres de Texas a lo largo de la frontera mexicana. Sus pobladores compran terrenos sobre los cuales colocan casas-remolque o las menos móviles “casas prefabricadas”. En algunos casos las familias mismas construyen sus casas, comenzando con chozas endebles o remolques de segunda mano que van arreglando con el paso del tiempo.

Ciertamente las colonias no son un fenómeno de escala menor. Según el Consejo de Desarrollo de Agua de Texas, hay aproximadamente 1500 de estos asentamientos poblados por unas 400 mil personas, principalmente en las regiones fronterizas de los Estados Unidos. Los datos del Consejo y los resultados de nuestro propio estudio demuestran que existen muchas subdivisiones similares en otras localidades texanas, por lo cual estos estimados de población probablemente aumenten conforme se vayan incorporando nuevos datos. Muchos condados de Texas y de otros estados están comenzando a reconocer los problemas de estas subdivisiones no incorporadas que ofrecen unas de las pocas opciones de acceso a vivienda a las familias de bajos recursos.

Por “bajos recursos” nos referimos a ingresos familiares anuales que oscilan entre $12 000 y $25 000, aunque en realidad muchas familias de las colonias perciben entradas muy inferiores (véase la tabla 1). Estas familias residen en áreas de mercados laborales pobres, bien sea en regiones que experimentan polarización salarial y laboral entre trabajadores, o bien donde hay un predominio de empleos mal remunerados del sector de servicios. En la mayoría de las ciudades, los costos de vivienda están fuera del alcance de los habitantes pobres, quienes entonces recurren al extremo inferior del mercado de alquiler, en apartamentos o en terrenos para remolques (trailer parks). Aun así, muchas de estas familias aspiran a ser propietarias de viviendas porque reconocen las ventajas de escapar del modo habitacional de alquiler, carente de equidad. Muchas de ellas prefieren optar por estas subdivisiones rurales con infraestructuras inadecuadas, donde al menos pueden ser dueñas de propiedades que pueden valorizarse a través de ayudas mutuas y esfuerzos propios.

No obstante, las colonias no son homogéneas, sino que presentan fuertes variaciones en cuanto a su tamaño, disposición, modo de desarrollo, mezclas de tipos de viviendas, dimensiones de las parcelas, ocupación del terreno y tasas de rotación residencial, niveles de servicio, composición étnica, niveles de ingresos, y niveles de pobreza relativa. En Texas no existen colonias típicas, sino más bien una variedad de ellas, con diferencias de condado a condado.

Estos asentamientos son similares a los emplazamientos irregulares de países menos desarrollados, y su existencia se explica por un raciocinio similar, o sea: una economía de salarios bajos, el aumento en la demanda de vivienda, la falta de sistemas estatales de abastecimiento de viviendas capaces de satisfacer la demanda, y un sector privado desinteresado o incapaz de producir soluciones habitacionales económicas. Al igual que sus equivalentes en México y América Latina, las colonias ofrecen terrenos económicos carentes de servicios en los márgenes de áreas urbanizadas, terrenos que son costeables y accesibles a los grupos de ingresos más bajos de la sociedad. La mayoría de sus habitantes tienen que desplazarse largas distancias para llegar a sus trabajos en ciudades adyacentes.

Si bien las colonias en Texas son raramente ilegales, muchos aspectos del proceso de desarrollo son informales o cuasi-formales, especialmente:

• la relativa informalidad de los procesos de venta del suelo y de títulos, basados en un contrato de venta de terrenos a plazos;
• la falta de títulos legales en casos en que los terrenos han sido vendidos varias veces a diferentes demandantes, o cuando alguien ocupa el terreno de otro debido a errores del sistema estadounidense de adjudicación de límites (metes and bounds). Ambos procesos requieren una resolución de disputas ex-post informal, o la “regularización” de los títulos sospechosos;
• su situación periurbana en condados caracterizados por debilidad fiscal y legislativa;
• la carencia de servicios o infraestructuras básicas que satisfagan los códigos y normas imperantes de la jurisdicción de la ciudad;
• la naturaleza automanejada de estos suministros habitacionales.

Hace justamente una década, Texas identificó la existencia y proliferación de estas subdivisiones tipo colonias, y a través de sesiones legislativas bienales se iniciaron un conjunto de acciones destinadas tanto a detener su crecimiento como a simular su modernización. A continuación se exponen algunos ejemplos de las acciones legislativas tomadas al respecto en la última década:

• 1991: Aplicación de “reglas de subdivisiones modelos” que requieren niveles mínimos de servicio (posteriormente aplicados a los desarrollos más antiguos);
• 1991: Apropiación de fondos (sólo la mitad de lo necesario) para la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado;
• 1995: Protección del consumidor aplicada a los contratos de venta de terrenos a plazos;
• 1995: Moratoria a las ventas adicionales de parcelas en colonias no aprobadas (sin servicios), y un mandato de provisión de servicios para los urbanizadores, quienes ahora deben suministrar los servicios o conectar las viviendas a los existentes;
• 1999: Mayor coordinación entre organismos gubernamentales, y aumento de las responsabilidades de los condados.

Una debilidad subyacente de todas estas iniciativas es su aplicación exclusiva a la región fronteriza, únicamente a condados especialmente designados que forman parte del Programa de Áreas Empobrecidas (EDAP, por su sigla en inglés). En otras partes, el crecimiento de las colonias continúa impertérrito.

Parcelas vacantes y propietarios absentistas

Un indicador principal de la disfunción en los mercados de suelo es la falta de ocupación y desarrollo de las parcelas después de su venta. Se ha demostrado que entre el 15 y el 80 por ciento de los terrenos de las colonias pueden estar vacantes. Incluso en los asentamientos más grandes (y a menudo dotados plenamente de servicios), entre una cuarta y una sexta parte de los terrenos está vacante y pertenece a propietarios absentistas. Más aún, la existencia de terrenos relativamente grandes de 500 a 2000 metros cuadrados (o más), aunada a las prohibiciones de subdivisión y compartimento de los mismos, llevan a muy bajas densidades de población, entre 25 y 30 personas por hectárea. Esta característica exacerba el costo unitario de la provisión de servicios, reduce la recuperación de los costos, y debilita la cohesión de la comunidad y la ayuda mutua. Nuestros cálculos indican que hay más de 26.000 parcelas vacantes en Texas, lo cual equivale a más de 2800 hectáreas de suelo residencial desocupado. Si estas parcelas estuvieran totalmente ocupadas, incluso a las bajas densidades de población que caracterizan a las colonias, se podría alojar a otras 100 000 personas sólo en los asentamientos ya existentes.

Por tanto, la pregunta obligatoria aquí es, ¿cuál es la razón de que tantas familias pobres no ocupen sus parcelas? En términos de pura lógica uno podría pensar que la falta de servicios desanima a los pobladores potenciales, y que un catalizador para la ocupación de los solares sería la provisión de los servicios públicos básicos. No obstante, es de destacar que muchas personas sí ocupan sus parcelas desde el principio. Si bien es posible preguntarles directamente sus motivos y la razón de sus decisiones, ciertamente es difícil hacer lo mismo con los numerosos propietarios absentistas con paradero desconocido. ¿Quiénes son estas personas? ¿dónde están? ¿qué quieren de sus tierras?

A pesar de los obstáculos metodológicos derivados de la ausencia de documentos claros que detallen registros de compraventa de propiedades y títulos de las parcelas, nosotros pudimos utilizar registros de impuestos y de tasación de propiedades para rastrear algunos de estos propietarios absentistas. Sin embargo, determinamos que entre el 8 y el 10 por ciento de estos registros aparecen con direcciones “equivocadas”, con la consiguiente probabilidad de que el verdadero número de propietarios absentistas con paradero desconocido sea dos veces mayor. Al haber abandonado el suelo que compraron, estas personas están en efecto impidiendo que sus propiedades participen en futuras transacciones del mercado de suelo.

Lugar de residencia actual de los propietarios absentistas Mediante los registros tributarios de unos 2713 propietarios absentistas de 16 asentamientos (en condados fronterizos y no fronterizos), nos fue posible averiguar el paradero actual de los mismos.

Alrededor de un 75 % de ellos vive en los alrededores, bien sea en la ciudad adyacente o bien a distancias no mayores de 30 km. El resto de los absentistas se divide equitativamente entre aquéllos que viven en otras regiones de Texas y los que viven fuera del estado. En el primer grupo, si bien se observó una amplia dispersión de domicilios a lo largo y ancho del estado, la mayoría vive en Houston (26 %), Dallas (15 %) y San Antonio (12 %) -las tres áreas metropolitanas principales de Texas. De los absentistas que viven fuera del estado, el 35 % vive en California, seguido por un 14 % en Nuevo México y finalmente un 12 % en la región de Chicago (Illinois e Indiana).

Características de los ocupantes y de los propietarios absentistas

Esta investigación reveló que los ocupantes de las colonias y los propietarios absentistas son poblaciones bastante diferentes (véase la tabla 1). Dos tercios de los residentes de las colonias, en comparación con la mitad de los propietarios absentistas, son nacidos en México. Los propietarios absentistas exhiben una mayor diversidad étnica, y a pesar de ser pobres, están en mejor situación que los habitantes de las colonias; en su mayoría, adquirieron sus parcelas con anterioridad, y por tal motivo pagaron menos en términos reales.

Las diferencias más significativas entre los grupos se evidencian en sus patrones habitacionales y en los motivos de sus compras. Las familias absentistas no están esperando mudarse a sus parcelas tan pronto las equipen con servicios públicos. La mayoría de ellas (81 %) son ya propietarias de viviendas y parecen estar muy cómodas en sus residencias actuales. Aún más, un 49 % de los absentistas indicaron no haber comprado los terrenos para ellos, sino más como inversión, seguridad, o como herencia futura para sus hijos. Menos del 25 % declaró que la falta de servicios fuera el problema. Más de la mitad expresó no tener intenciones de mudarse a las parcelas en el futuro. De aquellos que sí han pensado en ocuparlos, muy pocos planean hacerlo en los próximos 5 a 10 años. En nuestra opinión, muy pocos terminarán mudándose. Algunos incluso dijeron que venderían sus parcelas en cualquier momento si se les ofreciera un buen precio.

Durante las últimas dos décadas, el mercado del suelo para ambas poblaciones ha sido totalmente diferente al de otros mercados residenciales. En términos reales, el valor del suelo de las colonias ha permanecido estancado y la tasa de recuperación ha sido baja, especialmente cuando se la compara con otros sectores del mercado de suelo y vivienda. Tal realidad sugiere que los pobres realmente no se están beneficiando ni de su inversión inmobiliaria, ni tampoco -en el caso de los residentes- del valor añadido a sus propiedades por mejoras realizadas por ellos mismos. Aunque sigue habiendo un nivel discreto de ventas (mayor que el anticipado), los mercados de suelo de las colonias no están experimentando una valorización significativa.

Políticas de mejoramiento del mercado

Los terrenos vacantes son, al mismo tiempo, la causa y el efecto de este bajo rendimiento del mercado. Es importante destacar aquí la errónea interpretación que se le da a la filosofía “constrúyalo y ellos vendrán”. Si bien es cierto que las políticas de desarrollo de los servicios urbanos pueden ayudar a acelerar la ocupación de los terrenos y la densificación de las colonias, también es cierto que se requieren otras intervenciones para mejorar la eficiencia de los mercados de suelo en las colonias. Entre dichas intervenciones podría figurar una revisión de las leyes para aumentar la productividad urbana, p. ej., otorgar permisos para el uso no residencial del suelo (a fin de generar ingresos), o para subdivisiones y alquileres. En efecto, una de las razones detrás de la falta de valorización de la tierra es la restricción impuesta sobre usos aprobados. Otro limitante del desarrollo es la moratoria de 1995 impuesta sobre las ventas de parcelas. Si bien es cierto que la ley se infringe constantemente, este hecho desinfla los precios, distorsiona la rotación de los terrenos y alienta las ventas clandestinas. La prohibición de las subdivisiones de parcelas internas (especialmente las de parcelas grandes) inhibe los alquileres y el compartimento de costos entre parientes.

También se plantea la necesidad de sacar al mercado las tierras que pertenezcan a personas con paradero desconocido. Al respecto, se podría llevar a cabo un secuestro de las parcelas que tengan imposiciones morosas, especialmente si tal abordaje se combinara con la creación de una empresa de tenencia pública o de fideicomiso de tierras que se dedique posteriormente a promover el suministro y la redistribución de solares a través de mecanismos tales como la socialización y el reajuste de la tierra. Al menos en Texas, atacar el “problema” de los propietarios absentistas ofrece la posibilidad de soluciones y resultados positivos.

Al trabajar por entender y proporcionar nuestro análisis de las subdivisiones comunitarias de Texas y otros estados, podremos suministrar más información a los legisladores, y posiblemente promover políticas del suelo más adaptadas y apropiadas para atacar el problema. Así, quizás pueda haber un aumento significativo de oportunidades habitacionales para los grupos más pobres de la sociedad estadounidense.

Referencias

Peter M. Ward. 1999. Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth. Austin, TX: University of Texas Press.

______. 2000. Residential Land Market Dynamics, Absentee Lot Owners and Densification Policies for Texas Colonias. Artículo del Instituto Lincoln. WP00PW1. 160 páginas.

Peter M. Ward tiene el cargo del C.B. Smith Sr. Centennial Chair in US-Mexico Relations en la Universidad de Texas-Austin, donde también es profesor en el Departmento de Sociología y en la Escuela de Asuntos Públicos Lyndon B. Johnson.

Call for Research and Conference Papers

The documented proliferation of colonias in Texas suggests that similar types of quasi-formal homestead subdivisions exist across much of the U.S. to provide access to home ownership for urban households earning less than $20,000 a year. While there are significant private transport costs associated with living in poorly serviced communities several miles beyond the urban fringe, families of all ethnicities are quick to recognize the advantages of self-managed home ownership on relatively large lots compared to renting a trailer or apartment.

To investigate this phenomenon further, the Lincoln Institute is inviting researchers interested in quasi-formal homesteading to form a network to facilitate the collection and sharing of data. In addition, the Institute is sponsoring a conference to be held in Cambridge, Massachusetts, in Fall 2001 to pursue these three goals:

1) to develop a comparative research agenda to analyze quasi-formal homestead subdivisions;

2) to develop methodologies and data gathering strategies about the development of these subdivisions and land market performance; and

3) to develop policy instruments and approaches suitable for application in the U.S. and to learn from best practices in other countries.

The target audience for the conference includes scholars and researchers, county officials or their equivalents, and legislators or their senior aides with an interest in land policy for self-help homesteading among the poor. The conference planners are seeking participants to prepare papers on the following issues:

• labor market polarization and the changing nature of housing demand for homestead subdivisions nationally;
• an inventory and typology about the extent and nature of homestead subdivisions, their populations, and how different variables (social, economic and juridical) shape their structure, potential for development, and land market performance;
• methodologies for identifying and analyzing these subdivisions;
• the potential for urban productivity and value capture in homestead subdivisions, including opportunities for rent earning by homesteaders and for sustainable public and private sector interventions;
• land policy analysis of how sensitive regulation and intervention may benefit successful homesteading activities, such as land swaps, land readjustment and community land banking; and
• appropriate public policy supports (i.e., organizational, legislative, financial) that might enhance development opportunities in homestead subdivisions.