El panorama de ideas sobre el impuesto a la propiedad

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Mi experiencia al asistir a la conferencia “Who Owns America? II” [¿A quién pertenecen los Estados Unidos?] celebrada en Madison, Wisconsin en junio pasado fue como contemplar un panorama formado por ideas acerca de la tierra y la gente. Desde mi punto de vista, este panorama tenía cuatro características dominantes:

• la expansión de los derechos de propiedad;
• el desafío de la dicotomía de lo privado/lo público;
• la creciente complejidad del mundo físico, que constituye el ‘objeto’ de los derechos de propiedad;
• y el enfoque narrativo como herramienta metodológica para lograr una mayor comprensión de la propiedad como una relación social.

La característica más sobresaliente del pensamiento jurídico estadounidense con respecto a la tierra es la gran importancia de los derechos de propiedad. La tradición jurídica de América Latina, según la doctrina de la función social de la propiedad planteada por el jurista francés Leon Duguit, tiende a considerar los derechos de propiedad como una materia a ser limitada por el gobierno y las leyes a fin de satisfacer las necesidades sociales. Por lo tanto, para mí fue un choque cultural descubrir la popularidad de la teoría de Charles Reich sobre la propiedad, en la que se promueven las ideas igualitarias mediante la defensa de los derechos de propiedad individuales.

En la conferencia se plantearon numerosas maneras distintas de ampliar la noción de propiedad para dar cabida a nuevas demandas sociales. Un ejemplo de ello fue el planteamiento de Eric Freyfogle de que la propiedad debiera tener un lugar privilegiado en la sociedad. Por supuesto, no hace falta que una idea sea aceptada por unanimidad en el razonamiento jurídico estadounidense para que pase a ser un aspecto importante del panorama actual de ideas sobre la propiedad.

La segunda característica se refiere a la distinción entre lo público y lo privado –una distinción que resulta esencial para las sociedades modernas y que suele darse por descontada–. Estamos acostumbrados a reconocer la coexistencia de dos formas separadas de control social sobre la misma extensión de tierra: el del propietario privado y el de las entidades gubernamentales públicas. Sin embargo, debemos recordar que esta separación no es eterna ni universal; es producto de la historia.

Los estudios urbanos han demostrado repetidas veces que las regulaciones de la tierra afectan constantemente las relaciones entre el control privado y el público. Los poderes de planificación y los derechos de propiedad han venido reduciéndose y ampliándose desde los inicios de la gestión urbana moderna, y ese proceso ahora se presenta como normal. Un desafío más marcado para la separación de las categorías pública y privada fue planteado en la conferencia por los reclamos que hacen las poblaciones indígenas sobre sus territorios en los Estados Unidos.

Tales reclamos se refieren a una tercera forma, aún sin codificar del todo, de control sobre la tierra. En general, los pueblos indígenas no buscan controlar los gobiernos locales, es decir, gobernar un territorio por medios convencionales. Igualmente rechazan ser tratados meramente como corporaciones que poseen tierras. Hablan de derechos de índole distinta, con elementos antiguos y nuevos, y lo hacen cuestionando una serie de tratados entre el pueblo y el estado. Un tratado es la forma usual que toma la relación jurídica entre una nación-estado y una fuerza externa. Al parecer los tratados pasados debían ‘resolver’ el problema territorial. Hoy en día esos tratados están siendo cuestionados tanto en términos de la dicotomía de lo público/lo privado como por la formación de una nación-estado que no se concretó.

Asimismo debemos reconocer que el razonamiento jurídico clásico no cuenta con los mecanismos para darle sentido a estos desarrollos, puesto que son los fundamentos mismos de ese razonamiento lo que está en tela de juicio. Es obvio que estas inquietudes también se presentan en Canadá y México, aunque con formas y resultados diferentes. Los estudiosos y profesionales de la teoría jurídica, y especialmente de la teoría constitucional, de estos tres países norteamericanos pueden aprender mucho unos de otros en este proceso.

No debería sorprendernos que surjan nuevas formas de control territorial cuando ha habido tantos cambios en la tierra misma. Se han escrito miles de libros acerca de la transformación de la tierra, sobre todo desde el punto de vista que ahora llamamos perspectiva ambiental. La tierra como ‘objeto’ de las relaciones de la propiedad se ha convertido en un asunto bastante complejo y esa complejidad es la tercera característica que encuentro en este panorama de ideas. Los territorios han pasado a ser un concepto difícil de entender y tal vez el fenómeno más significativo es la disolución de la distinción entre lo urbano y lo rural. No tenemos ciudades en el sentido tradicional de la palabra, sino un conjunto de procesos urbanísticos.

Los mensajeros del ciberespacio nos dicen que las distancias se acortan gracias a las nuevas tecnologías; el espacio y la distancia han perdido relevancia. La verdad es que el cambio tecnológico, aunado al cambio demográfico y social, solamente ha hecho la tierra más compleja. Esto queda claro cuando vemos, como lo demostraron las ponencias presentadas en la conferencia, las numerosísimas disciplinas que describen, analizan y hasta alaban con cantos la tierra. No existe disciplina alguna que pueda englobar la tierra en una única forma de discurso.

Tal vez la más interesante de las nuevas maneras de ver la tierra sea el enfoque narrativo, la cuarta característica en nuestro panorama. El relato de historias acerca de la tierra aclara las relaciones de la propiedad mucho mejor de lo que lo hacen tantos otros métodos empíricos porque nos permite reconocer los aspectos subjetivos sin alejarnos demasiado de las ciencias sociales empíricas. En comparación con la rigidez de los enfoques jurídicos y económicos, los relatos personales nos transmiten la fluidez de la propiedad como una relación social, los cambios que suceden en esa relación como resultado de muchas interacciones y los diferentes significados que puede adquirir una parcela de tierra o un vecindario para sus moradores, habitantes nuevos, visitantes y demás.

Reconocer la riqueza e intensidad de las historias de la gente y contrastar esta riqueza con la rigidez de las categorías jurídicas no implica abandonar estas últimas. Tan es así que este enfoque más subjetivo puede constituir una nueva forma de tomar la ley con seriedad. Apenas si existe un discurso social sobre la tierra, ni siquiera en la modalidad más vernácula, que no tenga una connotación normativa. Cuando alguien dice ‘esta tierra me pertenece (me pertenecía o debiera pertenecerme)’, está haciendo un reclamo legal. Las categorías jurídicas son importantes fuera de los círculos profesionales de los abogados, jueces y agentes inmobiliarios porque son parte de las historias personales; más aún, su función es darle significado a las experiencias de la gente.

Cuando las categorías jurídicas no logran abarcar las representaciones normativas que hace un pueblo de la tierra, la ley pierde su significado. Si el razonamiento jurídico tradicional define la propiedad como un cúmulo de derechos, el enfoque narrativo puede enseñarnos a ver la propiedad como cúmulos de representaciones que permitirían ayudar a la gente a darle significado a su relación con la tierra. Quizás es esta la mayor lección que he aprendido de la conferencia “Who owns America?”: usar muchos lentes para observar el panorama y explorar las ideas comparativas acerca del carácter individual y comunitario de la propiedad, de los asentamientos informales y de los marcos jurídicos en todos los Estados Unidos.

Antonio Azuela es el Procurador Federal de Protección al Ambiente del gobierno de México. Es egresado de la Universidad Iberoamericana (Ciudad de México) y la Escuela de Leyes de la Universidad de Warwick (Inglaterra) y se ha desempeñado como asesor jurídico de varios gobiernos estatales y dependencias del gobierno federal en materia de legislación de la planificación urbana. El Dr. Azuela es autor del libro La ciudad, la propiedad y el derecho (El Colegio de México, 1989) y muchas otras publicaciones sobre legislación urbana y ambiental desde una perspectiva sociológica.