Protección de los espacios naturales de china

I

En la provincia china de Sichuan, un rincón dominado por peñascos y neblina de la cordillera Min ocupa un lugar legendario en la historia de la conservación del suelo del país. Esta área protegida abarca más de 14.000 hectáreas y se la conoce como Laohegou. Es el hogar de más de una decena de pandas gigantes, además de monos dorados de Sichuan, ciervos almizcleros y takines. También funciona como vínculo entre dos reservas naturales nacionales vecinas y garantiza la continuidad de una parte del hábitat del panda gigante de gran importancia ecológica.

A diferencia de las reservas que conecta, Laohegou no cuenta con protección gubernamental. Es una reserva natural administrada por una organización de conservación cívica, la primera de este tipo en China. Además de ser importante para la ecología, también permite ver el papel que pueden tener las iniciativas cívicas para la conservación del suelo como complemento del antiguo sistema de protección gubernamental del suelo, que se expande con rapidez.

Desde la creación de Laohegou en el 2013, los movimientos de conservación cívica del suelo en China no han hecho más que florecer. En la actualidad, más de 20 organizaciones, con el apoyo financiero de fundaciones afiliadas a algunas de las empresas chinas más grandes, trabajan a una escala nacional. Gracias a sus iniciativas, se agregaron más de 10.000 kilómetros cuadrados de suelos protegidos en más de 50 lugares del país. Esta área se suma a un sistema gubernamental de suelo protegido que hace poco se extendió para incluir el primer parque nacional oficial.

Estos esfuerzos cívicos florecientes reciben el apoyo de la Red Internacional de Conservación del Suelo (ILCN, por su sigla en inglés) del Instituto Lincoln y del Centro de Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln (PLC, por su sigla en inglés), que buscan conectar a profesionales de la conservación en China y en todo el mundo, y ayudar a moldear la política nacional de protección del suelo.

En la Conferencia de Biodiversidad de las Naciones Unidas que tuvo lugar en Kunming en el 2021, el presidente chino Xi Jinping anunció la fundación de cinco parques nacionales, los primeros del país, aunque cuenta con un sistema de reservas naturales que se remonta a la década de 1950 (ver nota de recuadro). Los parques nuevos, en lugares que van desde lo alto de la meseta tibetana hasta las verdes montañas que albergan pandas en la provincia de Sichuan, y desde los bosques tropicales insulares del sur hasta un paraíso para tigres y leopardos en el noreste de China, son una oportunidad única para conocer la variedad de hábitats del país, a la vez que funcionan como un bastión frente al creciente desarrollo. El anunció de Xi fue la muestra más reciente del gran compromiso del gobierno con la protección del suelo, tan importante para la ecología.

Según la State Forest and Grassland Administration, el suelo bajo protección gubernamental ahora representa el 18 por ciento de la superficie terrestre de China e incluye 2.750 reservas naturales y miles de otras áreas protegidas de distintas maneras.

En el 2015, el gobierno dio los primeros pasos hacia un sistema integral que mejoraría la administración del suelo, aumentaría la superficie protegida e integraría joyas como parques nacionales, reservas naturales y otros suelos protegidos en un todo uniforme y ecológico.

Los nuevos parques nacionales de China

En octubre del 2021, el presidente de China, Xi Jinping, anunció la fundación oficial de los primeros cinco parques nacionales de China: el enorme Parque Nacional Sanjiangyuan en Qinghai, una provincia remota al noroeste del país; el Parque Nacional Wuyi Mountains, en la provincia costera de Fujian; el Parque Nacional del Panda Gigante, que abarca las provincias de Sichuan, Shanxi y Gansu al oeste; el Parque Nacional para Tigres y Leopardos en el noreste de China, en las provincias de Jilin y Heilongjiang; y el Parque Nacional de la Selva Tropical de Hainan en la provincia insular al sur del país.

Previo al anuncio de Xi, en el 2015, el gobierno chino inició el desarrollo de un sistema de parques nacionales: fundó diez parques nacionales piloto, y tres años más tarde, fundó la Administración de Parques Nacionales. Además de los cinco parques nacionales anunciados en octubre, hay otros cinco en evaluación: Qianjiangyuan-Baishanzu en la provincia de Zhejiang, Pudacuo en la provincia de Yunnan, Shennongjia en la provincia de Hubei, Nanshan en la provincia de Hunan y el Parque Nacional Qilianshan en las provincias de Gansu y Qinghai.

Las medidas del gobierno representan un cambio importante en la protección de la ecología en China. Pero hay otra dimensión prometedora en esta revolución discreta. Las iniciativas de las organizaciones para la conservación del suelo nacional, que surgieron, en parte, de ideas adoptadas de otros países (como los Estados Unidos), están cobrando fuerza y convirtiéndose en un movimiento característico de China.

La realidad del sistema de administración del suelo en China exige un enfoque diferente en cuanto a la conservación. La mayor parte del suelo chino es de propiedad gubernamental o colectiva, las personas físicas y las organizaciones, ya sean cívicas o privadas, no pueden poseer tierras por sí mismas. Por esta razón, estas tampoco pueden usar la herramienta más distintiva de los EE.UU. para la conservación privada del suelo: la servidumbre de conservación. Estos convenios permiten que un organismo gubernamental o una entidad como un fideicomiso de suelo restrinjan el desarrollo, la extracción de recursos naturales y otras actividades en un sector de suelo a fin de conservar su integridad ecológica. Sin embargo, las organizaciones chinas han sido pacientes y han probado enfoques para trabajar incluso con las restricciones particulares del sistema de administración del suelo que rigen en el país. En el 2008, encontraron una oportunidad.

Como parte de un esfuerzo más ampliopara revivir la economía centralizada con una sacudida de las fuerzas mercantiles y la competencia, el gobierno central otorgó “derechos de uso” de tierras forestales de propiedad colectiva, que representan casi el 60 por ciento de los bosques de China, para su arrendamiento a entidades no gubernamentales. Esto representó un gran cambio en la política y posibilitó que las organizaciones no gubernamentales actúen, básicamente, como fideicomisos de suelo, que conservan la tierra mediante la adquisición de bienes inmobiliarios o servidumbres de conservación, o la administración de propiedades de otras personas. En este caso, el programa para China de The Nature Conservancy (TNC China) notó que el cambio en la regulación podría darle la oportunidad a los grupos de conservación para arrendar derechos de uso de las tierras forestales y no usar ese suelo.

“Al principio, no veíamos ninguna posibilidad de copiar el modelo de fideicomisos de suelo en China”, dice Jin Tong, director de ciencia de TNC China. “Pero [los cambios del 2008] nos dieron una oportunidad”.

En el 2009, TNC China y la State Forestry Administration firmaron un convenio de colaboración para estudiar los fideicomisos de suelo como nuevo modelo de conservación en China. Luego de una búsqueda exhaustiva para encontrar una ubicación piloto ideal, TNC China dio con Laohegou y ayudó a crear una entidad independiente llamada la Fundación de Conservación de la Naturaleza Sichuan, el primer fideicomiso de suelo privado en China. La fundación negoció un “alquiler de conservación” de 50 años en Laohegou con el gobierno del condado.

Ese resultó ser solo el comienzo. Los esfuerzos para establecer Laohegou pronto dieron lugar a la creación de la primera organización nacional para la conservación del suelo privado en China. Hacía tiempo que la junta directiva de TNC China tenía gran influencia en el país. En el 2015, volvieron a imaginar la Fundación de Conservación de la Naturaleza Sichuan como un medio para llevar el concepto del fideicomiso de suelo más allá de Laohegou, y cambiaron su nombre a Paradise Foundation. Transfirieron a varios empleados de TNC China a la organización.

En los años siguientes, la fundación Paradise Foundation se convirtió en la organización para la conservación del suelo privado con mayor influencia en China. Hoy administra cinco proyectos, además de Laohegou, en todo el país, incluidas 25.500 hectáreas de reservas naturales en Sichuan que protegen el hábitat natural del panda, 10.500 hectáreas para aves migratorias en la provincia de Jilin (noreste de China) y reservas naturales en las provincias de Anhui, Zhejiang y Hubei.

El trabajo de la fundación forma parte de una iniciativa para aprovechar de manera más eficaz los esfuerzos de conservación del gobierno. “Esperamos que las áreas que protege Paradise Foundation demuestren una administración eficaz y ayuden a lograr un equilibrio entre los objetivos de conservación y las necesidades de desarrollo de la comunidad”, dice Ma Jian, un ex director adjunto de TNC que ahora es vice-presidente de Paradise Foundation.

Muchas de esas áreas protegidas eran reservas naturales administradas por el gobierno de las que la Paradise Foundation se hizo cargo después de lograr convenios con los gobiernos locales. Con frecuencia, China se ve agobiada por el problema denominado “parques de papel”, sobre todo en los condados y provincias, en el que las áreas protegidas por gobiernos locales tienen dificultades para financiar las tareas continuas de administración y funcionamiento, incluido el control de la caza furtiva y la tala ilegal.

“En muchas de las áreas protegidas de China, la experiencia del personal y el apoyo financiero no son suficientes”, dice Ma Jian. “Las organizaciones civiles buscan ayudar a organizar y administrar las áreas protegidas, no solo en términos de asistencia financiera, sino también en cuanto al personal y la experiencia, ya que están listas para comprometerse a largo plazo”.

“Los fideicomisos de suelo”, agrega, “son una forma de convertir esto en una realidad”.

A medida que Paradise Foundation creció, también aumentó considerablemente la cantidad de organizaciones cívicas para la conservación del suelo que trabajan en China (ver nota de recuadro en página 21). “Las organizaciones no gubernamentales cobran cada vez más fuerza, tanto en términos económicos como de eficacia”, dice Jin Tong de TNC China. “En general, las personas le están dando más prioridad a la protección ecológica, y la financiación nacional filantrópica es cada vez más frecuente”. Este movimiento de conservación cívica cuenta con el apoyo financiero de gigantes tecnológicos chinos como Alibaba y Tencent, así como de empresas inmobiliarias.

Las organizaciones cívicas también tomaron a la Land Trust Alliance (LTA) de los Estados Unidos como inspiración para aprovechar su eficacia (consultar la página 26 para ver cómo el Instituto Lincoln ayudó a establecer la LTA). En el 2017, Paradise Foundation, TNC China y otras 21 organizaciones y fundaciones no gubernamentales presentaron la Alianza cívica de conservación territorial de China (CCLCA, por su sigla en inglés).

“Esperamos que funcione como catalizador, al igual que la Land Trust Alliance”, dice Jin Tong. “Se trata de una plataforma para compartir experiencias y buenas prácticas, y una forma de unir nuestras voces para difundir nuestro mensaje”.

La alianza cívica de conservación territorial de China

En China, cada vez hay más organizaciones cívicas para la conservación del suelo de todos los tamaños. El instituto Heyi Institute, de Beijing estima que actualmente son más de 3.000. La Alianza cívica de conservación territorial de China está formada por 26 de esos grupos: The Nature Conservancy China, Paradise Foundation, Heyi Institute, Centro de Conservación Shanshui, SEE Foundation, Alibaba Foundation, Shenzhen Mangrove Conservation Foundation, Conservation International, Fondo Mundial para la Naturaleza, Wildlife Conservation Society, Fundación Lao Niu, Guangxi Biodiversity Research and Conservation Association, Global Protected Area Friendly System, Global Environmental Institute, Shenzhen One Planet Foundation, Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, International Crane Foundation, Tencent Foundation, Yintai Foundation, China Green Foundation, China Green Carbon Foundation, China Environmental Protection Foundation, Friends of Nature, Beijing Cihai Biodiversity Conservation Foundation, Qiaonyu Foundation y Yunnan Green Environment Development Foundation.

La Red Internacional de Conservación del Suelo colaboró con esta iniciativa. “La ILCN es una red que conecta a personas de todo el mundo que se preocupan por la conservación cívica o privada del suelo, y les ofrece un canal para compartir experiencias”, dice Shenmin Liu, que actualmente se encuentra en el PLC en Beijing como representante de la ILCN en Asia y referente para la CCLCA.

En los comienzos de la CCLCA, explica Liu, la ILCN trajo a varios conservacionistas de China a los Estados Unidos para que asistieran a la conferencia anual de la Land Trust Alliance en Pittsburgh y para que recorrieran Nueva Inglaterra y aprendieran sobre la industria forestal sostenible y las servidumbres de conservación. Ese intercambio incentivó una nueva forma de pensar sobre lo que podía lograr la CCLCA, dice: “Durante ese viaje, los participantes hicieron una lista de lo que querían lograr cuando volviesen a China”.

Entre esos objetivos, estaba la creación de un conjunto de estándares para las áreas bajo protección cívica en el 2019. La LTA registró esos estándares y los adaptó a partir de los lineamientos de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN, por su sigla en inglés).En septiembre de 2020, 51 áreas con protección cívica cumplían los criterios de la CCLCA. Estos espacios abarcan casi 10.400 kilómetros cuadrados en 22 de las 34 provincias de China. La alianza, que ahora cuenta con 26 miembros, tiene como meta proteger el uno por ciento del suelo total de China (unos 96.000 kilómetros cuadrados) para el 2030.

En los últimos años, un equipo de conservacionistas de la CCLCA de TNC China participó en una iniciativa para lograr nuevos convenios de conservación (una denominación china similar a una servidumbre de conservación en los Estados Unidos) en terrenos adyacentes a un parque nacional que está en vías de creación en Baishanzu, al suroeste de Shanghái. Si lo logran, sumarán suelo protegido que tendrá al parque nacional en el centro, lo que creará un mosaico de suelo conservado interrelacionado. Este equipo del sector cívico chino está participando en la Large Landscape Peer Learning Initiative (Iniciativa de Aprendizaje entre Iguales sobre Grandes Paisajes) de la ILCN, donde trabaja con organizaciones pares de los Estados Unidos, Canadá y Rumania para mejorar constantemente la calidad de los esfuerzos de creación e implementación de estrategias.

Las organizaciones cívicas de China siempre mantuvieron una relación delicada con el gobierno, que, en los últimos años, puso bajo la lupa a todas las ONG. En 2017, entraron en vigencia nuevas regulaciones para ONG con afiliaciones extranjeras que las obliga a revelar las listas de miembros y las fuentes de financiación, y a afiliarse con un socio del gobierno que actuará como unidad de supervisión y operaciones. Estas ONG deben enviar planes anuales de trabajo para que el socio del gobierno y la Oficina de Seguridad Pública local los aprueben.

En su mayor parte, incluso con estos requisitos, las ONG para la conservación pueden continuar sus operaciones como de costumbre. A diferencia de otros temas más sensibles, como los derechos humanos y el trabajo, “en el mundo de la protección medioambiental, la política no tiene tanto peso, por lo que hubo menos restricciones”, dice Lin Jiabin, un asesor del PLC y ex miembro sénior del Consejo de Investigación de Desarrollo, que hace recomendaciones de políticas al Consejo Estatal y el Comité Central del Partido Comunista Chino.

De hecho, las metas de las organizaciones cívicas para la conservación van de la mano con el plan del gobierno nacional. La sostenibilidad ecológica es uno de los bastiones principales en la política y la ideología del gobierno.

En 2007, el antecesor de Xi Jinping, Hu Jintao, fomentó la búsqueda de una “civilización ecológica”. El concepto engloba un enfoque nacional en la sostenibilidad ecológica, pero también sirve como un título para la iniciativa de China de crear un modelo de desarrollo alternativo único para otros países. Finalmente se incorporó en la constitución china como una de las cinco misiones principales del Partido Comunista Chino, y Xi Jinping, que intenta posicionar a China como un líder medioambiental internacional, la respalda con fervor.

Según Jin Tong, el énfasis del gobierno en la civilización ecológica ayuda a centrar la atención en la protección de la biodiversidad y brinda un espacio para que las ONG desarrollen sus actividades.

El gobierno nacional también remarcó que espera que las personas y empresas más pudientes tengan un mayor papel filantrópico en la sociedad china. Como parte de la iniciativa “Prosperidad Común”, Xi Jinping alienta a las personas y empresas más pudientes a aumentar sus aportes filantrópicos, en un esfuerzo por disminuir las diferencias sociales. Las donaciones corporativas alcanzaron los 4.000 millones de dólares en 2020 e iban camino a superar ese monto en 2021.

“El énfasis actual en la construcción de una civilización ecológica es de gran ayuda para las organizaciones cívicas”, dice Ma Jian. “No solo eso, sino que el gobierno chino está enfatizando las ‘tres distribuciones’, y su implementación concreta es mediante instituciones filantrópicas. Creo que una serie de políticas diversas están propiciando el desarrollo de este tipo de instituciones”.

Si bien su relación con el gobierno a veces es ambigua, las organizaciones cívicas para la protección del suelo lograron establecer varias alianzas informales con ministerios y think-tanks afiliados al gobierno. Esto les da la posibilidad de ayudar al gobierno a identificar las prioridades de conservación y a participar en la reforma de políticas.

Al principio, TNC China prestó su propia experiencia y el conocimiento más amplio de TNC para identificar áreas de gran valor de conservación. La evaluación se incorporó en el Plan de Acción y Estrategia de Biodiversidad Nacional de China, que se publicó en 2010. Recientemente, el Ministerio de Recursos Naturales le encargó al PLC que lleve a cabo una investigación exhaustiva de las políticas sobre administración de recursos naturales, con el objetivo de apoyar la creación y la implementación de una planificación espacial nacional y provincial. El PLC también busca explorar la aplicación de técnicas precisas de conservación mediante teledetección del Centro de Soluciones Geoespaciales del Instituto Lincoln para el control de la calidad del agua en lagos grandes que involucran a distintas jurisdicciones de China.

Por su parte, Paradise Foundation se esforzó para alentar al gobierno a probar las servidumbres de conservación. En 2019, Guojun Shen, miembro de la junta directiva de Paradise Foundation y de la Conferencia de Consulta Política del Pueblo Chino (un cuerpo asesor del gobierno central de gran peso), envió una propuesta a favor del desarrollo y del uso de servidumbres de conservación en China. Las servidumbres son una forma de abordar las complicaciones que surgen cuando el suelo protegido incluye tierras agrícolas u otros emprendimientos de propiedad colectiva, como empresas forestales pequeñas, dentro de los límites.

“La tenencia es un gran desafío en las áreas protegidas, y aprendimos que dejar en claro la tenencia y las responsabilidades administrativas es un requisito para lograr una administración eficaz en estas regiones”, dice Ma Jian de Paradise Foundation. “Creemos que las servidumbres de conservación son clave para resolver este problema, así que esperamos poder probarlas”.

“Las servidumbres son una forma de aligerar la carga. El propietario no pierde los derechos de propiedad, sino que se separan los derechos de protección ecológica, lo que puede reducir el costo de protección”, agrega. “Al mismo tiempo, si la servidumbre se registra en la propiedad del suelo, brinda protección ecológica a largo plazo para esa área”.

Las servidumbres de conservación están en evaluación como una forma de ayudar a proteger los recursos ecológicos en “inholdings” o participaciones colectivas (terrenos de propiedad privada dentro del límite de un área protegida) en el Parque Nacional piloto Qianjiangyuan-Baishanzu, en la provincia de Zhejiang, y el Parque Nacional Wuyishan, en la provincia de Fujian.

En china, la frase shehui liliang hace referencia al sector no gubernamental. Sin embargo, la traducción literal es “el poder de la sociedad”. Queda claro que, incluso mientras las organizaciones de conservación cívica entablan una relación con el gobierno, se han convertido en una potencia para la protección del suelo en China.

Ahora las organizaciones cívicas intentan encontrar maneras de ampliar su eficacia y, en particular, maneras de que el suelo que tanto les costó rescatar pueda integrarse al gran mosaico de tierras bajo protección gubernamental.

“Estamos trabajando en ello desde diferentes ángulos”, dice Jin Tong, de TNC China. “Intentamos explorar cómo podría institucionalizarse una administración más inclusiva en la reforma en curso del sistema de áreas protegidas. ¿Cómo pueden contribuir los actores no gubernamentales, incluidas las ONG, con el sistema de áreas protegidas? La participación de muchas partes interesadas podría ser el vínculo que complete los vacíos en la conservación y mejore la administración en las áreas protegidas y los parques nacionales existentes”.

TNC China y Paradise Foundation están trabajando con los Institutos de Ciencia y Desarrollo, un think-tank nacional de alto nivel afiliado a la Academia China de las Ciencias, para explorar cómo las partes interesadas no gubernamentales, incluidas las comunidades locales, las ONG, el sector empresarial y el público, pueden tener una mayor participación en la planificación y la administración de las áreas protegidas.

En líneas más generales, Jing Tong dice: “Incluso desde la perspectiva internacional, cada vez hay un mayor reconocimiento del papel que los actores no estatales van a jugar para llevar adelante los planes sobre biodiversidad”. Esto se vio claramente reflejado en la previa a la conferencia del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP15) que tuvo lugar en Kunming en octubre de 2021, el mismo evento en el que Xi Jinping anunció la creación de los primeros cinco parques nacionales de China, cuando el Ministerio de Ecología y Medioambiente fue la sede de un foro de dos días para ONG internacionales sobre biodiversidad organizado por una red de organizaciones civiles, incluido el PLC.

Entre los asistentes presenciales y virtuales, participaron más de 400 personas de más de 30 países, en representación de gobiernos, empresas, ONG, comunidades locales e indígenas, y el público en general. El foro, cuya transmisión en vivo tuvo más de 500.000 visualizaciones, dio como resultado una propuesta conjunta para invertir en la biodiversidad y protegerla. Además, el ministro de Ecología y Medioambiente de China, Huang Runqiu, buscó acercarse al sector no gubernamental: “Convoco a todos los actores no estatales para que contribuyan con el éxito del COP15 y demos inicio a un capítulo nuevo en la administración de la biodiversidad”. Este nuevo capítulo habla sobre la importancia cada vez mayor que tienen las organizaciones cívicas y privadas en la protección del suelo en China, y el poder de permanencia que tiene el movimiento.

Matt Jenkins, que ha trabajado como editor de la revista Nature Conservancy, es un escritor autónomo que colaboró con The New York Times, Smithsonian, Men’s Journal y muchas otras publicaciones.

Imagen principal: Parque Nacional piloto Qianjiangyuan-Baishanzu, en la provincia de Zhejiang. Crédito: TNC China.