Cities face major difficulties when attempting to introduce a more efficient property tax system. One such challenge is controlling volatile political issues associated with taxes levied directly on assets, such as the highly visible property tax. The close proximity between the taxing authority and the taxpayer translates into political pressure to reduce taxes and avoid updating property valuations. City officials become an easy target of criticism and may suffer electoral consequences.

Although the property tax is recognized internationally as a preferred instrument to finance urban public services, in most Latin American countries the tax has limited significance as a source of revenue, representing on average 0.32 percent of GDP (De Cesare 2010). Brazilian cities collect an average of about US$46.50 per capita in property taxes per year. However, most cities do not reach the national average. In more than half of the municipalities, revenues do not exceed US$5.00 per capita (Afonso et al. 2010).

The Brazilian Property Tax Model

The property tax (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) is a direct tax paid to the local municipality based on the estimated fair market value of real estate property. In Brazil, much of the potential for collecting this tax is lost because local authorities fail to administer the tax correctly and effectively. Discussions of legislative revisions of the IPTU always result in heated debates and intense political response, in many cases causing mayors and other officials to avoid embarking on the process.

An added problem is the strict legal requirement that valuation criteria must be approved by law before the tax base can be updated. The criteria must include the characteristics of the property and its components, as well as the monetary value attached to each component. In other words, it is not enough for Brazilian legislators to set criteria to determine that one property is more valuable than another and therefore must pay a higher tax. The law itself must clarify how a property with certain characteristics will be appraised in monetary terms.

After years of debate, Brazil’s Superior Court ruled in 1996 that a municipal law would be required to update the IPTU tax base whenever the adjustment is higher than the official consumer price index (Statement 160). Before this ruling, cities used to reappraise the property values for tax purposes by executive acts (decrees), independently of the municipal legislature. Since this legal requirement was introduced in 1996, many local governments chose not to send the necessary bills to the municipal legislature for the much-needed updates of property valuation.

In some cases the resulting political disasters served as an alarming inhibitor to any new attempt to revise the tax base. To resolve this dilemma, several cities opted instead to raise the IPTU tax rates to compensate for their reluctance to reappraise properties. Moreover, for each new law approving an assessment update, new types of exemptions or tax reductions tend to be created, often cancelling the efforts to enhance the performance of the IPTU.

As a result of political resistance, the IPTU was often disregarded as a revenue source for municipal finance in Brazil. The largest cities, with more than 500,000 inhabitants, began to concentrate their efforts on the tax on services (ISS: Imposto Sobre Serviços); smaller cities relied more on funds transferred from state and federal government through the municipal revenue-sharing fund (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (table 1).

The federal Applied Economic Research Institute (IPEA 2009) reports the loss of IPTU’s importance as a share of direct municipal revenues at the national level and the rise in revenues from the service tax—an indirect tax that tends to be regressive. The share of the IPTU in direct municipal revenues decreased from 38 percent to 28 percent between 1991 and 2007, causing it to lose its position to the ISS as the principal source of direct municipal revenue (table 2).

An important change that directly affected the IPTU came in December 2009, when the Ministry of Cities published Resolution Act No. 511 establishing National Directives for the Multipurpose Cadastre (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). This law provided local governments with a valuable standard instrument on which to base their legislative proposals to update the IPTU tax base. The Lincoln Institute of Land Policy had a major role in supporting the development of the technical aspects of this legislation.

The Resolution Act states that property assessment for fiscal purposes is a technical process that must be carried out according to guidelines from the Brazilian Technical Standards Association (ABNT) to reflect fair market value. It also states that an effective IPTU promotes fiscal and social justice by ensuring equitable treatment of taxpayers. Periodic updating of the IPTU tax base is recommended either (1) every four years for cities of 20,000 inhabitants or more (smaller cities may adopt longer cycles); (2) when the assessment ratio is less than 70 percent or greater than 100 percent compared to the market value; or (3) when cumulative property values are not distributed equally, as measured by a dispersion coefficient greater than 30 percent.

What Prompted the Property Tax Reform?

Combined with a strengthened institutional framework, two other factors have put the IPTU back into the current debate about sources of municipal financing in Brazil. The first was the accelerated appreciation of urban land in both large and mid-sized cities. This appreciation was caused principally by economic growth, the housing credit explosion, low taxation, and low risk compared to investment in financial assets from 2003 to 2007 (Carvalho Júnior 2010). The expansion of the real estate sector exposed the discrepancy between the collection potential and the actual flow of funds into the public treasury from the property tax.

A second factor that unleashed the discussion about updating tax assessments to enhance the performance of the IPTU was the global economic crisis that began in 2008 and reached Brazil in 2009. As economic activity declined, reflecting lower consumption and production and a credit contraction, federal transfers to municipalities declined as well. The cities facing this loss of revenue had little alternative but to revive the IPTU, the oldest and most traditional local tax.

In this context, some of the larger Brazilian cities updated their property value maps with revised land value estimates, as well as the construction cost tables used to assess property values, both of which were extremely undervalued. Belo Horizonte, São Paulo, and Salvador are among the cities that acted to strengthen their revenues by updating the tax base for the IPTU. These cities also introduced new policies to guide the implementation of the property tax.

It should be noted that to keep the IPTU tax base unchanged is a risk. One of the major sources of tax injustice, along with the problem of omissions in registering land or development areas, is the use of outdated appraisals when imposing the IPTU (Smolka and De Cesare 2009).

The Case of Belo Horizonte

Belo Horizonte is the capital and largest city of the state of Minas Gerais, located in the southeastern region of Brazil. With a population of 2.4 million, it is the fifth largest Brazilian city and the center of a metropolitan region with a population of approximately 5 million.

The local government has a long history of innovation and good governance. It was a pioneer in introducing the participatory budgeting process in 1993, in adopting GIS applications to improve city management, and in carrying out a widely successful campaign to eradicate hunger, among other noteworthy initiatives. Belo Horizonte collected approximately $332 in property tax per capita per year in 2007, prior to the reform, ranking seventh among Brazil’s large capital cities (Afonso et al. 2010).

The property tax reform started in Belo Horizonte with a revision of the tax base and was guided by the dual desire to eliminate distortions created by its antiquated model and to introduce a new fiscal culture that would support a permanent process of updating property valuation to reflect market variations.

The need for additional revenues and the experience of the 2009 financial crisis also influenced the mayor’s decision. The subsequent reductions in economic activity and federal transfers convinced the local government that it had to establish more sustainable financial conditions to maintain administrative autonomy. Intensifying the use of the IPTU and convincing the lawmakers of this necessity was the first step on the road to update the property tax base.

In devising a strategy for tax reform, the city government realized the change could not be presented simply as a revision of property valuation driven by the need to increase revenues. It also had to involve other aspects, such as measures to mitigate the impact of the tax increase and to provide incentives for taxpayer compliance. Smolka and De Cesare (2009) note that despite the accuracy of valuation estimates, if the reassessment generates large differences in the amount of taxes due, there will be a reaction from taxpayers who are substantially burdened. In this case, plans must be offered that ease such impacts.

The Legislative Process

Once the reform was designed and its virtues and vulnerabilities were identified, the project was submitted first to the municipal legislative council to keep the focus on those empowered to vote and approve the bill. It is a common mistake to seek popular support before or during the voting process, and the executive often loses the battle if it tries to act on two fronts at the same time.

Voting processes in the case of the IPTU are established by municipal law. However, intimate knowledge of the legislative process is necessary, and it is a trump card at the same time. In Belo Horizonte it was important to avoid having either a long, drawn-out process that could leave room for extended questioning or too short a process because an unexpected event could put voting off indefinitely.

Once presented to the lawmakers, all points of the tax reform project were thoroughly clarified. All aspects, positive or negative, were discussed at the council and, of course, favorable aspects were always compared to any noted weaknesses. Legislators must be sheltered from the doubts that are always posed to them and constantly be well-informed and committed to the tax justice criteria embedded in the project. This is the main role of the mayor’s representative, a key member of the core group that implemented the reform. As expected, at the end of November of 2009, the project was approved in its second and final round.

The legislative debate on the bill was both an end in itself and a preparation for the public presentation of the project. During the legislative approval process many expectations were created about the reform, especially by the press. From that point on, the strategy was to promote all of the benefits of the new IPTU system of assessment and collection to quell fears until the actual arrival of the tax bill in January 2010.

The Public Information Campaign

The main instruments used to present the reform to the public were launching a public information campaign and setting up information desks throughout the city to resolve citizen’s queries. The next phase implemented the measures intended to mitigate the impact of the reform and to provide incentives for taxpayer compliance.

In the campaign, the administration emphasized the message that all the revenues from the IPTU are used for works that transform people’s lives. The goal was to make the benefits of IPTU revenues concrete and visible, and that proved to be an efficient way of showing citizens the practical importance of the tax for the development of the city and for the well-being of its citizens. This message was repeated frequently.

In January of 2010, ten taxpayer assistance desks were operating in different parts of the city. Around 200 municipal staff participated directly in assisting taxpayers in more than 20,000 personal consultations. Of these, 26 percent became requests for review of the tax bill. This number was higher than in 2009, but much lower than the pessimistic expectations of those who foresaw a flood of claims (figure 1).

The overall strategy was to determine how well the situation was controlled, which involved implementing a tax structure compatible with the level of claims expected. Building this structure requires extraordinary foresight and attention to soothing the taxpayer and concentrating his attention on what really matters—the correct calculation of the tax and its payment within the timeframe established by law.

However, a good tax structure is not enough. Also important is training staff to provide taxpayer services. Trustworthy, relaxed, quick attention precludes spoiling the quality of the process, the revision of the tax base, and the new tax policies; good taxpayer services also lower the political risks of periodically updating property valuations.

Managing the Process

Among the useful lessons from the Belo Horizonte tax reform process is to avoid updating the tax base only in times of financial crises as an effort to boost revenues. Doing so may undermine the work of instituting accurate valuation practices. Instead, it is advisable to adopt and maintain a permanent updating policy that ensures fairness.

Second, the fairness of the revaluation process should be emphasized in light of the ever-changing market, which imposes price variations that require tax adjustments. Consumption taxes are indiscriminate as to the taxpayer’s economic condition and have a regressive effect, whereas IPTU permits progressive rates and thus helps to improve equity, which in turn improves access to housing, contributes to municipal autonomy, and leads to efficient city planning. Instead of relying primarily on indirect taxes or federal transfers, the municipality that uses the property tax efficiently can reduce social inequalities and better order urban spaces, while also avoiding speculation and helping to preserve the environment (IPEA 2009).

A third important point is to establish clear channels for discussing the reform plan. Preferably, policy steps should be taken by a trusted representative of the mayor who is authorized to negotiate on his behalf through a democratic and collective process. Belo Horizonte established a core group with one person named to coordinate what information will be disclosed and how it will be discussed with the public.

A misunderstanding of the process can create insurmountable resistance and place the complete project in jeopardy. Thus, a key factor is having a well-informed press agent who is capable of dealing with the criticism and inquiries that will surely come, as well as a technical person who knows the reform project well and can offer the explanations required by the different actors involved in the process.

Property Tax Relief Measures

Belo Horizonte succeeded in achieving its goal through arguments for justice and administrative autonomy that culminated in the approval of a complete revision of the property tax system, including the following relief measures.

• Tax rate reductions. These were introduced after updating the tax base to avoid a tax burden beyond the capacity of the taxpayer to pay.
• Adjustment of the progressive tax. The city also introduced graduated tax rate brackets consistent with property values, effectively replacing what had been, in practice, a single tax rate.
• Expansion of the exemption value threshold. This would correct for the fact that, in a dynamic real estate market, many older properties or those belonging to lower-income owners would be priced out of the IPTU exemption band once the revaluation is completed. To avoid this situation, the threshold was raised for property values exempt from the tax.
• Spreading the impact of the reform over two fiscal years. Even for taxpayers who have the capacity to pay, an increase in the IPTU could cause an imbalance in their personal budgets because of other financial commitments. Thus, the city allowed payment of half of the increase in 2010 and the full amount in 2011.
• Deferred payment. Special circumstances, such as unemployment, illness, or prior debt, can affect one’s ability to pay the property tax. The reform established that a taxpayer who demonstrates conditions of duress could request the postponement of a portion of his tax until 2013.
• Creation of discount programs. One of the objectives of the tax reform in Belo Horizonte was to make the IPTU a tax that promotes redistribution of income and contributes to a higher quality of urban life. Thus, the city offers tax discounts in exchange for citizen’s participation in social, health, education, and economic development programs that foster development.
• Discounts for early payment. The annual IPTU in Belo Horizonte can be paid in eleven equal installments, due on the 15th of each month between February and December. Taxpayers who make a minimum of two installments by January 20 receive a 7 percent discount for paying in advance, and historically a large number of taxpayers chose this option. These advance payments guarantee sufficient revenues to meet financial commitments in the beginning of the fiscal year, which runs from January to December.

Evaluating the Results

The final part of the reform is to verify the results. In Belo Horizonte, this evaluation confirmed the success of the entire planning and implementation process, and is a source of information for future improvements. This success can be measured in part by the increase in early payments, which illustrates taxpayer acceptance of the model. Table 3 compares increases in numerous measures from 2009 to 2010, and table 4 compares increases in IPTU revenues for the first six months of both years.

Nevertheless, all of these achievements can be lost over the long term if certain conditions are not met. One such condition is to institutionalize the periodic updating of property values used to calculate the property tax. This is critical since the strategic planning for this reform was motivated precisely by the long period during which the Belo Horizonte land values map had remained unchanged, creating discrepancies from actual market prices and eroding city revenues.

A second condition is to create mechanisms that both guarantee the technical quality of tax assessments and relieve the local government of the political burden of performing the necessary updates. The objective is to make the updating procedure a legal obligation of a technical nature instead of a political decision.

Another option considered was the creation of an assessment committee to perform mass valuations coordinated by municipal authorities. Such a committee would bring together collaborators from entities that operate in the real estate market, such as brokers, builders, private assessors, or financing entities. This measure could help to mollify the political overtones that permeate the property tax system and develop property reassessment programs that rely on participants instead of critics.

Belo Horizonte’s successful experience (albeit with room for improvement) can serve as a reference for other cities that expect to update their property cadastre and their guidelines for mass assessment. Table 5 outlines some of the issues to be considered.

References

Afonso, José, et al. 2010. The urban property tax (IPTU) in Brazil. Unpublished research report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. Defasagens na cobrança de IPTU. Desafios do Desenvolvimento 61 (January/February): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. Overview of the property tax in Latin America. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_comunicadoipea28.pdf (27August).

Smolka, Martim, and Claudia De Cesare. 2009. Necessária, revisão requer transparência. Folha de São Paulo, October 14.

About the Author

Omar Pinto Domingos has a law degree from the Federal University of Minas Gerais (UFMG) and has a postgraduate degree in administration of municipal taxation from the Center for Specialization in Law, in association with the Gama Filho University. He is a fiscal auditor and property tax manager in the Municipality of Belo Horizonte, and has participated on many tax reform commissions. He is also a frequent lecturer on fiscal and taxation themes in programs sponsored by the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. This article is based on his presentation to a seminar in Curitiba cosponsored with Brazil’s Ministry of Cities in May 2010.

Veintitrés estados ofrecen un incentivo para preservar el espacio abierto, que consiste en un avalúo preferencial del impuesto a la propiedad sobre las parcelas elegibles (tabla 1, pág. 17). Estas reducciones en el impuesto a la propiedad pueden considerarse como gastos, ya que reducen los ingresos disponibles para otros usos con el interés de proteger la gran cantidad de atracciones y beneficios ambientales que proporciona un terreno sin desarrollar.

Los programas varían mucho de un estado a otro, pero todos los programas de avalúo preferencial para el espacio abierto deben definir el tipo y tamaño de las parcelas elegibles, los usos permitidos, los requisitos de certificación, los métodos de avalúo, la duración del plazo de inscripción y las sanciones (de corresponder) en el caso de cancelar la condición preferencial de la parcela. Varios estados ofrecen más de un programa, cada uno de los cuales establece sus propios requisitos de elegibilidad. En el presente artículo consideramos estas diferencias, ofrecemos ejemplos del cálculo del gasto fiscal y describimos los posibles beneficios y costos sociales derivados de dichos programas.

Determinación de la elegibilidad para el avalúo preferencial

Cada estado define la elegibilidad de diferentes maneras, pero los requisitos son, por lo general, relativamente sencillos de cumplir. Una parcela puede ser elegible simplemente por no estar desarrollada. Varios estados permiten que los terrenos con valor paisajístico sean elegibles siempre que la densidad de construcción no exceda los límites establecidos. Por ejemplo, en Washington se permite que los terrenos sean elegibles si cumplen al menos con uno de once requisitos muy generales, tales como la protección de corrientes de agua o recursos hídricos, la conservación o mejora de recursos naturales o paisajísticos, la preservación de la calidad visual a lo largo de los caminos o la mejora de las oportunidades recreativas.

Aunque estos criterios son muy generales, los estados pueden elevar el nivel mediante la imposición de requisitos adicionales a los propietarios. Algunos estados requieren que los propietarios elaboren un plan de gestión de la propiedad, aprobado por el estado, con el fin de fomentar los beneficios de la vida silvestre del lugar. En Vermont se establece que una organización de conservación elegible debe poseer y gestionar el espacio abierto. Uno de los dos programas vigentes en Texas requiere que los propietarios realicen actividades de gestión de terrenos y vida silvestre con el fin de propagar una población de animales salvajes indígenas, que estén criando, migrando o hibernando, para uso humano, incluidas alimentación, medicina o recreación.

Varios estados ofrecen un avalúo preferencial a las propiedades que han obtenido la condición de espacio abierto a nivel federal. Por ejemplo, las parcelas que se encuentran limitadas por una servidumbre de conservación que cumple con los requisitos del IRS (Servicio de Rentas Internas) para ser considerada una donación de beneficencia son automáticamente elegibles para un avalúo preferencial en Illinois y Oregón. En Ohio, las parcelas son elegibles sólo si son objeto de un contrato con alguno de los cuatro programas de la USDA (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos): el Programa de Reserva de Conservación, el Programa de Mejora de Reserva de Conservación, el Programa de Reserva de Pantanos y el Programa de Preservación de Pastizales.

Además, es posible que las parcelas deban cumplir requisitos de tamaño mínimo. El mínimo más común es de 4 hectáreas contiguas, aunque algunos programas permiten propiedades más pequeñas, de hasta 0,8 hectáreas y otros programas directamente no establecen requisitos en este sentido. Unos pocos estados limitan el total de hectáreas que un propietario en particular puede inscribir en el programa. Por ejemplo, en Tennessee se limita la elegibilidad a 607 hectáreas por propietario y condado, incluyendo tierras agrícolas, bosques y espacio abierto combinados. La declaración del tipo de uso de la propiedad puede tener influencia sobre la posibilidad de que dicha propiedad sea aceptada o no, ya que algunos estados prohíben específicamente las propiedades con fines comerciales, tales como los campos de golf. No obstante, al menos dos estados tienen programas diseñados específicamente para los campos de golf y otras propiedades con fines comerciales que brindan oportunidades de recreación al aire libre.

Criterios estatales versus criterios municipales

Los gobiernos estatales por lo general autorizan la creación de programas de avalúo preferencial y los criterios de inclusión. Seis estados permiten que los funcionarios municipales o de cada condado determinen los criterios: el estado autoriza un programa y solamente establece, por ejemplo, que las parcelas estén “incluidas en un plan de preservación aprobado por una agencia de planificación estatal o municipal” (Chervin, Gibson y Green 2009, 8) o que el organismo gubernamental respectivo acepte la propiedad mediante una resolución. Los estados que establecen este requisito son California, Connecticut, Florida, Nevada, Tennessee y Oregón. Los funcionarios municipales o de cada condado deben luego escoger los criterios de elegibilidad que, en algunos casos, incluyen la denominación de parcelas específicas. En otros casos, la oficina de avalúo determina la elegibilidad teniendo en cuenta las características de la propiedad y evaluando si ésta cumple con los criterios.

Este enfoque permite a los gobiernos municipales controlar la cantidad de gastos realizados en sus respectivas jurisdicciones y adaptar el programa con el fin de proteger las cualidades específicas que resultan más importantes para esa área en particular. Por ejemplo, es posible que los funcionarios en un entorno predominantemente agrícola prefieran utilizar los gastos fiscales en bosques o pantanos, mientras que los campos abiertos tal vez sean más valorados en un entorno más urbano.

Cálculo del valor del gasto fiscal

Los programas de avalúo preferencial de espacios abiertos por lo general utilizan uno de los tres métodos para determinar el valor fiscal de la propiedad. Nueve estados valúan el espacio abierto como si estuviera inscrito en el programa del estado para agricultura o bosques, aun cuando el terreno no se utilice para ninguna de estas actividades. Otros nueve estados ordenan a los tasadores valuar las propiedades teniendo en cuenta solamente su utilización actual, sin incluir el valor de los derechos de desarrollo (es decir, el valor de mercado como si su uso futuro estuviera permanentemente limitado a su uso actual). Cuatro estados establecen que los tasadores deben determinar el valor justo de mercado como si el terreno no estuviera inscrito en el programa y luego aplicar una fórmula establecida por ley con el fin de determinar el valor fiscal preferencial. Illinois tiene tres programas de avalúo preferencial para el espacio abierto, que varían según sus criterios de elegibilidad, aunque todos ofrecen reducciones establecidas por ley que se encuentran entre el 75 por ciento y el 85 por ciento. Nevada aplica un descuento establecido por ley más reducido del 26 por ciento.

En ocasiones, los estados deciden definir valores máximos o mínimos por hectárea para las parcelas en espacios abiertos. Por ejemplo, en Maryland se estableció un valor en todo el estado de US$187,50 por acre (US$75 por hectárea) para el año 2009. En Washington se permite que los gobiernos municipales determinen el valor de uso para su región, según un sistema de calificación de beneficios públicos; en el caso de que no exista tal sistema, los terrenos en espacios abiertos pueden recibir una valuación no menor que la valuación agrícola más baja del condado. En Massachusetts se calcula el valor preferencial como valor de uso, que no debe exceder el 25 por ciento del valor justo de mercado.

Duración del programa y sanciones por rescisión anticipada

Muchos programas establecen la renovación anual automática a menos que el propietario decida retirarse del programa. En algunos casos, la duración del contrato está predeterminada: con frecuencia es de 10 años, período que generalmente se traslada al nuevo propietario cuando se vende la propiedad, a menos que el nuevo propietario altere el uso de la propiedad e infrinja los términos del programa. Los propietarios deben pagar una multa por retirarse del programa para alterar el uso del terreno o por alterarlo sin notificar esta decisión. Las sanciones suelen ser equivalentes al valor del gasto fiscal recibido para una determinada cantidad de años antes del año en curso, más los intereses sobre dichos gastos. Varios estados aplican un monto del 10 por ciento del valor justo de mercado cuando la utilización de la parcela cambia, o cobran un impuesto a la transferencia o transmisión de la propiedad cuando una parcela inscrita en el programa se vende.

Sin embargo, si un propietario retira una parcela de un programa después de transcurrida una cantidad mínima de años, el estado puede reducir o incluso eliminar las sanciones. Por ejemplo, en Vermont se les cobra a los propietarios el 20 por ciento del valor justo de mercado por retirar la propiedad durante la primera década, y un 10 por ciento por retirarla después de los 10 años. Rhode Island deduce el 10 por ciento del nuevo valor justo de mercado por retirar una propiedad del programa después de transcurridos 6 años, pero dicha multa se va reduciendo hasta que el contrato se rescinde, es decir, a los 16 años de la inscripción en el programa.

Beneficios económicos de la preservación del espacio abierto

La abundante bibliografía en torno a los efectos que las atracciones ambientales tienen sobre los valores de las propiedades circundantes sugiere que si se evita el desarrollo en una parcela, esto traerá como consecuencia el aumento del valor de las parcelas adyacentes. Sin embargo, en estas investigaciones se observaron factores de complicación que dificultan la predicción de cambios en el valor para regiones específicas. Por ejemplo, los resultados de un estudio realizado en Maryland arrojaron que los programas para espacios abiertos tienen efectos muy diferentes en el valor de las propiedades en tres condados distintos, probablemente debido, al menos en parte, a las variaciones en la cantidad de espacios abiertos que existen (Geoghegan, Lynch y Bucholtz 2003). Muchos otros estudios indican que el valor del espacio abierto para propietarios en particular disminuye a medida que aumenta la distancia desde la parcela protegida (Chamblee y otros 2011). El tipo de hábitat o espacio verde probablemente también sea un factor de influencia: según un análisis, la presencia de árboles frondosos en un barrio se asocia con valores positivos, pero la presencia de abetos tiene un efecto negativo en los valores de la propiedad (Garrod y Willis 1992). Los resultados de un análisis de precios de viviendas en Tucson, Arizona, arrojaron que existe una preferencia por viviendas en áreas con espacios verdes, inclusive el hábitat ribereño nativo (Bark y otros 2009; 2011).

El acceso público a espacios abiertos de propiedad privada con fines recreativos o educativos probablemente también brindaría grandes bene-ficios al municipio en muchos casos. Los estados casi nunca requieren que el acceso público sea una condición para el gasto fiscal, aunque tanto Maine como Nueva Hampshire fomentan esta condición, ya que ofrecen una reducción adicional en el valor fiscal del 25 por ciento y el 20 por ciento, respectivamente.

El espacio abierto protegido también puede reducir el crecimiento en la demanda de servicios provistos por el municipio y, así, evitar los efectos negativos del desarrollo, tales como el tránsito intenso o las escuelas superpobladas, que muy probablemente se traducirían en una mayor carga fiscal para los residentes actuales. La creciente bibliografía en cuanto al costo de los servicios comunitarios indica que los impuestos a la propiedad que se pagan por los terrenos desarrollados son, por lo general, insuficientes a la hora de cubrir el costo de los servicios creados con el fin de apoyar dicho desarrollo, mientras que los espacios abiertos frecuentemente generan ingresos fiscales que exceden el costo de los servicios utilizados en la propiedad. El American Farmland Trust observó, según los resultados de 151 estudios realizados en condados y municipios de 25 estados, que los propietarios de terrenos de cultivo o espacios abiertos con frecuencia pagan impuestos superiores al costo de los servicios que reciben en dichas propiedades (e incluso llegan a ser el doble), mientras que los propietarios de inmuebles residenciales por lo general pagan menos que el costo de los servicios que reciben (Farmland Information Center 2010).

Resultados de este tipo sugieren que el avalúo preferencial puede justificarse con base en la equidad, ya que es posible que los propietarios de espacios abiertos estén subsidiando servicios prestados a los propietarios de inmuebles desarrollados. Sin embargo, el hecho de que la mayoría de los programas requieran un contrato a largo plazo e incluyan sanciones por la rescisión anticipada indica que el objetivo no es la equidad sino evitar el desarrollo durante un período determinado.

Lamentablemente, existe muy poca bibliografía sobre la estimación de si los programas de avalúo preferencial pueden evitar el desarrollo futuro en parcelas que no se encuentran protegidas en forma permanente, tales como las servidumbres. Gran parte de las evidencias que existen actualmente está basada en estudios sobre los programas de protección de terrenos agrícolas en lugar de evaluaciones del impacto que los gastos del impuesto a la propiedad tienen sobre el espacio abierto. En dos estudios llevados a cabo por el programa Greenbelt (cinturón verde) de Tennessee se evaluó una encuesta realizada a propietarios de zonas boscosas inscritos en el programa y sus resultados arrojaron muy pocas pruebas que sustentaran la hipótesis de que el avalúo preferencial reducía la probabilidad de que se llevaran a cabo desarrollos en dichas parcelas (Brockett, Gottfried y Evans 2003; Williams y otros 2004).

Es mucho más sencillo evaluar los terrenos sujetos a una protección a largo plazo o permanente, ya sea mediante una servidumbre de conservación perpetua como a través de un contrato de avalúo preferencial a largo plazo que incluya importantes sanciones en caso de rescisión anticipada. En dichos casos, es posible predecir con un gran nivel de confianza la presencia continua del espacio abierto. Lamentablemente, dichos contratos de protección pueden anteceder al avalúo preferencial o, en otros casos, no estar influenciados por dicho avalúo.

Costos del avalúo preferencial para el espacio abierto

Además del gasto fiscal en sí, estos programas pueden generar otros posibles costos. Por ejemplo, aquellos programas que requieren la aprobación de un plan de conservación podrían generar un gasto particularmente significativo. Aun cuando una agencia estatal pudiera desarrollar y aprobar dicho plan, resultaría muy costoso garantizar el cumplimiento de las condiciones del mismo.

La supervisión del cumplimiento del programa requiere evaluar no sólo los cambios en el valor de mercado de la propiedad sino también los cambios en la utilización de la propiedad. Por ejemplo, si el espacio abierto se usa para pastura del ganado, este nuevo uso podría proteger la situación de no desarrollo de la propiedad pero, aun así, los beneficios ambientales podrían verse disminuidos.

Además, los resultados de los estudios sugieren que, en algunos casos, la preservación del espacio abierto puede reducir el valor de la propiedad por transferencia de los patrones de desarrollo que, generalmente, dan como resultado el desarrollo de las propiedades adyacentes (Irwin y Bockstael 2004; McDonald y otros 2007). Si el avalúo preferencial evita el desarrollo en determinadas parcelas, dicho desarrollo podría trasladarse a otras parcelas de tal manera que aumentaría la expansión urbana descontrolada. Si se da un patrón de desarrollo discontinuo a causa de un programa que evitó el desarrollo parcela por parcela, los efectos negativos (tales como mayores costos de infraestructura) podrían superar en gran medida cualquier beneficio público que generara el programa.

Debido a la naturaleza voluntaria de estos programas y a los cambios que pueden darse en los patrones de desarrollo, en el peor de los casos, las parcelas de menor calidad podrían recibir un avalúo preferencial, lo que aumentaría la presión para llevar a cabo desarrollos en las parcelas que generan mayores beneficios públicos. Por un lado, la aprobación del gobierno municipal podría disminuir este problema, ya que permitiría que las personas que tienen un mejor conocimiento del área pudieran escoger las parcelas que merecen más protección. Por otro lado, esto podría inspirar a los funcionarios municipales a proteger el espacio abierto en sus respectivas jurisdicciones, lo que incitaría el desarrollo en las comunidades vecinas y generaría patrones de desarrollo no deseados a nivel regional. Es importante destacar además que el avalúo preferencial del espacio abierto genera, hasta cierto punto, un sistema de tarifas diferenciadas, según el cual la tarifa más alta se aplica sobre los terrenos desarrollados, especialmente sobre las mejoras realizadas a los terrenos; este problema ha sido un motivo de preocupación para muchos académicos en el campo del impuesto a la propiedad y puede afectar en gran medida los patrones de uso del suelo.

Finalmente, el valor de los beneficios públicos no es estático, ya que puede aumentar o disminuir dependiendo de la condición de la propiedad y el área circundante. Los cambios pueden ser independientes de los futuros cambios en el valor fiscal o, incluso, pueden estar negativamente correlacionados con los mismos. Por ejemplo, una presión más intensa para llevar a cabo desarrollos podría aumentar el beneficio de preservar una parcela de grandes dimensiones como espacio abierto, o podría disminuir el beneficio de preservar una pequeña parcela aislada. Un espacio abierto de 10 hectáreas en medio de una ciudad podría beneficiar en gran manera a la comunidad; sin embargo, si se llevan a cabo desarrollos en 9 de esas hectáreas, esto probablemente reduciría los beneficios ambientales de la hectárea restante. Sin embargo, en ambos casos, es probable que aumenten los ahorros fiscales derivados del avalúo preferencial, ya que la presión por el desarrollo genera un aumento en los valores de las propiedades en el lugar.

Estos factores indican que, a pesar de que el avalúo preferencial ofrece a los propietarios un incentivo para preservar los beneficios públicos, la cantidad del incentivo puede no compensar, o incluso compensar de más, el beneficio generado. Esto dará como resultado un programa ineficiente en sí mismo, aunque este tipo de programas siga dando importantes beneficios netos si se compara con el hecho de no tener ningún programa.

Consecuencias en la distribución

Los gastos en el impuesto a la propiedad con el fin de proteger el espacio abierto tendrán consecuencias en la distribución. De manera más inmediata, el programa redistribuiría la carga fiscal a otros propietarios de inmuebles en los mismos distritos tributarios, a medida que los gobiernos modifican el tipo fiscal a tanto por mil a fin de mantener la recaudación presupuestada. Los propietarios de inmuebles desarrollados constituirían así una gran parte de la base imponible y, como resultado, deberían pagar una fracción mayor de la factura de cobro total del impuesto.

Debido a que los programas de avalúo preferencial se encuentran diseñados principalmente para mantener el espacio abierto existente, las parcelas inscritas en dichos programas continúan generando beneficios, aunque dichos beneficios no aumenten necesariamente. De esta manera, sería de esperar que los beneficios públicos continuaran devengándose como hasta ahora. Sólo los residentes locales se beneficiarán con los paisajes y los costos externos previstos del desarrollo, mientras que tanto residentes como no residentes por igual podrán obtener los beneficios derivados de la protección de las cuencas de agua o los hábitats de especies en riesgo (Anderson y West 2006). No obstante, podría esperarse un aumento de los beneficios si el programa requiriera a los propietarios que mejoraran el valor del espacio abierto realizando actividades tales como la restauración de hábitats.

Varias investigaciones indican que los efectos del espacio abierto en los valores de las propiedades adyacentes dependen significativamente del tipo de protección y de su capacidad para evitar el desarrollo en el futuro. Por ejemplo, los terrenos adquiridos como parques o reservas forestales o los terrenos que se encuentran sujetos a una servidumbre de conservación tienen un efecto mucho más positivo en el valor de las propiedades adyacentes que el espacio abierto que no se encuentra protegido de forma permanente (Geoghegan 2002). La inscripción en un programa de avalúo preferencial podría tener pocos efectos, o incluso ninguno en absoluto, en los valores de las propiedades adyacentes si la protección se percibe como algo temporal, lo que puede dar como resultado reducciones permanentes en la recaudación o tasas de impuesto permanentemente altas sobre las parcelas que no se encuentran inscritas.

Cálculo del costo fiscal de los gastos del avalúo preferencial

La metodología para calcular el gasto fiscal derivado del avalúo preferencial del espacio abierto es clara. El propietario del inmueble percibiría una carga fiscal reducida, resultado de la diferencia entre el avalúo sin el programa y el avalúo preferencial. Esta disminución en el valor fiscal puede reducir la recaudación fiscal debido a la reducción de la base imponible. De forma alternativa, la pérdida de recaudación podría compensarse transfiriendo dicha carga fiscal a otros propietarios de inmuebles, a los que se les aumenta la tasa del impuesto. También es posible una combinación de ambos resultados. En el informe de gastos fiscales de Oregón (tabla 2) se observó tanto la pérdida como la transferencia del impuesto; en dicho informe se indican valores de exención de US$126 millones en el ejercicio 2009–2010 para los tres programas aplicables al espacio abierto. La pérdida de recaudación estimada en dos ejercicios es de US$3,2 millones, mientras que la recaudación estimada derivada de la transferencia del impuesto durante dicho período es de US$0,7 millones.

Los datos son desiguales de un estado a otro, lo que dificulta la estimación de los efectos del avalúo preferencial en la recaudación. Los datos totales que se presentaron respecto de Oregón son mucho más útiles que los datos presentados por otros estados. Aquellos estados que no calculan los gastos del impuesto a la propiedad con regularidad no facilitan el acceso a dichos datos; como mucho, por lo general presentan cifras totales que combinan los resultados de los programas para terrenos agrícolas, bosques y espacios abiertos. En la tabla 2 también se indican los alcances relativos del espacio abierto en dicho contexto. Los valores de exención para las zonas boscosas privadas fueron superiores a los US$5 mil millones, y los valores de exención para los terrenos de labranza y las viviendas en zonas agrícolas fueron de US$14,1 mil millones. Los tres programas de conservación combinados representan aproximadamente el 0,5 por ciento del valor total de exenciones y menos del 1 por ciento de la recaudación perdida o trasladada.

Estos cálculos también dependen de otros efectos que pueden ser muy difíciles de observar. Será imposible determinar los alcances de la transferencia de la recaudación sin tener información detallada acerca de la capacidad de respuesta del gobierno municipal a la hora de modificar el tipo fiscal a tanto por mil. En este caso, la estimación sólo corresponderá a la recaudación prevista. También será necesario ignorar los posibles efectos positivos del programa en cuanto al valor inmobiliario en las parcelas adyacentes.

Conclusión

La tarea de diseñar un programa de avalúo preferencial para el espacio abierto requiere una cuidadosa consideración. Aunque los terrenos con poco desarrollo brindan atracciones y beneficios ambientales bajo numerosas circunstancias, el valor de dichos beneficios puede variar significativamente según las condiciones de cada lugar. Si el objetivo principal del programa es proporcionar beneficios a nivel municipal en vez de regional, establecer un único conjunto de criterios para todo el estado probablemente no maximizaría los beneficios. La determinación de criterios de inscripción a nivel municipal puede otorgar la flexibilidad necesaria para reaccionar ante las mencionadas condiciones variables, mientras que los criterios a nivel estatal probablemente son necesarios para proteger los recursos regionales, tales como las cuencas de agua.

La escasez de investigaciones empíricas en esta área de estudio dificulta la tarea de evaluar la efectividad de los programas actualmente en vigencia. Si el objetivo es verdaderamente evitar el desarrollo en ciertas parcelas, al diseñar el programa debería tenerse en cuenta la duración del contrato y las sanciones por rescisión anticipada del mismo. Los retrasos a corto plazo en el desarrollo generarán beneficios principalmente para los propietarios del espacio abierto. Para que un programa tenga éxito, el espacio abierto debe generar beneficios significativos para la comunidad, ya sea mediante una protección ambiental a largo plazo como la aplicación de mayores valores inmobiliarios para otros residentes del área. Si el programa establece mayores requisitos de elegibilidad, esto debería reducir la cantidad de hectáreas inscritas; no obstante, el objetivo principal del programa no debería ser la cantidad de hectáreas inscritas, a menos que la intención de los legisladores sea únicamente la reducción del desarrollo a nivel municipal. La inscripción de una significativa cantidad de parcelas en el programa podría tener importantes implicaciones fiscales para las juris-dicciones municipales, especialmente cuando el establecimiento de criterios amplios y sanciones de poco monto por rescisión anticipada permite que los propietarios fácilmente se inscriban en el programa y luego lleven a cabo desarrollos en su propiedad. El diseño de los programas debe garantizar un máximo de beneficios públicos a cambio de los efectos fiscales.

El presente artículo es una adaptación del documento de trabajo del Instituto Lincoln titulado “Avalúo preferencial para el espacio abierto”: https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2281_1620_Sundberg_WP13JS1.pdf

Sobre el autor

Jeffrey O. Sundberg es profesor de Artes liberales y negocios en la Fundación James S. Kemper y profesor de Economía en la Universidad Lake Forest. Obtuvo su doctorado (Ph.D) en Economía por la Universidad de Stanford. Sus intereses de investigación actuales son la eficiencia de los incentivos fiscales estatales y federales para las donaciones de servidumbre de conservación y los programas de avalúo preferencial para el espacio abierto. Sundberg también se desempeñó como presidente del directorio de un fideicomiso de suelo en el condado de Lake, Illinois, durante cuatro años. Contacto: jsundber@mx.lakeforest.edu.

Recursos

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Garrod, Guy y Ken Willis. 1992. The environmental economic impact of woodland: a two-stage hedonic price model of the amenity value of forestry in Britain. Applied Economics 24: 715–728.

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The property tax in Brazil is an annual tax on urban land and buildings administered at the local government level. The tax base is derived from market value and is standardized across different local authorities, although procedures for establishing the tax base and rates vary considerably.

In the city of Porto Alegre, the cost approach is the method traditionally employed for assessing real estate property for taxation purposes. No legal requirement exists concerning intervals between valuations, and the last general valuation took place in 1991. In years without valuations, the tax base has been readjusted uniformly according to prevailing inflation rates. The property tax rates are progressive, with sliding rates for six classes of assessed values to insert an element of “ability-to-pay” into the system. The tax is calculated by the sum of each portion of the assessed value multiplied by the respective rate for that class. The maximum rate for residential property reaches 1.2 percent.

Analysis of the Current System

A recent analysis of the property tax system in Porto Alegre sought to provide a full examination of the relationship between assessed values and sale prices. Some of the results are summarized below.

Assessment level and uniformity

Residential apartments in Porto Alegre were assessed on median at only 34 percent of their sale prices, much less than the statutory level of 100 percent. Using the coefficient of dispersion about the median [COD] of the assessed value to sale price ratio as a measure of variability, the results showed a low degree of assessment uniformity (approximately 36 percent). In Brazil, there are neither local nor national standards for evaluating assessment performance. By comparison, a commonly accepted degree of uniformity for single-family residential property in the United States is a coefficient between 10 and 15 percent. Figure 1 illustrates the ample spread of the assessment ratios in this study.

Factors determining assessment inequity

To examine the simultaneous effects of the factors determining assessment bias, a multivariate model was used to investigate both vertical and horizontal inequities. The model detected a large number of factors causing systematic differences in assessment levels, including location attributes, building quality, building year, presence of elevators and similar variables. Vertical assessment regressivity was also identified.

Assessment method

It is plausible to assert that the method traditionally employed for assessing real property, that is, the cost approach, is a major cause of the lack of assessment uniformity identified in this study. Some theoretical weaknesses of the approach are associated with the extensive number of simplifications implemented by the local authority to make its application easier, and these adjustments are likely to have determined assessment bias. Inconsistencies with the standard cost model include the lack of connection between cost tables and the performance of the real estate market, and low correlation between the ad hoc depreciation rates adopted and the reduction in price caused by age, obsolescence, or deterioration of building structures. Furthermore, lack of systematic control over valuation performance seems to have contributed to the high inaccuracy of assessed values.

Time lags between valuations

The method used to make an overall adjustment to assessed values based on prevailing inflation rates for years without valuation has clearly contributed to the reduction of the tax base. For instance, properties were assessed on median at 38 percent of their sale prices in 1993, but only 27 percent in 1995.

Effective versus statutory rates of property tax

Rates for residential property are progressive according to six classes of assessed value. The effective rate results from the actual amount raised from property taxation, without regard to tax evasion, divided by the sale price. The statutory rate results from the expected tax that could be raised per property, if the tax were established on the basis of sale price, divided by its sale price. The effective rate is much lower than the statutory rate and represents on median only 0.17 percent of sale price.

Improper assessment practices have affected the distribution of the tax burden, not only because assessed values do not bear a consistent relationship to sale prices but also because many properties are classified incorrectly. The actual property tax revenue collected in the period under study represented approximately 25 percent of the potential revenue to be raised if assessed values were equal to sale prices.

Causes of Poor Property Tax Administration

Historical factors may help to explain the current poor administration of the property tax in Porto Alegre and its inefficient use as a revenue source. During the 1970s, large transfers of revenue from the central government and private estates to municipalities complemented the revenue raised at the local government level. Consequently, local authorities were not interested in collecting their own taxes, and taxpayers were used to paying insignificant property tax bills. The achievement of good performance in terms of valuation and an acceptable degree of assessment equity were secondary issues.

Recent financial crises combined with the urgent need for public investment in infrastructure equipment and services have stimulated some local authorities to improve their tax systems. However, due to the high visibility of the property tax and taxpayer antipathy, efforts to recover revenue and achieve assessment equity often result in tax revolts. Furthermore, changes in the tax base must be approved by locally elected members of the Chamber of Councilors. Whenever general valuations are planned, the Council members are responsible for supporting capping systems in the name of protecting the poor and retired taxpayers. However, the capping systems actually favor high-income and wealthy taxpayers because low-income and retired taxpayers can receive relief based on their income.

Since 1991, two proposals for altering the property tax base in Porto Alegre have been rejected by the Chamber of Councilors because the estimated value of some properties would have been adjusted over the inflation rate at the time. However, the existing vertical assessment inequity means that high-valued properties are the ones benefiting from poor property tax administration.

Recommendations on Revising Practices and Attitudes

Knowledge about the weaknesses of a particular tax system is fundamental for its improvement, and the analysis undertaken in Porto Alegre provides greater understanding of the current system, the degree of assessment inequity and its main causes. For the first time, the drawbacks and weaknesses of the system are both quantified and measured, including which properties are benefiting from the system and the amount of revenue being lost. Now Porto Alegre has the opportunity to improve its property tax system on the basis of accurate data rather than political expediency.

Several measures would contribute to the overall equity of the tax system while also improving revenue collection to provide the community with higher standards of living:

§ Reassessment of properties based on current market values using the sales comparison approach to assessing residential property, such as multiple regression analysis (MRA), artificial neural networks (NN), or multilevel modeling (hierarchical linear models – HLMs).

§ Systematic control over assessed property values, including testing before the release of the valuation roll to recognize and adjust for eventual bias in the estimated tax base.

§ Assurance of regular assessment updates.

§ Establishment of market adjustments to assessed values based on ratio studies for years without valuation.

§ Transparency in the administration of the property tax, especially in graduating the size of the tax burden, instead of overriding estimates of market values arbitrarily for this purpose.

§ A definition of minimum standards for assessment performance at the local or national level.

The achievement of property tax equity and the provision of a high standard of public services are common goals for politicians, the community, administrators and others. Public officials need to take advantage of new technologies for property tax assessment and data gathering to make tax systems operate both efficiently and fairly. However, technical improvements are just a part of the process. It is also vital to work on public opinion. An important step is to encourage dialogue between community residents and politicians, showing the drawbacks of the current system and the consequences of keeping its structure. Confidence in the property tax system is likely to increase if revisions are discussed seriously in the public domain.

Claudia M. De Cesare is an assessor in the Department of Local Taxation for the Municipality of Porto Alegre. She received a Lincoln Institute Dissertation Fellowship in 1999 to support the research reported here and in her Ph.D. thesis, which she completed at the University of Salford in England. The Lincoln Institute is continuing to develop educational programs with administrators, politicians, scholars and the community in Porto Alegre to help improve the equity and efficiency of the property tax system.

Colombia’s cadastral administration is a meeting point for authorities from the various levels of the country’s political-administrative system. At the national level, cadastral activities are determined by the technical norms established by Law 14 of 1983 and modeled on guidelines of the International Federation of Surveyors (FIG). The national government agency Agustin Codazzi Geographic Institute (IGAC) is responsible for all cadastral administration and oversight of more than 7 million parcels. In addition, there are municipal-level cadastres in the cities of Cali and Medellín, a department-level system in the Department of Antioquia, and a district-level cadastre for Bogotá’s Capital District.

Each of these entities represents the cadastral authority in its assigned territory. As such, each is in charge of the processes of establishing protocols and updating and maintaining the cadastres, which record the proper physical, legal, fiscal and economic identification of all real estate properties. These authorities update the cadastres every five years in order to check their physical and legal elements and to eliminate eventual disparities in cadastral valuation due to physical mutations, use or productivity changes, public works or local real estate market conditions. The authorities also reset the cadastral valuations every year, which enables them to determine the base payment level of the property tax.

Bogotá’s Administrative Department for the District Cadastre (DACD) was established in 1981 but was not fully operational until 1991. The process for updating the cadastre database was provided in Article 5 of Law 14 of 1983, but was started in 1997. The Bogotá cadastre relied on the national cadastre program guidelines before formulating a program that reflected local interests and concerns. Mayor Antanas Mockus set a goal for his administration in 2000–2003 to undertake a complete updating of Bogotá’s real properties. In spite of the unpopularity of this task, the mayor’s political will, his commitment of the necessary budget and resources, and the persistence of the District Cadastre’s staff ensured that the goal was met.

This endeavor updated 1,734,622 properties, 102,531 of which belong to the incorporated-as-new category. At the same time, the cadastral base value was increased from $66.61 billion to $88.25 billion Colombian pesos, thus increasing $21.64 billion pesos (approximately US$8 million; US$1=2,700 Colombian pesos). A quick calculation of the revenue impact suggested the District would receive an additional income of $65 billion pesos (US$24 million) in property taxes per year. The city spent only about $11 billion pesos (US$4 million) on the updating process, so it obtained a very positive cost-benefit result, especially because this investment is done only once and the resulting additional resources are permanent.

Having an updated cadastre is important not only from a public finance perspective but also for other benefits, such as addressing taxation inequity, purging cadastral archives, improving the urban nomenclature and incorporating cartography. All of these effects may be used as valuable tools for administrating the city’s future development. Thus, keeping the cadastre updated becomes imperative to preserve the District’s solid fiscal status, ensure the just distribution of the tax burden among the different social groups, and provide financial resources for planning and development processes.

The positive outcome of this experience led DACD to examine other countries’ experiences with cadastres, in search of new strategies and ideas that could help improve future performance. This led to the First Cadastral Updating Methodologies Forum, which took place in November 2003 with experts from Spain, France and the U.S. sharing information on different issues. Spain’s cadastre most resembles Colombia’s and offered valuable information on the legitimacy and simplification of the process. The National Geographic Institute of France shared experiences in linking registered cadastre data and technological developments in updating graphic databases. The Lincoln Institute, which has long worked in Bogotá on various aspects of land management and taxation, contributed information regarding mass valuation processes. Finally, the IGAC manifested its desire to integrate its cadastre data with the international cadastre through an agreement with similar systems worldwide.

Liliana Bustamante is adviser to the director of the cadastre and Nestor Gaviria is project manager for updating the cadastre in the Administrative Department for the District Cadastre in Bogotá, Colombia.

Twenty-three states offer an incentive to preserve open space by providing preferential property tax assessment of qualifying parcels (table 1, p. 15). These property tax reductions can be considered expenditures in that they reduce revenue available for other uses in the interest of protecting the many amenities and environmental benefits of undeveloped land.

Programs vary widely from state to state, but all preferential assessment programs for open space must define the type and size of qualified parcels; permissible uses; certification requirements; assessment methods; enrollment term lengths; and penalties, if any, for removing a parcel from preferential status. Several states offer more than one program, each with its own qualification requirements. This article considers these differences, offers examples of how the tax expenditure is calculated, and describes potential societal benefits and costs of such programs.

Determining Eligibility for Preferential Assessment

States define eligibility in many different ways, but the requirements are usually relatively easy to meet. A parcel might qualify simply by being undeveloped. Several states allow landscaped land to qualify provided the building density doesn’t exceed established limits. Washington, for example, allows land to qualify if it meets at least one of eleven very general requirements, including the protection of streams or water supplies, conservation or enhancement of natural or scenic resources, preservation of visual quality along roads, or enhancement of recreational opportunities.

While these criteria are very general, states may raise the bar by placing additional requirements on landowners. Some states require landowners to create and seek state approval for a property management plan that improves benefits for local wildlife. Vermont stipulates that a qualified conservation organization must own and manage the open space. One of two Texas programs requires landowners to provide land and wildlife management to propagate a breeding, migrating, or wintering population of indigenous wild animals for human use, including food, medicine, or recreation.

Several states offer preferential assessment to properties that have attained federal status as open space. For example, parcels restricted by a conservation easement that meets the IRS requirements for a charitable donation automatically qualify for preferential assessment in Illinois and Oregon. Ohio will qualify only parcels under contract to one of four USDA programs (Conservation Reserve Program, Conservation Reserve Enhancement Program, Wetlands Reserve Program, and Grassland Preserve Program).

Parcels may have to meet minimum size requirements as well. The most common minimum is ten contiguous acres, though some programs allow properties as small as two acres, and several have no stated requirements. A few states limit the total acreage that any individual landowner may enroll. Tennessee, for example, limits eligibility to 1,500 acres per owner per county, including agricultural land, forest, and open space combined. The stated use of the property may influence its acceptability; several states specifically prohibit commercial property, including golf courses. At least two states, however, have programs specifically designed for golf courses and other commercial properties that provide outdoor recreational opportunities.

State Versus Local Criteria

State governments typically authorize preferential assessment programs and the criteria for inclusion. Six states allow local or county government officials to determine criteria by authorizing a program and requiring only that parcels be “included within a plan for preservation approved by state or local planning agencies” (Chervin, Gibson, and Green 2009, 8), for example, or by requiring that the appropriate governing body accepts the property via resolution. States with this requirement include California, Connecticut, Florida, Nevada, Tennessee, and Oregon. It is then up to local or county officials to choose the criteria for qualification, in some cases naming specific parcels. In other cases, the assessor’s office determines the eligibility, based on the characteristics of the property and whether it meets the criteria.

This approach allows local governments to control the amount of the expenditure in their jurisdiction and tailor the program to protect the specific qualities most important to the area. For example, officials in a predominantly agricultural environment may prefer to use tax expenditures on forests or wetlands, while open fields might prove most valuable in a more urban setting.

Calculating the Value of the Tax Expenditure

Open space preferential assessment programs typically use one of three methods to determine the property’s assessed value. Nine states value open space as if it were enrolled in the state’s program for agriculture or forestry, even though the land isn’t used for either activity. Nine other states instruct assessors to value the property considering only its current use, excluding the value of development rights (i.e., the market value as if its future use were permanently restricted to its current use). Four states instruct the assessor to determine the fair market value as if it were not in the program and then apply a statutory formula to determine the preferential assessed value. Illinois has three programs for preferential assessment of open space, which vary by the criteria for eligibility; all offer statutory reductions that range between 75 percent and 85 percent. Nevada applies a lower statutory reduction of 26 percent.

States occasionally choose to define maximum or minimum values per acre for open space parcels. For example, Maryland set a statewide value of $187.50 per acre for 2009. Washington allows local governments to determine a use value for their region, depending on a public benefit rating system; if no such system exists, open space land may receive an assessment no lower than the lowest agricultural valuation in the county. Massachusetts calculates the preferential value as use value, not to exceed 25 percent of fair market value.

Program Duration and Penalties for Early Withdrawal

Many programs provide for automatic annual renewal unless the landowner chooses to withdraw from the program. In some cases, length of contract is predetermined, most frequently for ten years, which generally carries forward upon the sale of the property unless the new property owner alters the use and violates the terms of the program. Landowners pay a penalty for withdrawing from the program in order to alter land use, or for altering it without notification. Such penalties tend to equal the value of the tax expenditure received for a specified number of years prior to the current year, plus interest on that expenditure. Several states either charge 10 percent of the fair market value when use of the parcel changes, or charge a conveyance or transfer tax when a parcel in the program is sold.

If an owner withdraws a parcel from the program after a minimum number of years, however, the state may reduce or even eliminate penalties. For example, Vermont charges owners 20 percent of fair market value for withdrawing the property in the first decade and 10 percent for withdrawing after more than 10 years. Rhode Island exacts 10 percent of the new fair market value for removing a property after 6 years, but that penalty declines until it terminates, 16 years after enrollment.

Economic Benefits of Open Space Preservation

The large literature discussing the effect of environmental amenities on surrounding property values suggests that preventing development on a parcel will raise the value of neighboring parcels. The studies find complicating factors, however, that make it difficult to predict changes in value for specific regions. One study in Maryland, for example, finds that open space programs have very different effects on the value of property in three different counties, probably due at least in part to variations in the amount of open space present (Geoghegan, Lynch, and Bucholtz 2003). Numerous other studies indicate that the value of open space for individual homeowners declines with distance from the protected parcel (Chamblee, et al. 2011). The type of habitat or green space is also likely to be influential; one analysis finds that the presence of broad-leaved trees in a neighborhood is associated with positive values, but the presence of spruce trees has a negative effect on property values (Garrod and Willis 1992). An analysis of home prices in Tucson, Arizona, finds a preference for homes in areas with green space including native riparian habitat (Bark, et al. 2009; 2011).

Public access to privately owned open space for recreation or educational purposes would also be likely to provide substantial local benefits in many cases. States rarely require public access as a condition for the tax expenditure, but Maine and New Hampshire both encourage it by offering an additional reduction in assessed value of 25 percent and 20 percent, respectively.

Protected open space can also reduce growth in the demand for municipally provided services and forestall negative effects of development, such as heavy traffic or overcrowded schools, which would likely impose a heavier tax liability on current residents. A growing literature on cost of community services indicates that the property taxes paid on developed land are often insufficient to cover the cost of services created to support that development, while open space frequently generates tax revenues well in excess of the cost of services expended on the property. The American Farmland Trust, reporting results from 151 studies covering counties and municipalities in 25 states, finds that the owners of working and open land frequently pay taxes above or even twice the cost of services received on those properties, while residential property owners typically pay less than the cost of services received (Farmland Information Center 2010).

Findings like these suggest that preferential assessment can be justified on the grounds of fairness, because the owners of open space may be subsidizing services sent to owners of developed property. However, the fact that most programs require a long-term agreement and include penalties for early conversion indicates that the goal is not fairness, but preventing development for a specified period.

Unfortunately, there is very little literature evaluating whether preferential assessment programs prevent future development on parcels that aren’t under permanent protection such as an easement. Much of the existing evidence is based on studies of farmland protection programs rather than evaluations of the impact of property tax expenditures on open space. Two studies of Tennessee’s Greenbelt Program evaluated a survey of woodland owners enrolled in the program and found little support for the hypothesis that preferential assessment reduced the likelihood of development on these parcels (Brockett, Gottfried, and Evans 2003; Williams, et al. 2004).

It’s easier to evaluate land under long-term or permanent protection of either a perpetual conservation easement or a long-term preferential assessment contract with substantial penalties for withdrawal. In those cases, it’s possible to reliably predict the continued presence of open space; unfortunately, these protection agreements may predate the preferential assessment or be otherwise uninfluenced by it.

Costs of Preferential Assessment for Open Space

In addition to the tax expenditure itself, these programs may incur several other potential costs. Programs that require an approved conservation plan, for example, might generate a particularly challenging expense. While a state agency could develop and approve such a plan, it will be costly to ensure that conditions of the plan are met.

Program enforcement requires evaluating not only changes in a property’s market value but also changes in its use. If open space is used to graze livestock, for example, this new use might protect the undeveloped condition of the property but still reduce the environmental benefits.

Additionally, evidence suggests that in some instances open space preservation can lower property values by shifting development patterns, typically by resulting in the development of nearby properties (Irwin and Bockstael 2004; McDonald, et al. 2007). If preferential assessment prevents development on particular parcels, that development may shift to other parcels in ways that increase sprawl. If a leapfrog pattern of development occurs because a program prevented development on a parcel-by-parcel basis, the negative effects, such as higher infrastructure costs, could overwhelm any public benefits from the program.

Given the voluntary nature of these programs and resulting changes in development patterns, a worst-case scenario is that lower-quality parcels might receive the preferential assessment, increasing development pressure on parcels that generate greater public benefits. On the one hand, local government approval might reduce this problem by allowing individuals who know the area best to choose the parcels that most deserve protection. On the other hand, it might inspire local officials to protect open space in their jurisdiction, pushing development into other communities and creating undesirable development patterns at the regional level. It is also important to mention that preferential assessment of open space to some degree creates a split-rate system with a higher rate on developed land, particularly on improvements to the land—an issue that concerns many property tax scholars and may also significantly affect land use patterns.

Finally, the value of the public benefits is not static; it may increase or decrease depending on the condition of the property and surrounding area. The changes may be uncorrelated, or even negatively correlated, with future changes in assessed value. For example, more intense development pressure might increase the benefit of preserving a large parcel as open space; or it might decrease the benefit of preserving a small “island” parcel. Twenty-five acres of open space in the middle of a town can greatly benefit a community, but, if 24 of those acres are developed, it will likely diminish the environmental benefits of the remaining acre. Both scenarios, however, are likely to increase tax savings from preferential assessment, as development pressure drives up local property values.

These factors indicate that, while preferential assessment does offer landowners an incentive to preserve public benefits, the amount of the incentive may under-correct or even over-correct for the benefit being created. This will result in an inherently inefficient program, though such programs may still result in significant net benefits compared to having no program at all.

Distributional Consequences

Property tax expenditures to protect open space will have distributional consequences. Most immediately, the program would redistribute the tax burden onto other property owners in the same tax districts, as governments change the mill rate in order to maintain budgeted revenue. Owners of developed properties will now constitute a larger share of the tax base and will need to pay a greater fraction of the total tax bill as a result.

Since preferential assessment programs are primarily designed to maintain existing open space, enrolled parcels continue to generate benefits, but those benefits don’t necessarily increase. Thus the public benefits should be expected to continue to accrue as before. Local residents alone will benefit from scenic views and the foregone external costs of development, while residents and nonresidents alike may benefit from protecting watersheds or habitat for endangered species (Anderson and West 2006). Benefits may be expected to increase, however, if the program requires owners to improve the value of the open space by activity such as habitat restoration.

Several studies indicate that the effects of open space on surrounding property values depend critically on the type of protection and its ability to prevent development in the future. For example, land acquired as a park or forest preserve, or land placed under a conservation easement, has a much more positive effect on neighboring property values than open space that is not permanently protected (Geoghegan 2002). Enrollment in a preferential assessment program might have little or no effect on surrounding property values if the protection is perceived to be temporary, resulting in either permanent reductions in revenue or permanently higher tax rates on the non-enrolled parcels.

Calculating the Fiscal Cost of Preferential Assessment Expenditures

The methodology for calculating the tax expenditure resulting from the preferential assessment of open space is straightforward. The property owner will see a reduced tax burden based on the difference between the assessment without the program and the preferential assessment. This reduction in assessed value can lower tax revenue due to a reduced base. Alternatively, the lost revenue could be recouped by shifting the burden onto other property owners by increasing the tax rate. A combination of both outcomes is also possible. Oregon reports both the loss and the shift in their tax expenditure report (table 2), which listed exemption values of $126 million in fiscal year 2009–10 for the three open space programs. The estimated revenue loss over two fiscal years is $3.2 million, while the estimated revenue shift during that period is $0.7 million.

Data is inconsistent from state to state, which makes it difficult to estimate the revenue effects of preferential assessment. The aggregate data presented for Oregon is much more useful than what many other states present. States that do not calculate property tax expenditures frequently do not make such data available; at best, they usually offer aggregate figures that combine the programs for agriculture, forestry, and open space. Table 2 also indicates the relative scope of open space in that context. The exemption values for private forestry were over $5 billion, and the exemption values for farmland and farm home sites were $14.1 billion. The three conservation programs combined represent approximately one-half of one percent of the total exemption value, and less than one percent of the revenue lost or shifted.

Such calculations also depend on other effects that may be very difficult to observe. It will be impossible to determine the extent to which revenue shifted, without detailed information about local government’s ability to respond by changing the mill rate. In that case, the estimate will account for only foregone revenue. It will also be necessary to ignore the program’s possible positive property value effects on neighboring parcels.

Conclusion

Designing a preferential assessment program for open space requires careful consideration. While land with limited development does provide amenities and environmental benefits under many circumstances, the value of those benefits may vary dramatically according to local conditions. If the program’s goal is primarily to provide local, rather than regional, benefits, one set of criteria for the entire state is unlikely to maximize benefits. Local determination of the enrollment criteria may provide the flexibility necessary to react to those varying conditions, whereas state-level criteria are probably necessary to protect regional resources such as watersheds.

The shortage of empirical work in this area makes it difficult to assess the effectiveness of existing programs. If the goal is genuinely to forestall development on certain parcels, program design should consider the length of contract and penalty for early conversion. Short-term delays in development will primarily benefit the owners of open space. For a program to succeed, the open space must generate significant community benefits in the form of either long-term environmental protection or higher property values for other residents of the area. Higher eligibility requirements for inclusion in the program should reduce the amount of acreage enrolled; however, the number of acres should not be the program’s primary goal unless legislators intend it solely as a means to reduce local development. Significant enrollment in the program could have substantial fiscal implications for local jurisdictions, especially if broad criteria and low conversion penalties make it easy for landowners to enroll and then develop the property later. Program design must ensure a maximum of public benefit in exchange for the fiscal effects.

This article was adapted from the Lincoln Institute working paper, “Preferential Assessment for Open Space”: https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2281_1620_Sundberg_WP13JS1.pdf.

About the Author

Jeffrey O. Sundberg is the James S. Kemper Foundation Professor of Liberal Arts and Business and Professor of Economics at Lake Forest College. He received a Ph.D. in economics from Stanford University. His recent research interests include the efficiency of state and federal tax incentives for conservation easement donations and preferential assessment programs for open space. He has also served on the board of a land trust in Lake County, Illinois, serving as board president for four years. Contact: jsundber@mx.lakeforest.edu.

Resources

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Brockett, C. D., R. R. Gottfried, and J. P. Evans. 2003. The Use of State Tax Incentives to Promote Forest Preservation on Private Lands in Tennessee: An Evaluation of Their Equity and Effectiveness Impacts. Politics and Policy 31(2): 252–281.

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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El 18 de julio de 1997 el Congreso de la República de Colombia aprobó una innovadora Ley de Desarrollo Territorial con objetivos ambiciosos que permiten que los municipios y distritos recuperen el valor de la tierra creado socialmente, es decir, las plusvalías. Específicamente, la Ley 388 establece que los ciudadanos tienen derecho a “participar” en el aumento del valor de la tierra cuando el marco legal que regula su uso aumenta el potencial de desarrollo. Se distinguen tres categorías de acción urbanística:

1. cambio en la clasificación, de tierra rural (en la que el desarrollo está sumamente limitado) a tierra para expansión urbana o suburbana;
2. modificación de la zonificación u otras regulaciones del uso de la tierra;
3. modificación de las regulaciones que permiten un mayor aprovechamiento de la tierra.

Para expresarlo de forma breve, la legislación estipula que el precio del metro cuadrado de tierra se calculará antes y después de cualquier acción urbanística. Cualquier municipio, por iniciativa del alcalde, podrá exigir su “participación” y así podrá recuperar entre el 30 y el 50 por ciento (según lo decida el mismo municipio) de la plusvalía generada. El precio se determina multiplicando los dos precios en metros cuadrados por el área de cada predio individual en cuestión y restando el precio antes de la acción urbanística del nuevo precio de referencia. Se fijó una tasa máxima del 50 por ciento para garantizar que siguiera habiendo motivación financiera para los promotores inmobiliarios.

Con esta legislación, Colombia ha dado fuerza de ley nacional a la premisa fundamental de los postulados de Henry George, quien sostenía que los ciudadanos tienen el derecho moral de recuperar el valor creado socialmente, como se evidencia en este caso con el aumento del precio de la tierra generado por las tres categorías de acción urbanística mencionadas anteriormente. Tal vez con la única excepción de Taiwán, pocos países, por no decir ningún otro, han intentado incorporar de manera tan directa los principios de George en una ley verdadera de carácter nacional.

Procedimientos para la aplicación

La legislación actual es apenas el primer paso. Según las prácticas colombianas, el Congreso actúa para trazar las políticas generales, pero su aplicación depende del seguimiento que se haga en el nivel ejecutivo nacional y en el nivel municipal. Para hacer el peritazgo crítico por metro cuadrado anterior y posterior a la acción urbanística con la mayor objetividad posible, una entidad independiente llamada Instituto Geográfico Agustín Codazzi llevará a cabo los avalúos de acuerdo a las directrices establecidas en la ley para cada una de las tres categorías.

Las tasas (denominadas participaciones en la ley) deben pagarse cuando el propietario solicita una licencia de urbanización o construcción, cuando cambia el uso del inmueble, cuando hay transferencia del dominio sobre el inmueble o cuando se adquieren títulos valores (representativos de los derechos adicionales de desarrollo y construcción). Estas tasas deben quedar asentadas en el registro de escrituras de propiedades para garantizar el cumplimiento del pago, y el dominio del inmueble no podrá ser transferido en dicho registro hasta que se paguen las tasas mediante alguna de estas modalidades de pago:

1. en dinero efectivo;
2. por transferencia a una entidad pública de una porción del predio con valor equivalente al monto de la participación;
3. por canje de predios de valor equivalente localizados en otras zonas urbanas;
4. haciendo socia a una entidad pública en la ejecución del proyecto con un interés social equivalente a la participación;
5. mediante la ejecución de obras de infraestructura o áreas de recreación de valor equivalente; o
6. mediante la cesión de una parte, de valor equivalente, de los derechos de desarrollo derivados de la acción urbanística.

Es de esperar que la mayoría de los promotores privados preferirá asociarse con los municipios en lugar de pagar dinero efectivo. De hecho, la legislación prevé a manera de incentivo un descuento del 10 por ciento sobre el monto de la participación al utilizar la modalidad (6) y un descuento del 5 por ciento al utilizar las modalidades (2) y (4).

Los municipios y distritos deben destinar los recursos provenientes de las participaciones en las plusvalías para fines específicos:

• compra de predios o inmuebles para viviendas de “interés social”;
• obras de infraestructura en las áreas donde el desarrollo sea inadecuado;
• ampliación de la red de espacio público urbano;
• financiamiento del sistema de transporte masivo;
• ejecución de macroproyectos urbanos o programas de renovación urbana;
• pago de los costos de expropiación de inmuebles para programas de renovación urbana; o
• fomento de la conservación del patrimonio histórico.

Posibles repercusiones de la ley

Esta legislación aborda muchos aspectos de las políticas de la tierra que por mucho tiempo han sido de interés para el Instituto Lincoln. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto y otras instituciones asociadas realizan seminarios y programas de capacitación con el propósito de compartir las experiencias adquiridas durante los procedimientos de implementación, posiblemente brindar asistencia en los proyectos piloto y seguir la evolución del experimento colombiano.

Uno de estos programas fue un taller de tres días impartido en marzo y copatrocinado por la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela Superior de Administración Pública de Bogotá. El taller comprendía las observaciones formales e informales de un amplio espectro de partes interesadas en el tema, tanto de Colombia como de otros países. Puesto que es obvio que Colombia ha dado un paso atrevido y existen pocos precedentes que sirvan de orientación, los funcionarios públicos responsables de la implementación deben actuar de manera innovadora. En el taller se identificaba un número de posibles complicaciones que pueden presentarse a medida que avanza la implementación.

Aspectos constitucionales: La nueva ley se fundamenta inequívocamente en el artículo 82 de la Constitución de Colombia de 1991, que en sí mismo es un documento sumamente novedoso en muchos aspectos de la reforma de políticas de tierra urbanas. Para expresarlo de forma sencilla, el artículo 82 establece que cuando las acciones urbanísticas aumentan el potencial de desarrollo de la tierra, los ciudadanos tienen el derecho de participar en la plusvalía generada por tales acciones, de manera que se sufrague y distribuya equitativamente el costo del desarrollo urbano.

El debate legal y constitucional tiene dos facetas: 1) ¿Pueden los municipios actuar con base únicamente en la ley o deben esperar hasta que el gobierno nacional decrete “regulaciones” para luego ceñirse a ellas por completo? y 2) ¿debe la ley limitarse a establecer los principios generales comunes, dado que la Constitución de 1991 confiere la responsabilidad de los impuestos territoriales exclusivamente a los municipios?

Efectos prácticos de la sindéresis municipal: En el taller también se señaló que la naturaleza voluntaria de la ley puede tener consecuencias negativas y posiblemente imprevistas. Puesto que es el alcalde de cada municipio quien da inicio a la tasación de la “participación”, puede verse sometido a una presión considerable, tanto financiera como de otra índole. En áreas de rápido desarrollo, una tasa entre el 30 y el 50 por ciento del incremento en el valor de la propiedad puede ser una suma altísima. Un vocero, por ejemplo, aseguró que en Cali el 60 por ciento de las plusvalías generadas por las decisiones de planificación equivalían al monto total del presupuesto municipal. Por otra parte, la ley puede facilitar negociaciones y asociaciones de beneficio mutuo entre los municipios y los promotores inmobiliarios, las cuales no ocurren en este momento.

Cuidado del electorado: El ambiente político que produjo esta valiente legislación abarcaba casos escandalosos de fortunas repentinas que surgieron a raíz del cambio de zonificación en Bogotá y de la decisión de extender el perímetro urbano de Cali. En este último caso, se dijo que el precio de la tierra llegó a multiplicarse, ¡más de mil veces!

Además de la implementación inicial, se plantea la cuestión sempiterna de mantener un electorado que permita la efectiva implementación de dicha ley de cara a la resistencia poderosa y bien financiada que oponen los terratenientes y promotores inmobiliarios privados. Por otra parte, la habilidad de cualquier gobierno nacional que haya aprobado una ley de este tipo es de por sí un logro que despierta interés especial en aquellos que consideran la “recuperación de plusvalías” como un elemento esencial de la política de desarrollo urbano.

Objetividad de los avalúos: A pesar de los procedimientos tan específicos estipulados en la ley con la finalidad de lograr la mayor objetividad y transparencia posibles, no será fácil para el Instituto Codazzi cumplir a cabalidad con el avalúo previo y posterior a la acción urbanística dadas las limitaciones de tiempo que establece la ley. Más aún, las distintas alternativas de transferencia para el pago de las tasas con dinero efectivo, que seguramente gozarán de mayor popularidad, dependen de la apreciación local que se haga de lo que se considera “valor equivalente”. Varios oradores señalaron que este proceso podría ser una invitación a la corrupción.

Aspectos técnicos: Los oradores también hicieron mención a un número de problemas de avalúo técnico con las directrices establecidas en la ley. Por ejemplo, si la zonificación restrictiva hace que un propietario pierda valor de su propiedad, y esto a su vez aumenta el valor de un propietario adyacente, ¿qué disposición puede estipularse para proteger al primer propietario sin dejar de recuperar la plusvalía del segundo? Es más, puesto que el mercado anticipa la acción urbanística, ¿se reflejará ya en el avalúo “previo” el aumento de valor que provoca la probabilidad de la acción? O, si las regulaciones del uso de la tierra o de la construcción aumentan el valor de los propietarios de bajos ingresos con predios o inmuebles pequeños, es posible que éstos no cuenten con el dinero efectivo necesario para pagar las tasas por desarrollo, y a pequeña escala tampoco serían viables las otras modalidades de pago. Esto podría traer como resultado ventas forzadas o el desplazamiento de los habitantes pobres. Estos asuntos plantean un reto para la viabilidad de la política: ¿Es mejor seguir adelante y resolver las dificultades a medida que se presenten o intentar una modificación legislativa de los problemas técnicos antes de proseguir?

Efectos económicos: Aunque legalmente se describe como participación pública en el aumento del valor que generan las acciones urbanísticas, la legislación también puede ser considerada como una forma de impuesto a las ganancias de capital. ¿Con qué frecuencia se aplicará? ¿La implementación tenderá a bajar los precios de las tierras afectadas o será el consumidor final el que absorba los cambios en el valor? Si ocurre esto último, la ley podría tener un efecto negativo sobre las viviendas de precio asequible. Por esta razón el artículo 83 (4) exonera del cobro de la participación a los inmuebles destinados a “viviendas de interés social”, según la definición que de esto hace el gobierno nacional. ¿Se convertirá esto en una ruta de escape para la evasión masiva? Existe poca experiencia internacional para responder estas interrogantes.

Planes de ordenamiento territorial: La Ley 388 de 1997 también estipula que todos los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento y proporciona descripciones bastante detalladas de dichos planes en los artículos 9 al 35. Sin duda la planificación altera las expectativas de los propietarios y, por ende, el valor de los inmuebles. La interacción administrativa y económica del proceso de planificación de la ciudad y la recuperación de las plusvalías seguramente será un asunto complejo.

Conflictos en los objetivos: Como suele suceder con los instrumentos fiscales, los nuevos cambios buscan alcanzar varios objetivos que no siempre son compatibles: financiar un mejor desarrollo urbano, reducir la especulación inmobiliaria, darle mayor equidad y carácter progresivo a la tributación y cerrar algunas de las vías predilectas para la corrupción de los funcionarios municipales.

Aprendizaje mediante la innovación

Pese a estas inquietudes, Colombia continúa la tradición de ser una de las naciones más innovadoras del mundo en el campo de la planificación de desarrollo urbano, legislación y finanzas. Bogotá fue la primera ciudad importante del mundo en crear un distrito de zonificación especial que reconocía las realidades de las prácticas de vivienda para sectores de ingresos menores. Con el estímulo producido por las ideas y la influencia del fallecido Lachlin Currie, asesor económico del gobierno nacional durante aproximadamente 30 años, la ciudad utilizó distritos de avalúo especial (llamados contribuciones de valoración) para llevar a cabo una transformación física de envergadura en los años 1960. Las leyes colombianas sobre el desarrollo territorial de 1989 y 1991, modificadas y ampliadas por esta ley de 1997, se encuentran entre los enfoques más integrales de la planificación urbana desde la ley británica para el control del desarrollo urbano promulgada en 1947 (British Town and Country Planning Act of 1947). Asimismo, la constitución colombiana prácticamente es única en mencionar el derecho moral que tienen los ciudadanos a las plusvalías generadas por las acciones urbanísticas.

Como cabría esperarse, algunas de estas innovaciones a la larga no llenarán las expectativas iniciales. De hecho, algunos participantes del taller sostenían que los esfuerzos invertidos en la recuperación de la plusvalía podrían ser de mayor utilidad en el mejoramiento de la eficacia de los impuestos a la propiedad convencionales. Por otra parte, la nueva ley está abordando y resolviendo algunos problemas causados por legislaciones y políticas anteriores, y el país está aprendiendo de esta experiencia. La conclusión de los participantes en el taller fue que el proceso bien ha valido la pena y que la nueva ley debe entenderse y evaluarse comparándola con otros instrumentos para la recuperación de plusvalías establecidos anteriormente y la política fiscal en general.

William A. Doebele es profesor emérito de planificación urbana y diseño en la Escuela de Postrado en Diseño de la Universidad de Harvard y miembro asociado del cuerpo docente del Instituto Lincoln. La preparación de este artículo contó con las valiosas colaboraciones de Martim Smolka, miembro superior de los programas para América Latina, Fernando Rojas, docente invitado del Instituto, y Fernanda Furtado, asociada del cuerpo docente y de investigación del Instituto.

Over the past decade, the Lincoln Institute has developed and presented many courses on the interaction of land and tax policies and on the development of value-based land and real property taxation for policy makers and senior government officials from countries transitioning to market economies in Central and Eastern Europe and the Baltics. These courses address the economic and legal basis for value-based taxes as well as practical problems in their implementation.

As private property markets evolve, property changes hands and new wealth is invested in real estate. The introduction of ad valorem taxation is a natural step in the development of market-based economies. With economic growth and development, the revenue capacity of a value-based tax increases, and the tax can contribute to other important transition objectives such as privatization, government decentralization, infrastructure improvement and efficient land use. Nevertheless, the introduction of value-based taxation confronts both political and practical difficulties in developing an appropriate legal and administrative framework, as well as effective valuation, appeals and information systems.

The Baltic countries of Estonia, Latvia and Lithuania have been in the forefront of implementing value-based taxes on land (Malme and Youngman 2001). Estonia was the first of these new independent states to recognize the benefits of land taxation and to introduce a value-based land tax in 1993, followed by Latvia in 1998. Lithuania has been a leader in integrating and unifying real property cadastral, registration and valuation systems to strengthen nascent real estate markets and support real property taxation. Progress toward value-based taxation in Lithuania began with the integration of real property administrative units and the development of an automated central database of real property information in a self-funded state enterprise known as the State Land Cadastre and Register (SLCR). In 2001 the Ministry of Finance funded the SLCR to plan and develop a mass valuation system in preparation for the anticipated passage of laws that will introduce value-based taxation of real property throughout Lithuania. The first phase of this program was the development of land value maps that were completed and made public in 2003.

The Lincoln Institute and SLCR (renamed the Lithuanian State Enterprise Centre of Registers [SECR] in 2002) have worked collaboratively since 1997 to offer educational programs and document Lithuania’s progress (Malme 2001; Sabaliauskas and Aleksienė 2002). In 2003 the Institute and SECR developed a new executive course, Introducing a Market Value-Based Mass Appraisal System for Taxation of Real Property, for lawmakers and senior government representatives preparing to implement value-based taxes in other countries experiencing rapid political and economic change.

The course uses Lithuania’s experiences in market valuation as a case study, and SECR executives and specialists join core international faculty in the Institute’s Department of Valuation and Taxation to address the principles, strategies and practical problems raised by mass valuation of real property. The Lithuanian case study demonstrates how those responsible for developing that mass valuation system dealt with the problems they faced.

The first offering of the week-long course was presented in Vilnius, Lithuania, in October 2003 to a delegation from the Russian Federation, led by Alexey Overchuk, deputy chief of the Federal Land Cadastre Service of Russia (see related article). Participants included senior administrators of land valuation boards from various regions of Russia, officials from the federal ministries of Economic Development, Finance and Property Relations, and representatives from private companies involved in valuation system development. Two delegates from the National Cadastral Agency of the Republic of Belarus also participated. This course will be offered again in Vilnius in fall 2004 for a delegation from another country that is undertaking mass valuation for land or real property taxation.

Jane H. Malme is a fellow at the Lincoln Institute. She developed the new course on mass valuation with Lincoln Institute faculty Richard Almy, John Charman and Robert Gloudemans, together with SECR representatives Albina Aleksienė, Arvydas Bagdonavičius, Bronislovas Mikūta, Rimantas Ramanauskas, Antanas Tumelionis and Lidija Zavtrakova.

References

Malme, Jane H. 2001. Market value-based taxation of real property. Land Lines 13(1):8–9.

Malme, Jane H. and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: The World Bank. Available at http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/library9/malme_propertytax.pdf

Sabaliauskas, Kestutis, and Albina Aleksienė. 2002. Progress toward value-based taxation of real property in Lithuania. Land Lines 14(4):11–13.

Sally Powers has been a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy since 2009. She was director of assessment for the City of Cambridge for thirteen years until 2001, when she became an international consultant. That work has taken her to Kosovo, Montenegro, South Africa, the Kyrgyz Republic, and Turkmenistan, among other countries, where she has participated in projects on property taxation, market value revaluations, and establishment of a valuation profession for a transition economy.

Her career as an assessment administrator and consultant has involved all aspects of property taxation: legal framework, property appraisal, value defense, local government finance, tax policy, project planning and execution, public information, software specification and testing, cadastral/GIS (geographic information systems) mapping and analysis platforms, and tax collection and enforcement. Her research interests focus on mass appraisal, specifically the application of econometric techniques to analyze market activity and develop models to estimate the market value of properties that have not sold. She has written on topics as diverse as appraisal modeling, implementation of the local property tax in Kosovo, and property tax collection strategies.

Powers received her bachelor’s degree in anthropology from the University of Chicago, and she holds a Master of Science degree from the Boston College Carroll School of Management.

LAND LINES: How does your work fit within the research and education program of the Lincoln Institute?

SALLY POWERS: The Lincoln Institute is a leader in property tax policy, and its work influences the local government officials responsible for the property tax in thousands of jurisdictions across the United States and internationally. The Department of Valuation and Taxation presents a variety of conferences, seminars, and courses for property tax professionals, and I have served as faculty for a number of these programs since the 1990s. I’m also involved in working directly with local tax practitioners and in research projects that will continue to challenge the conventional wisdom about the property tax.

LAND LINES: What are some of your current projects?

SALLY POWERS: One major project deals with a joint venture between the Lincoln Institute and the George Washington Institute of Public Policy to create a free, downloadable property tax database for all 50 U.S. states and the District of Columbia. The Significant Features of the Property Tax Web site was launched in June 2009, and the information is updated every year to keep current with changes in the legislation that regulates the property tax in each state.

We regularly expand the subject matter to be included, and have made the site a central access point for information about the property tax from a variety of federal, state, and scholarly sources. For example, the only nationwide study of effective tax rates is published by the Minnesota Taxpayers Association, and this publication is now available for downloading from the Significant Features site. The next topic we plan to organize for presentation on the Web site is the various forms of property classification for tax purposes.

LAND LINES: Can you clarify what an effective tax rate and classification mean, and why they are important aspects of this database?

SALLY POWERS: The property tax rate by itself does not explain much about the property tax burden in a particular community or provide any basis for comparison across jurisdictions. A high tax rate may simply reflect low property values, and a low tax rate may reflect very high values. Effective tax rates are calculated by comparing the amount of the property tax bill for a property to its market value, which may or may not be the same or even close to its assessed value. Effective tax rates, where they are available, thus make it possible to understand the impact of a tax bill intuitively and to make better informed cross-jurisdictional comparisons.

Classification of property is undertaken by many states, either legislatively or in the state’s constitution, to identify property categories based on use, the most common uses being residential, commercial, and industrial. In some states the classifications are applied for identification and reporting purposes only. However, it is employed more frequently to tax favored classes at lower rates than other classes. The most favored classes are generally residential and agricultural uses.

LAND LINES: Based on your research, how well is the property tax holding up as a primary local revenue source during the current recession?

SALLY POWERS: There are two major components to a property tax bill: the property value and the tax rate, as discussed above. In states where local tax jurisdictions are not encumbered with extreme limits on tax rates, the property tax can be quite resilient, because when values decrease the tax rate may be increased. In addition, the value always represents an assessment as of a specific date prior to the issuance of the tax bill. It is not unusual for this assessment date to be a year and a half or more before the date of issuance of tax bills. This “assessment lag” gives local jurisdictions a cushion in times of rapidly changing markets, with time to plan for the eventual change in the level of assessed values and to investigate other local revenue sources. To date, research on property tax revenues during the current down-turn has borne out these features of the property tax.

LAND LINES: It’s clear that the American property tax is a complex affair. How does this compare to your experience in other countries?

SALLY POWERS: International experience with the property tax varies greatly, depending on the maturity of the property tax system, the culture, and the legal underpinnings for the tax. The projects I worked on in Eastern Europe were introducing a market value based property tax. Political leaders and central and local public officials had no difficulty with the concept of market value. Valuation methods were uncomplicated and directly related to sales. A common theme in the U.S. and many other countries, however, is the desire to make the burden of the property tax smaller for residences than for businesses. Some of the proposed formulas to provide tax relief are extremely complicated, such as relating property value to household size and ages of household members.

LAND LINES: How widespread is the property tax?

SALLY POWERS: It is quite surprising how many countries assess some form of tax or fee on property or property rights. Another Lincoln Institute project I am working on is the African Tax Institute (ATI), a joint venture with the University of South Africa at Pretoria. More than ten research fellows at ATI have visited one or more of 38 countries to develop in-depth reports on the various forms of tax on property (Franzsen and Youngman 2009). Most of those reports and supplemental appendices are posted on the Lincoln Institute Web site as working papers. In every country studied the researchers found some sort of tax or fee on ownership or use of property. In many countries all land is owned by the government, but the rights to use the land are owned by individuals and companies that pay fees and taxes on their use rights.

In countries of the former Yugoslavia, for example, the property tax is a familiar concept. In the early 1990s, the Federal Republic of Yugoslavia established a privatization program that transferred ownership of government-owned apartment flats to individual owners. An annual tax was assessed on the owners, based on the characteristics of the property.

LAND LINES: Can you describe more about your interest and experience in econometrics applied to property market data.

SALLY POWERS: I was plunged into multiple regression analysis on my very first property tax job for the City of Boston in 1982. I was part of the team hired to use statistical analysis to develop models (formulas) that could be applied to property data to estimate market value. I was fortunate because the city hired some of the top experts in this emerging field to train us in these methods. Since then, both as an assessor and later as a consultant, I have continued to use econometric tools to estimate market value for property tax application.

It has been fascinating to participate in the increasing sophistication and effectiveness of CAMA (computer assisted mass appraisal) to generate AVMs (automated valuation models). The biggest leap in this technology takes advantage of GIS capabilities to analyze location and property value. I am looking into an econometric tool for CAMA application that analyzes data around median values rather than the mean. This is interesting because the current statistical standards for value accuracy and uniformity are calculated around the median because, compared to the mean, it measures average value with less bias from extremely high or low values.

LAND LINES: Do you have any other observations about the Institute’s work in the current volatile realm of property taxation?

SALLY POWERS: As a visiting fellow at the Lincoln Institute, I have found it especially gratifying to see the increasing public interest in the Significant Features of the Property Tax database. The Web site has been cited by many scholars in the field of local public finance, and the authors of two papers presented at recent Institute seminars used data from the site for their analyses.

Adding to its Web-based resources, the Lincoln Institute has produced more than 10 online courses on such diverse topics as property tax policy, modern valuation technologies, property tax reform in Massachusetts, and introduction of the property tax in transition economies. The IAAO (International Association of Assessing Officers), the leading membership organization for tax assessors and other property tax professionals, has recognized the value of these courses, and now its members can receive continuing education credit for taking them.

Finally, the Institute has inspired more economists to become interested in property tax valuation and equity issues. For example, economists from the University of Illinois and Florida State University are conducting studies of assessment equity that introduce contemporary econometric tools to both display and analyze patterns of overvaluation and undervaluation of property in assessing jurisdictions.

Visiting fellow Dan McMillen (2011), working with a rich data-set that includes the City of Chicago, will present his analysis and conclusions at the next annual conference of the IAAO. I will be on hand to help make his innovative findings accessible not only to the statistical analysts in the audience, but also to property tax assessors who are interested in improving values in their own jurisdictions.

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Significant Features of the Property Tax. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax

La vivienda es un componente importante tanto del patrimonio neto de un hogar como de la riqueza nacional agregada o el inventario de capital residencial. La riqueza residencial agregada es la suma de los valores de todas las unidades de vivienda. En Brasil, las estructuras residenciales representan alrededor de un tercio de los activos netos totales, de manera que su valor es importante para la política económica y social. El presente análisis se hace las siguientes preguntas: ¿Qué variables determinan los valores del inventario de la propiedad residencial? ¿Cómo afectan a estos valores la ubicación de las viviendas y las condiciones del barrio? ¿Cuál es la riqueza residencial agregada en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro (Metro Rio)? ¿Cuál es su distribución entre los grupos de ingresos familiares y valores inmobiliarios? En otras palabras, ¿qué genera la riqueza residencial? ¿Cuánta riqueza residencial existe? ¿Quién la tiene? ¿Dónde está ubicada? (Vetter, Beltrão y Massena 2013.)

Metodología para estimar la riqueza residencial

Para responder a estas preguntas, primero calibramos un modelo hedónico de renta residencial con microdatos de muestra del censo de población de 2010 realizado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Las unidades de análisis son las familias que viven en unidades de vivienda privadas permanentes en áreas urbanas de Metro Rio. La cantidad total de hogares en 2010 era 3,9 millones, y nuestra muestra fue de 223.534 (5,7 por ciento). Usamos los 41.396 inquilinos en la muestra para calibrar nuestro modelo y después estimar la renta para los propietarios de vivienda y los propietarios de unidades exentas de alquiler. Finalmente transformamos las rentas reales e imputadas en valores de vivienda dividiéndolas por la tasa de descuento mensual de 0,75 por ciento (9,38 por ciento de tasa anual), según la práctica estándar para estudios de riqueza residencial en Brasil (Cruz y Morais 2000, Reiff y Barbosa 2005, y Tafner y Carvalho 2007).

La suposición subyacente en estos estudios es que los precios hedónicos de las características en el modelo y la tasa de descuento son similares para unidades de alquiler y exentas de alquiler. Estas son suposiciones importantes pero necesarias para aplicar la metodología con los microdatos de censo existentes. La suma de los valores estimados de las viviendas es nuestra medida de riqueza residencial. El objetivo es estimar el valor agregado de todas las unidades de vivienda y sus valores promedio.

Al calcular los precios promedio de las viviendas para estos grupos, no controlamos por tamaño de vivienda u otras características, como se haría para los índices hedónicos de precios de viviendas. Con el uso de microdatos del censo, también podemos estimar la riqueza residencial por ingresos familiares así como para unidades espaciales más pequeñas dentro de las municipalidades, como barrios o distritos. Si bien la muestra de unidades de alquiler es relativamente grande, el tamaño de la muestra cae rápidamente a medida que los alquileres y los ingresos familiares aumentan, y las varianzas son particularmente altas para el grupo abierto en el extremo superior de la distribución de ingresos. Como no tenemos datos sobre el valor de las hipotecas, nuestra medida es de riqueza residencial bruta en vez de neta.

El uso de los valores de alquiler del censo o una encuesta de hogares se compara favorablemente con otros métodos usados comúnmente para estimar riqueza residencial para las cuentas nacionales de Brasil y estudios asociados (Garner 2004), tales como pedirles a los propietarios que estimen el precio de venta o el alquiler mensual de sus casas, usar los precios de oferta de viviendas a la venta o usar los registrados cuando se efectúa la venta propiamente dicha. Si bien los inquilinos saben cuánto pagan mensualmente de alquiler, los encuestados quizás tengan muy poca información sobre las tendencias vigentes en los precios de las viviendas, y el precio de oferta inicial es frecuentemente más alto que el precio de venta final. En Rio de Janeiro, el gobierno municipal usa sus propias estimaciones de los precios de venta en función de los precios de oferta, en vez del valor registrado utilizado en el cálculo del impuesto de transferencia inmobiliaria, porque los vendedores y compradores muchas veces registran la venta a un valor más bajo.

En nuestro modelo hedónico de renta residencial, la variable dependiente es un vector de rentas residenciales, y las variables independientes son las matrices de las características estructurales de la unidad de vivienda, el acceso a empleo y las características del barrio, incluyendo indicadores de acceso a infraestructura y servicios urbanos. Las variables utilizadas son para el hogar propiamente dicho y también para el área del censo en que está ubicado. La figura 1 muestra las 336 áreas del censo de Metro Rio y los límites municipales más amplios, agrupados en seis subregiones de acuerdo a los indicadores analizados en este estudio y en estudios previos (Lago 2010).

El indicador de acceso al empleo mide el tiempo promedio de viaje al trabajo para los residentes de cada área del censo. La figura 2 muestra que el tiempo promedio de viaje al trabajo aumenta con la distancia al centro, pero no tanto como era de esperar, parcialmente debido a una mayor congestión de tráfico en todas las áreas y a que Metro Rio es policéntrico, con muchos centros subordinados.

Los indicadores de la calidad de la infraestructura y los servicios del barrio incluyen el acceso del hogar al sistema público de alcantarillado y agua, recolección de basura y condiciones de la manzana (por ejemplo, si las calles están pavimentadas y tienen bocas de alcantarillado). Como estos indicadores están altamente correlacionados, los resultados de componente de un análisis de componentes principales se utilizan como las variables independientes en el modelo hedónico. El primer componente principal explica el 46,6 por ciento de la varianza y muestra cargas altamente positivas sobre las condiciones e infraestructura adecuada de la manzana, y cargas altamente negativas sobre condiciones de manzana inadecuadas (por ejemplo, basura en las calles y alcantarillado abierto), identificando aquellas áreas que tienen un alto nivel de atractivo o deseabilidad (figura 3). Si bien los resultados más bajos están claramente concentrados en las áreas periféricas, los patrones de atractivo varían considerablemente. Como con los tiempos de viaje al trabajo, el patrón de distribución de los resultados de atractivo revela la complejidad de la estructura espacial de Metro Rio.

Nuestro modelo hedónico explica el 73 por ciento de la varianza de la renta residencial. Las variables independientes clave son estadísticamente significativas; la calidad del barrio y el acceso al empleo explican casi dos tercios de la varianza, mientras que las características estructurales de la vivienda explican sólo alrededor de un tercio de la varianza. En otras palabras, gran parte del valor de la vivienda es el valor capitalizado del acceso al empleo y a infraestructura y servicios del barrio, todos los cuales están determinados en gran medida por los gastos públicos. La figura 4 (pág. 20) muestra la distribución de los valores promedio estimados de la vivienda para las áreas del censo en dólares estadounidenses, de acuerdo a la determinación de nuestra metodología. (La tasa de cambio promedio para 2010 es de US$1=R$1,76). Estos valores tienden a ser más altos en áreas donde el viaje al trabajo es relativamente corto y hay buen acceso a infraestructura y servicios urbanos.

Distribución de la riqueza residencial

¿Qué parte de la riqueza residencial les corresponde a los propietarios de viviendas y qué parte les corresponde a los propietarios de unidades de alquiler y unidades exentas de alquiler utilizadas por empleadores, familiares u otros? Nuestra estimación de la riqueza residencial agregada de Metro Rio, tanto en unidades ocupadas como desocupadas en 2010, es de alrededor de US$155.100 millones (94,2 por ciento del PIB de Metro Rio de 2010 de US$164.100 millones) y US$140.200 millones solamente para unidades ocupadas (84,2 por ciento del PIB de Metro Rio). Del total de unidades ocupadas, el 74,8 por ciento de esta riqueza residencial (alrededor de US$105.000 millones) corresponde a unidades ocupadas por sus dueños, y el resto pertenece a propietarios de unidades de alquiler o que no cobran alquiler. En el caso de hogares de menores ingresos, los propietarios podrían ser otra familia de menores ingresos.

La tabla 1 muestra que el porcentaje de propietarios es bastante similar para todos los grupos de ingresos familiares. Por ejemplo, los propietarios abarcan casi tres cuartas partes de los hogares en el grupo de familias de menores ingresos (con menos de dos salarios mínimos o un ingreso promedio anual de solamente US$4.407). Una razón clave para este alto porcentaje de propiedad de la vivienda es que aquellos que viven en favelas u otros tipos de viviendas informales se pueden declarar propietarios, aunque no tengan derecho legal al suelo donde se encuentra ubicada su casa. El censo de 2010 identificó más de 520.000 hogares (más del 15 por ciento de todas las viviendas urbanas privadas permanentes) en estos tipos de asentamientos en Metro Rio. La propiedad del suelo en estos asentamientos es una cuestión legal compleja, sobre la cual ni siquiera los abogados se pueden poner de acuerdo, ya que la probabilidad de desalojo (o por lo menos de desalojo sin compensación) es bastante baja, y, según la ley brasileña, aquellos que viven en suelos sin título legal pueden adquirir derechos de ocupación después de cinco años.

Si bien el 25,3 por ciento de todos los hogares ingresaba menos de dos salarios mínimos (US$6.960 por año), los propietarios de este grupo tenían solamente el 15,3 por ciento de la riqueza residencial agregada de todos los propietarios. En contraste, sólo el 15,6 por ciento de los hogares ganaba 10 o más salarios mínimos (US$34.800 por año), pero los propietarios de este grupo de ingresos tenía el 34,5 por ciento de la riqueza residencial agregada. De todas maneras, los hogares de menores ingresos tienen más riqueza residencial de lo que uno podría esperar, en parte debido a que frecuentemente son propietarios en asentamientos informales.

La figura 5 muestra la curva de Lorenz para la distribución de riqueza residencial agregada de los propietarios, por grupos de valor inmobiliario. Esta distribución es bastante desigual, porque casi el 23,7 por ciento que no son propietarios no tienen esa riqueza (tal como se ve donde la curva de Lorenz corre a lo largo de la parte inferior del eje) y porque aquellos que viven en viviendas de mayor precio tienen mayor riqueza residencial.

Distribución de riqueza residencial por subregiones

Gran parte de la riqueza residencial agregada está en manos de aquellos que viven en los suburbios y la periferia de Metro Rio, si bien el valor promedio de sus unidades de vivienda es menor. La tabla 2 muestra que esas subregiones (4 y 6) representan en su conjunto el 79 por ciento del total de hogares en Metro Rio (3,1 millones) y el 58,1 por ciento de la riqueza residencial agregada (US$80.900 millones). La subregión 2 (los barrios de altos ingresos más antiguos a lo largo de la bahía y la costa) representa solamente el 6,3 por ciento de los hogares de Metro Rio (alrededor de 242.000), pero el 19,0 por ciento de su riqueza residencial.

El porcentaje de inquilinos, 28,6 por ciento, es mayor en los grandes asentamientos informales (subregión 5), con un 2,7 por ciento adicional de unidades exentas de alquiler. Las tasas de propiedad de la vivienda son mayores (80,4 por ciento) en la periferia (subregión 6), donde muchos propietarios viven en suelos sobre los que no tienen un título legal pleno, si bien estas áreas generalmente no son asentamientos informales de acuerdo a la definición del IBGE.

Distribución espacial de los ingresos de los hogares

Un resultado de la interacción de las fuerzas de mercado que conforman los precios de alquiler y de viviendas residenciales es que la distribución de los ingresos agregados de los hogares tiende a reflejar la distribución de riqueza residencial agregada. En otras palabras, hay un nivel de segregación relativamente alto por grupo de ingresos, con las familias de menores ingresos concentradas en los grandes asentamientos informales, y en los suburbios y la periferia (subregiones 4, 5 y 6). La alta concentración espacial de hogares de mayores ingresos genera un ingreso agregado y demanda mayores en áreas que ofrecen servicios de mayor nivel, lo cual a su vez hace que estas áreas sean más atractivas para propietarios e inquilinos de mayores ingresos. La figura 6 (pág. 22) muestra que los ingresos anuales promedio de los hogares en las áreas del censo de 2010 reflejan en gran medida la distribución de los valores promedio de las viviendas (figura 4), los tiempos de viaje (figura 2) y el atractivo del barrio (figura 3).

En 2010, el área de altos ingresos de Barra de Tijuca (subregión 3) abarcaba solamente el 2,1 por ciento de todos los hogares de Metro Rio, pero generaba el 8,1 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 7,6 por ciento de la riqueza residencial agregada. En comparación, los cuatro grandes asentamientos informales de la subregión 5 abarcaban el 2,5 por ciento de todos los hogares pero generaban sólo el 1,0 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 1,4 por ciento de la riqueza residencial. De todas maneras, el valor residencial agregado de estos cuatro grandes asentamientos informales fue de casi US$2.000 millones, y el valor promedio de la vivienda fue de casi US$21.000. Estos resultados muestran una concentración espacial relativamente alta tanto de ingresos agregados de los hogares como de riqueza residencial, lo cual está ligeramente atenuado por el porcentaje de propietarios de vivienda en asentamientos informales.

Implicaciones para la metodología y las decisiones políticas

La metodología usada en este análisis brinda un panorama interesante sobre la importancia macroeconómica y social de la riqueza residencial; las variables que la genera; su distribución en función de la tenencia de la vivienda, los ingresos familiares y grupos de valor inmobiliario; y su distribución en las distintas subregiones, desde los barrios de ingresos más altos hasta los asentamientos informales. Se deben tener en cuenta las importantes suposiciones requeridas para el uso de esta metodología al interpretar sus resultados. Se podrían usar más adelante datos de registros de propiedades u otras fuentes con información más detallada sobre el tamaño de las unidades para complementar esta metodología.

Los servicios, las inversiones y las acciones reguladoras del gobierno pueden generar beneficios (por ejemplo, acceso al empleo, servicios urbanos y equipamientos) y costos (por ejemplo, impuestos, aranceles e impactos medioambientales negativos) que se capitalizan en el valor de las viviendas de los barrios afectados. Para los propietarios, los beneficios netos positivos de las acciones gubernamentales aumentan su riqueza residencial, porque se capitalizan en el valor de su vivienda. No obstante, para inquilinos y nuevos propietarios, estas mismas acciones gubernamentales pueden hacer aumentar los alquileres y los precios de las viviendas, junto con los beneficios netos mencionados anteriormente. Algunos hogares, especialmente los inquilinos y compradores de vivienda de menores ingresos, quizás tengan que dejar el área beneficiada, y otros nuevos propietarios potenciales quizás no puedan asentarse en el área. Por lo tanto, la tenencia de la vivienda es importante para determinar si un hogar recibe o no los beneficios netos de las inversiones y acciones reguladoras del gobierno.

La capitalización de los beneficios netos de las acciones gubernamentales sería claramente un problema para más del 30 por ciento de los hogares que viven en los cuatro grandes asentamientos informales y que no son propietarios, y también para aquellos que están accediendo al mercado de la vivienda. Si bien no hay datos confiables sobre la rotación de viviendas, sabemos que el número total de hogares urbanos en Metro Rio aumentó más del 20 por ciento, o 657.000 unidades, entre 2000 y 2010. Este incremento fue un 14 por ciento mayor que el número total de hogares en la Municipalidad de Curitiba (la capital del estado de Paraná) en 2010 y bastante más que el doble de Washington, D.C. Todos estos nuevos hogares, más todos los inquilinos (alrededor de un quinto del total de hogares) y los propietarios que se quieran mudar deberán pagar mayores alquileres y precios de viviendas debido a los beneficios netos de las acciones gubernamentales.

Estos resultados demuestran la necesidad de contar con políticas que aseguren que el aumento de los alquileres y los precios de las viviendas no excluyan a ciertos hogares en áreas donde se están mejorando los servicios públicos y la infraestructura. Por ejemplo, parte del programa de mejoras se podría destinar a ayuda económica para la compra de una vivienda. Una manera de financiar estos programas de inversión y viviendas de interés social sería recuperar parte de la plusvalía generada por las inversiones de infraestructura de los hogares de mayores ingresos. La recuperación de parte de la plusvalía generada por las inversiones urbanas podría ayudar a financiar subsidios de vivienda adicionales para familias de menores ingresos y también inversiones adicionales, generando una especie de multiplicador de inversiones.

Sobre los autores

David M. Vetter (Ph.D., Universidad de California) ha trabajado por más de cuatro décadas en financiamiento urbano y temas económicos en América Latina para entidades brasileñas, en el Banco Mundial y en Dexia Credit Local, y también como consultor.

Kaizô I. Beltrão (Ph.D., Universidad de Princeton) fue decano e investigador senior en la Escuela Nacional de Estadística (perteneciente al IBGE) y es ahora profesor titular e investigador senior en la Fundación Getulio Vargas.

Rosa M. R. Massena (Doctorado, Universidad de Burdeos) fue investigadora principal en IBGE durante 23 años y desde entonces ha trabajado como consultora en programas de indicadores sociales para Hábitat, el Banco Mundial, PNUD y otras entidades.

Recursos

Cruz, Bruno. O. y Maria P. Morais. 2000. Demand for Housing and Urban Services in Brazil: A Hedonic Approach. Paper presented at the European Network for Housing Research Conference, Gavle, Sweden (Junio).

Garner, Thesia I. 2004. Incorporating the Value of Owner-Occupied Housing in Poverty Measurement. Prepared for the Workshop on Experimental Poverty Measures, Committee on National Statistics. Washington, D.C.: The National Academies.

Lago, Luciana C. 2010. Olhares Sobre a Metrópole do Rio de Janeiro: Economia, Sociedade e Território. Rio de Janeiro, Brazil: Observatório das Metrópoles, FASE, IPPUR/UFRJ.

Reiff, Luis. O. y Ana L. Barbosa. 2005. Housing Stock in Brazil: Estimation Based on a Hedonic Price Model. Paper No. 21. Basel, Switzerland: Bank for International Settlements. Tafner, Paulo y Marcia Carvalho. 2007. Evolução da Distribuição Familiar da Riqueza Imobiliária no Brasil: 1995–2004. Revista de Economia 33(2) (Julho-Dezembro): 7–40.

Vetter, David M., Kaizô I. Beltrão, y Rosa R. Massena. 2013. The Determinants of Residential Wealth and Its Distribution in Space and Among Household Income Groups in the Rio de Janeiro Metropolitan Region: A Hedonic Analysis of the 2010 Census Data. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.