Topic: Urbanização

The New American Ghost Towns

Justin B. Hollander, Colin Polsky, Dan Zinder, and Dan Runfola, Abril 1, 2011

Over the last several years, growing public attention has centered on the fallout from the subprime lending debacle—an unprecedented event that has resulted in massive foreclosures and widespread housing vacancy in what had been the perennially growing Sunbelt (Goodman 2007; Leland 2007). Across the southern United States, from Atlanta, to Fort Meyers, to Phoenix, massive new housing developments are largely unoccupied while older housing is abandoned due to foreclosure. Cities in the Sunbelt now exhibit housing vacancy rates akin to those observed in former industrial Rustbelt cities.

This situation leads to two critical questions: Can Sunbelt cities manage the land use changes that this unstable (and unpredictable) economic market has created, while still maintaining at least the status quo for remaining residents? Are these changes providing new planning opportunities for urban sustainability?

In our work with the Lincoln Institute, we conducted an empirical study to begin to answer those questions (Hollander et al. 2010). The United States Postal Service (USPS) regularly releases datasets that provide information on occupied housing units for each zip code. We were able to obtain household residential delivery data for all zip codes in the lower 48 states for three time periods: the beginning of the real estate boom (February 2000); the peak of the real estate market (February 2006); and a time of high foreclosures and significant decline in real estate markets (February 2009).

The key indicator employed in our study was derived from the USPS dataset: occupied housing units. The USPS data lists how many housing units received mail during a given month in each zip code. When no one is receiving mail at a location, it is considered vacant. After 90 days of vacancy, the USPS no longer lists the unit as active and, for our purposes, removes it from the occupied housing unit list.

Following a methodology developed by Hollander (2010), we noted changes in occupied housing unit density from one period to the next. It was possible to analyze this because zip code boundaries remained constant in our study sample. We focused on broad shifts in occupancy in a given zip code as being indicative of widespread vacancy and abandonment.

Two time intervals were selected for analysis: February 2000 to February 2006, and February 2006 to February 2009. The first period corresponds with the housing boom years, and the second period with the slowing of the boom into the foreclosure crisis. Change for each time interval and each zip code was calculated by subtracting the total count of households at the end of each interval from the count at the beginning.

Data Tabulation, Mapping, and Analysis

In addition to comparing national indicators of household change between the two periods, each dataset was separated into urban, suburban, and rural areas. Urbanized Areas, as defined by the United States Census, provided boundaries for our urban areas. Areas between the Urbanized Area and the Metropolitan Statistical Area boundary lines were considered suburban, and areas outside of Metropolitan Statistical Areas were considered rural.

For each of these regions and for both time intervals, we analyzed the following factors for both declining and gaining zip codes:

  • number of zip codes with a net decline or gain in housing occupancy;
  • total square mileage within those zip codes;
  • total net housing loss (or gain) for all declining (and gaining) zip codes; and
  • percentage of the total housing units lost (or gained) in declining (or gaining) zip codes.

The data were also mapped in three categories to display which zip codes were losing and gaining housing units for each time interval. Zip codes that had a net loss of 30 or more housing units were mapped as “losing,” those that gained 30 or more units were mapped as “gaining,” and those that lost or gained up to 29 units were considered as having no significant change.

Two measures of spatial autocorrelation—Global Moran’s I and a Univariate Local Indicator of Spatial Association (LISA)—were used to explore spatial clustering of USPS’s housing unit occupancy change data and thus identify broad areas that were impacted most severely. In this analysis, the GeoDA software package was used to run the Global Moran’s I and Univariate LISA tests, with results shown only for zip code clusters with significance at 0.01 for the Global Moran’s I test and 0.05 for the LISA test.

Four possible results are derived from the Univariate LISA test, in which “high change” refers to an increase in housing occupancy of more than 30 units in a zip code and “low change” refers to a decrease of more than 30 housing units.

1. High-high clustering: high change zip codes surrounded by high change zip codes

2. Low-low clustering: low change zip codes surrounded by low change zip codes

3. Low-high clustering: low change zip codes surrounded by high change zip codes

4. High-low clustering: high change zip codes surrounded by low change zip codes

The high-high and low-low results indicate local clustering, while the high-low and low-high results indicate outliers or “islands” (Anselin 1995).

Findings

This analysis of the USPS occupied housing dataset revealed a number of trends that provide a spatial and statistical context for understanding the foreclosure crisis and numerous paths for further investigation. We had anticipated finding significantly more zip codes with a decline in occupied housing in the 2006–2009 period than the 2000–2006 period. Though the latter period did have 16.4 percent more declining zip codes than the former period, this increase was not as high as expected given the assumption of a boom vs. bust comparison.

However, when the dataset was separated into urban, suburban, and rural areas, much more distinctive trends were evident (tables 1 and 2). Suburban areas registered 42.8 percent more declining zip codes in the latter (2,333) than the former period (1,634) and rural zip codes registered 13.8 percent more declining zip codes in the latter (2,189) than in the former period (1,924), whereas urban areas had only 1.9 percent fewer declining zip codes in the latter period (2,084 versus 2,124).

Figures 1 and 2 illustrate the occupied housing unit gains and losses during both periods. The 2006–2009 interval was marked not only by an increase in the size and number of declining (red) zip codes but a slowing of growth in previously expanding areas, as indicated by the increase in no-change (yellow) zip codes in many previously expanding regions. Decline also became more prevalent in new areas. The upper Midwestern states (Michigan, Wisconsin, Northern Illinois, and Minnesota) and the Sunbelt region (including Phoenix, Las Vegas, Los Angeles, the San Francisco Bay Area, New Orleans, and the outskirts of Florida’s coastal cities) showed noticeable increases in declining zip codes. In contrast, declines in the Great Plains, Mississippi River corridor, western Pennsylvania, and the Pacific Northwest were either less pronounced or reversed in the latter period.

The results of the Global autocorrelation tests indicated spatial clustering existed in the dataset. Not surprisingly, the LISA analysis found declining clusters prevalent in regions that had high percentages of declining zip codes, generally in both intervals (figures 3 and 4). However, it was surprising that fewer low-low (declining) clusters were found in the 2006–2009 period. The 2000–2006 period shows low-low clusters, particularly in the Great Plains states, the Mississippi River corridor, and western New York and Pennsylvania. Despite having more total declining zip codes, less low-low clustering occurred in the 2006–2009 period. However, clustering did occur in new territory including the upper Midwest, South Florida, New Orleans, the Southwest, and California.

Application of the Findings

Since completing the working paper on which this article is based, its findings have influenced further on-the-ground research. Widespread instances of decline in metropolitan areas in the Sunbelt led to more targeted research in cities shown to be among those most severely impacted by the recession of the late 2000s. Three cities are examined as case studies by Hollander (2011): Phoenix, Orlando, and Fresno (figures 5, 6, and 7).

In Phoenix, a fire-hot real estate market led to widespread overbuilding of housing in recent years. Developers converted farms in the Laveen neighborhood into housing subdivisions, in some cases finishing only half of them. In Orlando, inner city neighborhoods that had experienced rebirth in the mid-2000s are stricken by widespread foreclosures today, leading to arson and high vacancy levels. Many of the grand older houses of Fresno are now overrun with weeds and decay as demand for housing has plummeted in this center of California’s agricultural industry. With jobs scarce, people are fleeing former boomtowns and leaving behind a new type of vacancy and abandonment. In these cities and others, entire blocks that had been fully occupied now have half or more of the housing stock unoccupied.

Additionally, the number of new declining zip codes found in Metropolitan Statistical Areas in this study raises more specific questions about how the recent recession has impacted different parts of the country. This finding challenges the belief that urban cores are most prone to decline while suburban growth will continue in perpetuity.

This shift in declining neighborhoods from urban to suburban areas spurred another related study that broke metropolitan regions down into central cities, inner ring suburbs, and outer ring suburbs (Zinder 2010). It used statistical metrics to compare trends within those subsets of the metropolitan region and added another round of evidence that suburban decline is becoming more pervasive in most regions of the country.

Zinder found more new declining zip codes in all suburban regions during the recent recession than in the previous period and determined that outer ring suburbs sustained the largest increase of new zip codes with a net decline in housing occupancy. In contrast, the total number of declining zip codes in central cities decreased. This study also provided additional support for the regional trends reported here showing particularly deep impacts in southwestern cities and outer ring suburbs in the Midwest, South, and Northeast.

Concluding Remarks

The findings from this research effort indicate that the face of declining cities and regions in America has begun to change. Though many areas previously hit by economic downturns have continued to feel their impacts, decline is no longer limited primarily to older manufacturing towns, urban cores, and declining rural farming communities. Places that had prospered in more recent times, including Sunbelt cities and remote suburbs, have begun to see declines in occupied housing stock as well and were, in fact, the places hit hardest by the subprime lending crisis. It is important to note that housing abandonment (i.e., a drop in occupied housing unit density) is one manifestation of neighborhood change, but it is only part of a larger story of metropolitan growth and decline. We focus here on those neighborhoods in decline, but in the future we will be attuned to growing neighborhoods as well.

Our research located some statistically significant clusters of zip codes experiencing home abandonment in recent years. The next question to answer is: What social processes and factors explain this clustering? In future phases of this research, we plan to examine how changes in occupied housing density have been dispersed throughout major Census-defined Urbanized Areas and begin to employ advanced multivariate statistical techniques to understand the key attributes associated with clusters of decline.

Should current trends persist in years to come, planners and policy makers will need to be better prepared, perhaps by looking to models adopted by other communities to build upon existing assets while embracing population decline. Understanding these complex dynamics will help community leaders come to terms with the challenges their cities and regions face. This article provides an introduction to a methodological approach to identify these trends in nearly real time to help quantify impacts on a given zip code, city, or region.

References

Anselin, Luc. 1995. Local indicators of spatial autocorrelation–LISA. Geographical Analysis 27:93–115.

Goodman, Peter S. 2007. This is the sound of a bubble bursting. The New York Times. December 23.

Hollander, Justin B. 2010. Moving towards a shrinking cities metric: Analyzing land use changes associated with depopulation in Flint, Michigan. Cityscape: A Journal of Policy Development and Research 12(1):133–151.

Hollander, Justin B. 2011. Sunburnt cities: The great recession, depopulation, and urban planning in the American Sunbelt. London/New York: Routledge.

Hollander, Justin, Colin Polsky, Dan Zinder, and Dan Runfola. 2010. The new American ghost town: Foreclosure, abandonment, and the prospects for city planning. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Leland, John. 2007. Officials say they are falling behind on mortgage fraud cases. The New York Times. December 25.

Zinder, Daniel H. 2010. Through the rings: A study of housing occupancy declines across major urbanized areas in the United States. Medford, MA. Tufts University.

Acknowledgments

Many thanks go to Nick Giner for his contributions to the spatial autocorrelation analysis used in this research. Much of the methodological explanation is based directly on his work on the spatial distribution of lawns in Massachusetts.

About the Authors

Justin B. Hollander is an assistant professor in the Department of Urban and Environmental Policy and Planning at Tufts University in Medford, Massachusetts, and a research scientist at the George Perkins Marsh Institute at Clark University in Worcester, Massachusetts.

Colin Polsky is an associate professor at the Graduate School of Geography and associate dean for Undergraduate Research & Active Pedagogy at Clark University. He is a geographer specializing in the human dimensions of global environmental change.

Dan Zinder is a recent graduate of masters degree program in Urban and Environmental Planning at Tufts University. His research interests include land use policy, declining cities, GIS, and sustainability.

Dan Runfola is a Ph.D. student at Clark University. His research interests include remote sensing, GIS, land change science, and vulnerability.

Perfil académico

Siqi Zheng
Julho 1, 2012

Siqi Zheng es profesora asociada del Centro Hang Lung para Bienes Raíces y subdirectora del Departamento de Gestión de Construcciones de la Universidad Tsinghua en Beijing, China. Se especializa en economía urbana y mercado inmobiliario de China, en particular en estructuras espaciales urbanas, ciudades verdes, oferta y demanda de vivienda, dinámica de los precios de vivienda y políticas de vivienda de interés social.

Sus proyectos de investigación innovadores y diversos han sido respaldados por instituciones de investigación internacionales como el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Asiático, el Centro de Crecimiento Internacional de la Escuela de Economía de Londres y varios departamentos del gobierno Chino, incluyendo la Fundación Nacional de Ciencias de China, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural y la Agencia de Estadísticas Nacionales de China.

La Dra. Zheng recibió su doctorado en economía urbana y economía de bienes raíces de la Universidad Tsinghua y ha realizado investigaciones posdoctorales en economía urbana en la Escuela de Graduados de Diseño de la Universidad Harvard. Es fellow de investigación tanto en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln como en el Centro de Desarrollo Industrial y Gobernanza Medioambiental de la Universidad Tsinghua.

La Dra. Zheng es también vicesecretaria general del Congreso Inmobiliario Chino Global. Ha ganado premios como el Homenaje Posdoctoral Homer Hoyt (2010) y el Premio a la Mejor Publicación de la Sociedad Norteamericana de Bienes Raíces (2005). También es miembro de las juntas editoriales de Journal of Housing Economics e International Real Estate Review.

Land Lines: ¿Cómo llegó a asociarse con el Lincoln Institute of Land Policy y sus programas en China?

Siqi Zheng: Tomé conocimiento del Instituto Lincoln cuando realicé mi investigación posdoctoral en la Universidad Harvard en 2005-2006. Me incorporé al Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln (PLC) como fellow de investigación poco después de que se fundó en 2007. Desde entonces me he involucrado de lleno a las actividades de investigación del PLC, como la realización de proyectos, dirección de proyectos de investigación, revisión de propuestas de investigación y participación en conferencias. Recibí una beca de investigación internacional del Instituto Lincoln en 2008-2009, junto con mis colegas Yuming Fu y Hongyu Liu, para estudiar las oportunidades de vivienda urbana en varias ciudades de China. Ahora lidero el equipo del PLC que realiza investigaciones de relevancia política en temas como el análisis del mercado de vivienda y políticas de vivienda de interés social.

Land Lines: ¿Por qué es tan importante para el futuro de China el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda?

Siqi Zheng: China está experimentando una rápida urbanización, a una tasa de alrededor del 50 por ciento en 2011, pero se espera que ascienda al 70 por ciento entre los próximos 10 a 20 años. Hasta 1,5 millones de inmigrantes internos se mudan a las ciudades en China todos los años. Este rápido crecimiento urbano ofrece beneficios económicos potencialmente muy grandes, ya que las ciudades ofrecen muchas mejores oportunidades para comerciar, aprender y especializarse en una ocupación que le ofrece al individuo una mayor oportunidad de alcanzar sus metas de vida.

No obstante, la rápida urbanización también impone potencialmente grandes costos sociales, tales como la contaminación y congestión, y la calidad de la vida urbana sufre de la tragedia fundamental de recursos colectivos. La investigación en economía urbana estudia estos temas y trata de encontrar una manera de maximizar las economías de aglomeración y al mismo tiempo minimizar las deseconomías de congestión. Esto es crucial para el futuro de China, porque la urbanización es el motor del crecimiento chino.

El sector de la vivienda es una clave determinante tanto para las dimensiones cuantitativas como cualitativas del crecimiento urbano. Junto con la dimensión cuantitativa, cada habitante de la ciudad necesita un lugar para vivir. La oferta de vivienda tiene influencia importante en el tamaño general de la ciudad y su costo de vida, y por lo tanto el costo de mano de obra. Junto con la dimensión cualitativa, las comunidades urbanas y barrios dinámicos crean interacciones sociales intensas. El efecto secundario de estas actividades reduce el costo de aprendizaje y contribuye a mejorar el capital humano.

Las viviendas para personas de bajos ingresos son un importante problema político en China. La desigualdad económica está creciendo y los precios de las viviendas son muy altos en las principales ciudades de China, de manera que los hogares de bajos ingresos se enfrentan a graves barreras económicas respecto a la adquisición de viviendas. Durante años, el gobierno de China ha ignorado la oferta de viviendas de interés social, pero recientemente ha comenzando a comprender que es crucial contar con políticas bien diseñadas de viviendas para personas de bajos ingresos para generar oportunidades de crecimiento urbano más inclusivas para todos los residentes.

Land Lines: ¿Cómo enfoca usted el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda en China?

Siqi Zheng: Estoy realizando estudios entre ciudades y dentro de las ciudades sobre la intersección de la economía urbana y la economía medioambiental. A medida que la movilidad de mano de obra entre ciudades aumenta, China se está moviendo hacia un sistema de ciudades abiertas. En el marco de referencia de diferenciales compensadas, uso los precios inmobiliarios a nivel de ciudad para deducir la disposición de los propietarios a pagar por servicios urbanos, como una mejor calidad del aire, más espacios verdes y oportunidades educativas. Mi conclusión básica es que los hogares urbanos en China valoran la calidad de vida. A medida que los residentes urbanos se van enriqueciendo con el tiempo, su deseo de vivir en ciudades limpias y con bajo riesgo aumenta.

Dentro de la ciudad, examino las interacciones espaciales entre trabajo y vivienda: dónde vive la gente, dónde trabaja y cómo elige su modelo para viajar de su casa al trabajo. Uso datos de encuestas de hogares y de transacciones inmobiliarias para modelar estos comportamientos, ya que el patrón básico de la forma urbana está determinado por las elecciones individuales. Estos comportamientos individuales (“bolas de nieve”) también tienen implicaciones importantes en las interrelaciones entre el uso del suelo, el transporte y el medio ambiente urbano, porque la cantidad de vehículos está aumentando, y el aumento de kilómetros recorridos en los vehículos se ha convertido en un factor de contaminación importante en las ciudades chinas.

También estudio la dinámica del mercado inmobiliario y las políticas de viviendas para personas de bajos ingresos. Nuestro equipo de Tsinghua construyó el primer índice de precios hedónicos con control de calidad, utilizando datos de 40 ciudades chinas. Mis coautores y yo estimamos la elasticidad de ingresos a partir de la demanda de vivienda y la elasticidad de precios a partir de la oferta de vivienda, y examinamos los determinantes de dichas elasticidades. Usando microdatos, investigamos cómo la oferta de suelo y de vivienda y las inversiones públicas afectan las dinámicas de precios y cantidades en el mercado de viviendas urbanas. Presto gran atención a las elecciones de viviendas de los hogares de bajos ingresos y los inmigrantes rurales. Basándome en mi estudio empírico de comportamientos usando microdatos, exploro los tipos de políticas urbanas y de vivienda que pueden mejorar la posición de los grupos necesitados tanto en los mercados de vivienda como de trabajo.

Land Lines: ¿Qué desafíos cree que afrontará China en este campo en la próxima década?

Siqi Zheng: El mayor desafío es cómo conseguir una transición exitosa hacia la sostenibilidad. El rápido crecimiento económico de China en los años recientes se basó fundamentalmente en la exportación y se benefició de los bajos costos de mano de obra, suelo y regulación. Los desastres ecológicos y fricciones sociales que han ocurrido en muchos lugares de China son una señal de que la estrategia actual no es sostenible en el largo plazo.

Los dirigentes políticos deberían reformular las políticas urbanas en una variedad de maneras. Deben levantarse las barreras institucionales que todavía permanecen a la movilidad de la mano de obra. Se deben establecer correctamente los precios de las externalidades negativas debidas a las actividades de consumo y producción urbana (como la contaminación y la congestión), para que el comportamiento de los individuos sea coherente con la solución social óptima. También se tendrán que resolver los problemas de desigualdad de ingresos y desigualdad espacial. Es necesario realizar una mayor inversión en capital humano. La vivienda desempeña un papel primordial, porque es el mayor activo de la unidad familiar y también afecta al acceso a oportunidades urbanas y a la calidad de las interacciones sociales.

Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las implicaciones políticas potenciales de esta investigación sobre el mercado de vivienda?

Siqi Zheng: La mayor parte de mi trabajo es un análisis empírico con microdatos, así que me concentro en los incentivos y las elecciones de los individuos, empresas y gobiernos. También analizo cómo estas opciones determinan la forma urbana, la calidad de vida local, el mercado laboral y el mercado de la vivienda. De esta manera podemos crear parámetros clave que den soporte al diseño de políticas por parte de los dirigentes. Por ejemplo, identifico las ciudades con distintas condiciones de oferta y demanda de viviendas, y sugiero que las autoridades deberían ofrecer opciones distintas de política de vivienda para personas de bajos ingresos. Las ciudades con un inventario de viviendas abundante podrían usar instrumentos por el lado de la demanda, como vales para vivienda, pero aquellas que no tienen viviendas suficientes deberían usar instrumentos por el lado de la oferta, como la construcción de más viviendas de interés social.

Land Lines: ¿La experiencia de China en el desarrollo del mercado de la vivienda se puede compartir con otros países en vías de desarrollo?

Siqi Zheng: Sí, porque muchos países también enfrentan situaciones difíciles en sus sectores de vivienda. Algunos de los desafíos comunes son cómo albergar a innumerables inmigrantes rurales en las ciudades, cómo brindar viviendas económicas a una creciente cantidad de personas de bajos ingresos; dónde y cómo proporcionar estas viviendas y, a medida que las ciudades crecen geográficamente, cuáles son las políticas adecuadas de urbanización y las estrategias de inversión en infraestructura que pueden generar un crecimiento urbano eficiente e inclusivo. Por medio de las conferencias y publicaciones de investigación producidas por el Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln, las experiencias de China ya están proporcionando lecciones para otros países en vías de desarrollo.

Land Lines: ¿Puede describir algunos ejemplos de ofertas de vivienda en el sector de la vivienda informal?

Siqi Zheng: Algunos países como Brasil, India y China tienen muchos inmigrantes internos de escasos recursos que viven en asentamientos informales. Los gobiernos locales tienen muy poco incentivo para proporcionar servicios públicos en esos lugares, porque las mejoras, como agua limpia e infraestructura de alcantarillado, simplemente estimularían una mayor inmigración.

Chengzhongcun (pueblo urbano) es un tipo de vivienda informal típica de las grandes ciudades chinas. Representa un equilibrio entre la demanda de los inmigrantes por viviendas de interés social y la oferta de vivienda disponible en las villas que están siendo invadidas por la expansión urbana. Las altas tasas de delitos, la infraestructura y servicios inadecuados y las pobres condiciones de vida son sólo algunos de los problemas de los pueblos urbanos que amenazan la seguridad y la administración públicas. Mi investigación en Chengzhongcun muestra que los gobiernos locales al principio miraron con simpatía esta vivienda informal de bajo costo porque podía reducir los costos de mano de obra y por lo tanto contribuir al alto crecimiento del PIB en sus ciudades. No obstante, la baja calidad de la interacción social y la falta de servicios públicos básicos no proporcionan una manera de vida sostenible para los inmigrantes rurales de escasos recursos.

A medida que el sector industrial va evolucionando a actividades económicas de gran destreza, los gobiernos locales deberían considerar de qué manera mejorar la calidad del capital humano, en vez de concentrarse en la cantidad de mano de obra barata. Esto puede proporcionar un incentivo para mejorar las viviendas informales y transformarlas en viviendas formales, o para ofrecer viviendas de interés social a estos inmigrantes para que puedan acceder a más oportunidades urbanas y mejorar sus destrezas. Este proceso de transición está ocurriendo en China actualmente, y se extenderá pronto a otros países en vías de desarrollo que pueden beneficiarse de la experiencia de China.

Otro ejemplo es el papel de la oferta de viviendas en el crecimiento urbano. Muchos estudios ya demuestran que la oferta de viviendas puede respaldar o restringir el crecimiento urbano, porque el tamaño y el precio del inventario de viviendas afectan a la oferta de mano de obra y al costo de vida. En los países en vías de desarrollo, la oferta de suelo y vivienda se ve afectada por las regulaciones y el comportamiento de los gobiernos en mayor medida que en los países desarrollados. El diseño de políticas de oferta de vivienda se tiene que adaptar al crecimiento urbano futuro para todos los sectores de la sociedad.

He escrito muchos documentos de trabajo sobre estos temas y contribuido al libro, China’s Housing Reform and Outcomes del Instituto Lincoln (2011), editado por Joyce Yanyun Man, directora del Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.

Journalists Forum on Land and the Built Environment

Urban Infrastructure
Anthony Flint, Julho 1, 2014

Stephanie Pollack, associate director of the Dukakis Center for Urban and Regional Policy at Northeastern University, noticed something seriously amiss when she analyzed the results of a survey on the public transportation needs of lower-income residents in Massachusetts. The survey asked respondents to indicate their main mode of transport, and there were the traditional choices like taking the train or the bus. But there was no box to check for what turned out to be the most common means of getting around: Dozens of respondents had written in “someone else’s car.”

For Pollack, the discovery underscored the difficulties of matching transportation systems to realities on the ground as well as the need for better metrics and engagement to satisfy the true needs of those who use public transportation. As part of a project called The Toll of Transportation, the Dukakis Center sought to determine how residents get where they need to go in such cities as Lynn, Worcester, Springfield, and East Boston. But “someone else’s car” was not a category recognized in standard transportation data collection. “We measure equity in education and health care, but not in transportation,” Pollack told writers and editors gathered for the Journalists Forum on Land and the Built Environment, in Cambridge, March 28 to 29, 2014. “We have no concept of how a transportation system would be ‘fair.’”

The theme of the forum was infrastructure—who it’s for, how to plan and pay for it, and why we need smarter investments for 21st-century urban environments. It was the seventh year of the annual two-day gathering for journalists, hosted by the Lincoln Institute, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard University’s Graduate School of Design (GSD).

Pollock also shared research on transit-oriented development (TOD)—a policy increasingly encouraged by cities through zoning reform and financial incentives. The data revealed some troubling outcomes in terms of equity and transit use: The higher-income residents who move into TOD areas, which rapidly become expensive places to live, don’t tend to use the transit; whereas residents who do use transit must move farther from the stations, to more affordable neighborhoods—a displacement that raises the costs and complexity of their commutes. In a third of TOD sites studied, ridership actually went down after new development went in.

In another presentation, Judith Grant Long, associate professor of urban planning at the GSD, looked at mega-events, such as the World Cup and the Olympics, which also inspire cities to invest billions in infrastructure. There is little evidence of a payoff in terms of permanent jobs, revenues, or even branding, she said. The International Olympic Committee could help cities plan better and deliver more compact, “right-sized” games, Long suggested. Barcelona, Rome, Tokyo, Munich, Montreal, and London all have had some success in transforming Olympic villages for long-term use that benefits a broader population after the games are over.

Public-private partnerships, private roadway building and operation, and tolling systems have marked recent innovations in the financing of infrastructure, said Jose A. Gomez-Ibanez, professor at the GSD and the Harvard Kennedy School. But, arguably, since the completion of the interstate highway system, the federal role has been unclear; the challenge is showing the public who benefits from projects, in order to justify how they are paid for, he said.

Governments are going to have to become smarter and more targeted in building future transportation and other types of infrastructure, especially as metropolitan areas seek to become more resilient in the face of the inevitable impacts of climate change, several presenters said.

Rich Cavallaro, president of Skanska USA Civil, Inc., cited the D+ grade in the latest “report card” on infrastructure issued by the American Society of Civil Engineers. That group estimates that the nation needs to spend $1.6 trillion more than currently planned to bring infrastructure across all sectors to an acceptable level. In contrast to hugely expensive projects, such as floodgates similar to those on the Thames River in the United Kingdom, Cavallaro spoke in favor of more achievable steps, such as equipping subway tunnels with giant inflatable plugs, raising up grates and power substations, and designing parking garages and similar facilities so they can be flooded and then cleaned up when the waters recede.

Several nations are better at coordinating disaster relief and recovery efforts, according to surveys by Robert B. Olshansky, professor of Urban and Regional Planning at the University of Illinois Urbana-Champaign, and Laurie A. Johnson, principal at Laurie Johnson Consulting|Research. Building long-term resilience as part of that process was the subject of the recent Lincoln Institute report, Lessons from Sandy.

Susannah C. Drake, principal at dlandstudio pllc, detailed creative approaches such as retooling the waterfront apron of lower Manhattan and capping sunken highway trenches through urban neighborhoods. The nation cannot simply seek to rebuild what existed before a disaster—especially now that advances in technology make infrastructure less expensive, compared to the massive investments of the New Deal. Marcus M. Quigley, principal at Geosyntec Consultants, explored how smart technology and dynamic, intelligent controls can transform major facilities. “We can change the way our infrastructure acts on our behalf,” he said. “Every time we repave a street or a sidewalk, we’re burning an opportunity.”

The dark side of smart infrastructure was also discussed. Ryan Ellis, postdoctoral research fellow at the Belfer Center for Science and International Affairs at the Harvard Kennedy School, addressed the complex challenge of security and infrastructure, revealing the cloak-and-dagger world of cyber attacks, vulnerabilities, and zero days. Hackers routinely hijack emails and can sabotage our power grid, air traffic control, and financial systems. The key, Ellis said, is to “design for security now,” because “it’s hard to bolt on after the fact.” For planners engaged in building smart cities, he said, security must be part of the conversation.

The interconnected impacts of global urbanization require a broader framework for urban infrastructure, outside the “box” of individual metropolitan areas, said Neil Brenner, professor of urban theory at the GSD. “We need to update our cognitive map of urbanization,” he said. Pierre Bélanger, associate professor of landscape architecture at the GSD, predicted that working with nature—and even allowing certain abandoned areas to return to a wild state—would eclipse the traditional approach of controlling water and putting streams in pipes.

Political leadership is the key to reinventing and designing new infrastructure in the urban environment, said landscape architect Margie Ruddick. Fortunately, mayors have become some of the most innovative leaders to take on these kinds of challenges, said David Gergen, senior analyst at CNN and director of the Center for Public Leadership at the Harvard Kennedy School. Mayors may not routinely become president, but they are practical problem solvers at center stage, said Gergen, who was the guest speaker at the forum’s traditional evening gathering at the Nieman Foundation’s Walter Lippmann House. “Cities are where the experimentation is taking place,” he said.

The political difficulties of transforming the urban landscape were also noted by Janette Sadik-Khan, former transportation commissioner of New York City and now at Bloomberg Associates. She noted that bike lanes, a bike-share program, and car-free spaces in Times Square had prompted opposition from drivers, business owners, and others who viewed the initiative as impractical and “vaguely French.” But many shopkeepers have since reported a big uptick in business because of increased foot traffic, and the moveable chairs in the car-free areas are continually occupied.

“When you expand options, people vote with their feet, their seats, and their bike share key fobs,” she said. “New Yorkers have changed in what they expect from their streets.”

The forum traditionally includes two sessions devoted to “practicing the craft.” Brian McGrory, editor of The Boston Globe, detailed efforts to integrate “searingly relevant” journalism in a digital business model that is sustainable. The Globe has more readers than ever, he said. Inga Saffron, architecture critic for The Philadelphia Inquirer, who won the Pulitzer Prize shortly after the forum, joined Chicago Tribune architecture critic Blair Kamin, Jerold Kayden from the GSD, and Gregory K. Ingram and Armando Carbonell from the Lincoln Institute in a conversation on the interaction between journalists and expert sources. Several participants among the 40 journalists and Nieman fellows filed dispatches, including Roger K. Lewis at The Washington Post, Tim Bryant at the St. Louis Post-Dispatch, Christopher Swope at Citiscope, and Josh Stephens writing for Planetizen.

Anthony Flint is a fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy, and author of Wrestling with Moses: How Jane Jacobs Took on New York’s Master Builder and Transformed the American City (Random House, 2011). He was a Loeb Fellow in 2000–2001.

Mensaje del presidente

Nuevo logo—nuevo compromiso para impactar
George W. McCarthy, Fevereiro 1, 2016

Allá por la edad de bronce, cuando yo era un estudiante de posgrado, la Asociación de Economía de los Estados Unidos me invitó a presentar un trabajo en su reunión anual. En ese momento, como era un inconformista, me debatía entre asistir o no a la reunión de saco y corbata. Mi tutor del doctorado me dio un excelente consejo: “No te voy a decir si tienes que usar saco o no, pero ten en consideración si deseas que la audiencia te recuerde por lo que dijiste o por lo que vestiste”. Fue un recordatorio muy útil de que, si tenemos un mensaje que dar, lo mejor es envolverlo de tal manera que aumente las probabilidades de que se reciba y se comprenda. Al final fui de saco y corbata, y aprendí una lección útil acerca de la interacción entre forma y contenido que, a veces, es sutil y, otras, no tanto.

De vez en cuando, los centros de estudio e investigación como el Instituto Lincoln deben considerar si están envolviendo su contenido de manera que atraiga al público para leerlo y utilizarlo. Durante el año pasado, hemos analizado detenidamente de qué manera presentamos y difundimos nuestras investigaciones y análisis de políticas. Comenzamos en enero de 2015 con una nueva imagen de Land Lines, diseñada con el fin de que la revista fuera más atractiva para una audiencia más amplia. Nuestro primer número con el nuevo diseño tuvo como portada una impresionante fotografía aérea del delta del río Colorado, donde, en 2014, un “flujo de impulsos” liberados de diques ubicados río arriba permitió que el agua circulara a lo largo del lecho seco del río hacia el mar de Cortés por primera vez en varias décadas, lo que estimuló un renovado esfuerzo por restaurar el ecosistema nativo que había existido bajo diferentes patrones de uso del suelo en la cuenca del río. Además, comenzamos a contratar los servicios de periodistas para redactar artículos atractivos que conectaran nuestras investigaciones y análisis de políticas con las personas cuyas vidas mejorarían por la utilización de mejores prácticas en el uso del suelo.

El nuevo diseño de Land Lines y nuestros informes sobre enfoques en políticas de suelo son sólo una pequeña parte del gran esfuerzo que el Instituto Lincoln está realizando para difundir más ampliamente nuestro formidable arsenal de investigaciones e ideas. Una acción continua, clara e incisiva para alcanzar al público facilitará el impacto que deseamos que tenga nuestro trabajo en las políticas y en las personas. En agosto de 2015, lanzamos una campaña de varios años para promover la salud fiscal municipal como base sobre la cual los municipios pueden proporcionar bienes y servicios que definan una alta calidad de vida para sus residentes. Nuestros investigadores, personal y contrpartes trabajan en forma interdisciplinaria a fin de otorgarle mayor importancia a este tema, a la vez que generan nuevas acciones de carácter transversal para tratar las cuestiones de cambio climático y resiliencia, desarrollan herramientas de última generación para la planificación de casos posibles, e investigan la relación existente entre las políticas de suelo y el agua o entre el uso del suelo y el transporte.

Este mes damos un paso más para la difusión de nuestras ideas de manera más efectiva mediante la presentación de un nuevo logo, un nuevo eslogan y una nueva declaración de misión del Instituto Lincoln:

Descubriendo respuestas en el suelo: Colaborar en la solución de los desafíos económicos, sociales y medioambientales en todo el mundo, con el fin de mejorar la calidad de vida mediante enfoques creativos en cuanto al uso, la tributación y la administración del suelo.

El logo conserva la “L” de Lincoln dentro del delineado simbólico de una parcela de suelo, con un diseño más moderno y abierto que invita a las nuevas audiencias a descubrir nuestro trabajo. El eslogan y la declaración de misión explicitan lo que siempre ha sido verdad: que una buena política de suelo puede ayudar a solucionar algunos de los desafíos mundiales más acuciantes, como el cambio climático o la pobreza y las tensiones financieras en las ciudades de todo el mundo.

No estamos reinventando al Instituto Lincoln, sino que apuntamos a difundir nuestro trabajo entre una audiencia más amplia y descubrir las líneas que conectan temas aparentemente disímiles, como la relación entre la conservación del suelo y la mitigación del cambio climático. Esta “renovación” culminará este año, cuando presentemos el nuevo diseño de nuestro sitio web con un formato que nos permitirá transmitir nuevos mensajes sobre la manera en que las políticas de suelo pueden dar forma a un mejor futuro para miles de millones de personas.

En este número de Land Lines se anticipan dos nuevos e importantes libros que actualizan nuestra presentación de los temas que hemos estado investigando durante varias décadas. En A Good Tax (Un buen impuesto), Joan Youngman presenta claros y sólidos argumentos a favor del impuesto a la propiedad, la fuente de ingresos municipales más importante e incomprendida. Este magistral análisis de un tema tan difícil es presentado en una lúcida prosa por la directora de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln. En el capítulo sobre financiamiento escolar, que presentamos en este número de la revista, se hace una defensa del impuesto —que a la gente le encanta odiar— al servicio de un bien público que define la suerte de las futuras generaciones.

En el libro Nature and Cities (La naturaleza y las ciudades), editado por George F. Thompson, Frederick R. Steiner y Armando Carbonell (este último, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln), se analizan los beneficios económicos, medioambientales y de salud pública derivados del diseño y la planificación urbana ecológica. Nature and Cities contiene ensayos de James Corner, diseñador del espacio verde denominado High Line, en la ciudad de Nueva York, y de otros referentes en el ámbito del paisajismo, la planificación y la arquitectura en todo el mundo, por lo que ofrece un tratamiento erudito y visualmente cautivador de un tema que se presenta como urgente en vista del cambio climático y el crecimiento de la población urbana.

Como verán, continuaremos ofreciendo a nuestros colegas y amigos artículos rigurosamente documentados y óptimamente redactados. También expandiremos nuestra red de investigadores, gestores de políticas y profesionales quienes aplicarán las conclusiones de nuestras investigaciones de un modo que sólo podemos imaginar. Al fin y al cabo, nuestro esfuerzo colectivo tiene como fin mejorar las vidas de todos aquellos que consideran a este planeta como su hogar. Y sabemos que todo comienza con el suelo.

Crosscurrents in Planning

Changes in Land Use Policy in the Netherlands
Anthony Flint, Setembro 1, 2001

At the train station for Bijlmermeer, in the fringe development area of Amsterdam known as Southeast, a landscape comes into view that seems very un-Dutch-a huge enclosed mall, a gleaming new sports stadium, and an oversized boulevard lined with big-box retail stores. How could this be, in a land with such a proud tradition of good design and even better planning; in a country that embraces compact development, density and mass transit; in a place where virtually no land is privately owned but rather is leased by the government and thus tightly controlled.

Welcome to the Netherlands in 2001: experimenting with market forces as never before, and increasingly conflicted about the same development patterns facing the United States. Just as postmodern architecture is all the rage in the Netherlands while a resurgence of modernism washes over the U.S., the state of planning in the two countries is in some respects moving in equally opposite directions. In the U.S., some two dozen states have established growth management plans and many have created regional governance systems to guide development. In the Netherlands, the Dutch are flirting with a kind of free-market liberation and leaving many old assumptions and methodologies behind.

There is still planning, to be sure. The guiding document, known with great reverence as the 5th memorandum (the National Policy Document on Spatial Planning), elegantly organizes relationships between the major cities of the Netherlands, including Amsterdam, Utrecht, The Hague and Rotterdam. Regional strengths among so-called “polynuclear city regions” or “urban networks” are thoughtfully mapped out to establish interconnections in transportation or housing. And the added framework of the European Union emphasizes connections in transportation and commerce, both within and between countries. Centuries-old national borders increasingly fade into the background as other geographical definitions, such as the Rhine River, take on greater significance.

But against that backdrop, other attitudes in the Netherlands are changing, allowing more experimentation with public-private partnerships, a greater sensitivity to market demands, and acceptance of development projects that have a distinctly American flavor. Scholars in university planning departments around the country are candid in their admission: sometimes we do too much planning, they say, and the results are by no means universally acclaimed.

These are some of the comments heard and observations made during a study trip to the Netherlands in May by the Loeb Fellowship Class of 2001. The Loeb Fellowship, based at Harvard University Graduate School of Design, supports mid-career professionals in the design fields to study at Harvard for one year. The year-end trip was cosponsored by the Lincoln Institute and the Loeb Fellowship Alumni Association as part of an ongoing collaboration between the two organizations.

Some of what the Loeb Fellows found was expected: a national rail system and urban tram systems that work so efficiently that climbing into a private car seemed unthinkable; a marvelous system of pedestrian walkways and bicycle paths and an elegant sensibility for sharing the street; and compact development concentrated in urban areas with a clearly defined edge, and countryside beyond.

The Southeast district of Amsterdam, however, was a somewhat surprising example of a new and different approach-and evidence of perhaps inevitable infection by the global virus. The site overall is badly in need of redevelopment. It is home, on one side the rail line, to Bijlmermeer, the Le Corbusier-inspired high-rise slabs that have been a disaster since inception in the mid-1960s. Across the tracks is the 50,000-seat Amsterdam Arena and Arena Boulevard, lined with big-box retail, a temporary music hall, a cinema complex, and a huge mall devoted to home furnishings and interior design stores. The development team is a consortium including the City of Amsterdam and private development and real estate conglomerates. The thinking behind Southeast, though not explicitly stated, is that the central core in Amsterdam is best left to tourists, and that a shopping and entertainment center will serve residents who don’t want to drive into the city anyway. Although a new metro-rail-bus station, due in 2006, can accommodate tens of thousands, 80 percent of the Southeast clientele is expected to come by car.

A similar sense of providing what people want pervades several development projects around Nijmegen, on the western edge of the country, near Germany. The Grootstal housing project on an infill site outside the city center, for example, is a curious mix of sustainable design and driveways at every unit’s front yard. Garages, wide roads, easy motorway access and abundant fast-food outlets are similarly encouraged in the Beuningen subdivision, where new suburban homes are fashioned in kitchy 1930s styles. The expansive Waalsprong development area (literally to “spring over” the river embracing the core of Nijmegen) includes plans for 11,000 housing units in a scheme vaguely reminiscent of New Urbanism, though the most notable achievement so far is the slick marketing campaign undertaken by the private-sector partners.

“This is what the Dutch middle-class people want,” said University of Nijmegen planning professor Barrie Needham. “People get wealthier and they want more space. Part of the problem with planning in the 1960s was that we didn’t ask people what they want.”

There is no question the Dutch approach continues to be far more iterative than that of the U.S. The Dutch planners choose where to intervene much more carefully, and with much more analysis. They are experimenting with lower-density development in stages, not letting it take over the landscape unrestrained. The Dutch, also, can readily admit when planned development has failed, and set out to fix the things that don’t work. Transportation remains at the heart of all planning, and the quality of design remains essential.

While none of the Loeb Fellows on the trip concluded that the Netherlands is tilting towards a wholesale retreat from planning, the challenge of striking a balance between market forces and government control struck many of us as daunting. How much are the Dutch willing to experiment? Is a balance possible or somehow illusory? Is the proud tradition of subsidized and affordable housing in danger of atrophy? In Nijmegen and the Southeast district of Amsterdam, where one official was late for a presentation because of a traffic jam on the motorway, only time will tell. The current recalibrations could result in the best of two worlds, or the worst of both.

Anthony Flint is a reporter for The Boston Globe, covering land use, planning and development. For more information about the Loeb Fellowship, see the website at www.gsd.harvard.edu/loebfell.

Loeb Fellows, Class of 2001

Marcel Acosta, senior policy advisor, National Capital Planning Commission, Washington, DC

Terrence Curry, former director of design, Detroit Collaborative Design Center

Anthony Flint, reporter, The Boston Globe

Ben Hamilton-Baillie, consultant in sustainable transportation and urban planning, Bristol, England

Anthony Irons, city architect, San Francisco.

William H. McFarland, community development consultant, Peoplestown Revitalization Corporation (PRC), Atlanta.

Paul Okamoto, architect, San Francisco

Roxanne Qualls, former mayor, Cincinnati, Ohio; graduate student, Kennedy School of Government, Harvard University

Robert Stacey, chief of staff, Office of Rep. Earl Blumenauer (D-Oregon), Washington, DC

Rebecca Talbott, consultant in private-public land management partnerships, Cambridge, MA

Katy Moss Warner, former director of horticulture and environmental initiatives, Walt Disney Resort, Orlando, Florida

Desalojos forzosos y derechos humanos en Colombia

Margaret Everett, Novembro 1, 1999

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Muchos gobiernos latinoamericanos han mejorado el proceso de legalización de los asentamientos periféricos, y han reconocido el derecho a la vivienda y la postura de las Naciones Unidas que condena los desalojos forzosos como violaciones de los derechos humanos. Así y todo la práctica del desalojo persiste, con repercusiones devastadoras para familias, vecindades, y para con los esfuerzos de mejoramiento de grandes áreas urbanas. Al perpetuar un clima de miedo e incertidumbre, esta amenaza hace a la gente perder las ganas de invertir recursos y mano de obra en sus hogares y barrios.

Los desalojos en América Latina surgen del fenómeno de ocupación ilegal, el cual a su vez resulta de factores como la urbanización incontrolada, la falta de recursos financieros por parte de la población pobre y de los gobiernos municipales, y la carencia de títulos de propiedad legales o debidamente registrados. En tales circunstancias, la necesidad de supervivencia impulsa al pobre urbano a valerse de una variedad de mecanismos -incluyendo subdivisiones ilegales, invasiones y viviendas autoconstruidas- a fin de satisfacer sus necesidades de alojamiento y de comunidad.

Los moradores de Chapinero Alto, al noreste de Bogotá (Colombia), han enfrentado 30 años de intentos de desplazamiento y desalojo. Muchas de las familias que viven en esta periferia urbana montañosa son descendientes de los trabajadores de haciendas situadas en la región de la sabana (altos llanos). Conforme las haciendas se fueron cerrando y vendiendo para dar paso a la expansión urbana, los trabajadores no tuvieron más alternativa que quedarse a vivir en las colinas, cuyo valor era considerado despreciable por los promotores de mediados del siglo XX.

A principios de la década de 1970, los anuncios del plan de construcción de una autopista generaron una oleada especulativa y varios intentos de expulsión. Los moradores y sus aliados en universidades e instituciones religiosas formaron un frente social masivo que impidió varios desalojos, pero que no pudo detener la especulación. Para la época de finalización del proyecto (mediados de los ’80) pocas familias habían tenido que salir para dar paso a la carretera, pero los barrios tuvieron que volver a hacer frente a otra oleada de intentos de desalojo.

A principios de los ’90 la amenaza surgió nuevamente, esta vez en nombre de proyectos de desarrollo sostenible y de las denuncias hechas por el gobierno y varios grupos privados, que afirmaban que los barrios pobres atentaban contra el frágil medio ambiente circundante. Desde ese entonces los ocupantes se han visto obligados a luchar de mil maneras para defenderse contra los intentos de desalojo, y tal clima de inestabilidad ha desalentado cualquier proyecto de mejora bien sea por parte de los moradores como por parte del gobierno.

Refugiados del desarrollo

Las causas de los desalojos son variadas, pero típicamente se atribuyen directa o indirectamente a proyectos de renovación urbana. Debido a la creciente escasez de terrenos urbanizados, la competencia y las evicciones obligan a los moradores de los asentamientos informales a trasladarse a la periferia. En Bogotá, la expansión de la ciudad ha convertido a Chapinero Alto en uno de los predios más codiciados de la ciudad. A las víctimas de los desalojos (llamadas también “refugiados del desarrollo”) se les suele acusar de obstaculizar el progreso cuando protestan, y raramente se les ofrece una indemnización o participación en programas de reubicación. En los casos de especulación, a menudo las familias se ven obligadas a pasar el trago amargo de ser despojadas de sus hogares prácticamente sin previo aviso.

Los gobiernos locales desempeñan un papel principal en los procesos de desalojo, junto con propietarios de tierras, empresas urbanizadoras, cuerpos policiales y fuerzas armadas. Sacar a los pobres de los predios deseables no sólo facilita emprender proyectos de infraestructura e inmuebles de lujo, sino que también libera al rico del contacto diario con el pobre. Gobernantes y promotores suelen defender sus acciones en aras del embellecimiento y mejoramiento de la ciudad, o aseveran que las barriadas pobres son un caldo de cultivo de problemas sociales. Además, cada vez más se justifican los desalojos tras el escudo de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Todas estas razones han sido utilizadas por funcionarios gubernamentales y propietarios de títulos para eliminar los barrios pobres de Chapinero Alto.

Cuando las familias se ven obligadas a salir de sus predios, no sólo pierden sus tierras y sus hogares, sino también sus vecinos, comunidades y círculos sociales. El estrés sicológico y los daños a la salud causados por meses de incertidumbre pueden ser terribles. Frecuentemente los niños pierden meses de escuela, y sus padres deben viajar distancias considerables para llegar a sus trabajos. Los resultados de estudios antropológicos han demostrado que al dispersarse la población, se desmantelan las redes de ayuda mutua y los círculos sociales, los cuales son herramientas críticas de supervivencia para los pobres urbanos, quienes a menudo afrontan problemas económicos e incertidumbre. Estas redes de protección son irremplazables, incluso en los casos en que las familias reciben una indemnización. Por último, el desalojo entraña un alto riesgo de empobrecimiento, especialmente para las personas carentes de títulos de propiedad, puesto que generalmente no reciben indemnización.

En 1992 el gobierno de Bogotá desalojó a un grupo de 30 familias tras una violenta disputa con un propietario. La ciudad trasladó a las familias a una escuela abandonada, donde vivieron durante varios meses esperando las viviendas de interés social prometidas por el alcalde. A medida que pasaron los meses y se evaporó la promesa de las viviendas, los problemas de estrés, salud y pérdida de ingresos y educación ocasionaron efectos graves en las familias. Varios de los hombres abandonaron sus familias; hubo incidentes de violencia doméstica; y se desintegraron las relaciones sociales. Para el año 1997 las familias se habían dispersado y estaban viviendo dondequiera que pudieron conseguir dónde vivir en la ciudad.

Una de las consecuencias más dolorosas del desalojo es la repercusión negativa que tiene esa permanente inseguridad sobre todos los asentamientos irregulares. Sin importar si al final se hace o no realidad, la amenaza constante del desahucio afecta vastas zonas de ciudades en desarrollo y frena las inversiones en viviendas y servicios, tan necesarias para resolver los problemas de las barriadas. Ésta es una de las razones que imponen estudiar la práctica de los desalojos forzosos dentro del marco de los derechos humanos. El problema continuará hasta tanto la seguridad de tenencia y de una vivienda adecuada no sean protegidas como derechos humanos.

Desalojos y derechos humanos

Dadas las consecuencias sociales de amplio efecto que tienen los desalojos forzosos, no es de sorprender que los mismos quebranten un buen número de derechos humanos. Para empezar, obviamente comprometen el derecho a la vivienda, defendido por el derecho internacional en forma cada vez más explícita. El derecho a la vivienda fue establecido por vez primera en el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de 1948. La Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, la Declaración de los Derechos del Niño, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos y otros congresos también afirman el derecho a la vivienda, así como lo hacen más de 50 constituciones, entre ellas la Constitución Colombiana de 1991.

Además del derecho a la vivienda, el desalojo forzoso entraña comúnmente una violación al derecho a la libertad de movimiento. La violencia o el asesinato de líderes o miembros de la comunidad que protestan los desahucios constituyen claras violaciones al derecho a la vida y a la seguridad de las personas, así como también a la libertad de expresión y de afiliación. Cuando un niño es retirado de su escuela debido a un desalojo forzoso, se quebranta su derecho a la educación. Cuando los cuerpos policiales o militares irrumpen en los hogares a la fuerza, las familias pierden sus derechos a la vida privada. El derecho al trabajo es una de las violaciones más frecuentes del desahucio. Finalmente, las repercusiones psicológicas y físicas que acarrean los desalojos forzosos infringen el derecho a la salud.

Incluso en aquellas regiones donde los gobiernos han ratificado las declaraciones de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, se siguen cometiendo violaciones. Las Naciones Unidas y muchos otros organismos observadores responsabilizan claramente al Estado como ente encargado de prevenir los desalojos, y han declarado que si un gobierno fracasa en sus intentos de garantizar la disponibilidad de viviendas adecuadas, tampoco puede aseverar que la eliminación de los asentamientos ilegales cumpla con las normas de derecho internacional. Dado que prácticamente todos los desalojos forzosos son planeados, y dado que existe un conjunto de estipulaciones reconocidas internacionalmente que condenan la práctica, tales desplazamientos deberían efectuarse en seguimiento a políticas sociales y dentro de un marco de trabajo centrado en los derechos humanos.

Consideraciones de política

Basado en varios estudios sobre desalojos forzosos y en nuestro propio estudio de investigación realizado en Bogotá, seguidamente expondremos varias sugerencias para mejorar las políticas de vivienda y de prevención de la violencia mediante el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Los puntos siguientes deben ser el objetivo de las políticas que se proponen eliminar los desalojos forzosos:

  • Cuando no sea posible evitar el traslado, el gobierno debe garantizar la reubicación e indemnización, e involucrar la participación total de la comunidad afectada.
  • Se deben mejorar los esfuerzos de regularización o legalización de los asentamientos. Aun cuando existen procedimientos de legalización, problemas tales como burocracia, retrasos y gastos excesivos hacen impracticables tales procesos para la mayoría de la población.
  • Es fundamental resolver la cuestionable situación de los títulos de propiedad que caracteriza a las ciudades latinoamericanas, a fin de proteger el derecho a vivienda, prevenir la violencia y estimular el desarrollo en zonas de población de bajos recursos. Si bien esto es difícil en tierras sometidas a procesos de reclamación por parte de los propietarios de los títulos, son precisamente estas áreas las que requieren la legalización con mayor urgencia. Los gobiernos deben encontrar la forma de indemnizar tanto a los propietarios como a los ocupantes ilegales en tales disputas.
  • Los derechos humanos deben también regir las políticas tributarias. Al este de Bogotá, por ejemplo, los impuestos de valorización –utilizados para captar los aumentos del valor del suelo resultantes de un proyecto de desarrollo ejecutado en los años ’80– amenazaron con provocar la expulsión de las mismas vecindades que el gobierno estaba supuestamente ayudando con el proyecto. De hecho, muchos de los habitantes y activistas creyeron que ésas eran las verdaderas intenciones del gobierno, e incluso algunos miembros de la administración de la ciudad reconocieron que muchas familias se verían obligadas a irse.
  • En el ámbito local, una de las razones principales por la falta de aplicación de las leyes internacionales de derechos a la vivienda es que los gobiernos locales no participan en la creación de tales acuerdos. Además, la descentralización ha hecho que los gobiernos municipales sean virtualmente los únicos responsables de implementar las políticas de vivienda, pero carecen de los recursos necesarios para ejecutar y velar por el cumplimiento de los derechos de vivienda. Las autoridades municipales deben participar en el proceso de elaboración de las leyes, y se las debe equipar con las herramientas necesarias para proteger los derechos de vivienda.
  • Aun si el gobierno carece de recursos para garantizar una vivienda adecuada a todos los ciudadanos, pueden y deben tomar medidas para proteger los derechos de vivienda e impedir situaciones violentas mediante la prohibición de toda clase de desalojos forzosos.
  • A pesar de que el derecho a la vivienda es ampliamente reconocido, raramente se vela por su cumplimiento. Si se fortalece la participación de organizaciones internacionales, así como de instituciones locales tales como el ombudsman, habrá más posibilidades de evitar violaciones de los derechos humanos. Los gobiernos están casi siempre involucrados en la práctica de los desalojos forzosos; por tanto, es poco realista pensar que harán cumplir las estipulaciones de los derechos humanos correspondientes.

Los problemas asociados al desalojo forzoso -violencia, empobrecimiento y estancamiento del desarrollo urbano- podrán prevenirse con más eficacia únicamente implementando mecanismos eficaces para extender los derechos de tenencia a la población urbana pobre. El mejoramiento de las actuales directrices de los derechos humanos requiere extender los derechos de protección contra desalojos forzosos y los derechos al reasentamiento adecuado. Aunque las directrices actuales se cumplen con más eficacia en los proyectos de desarrollo que cuentan con financiamiento internacional, los estados deberían valerse de directrices similares para aplicarlas a toda forma de desplazamiento. Al extender las directrices de los derechos humanos y mejorar los mecanismos de ejecución y cumplimiento, los organismos nacionales e internacionales podrán cumplir mejor con las necesidades de la población pobre urbana.

Margaret Everett es profesora asistente de antropología y estudios internacionales en Portland State University en Portland, Oregon. Su estudio de investigación para este artículo fue parcialmente financiado por el Instituto Lincoln. El informe completo, “Desalojos y derechos humanos: un estudio etnográfico de disputas de desarrollo y tierras en Bogotá, Colombia”, está publicado en la sección de América Latina del sitio Web del Instituto Lincoln (www.lincolninst.edu).

Leyendas de las fotos

Una vivienda del barrio Bosque Calderón de Bogotá muestra los mensajes ‘Respeten nuestros derechos de posesión y vivamos en paz’ y ‘Más de 30 años de posesión es una razón’. Sus habitantes se enfrentaron a intentos de desalojo desde principios de los años ’70, y finalmente recibieron los títulos legales a principio de los ’90.

Los moradores de Bosque Calderón participan en un proyecto de vivienda comunitaria tras finalmente adquirir el permiso de tenencia legal.

Desarrollo a gran escala

Propuesta de un telepuerto en Córdoba
David Amborski and Douglas Keare, Setembro 1, 1998

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.

Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.

Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.

Condiciones en Córdoba

La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.

Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.

Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.

Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.

El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.

La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.

Observaciones y recomendaciones

Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.

Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.

Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.

Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.

Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.

Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.

Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.

David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.

La tierra como factor estratégico para el desarrollo urbano en el Estado de México

Fernando Rojas and Alfonso Iracheta, Setembro 1, 1997

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

México está comenzando a crear un entorno propicio para utilizar las plusvalías para fines del desarrollo. Las recientes reformas constitucionales y jurídicas han permitido un proceso más claro para la adjudicación y comercialización de la tierra. Los mercados de bienes raíces están suplantando gradualmente los rígidos arreglos para la tenencia de la tierra que hicieron surgir los mercados informales caracterizados por acuerdos confusos, a menudo arbitrarios, y por los altos costos de las transacciones. El sector privado se está enfocando hacia las áreas de viviendas de bajos ingresos y los arreglos entre el sector público y privado que buscan un desarrollo urbano equilibrado y sostenible.

El Estado de México ha lanzado un programa integral, llamado PRORIENTE, para promover la interacción entre el gobierno, las empresas y la comunidad con el fin de administrar y financiar conjuntamente el desarrollo urbano en la región oriental del estado. PRORIENTE tiene como visión la creación de “nuevas ciudades” alrededor de la megalópolis de Ciudad de México, que se caractericen por un crecimiento equilibrado entre la densificación demográfica, las actividades generadoras de ingresos y la protección del medio ambiente. La creación de empleos en los mismos asentamientos nuevos y en sus alrededores es un objetivo social y económico primordial del programa.

Dado el patrón intrincado de intereses involucrados, PRORIENTE ha adoptado un enfoque intersectorial e interjurisdiccional. De hecho, PRORIENTE requiere que el Estado de México tome la iniciativa para coordinar las políticas e instrumentos fiscales y de tierras entre el gobierno federal, el gobierno de oposición del Distrito Federal recién elegido y los numerosos municipios que en su mayoría están en control de los partidos de oposición.

PRORIENTE enfrenta enormes desafíos:

  • Se calcula que el crecimiento de la población en la región para el período que va desde el presente hasta el año 2020 será de cinco millones de habitantes.
  • La deforestación y urbanización desorganizada de áreas agrícolas producen una mayor desertificación de la región.
  • Es necesario aplicar políticas innovadoras y acuerdos contractuales para crear mercados inmobiliarios eficaces.
  • La urbanización descontrolada ha sido provocada tanto por los promotores inmobiliarios privados que especulan con el precio de la tierra, ignoran la planeación urbana y los cuantiosos aumentos de las plusvalías, así como por los asentamientos de inmigrantes de bajos ingresos. Los nuevos mecanismos para la recuperación pública de plusvalías que surgen de las nuevas políticas o decisiones administrativas tendrán que medirse con una resistencia feroz.
  • Hay mucha deficiencia en materia de impuestos inmobiliarios y la estructura del impuesto a la propiedad está plagada de muchas excepciones. Los catastros suelen estar desactualizados y no tienen suficiente conexión con el sistema de transferencia y registro de bienes raíces.
  • En un país que siempre ha tenido un gobierno federal fuerte, prácticamente son desconocidas las alianzas entre el sector público y privado que rindan cuentas ante las comunidades y operen con transparencia.
  • Las relaciones fiscales intergubernamentales y los acuerdos interjurisdiccionales han estado marcadas por la voluntad y el abrumador poder fiscal del gobierno federal que controla el 80 por ciento de los ingresos públicos, en comparación con el 4 por ciento para los municipios y el 16 por ciento para el estado. Los gobiernos local y regional apenas comienzan a experimentar con las coaliciones políticas y los gobiernos multipartidistas capaces de subsistir más allá de la corta duración de cada mandato.

En vista de estos obstáculos y desafíos, los dirigentes de PRORIENTE han adoptado un enfoque participativo y negociador cuyos resultados empiezan a ser visibles. Las empresas han integrado conglomerados a gran escala capaces de cubrir las enormes necesidades de capital y tecnología de gestión que tiene la región. El gobierno federal, el Distrito Federal, los municipios y las comunidades son bienvenidos en la mesa de negociación para participar en un proceso continuo que nutre un programa en expansión y no una política o meta institucional específica.

El Instituto Lincoln reconoce que este proyecto constituye una excelente oportunidad para estudiar la compleja función de la tierra como factor estratégico para el desarrollo urbano en toda América Latina. En abril pasado, el Instituto coordinó un seminario sobre mercados urbanos en la ciudad de Toluca y sigue ejerciendo su función como caja de resonancia para los legisladores y oficiales ejecutores de políticas del Estado de México y demás actores públicos y privados que participan en PRORIENTE.

Además, un equipo del Instituto Lincoln coopera actualmente con otras instituciones y profesionales para intercambiar experiencias internacionales en lo que refiere al proceso de creación de políticas y el aspecto operativo del programa PRORIENTE. Se presta atención especial a la sustentabilidad y posibilidad de duplicación de las estrategias que facilitan la transición desde sistemas restrictivos de tenencia de la tierra, gestiones con deficientes impuestos a la propiedad y recursos fiscales sumamente centralizados, hacia mercados inmobiliarios competitivos e iniciativas locales para el uso de la tierra que fomenten el desarrollo. El Instituto utilizará esta experiencia en México para diseñar cursos en otros países que se encuentran en situaciones semejantes.

Fernando Rojas, docente invitado del Instituto Lincoln, es académico en el campo jurídico y analista de políticas públicas en Colombia. Anteriormente ha sido docente invitado en el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard. Alfonso Iracheta es secretario técnico de PRORIENTE y director de planeación del Estado de México.

Imagining Cityscapes

The Politics of Urban Development
Ann O'M. Bowman and Michael A. Pagano, Março 1, 1996

Imagine two communities in the Rocky Mountain region in the late 1860s. One is located along the transcontinental railroad, the other is 100 miles to the south. Which community would come to dominate the region by the turn of the century? Counterintuitively, the latter community did. There, aggressive entrepreneurs and community leaders orchestrated the completion of a spur linking the town to the railroad and then commenced a promotional campaign on the community’s behalf. Over time, that town, Denver, flourished, while the other, Cheyenne, did not. Denver leaders did not rely on chance. Instead they mobilized public resources to pursue their vision of Denver as a major city.

As product cycles ebb and flow, populations and firms migrate, natural resources peter out and consumer tastes change, cities either adapt to their changing environments or succumb to the invisible hand of the marketplace. Local elected and appointed officials can shape their cities by deciding whether or not to implement nonmarket, city-sponsored development.

Politics is important because these city officials either respond to a tax-services imbalance or they pursue an image or vision of their city’s future, its cityscape. Although city-sponsored development might lower business costs and spur economic growth, such development is not an automatic response to changing economic circumstances. Rather, public economic development is the result of a purposive political decision and is undertaken selectively.

Mobilizing Public Capital

City governments search for an equilibrium in their relations with the external environment. Governments operate within fixed territorial jurisdictions, but capital is not similarly constrained. To avoid driving business elsewhere, officials must try to maximize services while minimizing taxes. Two factors are important to our argument: (1) efforts to restore the tax-services equilibrium are rooted in a city’s development function, and (2) the decision to mobilize a development tool has to do with the tax-services disequilibrium and is unrelated to employment and income issues.

Threats to a city’s revenue stream disrupt the tax-services balance and most assuredly trigger the search for an appropriate development policy to redress the imbalance. But for some city officials, a perceptual concern motivates their actions. They may want their city to move into a higher orbit or plane within its “system of cities,” the spatial and market area within which cities compete to provide goods and services. These city leaders hope to expand their city’s influence beyond the immediate region rather than cast its fate to the workings of the marketplace. They actively intervene in hopes their city will catapult to a higher level or regain lost status within its relevant system.

City Types

A city government’s orientation reflects both its leaders’ aspirations and its tax-services balance. We have defined four city types based on levels of economic stress and political activism to promote development. In “survivalist cities” development decisions are triggered by a tax-services imbalance. These cities experience economic and fiscal stress and employ a greater-than-average number of development tools. In “market cities” that also suffer economic and fiscal stress, officials do not implement many economic development tools but instead leave the city’s economic fortunes to the private marketplace. “Expansionist cities” are in fairly healthy economic shape, but they mobilize more economic development tools than the average city out of the desire to become a higher order city. “Maintenance cities” also enjoy economic and fiscal health, but city officials refrain from mobilizing many economic development tools because they want to control or manage growth.

Duluth, Minnesota, is an example of a “survivalist city.” It was mired in economic and social malaise after the mid-1970s shutdown of U.S. Steel and many subsequent plant closings. Unemployment was well above the national average, emigration decreased the population by nearly 16 percent in a decade’s time (1970-1982), and general fund revenues declined in constant dollars. By the early 1980s, insufficient revenues and the prospect of lower services triggered Duluth’s response to become exceptionally active in promoting itself as a business location. Development projects ranged from sprucing up the downtown business district through a storefront renovation program to involvement in constructing a several hundred million dollar paper mill.

Since the 1970s, declining manufacturing employment in the industrial belt hit Springfield, Ohio, a “market city,” particularly hard. However, city officials there have been hesitant to invest in public development because of fiscal realities and the dominant political culture, which favors limited government involvement. They clearly understand that by not risking city resources in the development process, it is possible that Springfield will “ratchet down” the hierarchy in its relevant system of cities.

In Huntsville, Alabama, an “expansionist city,” there are no reservations about using the public sector to prime the economic development pump. But unlike in Duluth, Huntsville officials are not responding to economic decline. Instead, their motivation is a vision of Huntsville as the major high-tech, regional city of the new South. To pursue that vision, the city has constructed an economic development program around extant defense installations and the aerospace industry. Huntsville markets itself as a limitless place, as a community reaching for the stars.

Santa Barbara, California, is a “maintenance city” guided by its vision as a Refuge from the Commonplace. It does not offer money or underwrite programs for commercial rehabilitations. It provides no low-interest subsidies for business. It offers no tax abatements. It has no marketing program for economic development. It conducts no industrial recruitment. There is no program in Santa Barbara to leverage private investment, nor is there a public/private partnership. City assistance or involvement in development often is nothing more than approval of a proposed project. The city’s dominant policy instrument is the comprehensive plan. Zoning variances, manipulation of the parking supply, and the imposition of fees are additional tools. The city does not promote development the way other cities do; instead, Santa Barbara molds it.

Politics Matters

The envisioned city of tomorrow is not static; it evolves in response to shifting economies and political coalitions. A city’s underlying economic base, its governing coalition, and the vision of its leaders are in constant tension with other conflicting opportunities, possibilities and visions. A change in city leadership and the governing elite, the closing or downsizing of a large firm, or a substantial change in state aid or in unfunded mandates will, among other factors, influence the vision of the city’s leaders and affect the underlying economy. These changes in vision and market adjustments, then, profoundly affect a city’s approach to economic development. The mobilization of public capital as a mechanism for achieving the vision may change as well.

When voters replaced the leadership of Boise, Idaho, with more proactive officials in the mid-1980s, for example, a new vision was one of the most obvious results. The new mayoral-led coalition talked about regional prominence, and boldly marshaled public capital in support of development projects. The city used development tools and sponsored projects that were vastly different from those of the previous regime. In effect, Boise was transformed from a “maintenance city” to an “expansionist city.”

Thus, politics plays an important role in explaining the path and direction a city chooses. Local officials may perceive a relevant orbit and then try to mobilize public capital in order to keep their city in (or move it to) that orbit. Or, they may choose to allow the workings of the marketplace to determine the city’s orbit. In either case, market forces, a city’s comparative advantage, the relative factor prices of land, labor, and capital—in short, the underlying local economy—influence these perceptions and the city’s approach to development policy.

Political leaders’ images of the good society and their perceptions of their city’s relevant orbit are the foundations for a city’s economic development functions and for the political decision to mobilize public capital. City investment in, and regulation of, development projects is the most effective means by which a city controls and molds its growth in pursuit of its future cityscape.

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Ann O’M. Bowman is professor in the Department of Government and International Affairs at the University of South Carolina, Columbia. Michael A. Pagano is professor of political science at Miami University in Oxford, Ohio. This article is excerpted in part from their book Cityscapes and Capital: The Politics of Urban Development (Johns Hopkins University Press, 1995).

Las plusvalías en beneficio de los pobres

El proyecto Usme en Colombia
Maria Mercedes Maldonado Copello and Martim O. Smolka, Julho 1, 2003

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las políticas públicas y acciones urbanísticas relacionadas con la vivienda de interés social en Colombia, como en otros países latinoamericanos, se han concentrado en los programas de regularización y mejoras, que en muchos casos están vinculados a la necesidad de fondos para infraestructura. Estos programas también se consideran como el único instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solución –el desarrollo urbano ilegal (pirata)–, aunque han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una política alternativa: la aplicación de principios e instrumentos para la gestión del suelo y la participación en plusvalías (participación pública en los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones administrativas). Esta política fue establecida en la constitución colombiana y en la Ley 388 de 1997, que estipula que los ingresos provenientes de los incrementos del valor del suelo deben usarse en inversiones sociales.

Operación Urbanística Nuevo Usme es uno de los proyectos estratégicos promovidos por el alcalde de Bogotá Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, la localidad de Usme es una de las áreas más vulnerables a las presiones de la urbanización ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto más de la mitad de las 1.000 hectáreas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, además de las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de urbanizadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios públicos ni infraestructura y sin aprobación de la administración pública. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupación territorial.

Se espera que Usme se extienda e incorpore otras 600 hectáreas de cerros y terrenos ecológicamente frágiles –considerados en gran parte suelo rural–, según el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue aprobado en junio de 2000. El gobierno de Bogotá ya ha invertido en sistemas de acueducto y alcantarillado para el área y está ejecutando otros proyectos, entre ellos la ampliación del sistema de transporte público TransMilenio y la construcción de 6.200 viviendas para el sector de bajos ingresos. Además, por iniciativa de organizaciones de ciudadanos, dos grandes áreas –el Parque entre Nubes y el Agroparque Los Soches– han sido designadas en el POT como hitos urbanos locales de gran significado y simbolismo. La primera es un parque grande que marca la transición entre el territorio urbano y el rural, amenazado constantemente por el desarrollo ilegal y la explotación. La segunda, un tipo de zona de amortiguación agrícola, fue creada por una organización campesina que aceptó a sabiendas una reducción en el precio del suelo al cambiar la clasificación del mismo de suburbano a rural, a fin de preservar su carácter agrario. Actualmente esta organización aplica medios alternativos novedosos de gestión de suelo mediante proyectos de conservación ecológica para beneficiar a la ciudad en su conjunto y obstaculizar la amenaza del crecimiento urbano ilegal.

¿Cómo puede la diversidad de elementos, desde la vivienda social hasta el transporte público y la conservación de tierras agrícolas, crear una oportunidad para condiciones de vida sostenible para los habitantes más pobres de la ciudad? ¿Cómo reconciliamos los objetivos de la política urbana y la justicia social? ¿Cómo puede la ciudad impedir que los urbanizadores piratas se aprovechen inmerecidamente de la nueva área de desarrollo de Usme? Este es el desafío que enfrentan el gobierno municipal, las organizaciones de vivienda popular y los residentes del sur de la ciudad.

Mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías

Uno de los temas de debate con respecto a la Ley 388 es el precedente de recuperación de plusvalías en áreas destinadas para viviendas sociales. Las organizaciones de vivienda han buscado exonerar esos suelos de la participación en plusvalías, debido a una frecuente interpretación errónea de la naturaleza del instrumento, según la cual el valor recuperado se transfiere al precio final de la vivienda (véase Smolka y Furtado, página 12). Desde un enfoque diferente, el proyecto Usme está estructurado a partir de varios mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías que van más allá de la función restringida y malinterpretada de un impuesto.

El primer mecanismo consiste simplemente en anunciar el proyecto Usme, puesto que la Ley 388 establece que en caso de adquisición pública de suelo, el valor comercial del mismo (para fines de indemnización) no puede incluir el monto correspondiente a las plusvalías derivadas del proyecto. Esta disposición congela el precio del suelo en su nivel anterior al anuncio del proyecto, por lo que es un instrumento oportuno para reducir el costo del suelo que de otra manera tendría que pagar la administración local para sus propios proyectos de desarrollo urbano.

El segundo mecanismo es el Plan Parcial, un plan para parcelas de desarrollo local que se basa en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios y que la legislación colombiana ha adoptado de la legislación de España. Esta modalidad de reparcelación (o reajuste equitativo del suelo) abarca la distribución de los costos de infraestructura, así como los derechos de desarrollo, y permite que la administración pública obtenga una porción del suelo urbanizado como retribución por su inversión en las obras de desarrollo. Mediante este mecanismo el Municipio de Bogotá obtiene suelo de forma gratuita o por un costo bajo que luego puede destinar para infraestructura o servicios públicos, o para viviendas de interés social.

Un tercer mecanismo es la recuperación de plusvalías, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcaldía Mayor apruebe un acuerdo específico. Si se aprueba el plan de recuperación, el municipio puede recobrar entre el 30% y el 50% del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificación de rural a urbano, la autorización para usos más rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalías podrían pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.

Una alternativa más innovadora consiste en que la administración local o el municipio asigna los derechos de desarrollo del suelo directamente a beneficiarios de pocos ingresos del programa de viviendas. Este ingenioso mecanismo, basado en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, en efecto traslada el equilibrio de fuerzas desde los urbanizadores hacia las familias de pocos ingresos que se residencian en el área y por consecuencia comparten el incremento del valor del suelo generado por el desarrollo. Estos nuevos residentes ahora tienen los derechos sobre la tierra que de otra manera habrían tenido que comprar a urbanizadores piratas que ya no tienen un mercado cautivo para la venta de lotes irregulares a precios altos en anticipación de futuros programas de mejoras.

Al adoptar una actitud activa en la regulación de la ocupación del área mediante la distribución de tales derechos de construcción, el municipio se encuentra en una posición más ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotación de suelo urbanizado (“terrenos y servicios”) a precios asequibles. Con este enfoque jurídico el municipio garantiza la dotación de carreteras, redes de servicios públicos, zonas verdes y espacios públicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En síntesis, el procedimiento asigna los derechos de construcción a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirán viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construcción del propietario original a través del Plan Parcial, también se reduce el precio del suelo.

Ampliación de la participación en plusvalías

La política de plusvalías que busca recuperar los incrementos del valor del suelo para beneficio público ha sido aceptada en áreas de ingresos altos, donde las rentas públicas se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras localidades. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de expropiar estas inversiones en áreas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales y clandestinas prevalecientes utilizadas para el acceso y ocupación del suelo. El proyecto Usme representa un intento por trasladar el poder de negociación de la población con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseño de procesos de urbanización alternativos.

La Alcaldía Mayor ya ha hecho un compromiso de facto para aplicar los instrumentos de recuperación de plusvalías, aunque éstos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la política de participación en plusvalías. Como ya hemos visto, el principio práctico en que se basa esta política es la separación de los derechos de propiedad de los derechos de construcción. No obstante, esta política afronta una enorme resistencia debido a la tradición jurídica civil de que los derechos unitarios y absolutos están asociados con la tenencia privada de la tierra.

La novedad del programa radica en su potencial para abordar directamente los retos de la urbanización de bajos ingresos. Las expectativas han hecho aumentar el precio de las tierras parceladas ilegalmente en Usme y han propiciado que los urbanizadores piratas “produzcan suelo comercial” mediante la destrucción de comunidades campesinas, la degradación de áreas de importancia ecológica y la ocupación de zonas de riesgo. La tolerancia de tales prácticas llegó a un extremo tal que los precios elevados prevalecientes en las transacciones de estos mercados inmobiliarios –ilegales, en su mayoría– han sido utilizados por la administración local como precio de referencia para determinar la indemnización justa por la adquisición de tierras.

A falta de mecanismos públicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la participación en plusvalías, los propietarios –particularmente los urbanizadores piratas– no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado.

Mediante los mecanismos alternativos mencionados anteriormente, se espera que otras conversiones del uso del suelo, como en el caso de la urbanización de Usme, se hagan más en un entorno político-económico alternativo, en el cual el municipio participe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarán nexos estrechos entre las políticas de regulación del suelo y las reglas que se aplican para la compra o subasta pública de tierras, para la distribución de los costos de dotación de infraestructura y servicios públicos y para el ejercicio de los derechos de desarrollo. La devolución a la comunidad de las plusvalías derivadas de estos cambios en las regulaciones del desarrollo urbano y las inversiones públicas constituye la manera más eficaz de construir relaciones más democráticas basadas en el ejercicio de una demanda renovada de reforma urbana y el derecho de acceso al suelo.

María Mercedes Maldonado Copello es profesora e investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes en Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.