Los suelos de fideicomisos estatales en el oeste intermontañoso de Estados Unidos podrían cumplir un papel importante en el creciente mercado de energía renovable. El Congreso concedió estos territorios, que cubren 14 millones de hectáreas, a los estados tras su incorporación a la Unión, con el fin de respaldar el sistema educativo y otras instituciones públicas. Los administradores de estos suelos de fideicomisos estatales tratan de encontrar maneras innovadoras y sostenibles de arrendar y vender parcelas para generar ingresos, y la energía renovable podría proporcionar una doble ventaja: suministrar energía limpia y sostenible, y al mismo tiempo generar un flujo de ingresos significativo para el beneficio público.

Los siete estados del oeste intermontañoso (Arizona, Idaho, Colorado, Montana, Nuevo México, Utah y Wyoming — ver figura 1) están usando los suelos de fideicomisos estatales para desarrollar energía renovable, con proyectos de energía eólica, solar, geotérmica y biomasa. Sin embargo, la industria no ha alcanzado todavía su pleno potencial. En 2011, la capacidad instalada de producción de energía renovable en fideicomisos estatales era de solo 360 megavatios, lo cual no es siquiera suficiente para alimentar el 2 por ciento de los hogares de la región. Los US$2 millones de ingresos generados por estas fuentes en suelos de fideicomisos estatales son menos del 1 por ciento de los más de US$1000 millones generados anualmente por otros medios (Berry 2013; WSLCA). La energía eólica es la que está experimentando la mayor actividad; todos los estados del oeste intermontañoso han arrendado suelos de fideicomisos estatales para proyectos eólicos, y todos cuentan con parques eólicos operativos. Si bien Arizona, Nuevo México y Utah han arrendado suelos de fideicomisos estatales para operaciones solares, hay solo una planta de generación en producción en el oeste intermontañoso, en Arizona. Sólo Utah tiene una planta geotérmica en suelos de fideicomisos estatales, y no hay ningún estado en la región que cuente con plantas activas de biomasa en suelos de fideicomisos estatales.

Este artículo se enfocará en tres tipos de energía renovable en tres estados distintos: un parque eólico en Montana, proyectos geotérmicos en Utah y generación de energía solar en Arizona, y en las condiciones, legislación y otros factores que han permitido su explotación exitosa. Estos tres ejemplos demuestran que dichos territorios tienen un potencial desaprovechado en su mayor parte para este mercado naciente de energía sostenible, proporcionan oportunidades de aprendizaje en todos los estados y ayudan a satisfacer la creciente demanda de energía renovable.

Parque eólico Judith Gap, Montana

Judith Gap es el único parque eólico operativo en suelos de fideicomisos en el estado de Montana, parcialmente ubicado también en suelos privados, en el centro-este del estado. Cuenta con 90 turbinas en total, cada una con una capacidad de generación de 1,5 megavatios; 13 de ellas están en suelos de fideicomisos estatales, en el borde delantero del parque eólico, con una capacidad total de 19,5 megavatios. El arancel por megavatio de aproximadamente 2,6 por ciento de los ingresos brutos produce alrededor de US$50.000 por año, según Mike Sullivan, del Departamento de Recursos Naturales y Conservación de Montana (DNRC). En el momento de su construcción, se cobró un único arancel por la instalación de US$20.000 (Rodman 2008).

Bob Quinn, el fundador de una compañía local de desarrollo eólico llamada Windpark Solutions, inició el proyecto en el año 2000, cuando le pro-puso la idea a un pequeño grupo que incluyó a representantes de la empresa de servicios públicos local, del Departamento de Calidad Medioambiental de Montana y del DNRC. Quinn dice que la colaboración cercana entre el emprendedor y el personal de estas entidades estatales fue la clave para ubicar con éxito el proyecto en suelos del fideicomiso estatal. El personal estatal también ayudó a Quinn a navegar por los trámites burocráticos, que incluyeron demoras imprevistas en el proceso de licitación requerido por el estado.

Después de realizar estudios preliminares —con un permiso de un año otorgado por medio de una licencia del uso del suelo del DNRC— los emprendedores deben presentar una solicitud ante el DNRC para proseguir con los proyectos de energía. El estado después hace una solicitud de propuestas. Los candidatos que tienen una licencia del uso del suelo no reciben tratamiento preferencial. Después de haber identificado a un candidato competente, éste tiene que realizar un estudio medioambiental, llegar a un acuerdo de compra de energía con una empresa de servicios públicos y determinar la factibilidad económica de su proyecto antes de firmar un contrato de arriendo con el DNRC. En la actualidad, los aranceles de licencias nuevas para el uso del suelo son generalmente de US$2 por acre (equivalente a 0,40 hectáreas) al año. Los costos de los acuerdos de arriendo para nuevos proyectos eólicos incluyen un arancel de instalación único de US$1.500 a US$2.500 por megavatio de capacidad instalada, y aranceles anuales del 3 por ciento de los ingresos brutos anuales o un mínimo de US$3.000 por cada megavatio de capacidad instalada (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).

Estructura de arriendo y aranceles

Cada estado tiene un sistema de arriendo distinto para los proyectos de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales, pero todos siguen un patrón similar. El proceso comienza en general con un arriendo de corto plazo para planificación, que permite la realización de estudios meteorológicos y de exploración. A continuación está la fase de construcción, seguida de un arriendo de largo plazo para la producción. Los pagos a la agencia que administra los suelos de fideicomisos estatales incluyen en general un monto por hectárea durante la etapa de planificación, que puede continuar durante la etapa de producción. Hay cargos adicionales por instalación de equipos, como torres meteorológicas, turbinas eólicas, colectores de luz solar, estructuras y alguna otra infraestructura. Durante la etapa de producción, el arancel se basa generalmente en la capacidad instalada o en los ingresos brutos de la planta de generación.

Desde que se completó el parque de Judith Gap en 2005, se han propuesto varios parques eólicos en suelos de fideicomisos estatales en Montana, pero ninguno de ellos ha alcanzado todavía la fase de producción. Entre éstos se incluye el proyecto de energía eólica de Springdale, un parque eólico de 80 megavatios compuesto por 44 turbinas, 8 de las cuales estarían en suelos de fideicomisos estatales. El DNRC también ha arrendado 1.200 hectáreas cerca de Martinsdale a Horizon Wind Energy para un parque eólico de 27 turbinas, de las cuales de 7 a 15 estarían en suelos de fideicomisos estatales. El parque eólico de Martinsdale podría ampliarse en el futuro a 100 turbinas (Montana DNRC).

Para que los suelos de fideicomisos estatales sean más atractivos para estos y otros emprendedores de energía renovable, el DNRC debería simplificar el proceso. Los emprendedores que han trabajado en los suelos de fideicomisos estatales en Montana han citado problemas de demoras, financiamiento, mitigación medioambiental, falta de cooperación de las empresas de servicios públicos y transmisión (Rodman 2008). Según Quinn, Judith Gap tuvo éxito en parte debido a la dedicación y colaboración cercana entre el personal estatal y el emprendedor de energía. En el futuro, el DNRC quizá tenga que asignar personal dedicado a proyectos de energía renovable para ayudar a los emprendedores con este proceso. El DNRC también podría atraer proyectos otorgando a los licenciatarios del uso del suelo un estado preferencial en el proceso de licitación y acelerando dicho proceso. Quinn señala que el sistema podría mejorar si se evaluaran las ofertas de acuerdo a la prestación, en vez de tener en cuenta solamente el precio.

Energía geotérmica, Utah

La energía geotérmica es una fuente potencial de energía constante, al compensar las fluctuaciones de las energías renovables intermitentes como la eólica o solar. No obstante, también es técnicamente compleja y cara — y por tanto inusual en los suelos de fideicomisos estatales del oeste intermontañoso. En la actualidad, Utah es el único estado de la región con plantas geotérmicas activas en suelos de fideicomisos estatales. Por superficie, la geotérmica es la mayor fuente de energía renovable en Utah, con aproximadamente 40.000 hectáreas situadas en suelos de fideicomisos estatales. En la actualidad hay dos plantas de energía geotérmica en producción que generan ingresos de entre US$200.000 y US$300.000 al año. Para los proyectos geotérmicos, la Administración de Suelos de fideicomisos estatales e Institucionales (SITLA), que administra los suelos de fideicomisos estatales en Utah, cobra un 2,25 por ciento de las ventas de electricidad durante los primeros 5 a 10 años y un 3,5 por ciento de ahí en adelante.

La planta de 34 megavatios de PacifiCorp en Blundell, en territorio de propiedad mixta privada, federal y estatal, fue la primera construida en el estado en 1984. Blundell explota una reserva subterránea que se encuentra a 1.000 metros de profundidad, a una temperatura de más de 260° C y una presión de 34 atmósferas (500 psi). Se perfora un pozo para que el agua caliente y de alta presión suba a la superficie e impulse una turbina de vapor. La planta de Blundell tiene dos unidades, una de 23 megavatios, construida en 1984, y otra de 11 megavatios, completada en 2007.

La planta más reciente de Raser en el condado de Beaver ha tenido menos éxito. Raser pensó instalar originalmente una planta de 15 megavatios usando una tecnología modular más moderna producida por United Technologies, dijo John Andrews, subdirector de SITLA. La empresa intentó reducir el costo y el tiempo de desarrollo explorando el recurso geotérmico al mismo tiempo que construía la planta de generación, en vez de perforar primero los pozos geotérmicos y después construir la planta. Desafortunadamente, el recurso geotérmico fue más escaso de lo previsto y no pudo soportar la potencia nominal de 15 megavatios. Con ingresos limitados, Raser no pudo cubrir sus deudas y se declaró en quiebra en 2011. La planta sigue funcionando con una capacidad limitada (Oberbeck 2009).

La experiencia de Raser demuestra que los costos del desarrollo geotérmico siguen siendo desa-lentadores, y que vale la pena analizar previamente en profundidad las características del recurso geotérmico disponible antes de construir las plantas de generación, si bien este paso adicional es costoso y demora tiempo. Los futuros avances tecnológicos pueden ayudar a reducir el costo y el tiempo necesario para el desarrollo geotérmico, pero dado el estado actual de la tecnología, los proyectos geotérmicos exigen todavía importantes inversiones iniciales.

SITLA es la entidad encargada de dar respuesta a los proyectos de desarrollo de energía renovable a medida que se reciben; también puede ofrecer suelos en arriendo mediante solicitud de ofertas o proceso de licitación en pliego cerrado (Rodman 2008). El estado ha hecho un mapa de zonas de energía renovable, pero la tarea de encontrar los lugares y proponer proyectos de energía renovable recae sobre los emprendedores.

Utah también enfrenta otras dificultades para todas las formas de desarrollo de energía renovable en suelos de fideicomisos. Debido a la alta proporción y el patrón de distribución de territorios federales, las agencias nacionales a veces son las que toman la iniciativa en proyectos de desarrollo de energía. Según Andrews, la ausencia de un estándar de cartera de energía renovable (Renewable Portfolio Standard, o RPS) en Utah es otra desventaja, porque las empresas locales de servicios públicos carecen de un mandato estatal para suministrar energía renovable.

Aun sin un RPS, sin embargo, Utah está bien situado geográficamente para exportar energía a otros estados, particularmente a los centros de población en la costa oeste. Aunque la transmisión de energía puede constituir un impedimento en algunas partes del estado, existe en la actualidad capacidad de transmisión entre Utah y el sur de California. Más aún, los emprendedores pueden aprovechar una serie de recursos renovables: eólico, solar y geotérmico. SITLA podría comercializar los suelos de fideicomiso en zonas de energía renovable a emprendedores potenciales, ofreciendo aranceles reducidos para proyectos en dichas zonas.

Desarrollos solares en Arizona

Incluso en Arizona, el estado más soleado de los EE.UU., según el Servicio Meteorológico Nacional, la industria solar enfrenta varios obstáculos en los suelos de fideicomisos estatales. La única planta solar activa en suelos de fideicomisos estatales, la planta solar de Foothills, se inauguró en 160 hectáreas del condado de Yuma en abril de 2013, con la puesta en marcha de 17 megavatios. 18 megavatios adicionales entrarán en operación en diciembre de 2013. Cuando se encuentre plenamente operativa, la planta dará servicio a 9.000 clientes. El contrato de arriendo de 35 años generará US$10 millones para los beneficiarios de los suelos de fideicomisos estatales, y la mayor parte de este dinero se destinará a la educación pública.

El desarrollo lento de la industria solar en de suelos de fideicomisos refleja una tendencia más amplia a nivel nacional. En 2010, sólo el 0,03 por ciento de la energía del país provino de proyectos solares, mientras que el 2,3 por ciento fue generado por el viento (www.eia.gov). Los proyectos solares en general exigen el uso exclusivo de un sitio, lo cual genera una desventaja más grande aún en los suelos de fideicomisos estatales, donde ya hay muchas otras hectáreas arrendadas para agricul-tura, pastoreo o producción de petróleo y gas. Los proyectos eólicos, en contraste, pueden coexistir con otros usos del suelo. Los proyectos solares también requieren mucha superficie, hasta 5 hectáreas por megavatio (Culp y Gibbons 2010), mientras que las plantas eólicas tienen una huella relativamente pequeña. Y, aun cuando los precios están cayendo, las plantas de generación solar pueden ser muy caras.

A pesar de estas desventajas, hay siempre maneras en que se puede adaptar el desarrollo solar a los suelos de fideicomisos estatales. Para empezar, estos territorios no pagan impuestos ni tienen deudas; como no tienen la misma carga financiera que los propietarios privados, las agencias que administran los suelos de fideicomisos tienen una ventaja para ubicar y mantener proyectos de energía renovable. Algunos emprendedores solares encuentran atractivos los suelos de fideicomisos estatales porque permiten la utilización de grandes superficies por parte de un solo propietario. La generación solar también se adapta bien a sitios que sufrieron perturbaciones previamente, como viejos rellenos sanitarios y áreas agrícolas abandonadas, que pueden incluir los suelos de fideicomisos. Cerca de las zonas urbanas, los suelos de fideicomisos estatales que están en reserva para emprendimientos futuros se podrían usar en el ínterin para generación solar; cuando los contratos de arriendo venzan, el suelo se podría usar para emprendimientos urbanos (Culp y Gibbons 2010).

Un estándar de energía renovable estatal e incentivos tributarios también podrían alentar el desarrollo solar. Algunos estados ofrecen créditos tributarios de hasta el 25 por ciento para inversiones, exenciones del impuesto sobre la propiedad, y contratos de compra con términos estándar para energía solar, garantizando un mercado a largo plazo para la generación solar.

El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (ASLD), uno de los terratenientes más grandes del estado, con varias parcelas consolidadas de gran tamaño, se podría posicionar como socio atractivo para la industria de energía renovable (Wadsack 2009). El ASLD está dando pasos en la dirección correcta, desarrollando un sistema de mapas de energía renovable con SIG a fin de analizar la adecuación general de los suelos de fideicomisos estatales de energía renovable para la producción solar, evitando al mismo tiempo las áreas de hábitat de vida silvestre y de preservación del desierto, y reduciendo la distancia a caminos, líneas de transmisión y centros de demanda. Pero tiene que seguir avanzando y comercializar las áreas más adecuadas para energía renovable (Culp y Gibbons 2010) y facilitar el proceso a los emprendedores, que pueden desalentarse a causa de las complejas estructuras de arriendo, los requisitos de subasta pública y las exigencias de análisis medioambiental y cultural (Wadsack 2009). Cuanta más capacidad pueda construir el Departamento para ayudar a los emprendedores en este proceso, más podría florecer la industria de energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales. Por ejemplo, el departamento podría ofrecer contratos de arriendo de largo plazo, acelerar la venta de suelos y desarrollar un sistema de arriendo de costo reducido con participación en los ingresos, diseñado específicamente para el desarrollo de energía renovable.

Recomendaciones generales para Montana, Utah y Arizona

El arriendo para energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales es complicado. Cada estado posee un conjunto singular de circunstancias políticas, medioambientales y económicas que hace difícil establecer un método óptimo para todos. No obstante, los logros, problemas y soluciones detalladas en los ejemplos anteriores brindan algunas recomendaciones generales para alcanzar el éxito.

A nivel de la agencia que administra el fideicomiso de suelos estatales:

• Comercializar en forma activa los sitios adecuados a los emprendedores. En algunos estados, como Arizona y Utah, las agencias de administración de los suelos de fideicomisos estatales están creando inventarios de las áreas más adecuadas para el desarrollo de energía renovable en suelos estatales. Otros estados podrían seguir este modelo (BLM 2011, Berry et al 2009), comercializar estas parcelas y ofrecer incentivos para el desarrollo, ya sea como parte del pro-ceso de arriendo o por medio de incentivos tributarios (Culp y Gibbons 2010).
• Reducir el riesgo a los emprendedores otorgándoles derechos exclusivos en la etapa temprana de descubrimiento o dando prioridad a aquellos que han efectuado la evaluación inicial del sitio en el proceso de licitación o subasta.
• Fomentar la colaboración cercana entre el emprendedor y los administradores de suelos de fideicomisos, educando al personal en temas de energía renovable para guiar a los emprendedores en el proceso de otorgamiento de permisos, financiamiento y colaboración con las agencias federales.
• Derribar silos y colaborar con otros propietarios y agencias de administración de suelos para acelerar el proceso de otorgamiento de permisos y mejorar la coordinación entre las diversas agencias a nivel local, estatal y federal.

A nivel estatal:

• Agilizar los requisitos medioambientales. La Ley Nacional de Política Medioambiental (NEPA) exige un análisis pormenorizado de impacto medioambiental para proyectos que se desarrollan en suelos federales. Montana y otros estados requieren análisis adicionales y separados para desarrollos en los suelos estatales, mientras que otros estados agilizan los requisitos permitiendo que los análisis de NEPA se usen para cumplir también con las obliga-ciones estatales en proyectos que abarcan tanto jurisdicciones federales como estatales. Esta estrategia agilizada puede ser más atractiva para los emprendedores de energía, sin dejar de proteger en forma efectiva los recursos medioambientales.
• Adoptar o aumentar los estándares de cartera de energía renovable (RPS). En el oeste intermontañoso, Arizona, Colorado, Montana y Nuevo México han instituido políticas de RPS, mientras que Utah sólo tiene un objetivo de energía renovable. Los administradores de suelos de fideicomisos en Utah y Idaho citaron la falta de estándares de carteras de energía renovable como un impedimento para la industria de energía renovable en sus estados. A lo largo de la región las metas de RPS varían del 15 al 30 por ciento de energía renovable. Los estados con metas más bajas podrían considerar la posibilidad de adoptar políticas de RPS más efectivas para fomentar el desarrollo de la energía renovable.
• Ofrecer políticas tributarias que estimulen el desarrollo renovable, incluyendo incentivos al pago de impuestos sobre la propiedad, in-centivos en el impuesto a las ventas o créditos tributarios. Cada estado podría adoptar ya sea políticas adicionales de incentivo tributario o aumentar los incentivos existentes para fomentar más aún el desarrollo de energía renovable.

Las políticas federales cumplen también un papel importante. En particular, los créditos tributarios a la producción han estimulado el desarrollo de energía renovable en las últimas décadas. Del mismo modo los créditos tributarios federales a la inversión en energía renovable, que proporcionan a los emprendedores un crédito tributario durante las fases de planificación y construcción, han ayudado al crecimiento de la industria de energía renovable en los últimos, aun cuando la economía nacional estaba en recesión. Finalmente, se han presentado varias propuestas para un estándar federal de cartera de energía renovable, si bien los investigadores no se ponen de acuerdo sobre si este tipo de política podría interferir con las políticas de RPS a nivel estatal, que han demostrado ser extremadamente efectivas.

La energía renovable ofrece a los administra-dores de suelos de fideicomisos estatales una oportunidad para diversificar sus ingresos y beneficiar el bien común. En su mayoría, los proyectos eólicos y de transmisión se pueden ubicar en terrenos que ya se han arrendado para pastoreo, agricultura, petróleo y gas. Los proyectos solares podrían tener su mayor potencial en áreas previamente alteradas o en zonas con escaso valor alternativo. Donde haya recursos geotérmicos disponibles, se podrá generar energía en forma constante para compensar las fuentes de energía intermitentes, como el viento y el sol. Los avances técnicos podrían ayudar a reducir los precios de la energía renovable, sobre todo la energía solar, geotérmica y de biomasa. A medida que nuestras demandas de energía van creciendo, los suelos de fideicomisos estatales están en condiciones de desempeñar un papel importante en el crecimiento de la industria de energía renovable.

Este artículo fue adaptado del documento de trabajo del Instituto Lincoln “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands” (Arriendo de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales), disponible en línea en: www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.

Sobre el autor

Alison Berry es la especialista de energía y economía en el Sonoran Institute, donde su trabajo se concentra en temas del uso del suelo en el cambiante Oeste de los EE.UU. Tiene una licenciatura en Biología por la Universidad de Vermont y una maestría en Silvicultura por la Universidad de Montana. Sus artículos han sido publicados en el Wall Street Journal, el Journal of Forestry, y el Western Journal of Applied Forestry, entre otras publicaciones. Contacto: aberry@sonoraninstitute.org.

Recursos

Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore y Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.

Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.

Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.

Culp, Peter y Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.

Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.

Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.

Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.

Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El caso de Mexicali, capital del estado fronterizo de Baja California (México), es ejemplo destacado de una reforma exitosa hecha al sistema fiscal inmobiliario en la década de 1990. En apenas unos cuantos años, el gobierno municipal pudo aumentar las entradas provenientes del gravamen inmobiliario, así como también fortalecer sus finanzas y modernizar sus sistemas catastrales y de recaudación. Más aún, Mexicali llevó a cabo esta reforma adoptando un sistema de tributación sobre el valor de la tierra nunca antes aplicado en México, y los cambios contaron con la aceptación de la ciudadanía. A pesar de los problemas y errores surgidos a lo largo del proceso, esta experiencia ofrece lecciones provechosas a entidades interesadas en emprender reformas futuras del sistema fiscal inmobiliario, en México u otros países.

Consideraciones económicas, políticas y técnicas

Emprender una reforma del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria no parecía ser tarea fácil ni en Mexicali ni en ninguna parte de México. Desde 1983, el gobierno local ha tenido la responsabilidad de fijar y recaudar los gravámenes a la propiedad inmobiliaria, aunque ciertas responsabilidades aún recaen sobre las autoridades estatales. A lo largo de la década de 1980, tanto la recaudación del gravamen inmobiliario como los ingresos municipales en general sufrieron una caída estrepitosa causada por la combinación de una fuerte espiral inflacionaria, la recesión económica, la falta de interés político , y la insuficiente experiencia y capacidad administrativa de los gobiernos municipales, quienes preferían depender de fuentes de participación en los ingresos fiscales.

Como resultado de las mejoras en el rendimiento macroeconómico de la nación, a inicios de los noventa se dieron las condiciones para un cambio en la situación, aunque ciertos factores políticos y técnicos redujeron los incentivos para que muchos gobiernos estatales y municipales iniciaran una reforma fiscal. No obstante, el gobierno federal de Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) se lanzó a mejorar las finanzas municipales mediante un programa de modernización catastral impulsado por el Banco Nacional de Obras y Servicios (BANOBRAS), un banco de desarrollo público.

Incluso antes de que este programa y otras políticas nacionales comenzaran a influir sobre los gobiernos municipales y estatales, Mexicali tomó la delantera en la reforma al sistema fiscal. En 1989 el presidente municipal electo, Milton Castellanos Gout, entendió la importancia de fortalecer las finanzas municipales y comenzó a trabajar para elevar los ingresos tributarios al comienzo de su mandato. Para actualizar los valores catastrales, contrató los servicios de una empresa privada dirigida por Sergio Flores Peña, graduado en planificación regional y urbana en la Universidad de California en Berkeley. Flores propuso al nuevo presidente abandonar el sistema impositivo de base mixta (construcciones y suelo) y adoptar uno basado exclusivamente en el valor del suelo, y diseñar un modelo matemático para calcular los precios del suelo.

Más que atracción por las creencias teóricas o ideológicas asociadas con un impuesto sobre el valor de la tierra, Castellanos sentía que dicho gravamen era una manera fácil y rápida de aumentar la recaudación de ingresos, y asumió el riesgo político de proponer un Comité Municipal de Catastro integrado por organizaciones de bienes raíces, organizaciones profesionales y representantes de la ciudadanía.

Los resultados fueron espectaculares desde dos puntos de vista: primero que todo, el nuevo impuesto elevó los ingresos rápidamente (ver fig.1); y segundo, no hubo oposición ni política ni legal en contra de las medidas fiscales por parte de los contribuyentes. El aumento de ingresos por concepto de mayores gravámenes a la propiedad inmobiliaria y ventas de bienes raíces ¾la mayor fuente de ingresos municipales¾ permitió al presidente poner en marcha un importante programa de servicios públicos. No obstante, al año siguiente Castellanos decidió disminuir el control fiscal y no actualizar los valores del suelo, lo cual llevó al abandono del modelo matemático que había sido creado originalmente para ese propósito.

Tanto el Comité Municipal de Catastro como los funcionarios gubernamentales que estaban a cargo de la oficina de valuaciones y de catastro se opusieron a fijar los nuevos valores catastrales. Estas personas carecían de la capacidad técnica para manipular el modelo y temían disminuir su poder y control si dejaban el asunto en manos de la empresa consultora privada. Como resultado, se abandonó el modelo matemático y en lo sucesivo se definieron los valores del suelo mediante un proceso de negociación y convenios entre las autoridades locales, los representantes electos y el comité.No obstante, no se modificó el sistema de cálculo del valor catastral de base suelo.

Al mismo tiempo, el gobierno de Castellanos lanzó un programa de modernización catastral con recursos financieros del gobierno federal. Sin embargo, dado que el presidente consideraba que ya se había logrado el objetivo principal de aumentar los ingresos, relegó a un segundo plano la modernización del sistema catastral y no se pudo lograr el mismo éxito.

En las administraciones subsiguientes varió la política de recaudaciones tributarias y modernización catastral. El próximo presidente, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), era miembro del mismo partido político (Partido Revolucionario Institucional, PRI). Durante su primer año de gobierno hubo un descenso en los ingresos por gravámenes a la propiedad inmobiliaria, y los impuestos aumentaron sólo al final de su mandato. Pérez abandonó el programa de modernización catastral, pero mantuvo el sistema de tributación sobre el valor de la tierra.

La siguiente administración estuvo presidida por Eugenio Elourdy (1995-1998), miembro del Partido de Acción Nacional (PAN) quien fue el primer líder de un partido de oposición en Mexicali, aun cuando un miembro del PAN había gobernado en el ámbito estatal de 1989 a 1994. En la administración de Elourdy se actualizaron los valores catastrales, hubo un crecimiento continuo de la recaudación del gravamen inmobiliario y se volvió a implementar la modernización catastral. La actual administración de Víctor Hermosillo (1999-2001) está continuando con la reforma catastral.

Evaluación de la experiencia de Mexicali

Sin duda alguna, el proceso de reforma fiscal ha convertido la recaudación del gravamen inmobiliario en la más rápida e importante fuente financiera de los gobiernos municipales. Esta recaudación representa actualmente más del 50 % de los ingresos municipales locales. El rendimiento relativo del gravamen inmobiliario respecto a los ingresos totales de Mexicali está muy por encima de los promedios estatales y nacionales (15,3 % en 1995, comparado con 8,4 % para el estado y 10,3 % para todo el país). Los funcionarios del gobierno municipal que están a cargo de los sistemas catastrales y de valuación están bien preparados, poseen el conocimiento técnico y están conscientes de la necesidad de conducir reformas permanentes dentro del sistema. El ejemplo de Mexicali ha sido ya imitado en el resto del estado de Baja California y en el estado vecino de Baja California Sur.

El caso de Mexicali ofrece lecciones importantes. La primera de todas es que los gravámenes a la propiedad inmobiliaria son fundamentales para fortalecer los gobiernos municipales, no sólo para recaudar ingresos suficientes para el desarrollo urbano, sino también para proporcionar a los funcionarios gubernamentales las destrezas necesarias que les permitan organizar el sistema fiscal de una forma exitosa, legítima y transparente ante los ojos de la ciudadanía.

En segundo lugar, una reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria es algo que requiere visión, liderazgo, y sobretodo, voluntad política y compromiso por parte de los dirigentes. Asimismo, el éxito de una reforma que vaya acompañada por un aumento de impuestos, requiere también contar con una base técnica sólida y con aceptación por parte del público.

En tercer lugar, se demostró la enorme utilidad del impuesto sobre el valor de la tierra para lograr una reforma exitosa en una etapa temprana. Claramente, la razón fundamental para adoptar dicho sistema tuvo que ver más con un abordaje pragmático que con bases o posiciones teóricas sobre diferentes filosofías. Sin embargo, ello no debe impedir que los funcionarios gubernamentales, asesores, expertos y el público en general emprendan un análisis cuidadoso de las diversas consecuencias de tal abordaje en términos de eficiencia económica, justicia y equidad fiscal.

Aunque el sistema de impuesto sobre el valor de la tierra tuvo éxito en el caso de Mexicali, no debe ser visto como una panacea aplicable en todas las situaciones. Es importante reconocer que el impuesto sería muy poco útil sin otras medidas que deben ser consideradas como parte de la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria, tales como modernización catastral, transparencia en la fijación de tasas impositivas y participación del público. Por último, es importante ver las reformas al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en otras ciudades del mundo como procesos integrales, y no como “éxitos” o “fracasos”. Tal como el caso de Mexicali, son experiencias que combinan aciertos y desaciertos. Lejos de ser ejemplo de una reforma perfecta, Mexicali es una buena experiencia de aprendizaje porque demuestra que los cambios sí son posibles incluso cuando no lo parecen.

Manuel Perló Cohen es investigador del Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Para este estudio recibió apoyo del Instituto Lincoln. Perló Cohen ha participado en numerosos cursos y seminarios patrocinados por el instituto en varias ciudades de América Latina.

Figura 1. Recaudación del gravamen inmobiliario en Mexicali, 1984-1998

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tesorería del XVI Ayuntamiento de Mexicali. Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

América Latina es una región de marcados contrastes en cuanto al uso del suelo: la extensa selva del Amazonas y crecientes áreas de deforestación, grandes regiones despobladas y enormes concentraciones urbanas, la coexistencia de la riqueza y la pobreza en los mismos vecindarios. Muchos de estos contrastes derivan de las políticas de suelos establecidas por intereses poderosos que se han perpetuado gracias a registros desactualizados o distorsionados. Esta herencia es parte del proceso de colonización de la región que se ha caracterizado por la explotación y la ocupación de tierras a cualquier precio.

El primer sistema de información para el registro de parcelas de tierra en América Latina lo estableció en 1824 la Comisión Topográfica en la Provincia de Buenos Aires de la República Argentina. Las oficinas de catastro territorial en toda la región actualmente manejan sistemas de información sobre suelos públicos en los que se registran mapas y datos sobre los terrenos sujetos a impuestos y se otorgan derechos a los propietarios u ocupantes de la tierra.

¿Qué es un catastro?

Un catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico para la valoración de propiedades, zonificación, sistemas de información geográfica, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y demográficos. Dichos catastros representan una herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario sostenible.

Los primeros registros de agrimensura de propiedades en el antiguo Egipto utilizaron la ciencia de la geometría para medir las distancias. Más tarde los catastros europeos siguieron este modelo antiguo hasta que nuevos conocimientos dieron lugar a sistemas más integrados que podían usarse para fines fiscales, como la valoración, la tributación y las transferencias legales, así como la gestión del suelo y la planificación urbana. En los Estados Unidos no existe un sistema nacional de catastro, pero los procesos municipales semejantes son reflejo de la política y el protocolo de los programas internacionales de catastro.

La Federación Internacional de Agrimensores fue fundada en París en 1878 bajo el nombre de Fédération Internationale des Géomètres y se conoce por su acrónimo francés FIG. Esta organización no gubernamental reúne a más de 100 países y fomenta la colaboración internacional en materia de agrimensura mediante la obtención de datos de las características de la tierra sobre, en y bajo la superficie y su representación gráfica en forma de mapas, planos o modelos digitales. La FIG lleva a cabo su labor a través de 10 comisiones que se especializan en los diferentes aspectos de la agrimensura. La Comisión 7, Catastro y Manejo de Suelos, se concentra en los asuntos relacionados con la reforma catastral y catastros de usos múltiples, sistemas de información sobre suelos basados en parcelas, levantamientos catastrales y cartografía, titulación y tenencia de suelos y legislación sobre los suelos y registro. Para obtener más información, visite la página Web www.fig.net/figtree/commission7/.

Catastros multifuncionales

En años recientes, la visión del catastro como un sistema de información multifuncional ha comenzado a evolucionar y a producir grandes avances en la calidad de los sistemas de información sobre suelos, pero también algunos problemas. El origen de estas inquietudes puede hallarse en el concepto mismo de los sistemas de catastros multifinalitarios y en las decisiones administrativas que se necesitan para su implementación. Existe una noción frecuente según la cual para implementar un catastro multifuncional es necesario ampliar las bases de datos alfanuméricas –incluidos los datos sociales, ambientales y también físicos (ubicación y forma), aspectos económicos y jurídicos de la parcela– y vincular esta información a un mapa de parcelas en un sistema de información geográfica (SIG). Aunque es un paso importante, no es suficiente.

La implementación de un catastro multifuncional implica un cambio de paradigma para su administración y exige una nueva estructura de usos del suelo y nuevas relaciones entre los sectores público y privado. En 1996 Brasil ideó un Congreso Nacional sobre Catastro Multifuncional que se celebraría cada dos años para evaluar sus propios programas estatales de catastro y los programas de otros países vecinos. Pese a la atención dedicada a los catastros y los muchos artículos que se han publicado desde entonces sobre el tema, no hay indicios de ninguna municipalidad en la cual el sistema catastral multifuncional opere de la manera que se esperaba.

Según las publicaciones existentes, para que un catastro sea realmente multifuncional es necesario integrar todas las instituciones públicas y privadas que trabajan al nivel de parcelas con un identificador único y definir parámetros para las bases de datos alfanuméricas y cartográficas. Chile es uno de los países donde todas las parcelas tienen un identificador común designado por la implementación del Sistema Nacional de Información Territorial, aunque el sistema todavía no ha integrado los datos catastrales alfanuméricos con los mapas a nivel de parcelas (Hyman et al. 2003).

Centralización y descentralización

La hegemonía del sistema unitario de gobierno que caracteriza a la mayoría de los países latinoamericanos ha propiciado el predominio de catastros centralizados, si bien este fenómeno también ocurre en países con gobierno federal. Brasil, por ejemplo, recientemente reestructuró su Sistema Nacional de Catastro Rural, el cual, a pesar de los avances tecnológicos propuestos en la Ley 10.267/2001, continuará bajo la administración de una institución del gobierno nacional.

En contraste, el movimiento de descentralización en la región aspira modernizar los gobiernos estatales mediante la transferencia de poderes a las jurisdicciones municipales, lo que abarca las instituciones encargadas de la administración del suelo. Por ejemplo, más de la mitad de los estados de México aún tienen datos catastrales centralizados, aunque algunos han comenzado la descentralización creando sistemas municipales compatibles con el catastro estatal. Una situación similar ocurre en Argentina, donde algunas instituciones provinciales están comenzando a transferir sistemas y datos a las municipalidades. Los administradores locales tienen un incentivo adicional por asumir la responsabilidad de organizar y mantener los sistemas catastrales debido a las oportunidades para recaudar impuestos sobre la propiedad y vender mapas o bases de datos registrados en el sistema catastral local a las compañías de servicios públicos y demás entidades del sector privado.

Sin embargo, todas estas buenas intenciones a menudo se tropiezan con el problema crónico de la escasez de personal capacitado e infraestructura. En algunos casos la descentralización puede constituir un problema más que una solución y podría poner en riesgo el mantenimiento y validación de la información. Por ejemplo, la adopción del modelo descentralizado puede conducir a la coexistencia de catastros sumamente detallados y precisos en algunos lugares y catastros casi inexistentes en otros. Tales discrepancias entre municipalidades vecinas pueden dar lugar a incongruencias cuando se incorpora la información sobre el suelo a nivel regional y nacional.

Por otra parte, un modelo centralizado puede facilitar la unificación del diseño y la estructura del catastro y garantizar la integración de sistemas geodésicos y cartográficos con la identificación de parcelas. Las dificultades de acceso y distribución de la información para satisfacer necesidades locales podrían resolverse usando Internet para organizar los datos y mapas a través de un catastro central. Algunos países, como Jamaica, Chile y Uruguay, comienzan a adoptar este enfoque para estructurar sus catastros en forma electrónica (llamados e-catastros, término derivado del concepto de eGovernment -administración electrónica- introducido por el Banco Mundial).

Al considerar las distintas etapas de desarrollo de los catastros en América Latina, podemos concluir que cada jurisdicción está obligada a analizar qué tipo de sistema resulta más adecuado para sus circunstancias particulares. Vale la pena considerar los Principios Comunes del Catastro en la Unión Europea, un documento que afirma que “no hay intención de unificar los sistemas catastrales de los Estados miembros; no obstante, si existe interés en estandarizar los productos” (Comité Permanente, 2003). Si es posible trabajar con sistemas catastrales diferentes en toda Europa, debe ser posible hacerlo en un mismo país.

Catastros públicos y catastros privados

Después de la publicación del Catastro 2014 de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), una de las nuevas visiones que suscitó mucho debate fue la propuesta de que el catastro debiera estar “altamente privatizado; el sector público y el sector privado trabajarán en conjunto, lo que reducirá el control y la supervisión por parte del sector público” (Kaufmann y Steudler 1998). Por ejemplo, en Japón las empresas privadas tienen el control prácticamente total de la base catastral de algunas ciudades, mientras que en los Estados miembros de la Unión Europea el catastro reside en la esfera gubernamental.

En América Latina los catastros se mantienen principalmente en manos de instituciones públicas; el sector privado por lo general participa en los procesos de implementación de actualizaciones cartográficas y sistemas de información, más no en la administración misma. La municipalidad mexicana de Guadalajara, por ejemplo, realizó un estudio comparativo de los costos y concluyó que el manejo del catastro con sus propios empleados y equipos significaría un ahorro del 50% en inversiones, lo que quedó confirmado un año después de la implementación.

Pese a los resultados positivos obtenidos en dichos proyectos desarrollados por completo dentro de la administración pública, no es posible dejar de lado al sector privado, especialmente en el contexto de la ola de privatización que ha sacudido a América Latina estos últimos años. Por ejemplo, al igual que las instituciones públicas, las compañías de teléfono, agua y energía eléctrica necesitan información territorial actualizada. El interés en común por mantener al día las bases de datos hace que las oficinas de catastro y las compañías de servicios públicos trabajen en colaboración y se repartan las inversiones, además de buscar maneras de estandarizar la información y definir identificadores comunes para las parcelas.

Conclusiones

La mayoría de los sistemas catastrales de América Latina siguen registrando tres tipos de datos según el modelo económico-físico-legal tradicional: el valor económico, la ubicación y forma de la parcela y la relación entre la propiedad y el propietario u ocupante. No obstante, existe un mayor interés en utilizar sistemas de información multifinalitarios. En este proceso de transición, algunos administradores han decidido implementar nuevas aplicaciones catastrales basadas en la tecnología, pero es evidente que no se ha logrado el éxito que ellos anticipaban. Esta incorporación de nuevas tecnologías debe estar acompañada de los cambios necesarios en los procedimientos y la legislación y de capacitación profesional de los empleados públicos.

En años recientes ciertas instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Instituto Lincoln y muchas universidades europeas y estadounidenses han prestado su colaboración para ayudar a mejorar los catastros latinoamericanos. Ofrecen apoyo para programas educativos, actividades académicas y proyectos concretos con la finalidad de implementar sistemas de información territoriales que sean confiables y estén actualizados. A medida que continúa la transición hacia catastros multifinalitarios, se implementarán los cambios a través de una revisión minuciosa de la legislación pertinente, formas más accesibles de servicio a los usuarios, colaboración sólida entre las instituciones públicas y privadas que generen y utilicen datos catastrales, y la aplicación de estándares internacionales contemporáneos. Los catastros territoriales en América Latina llegarán a ser todavía más eficaces y útiles si generan información que propicie el desarrollo de proyectos orientados a las preocupaciones sociales fundamentales, como la regulación del suelo y la identificación de terrenos desocupados.

Diego Alfonso Erba es profesor de aplicaciones avanzadas de SIG y cartografía digital en la UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) en São Leopoldo-RS, Brasil, y docente invitado del Instituto Lincoln.

Referencias

Hyman, Glenn, Perea, Claudia, Rey, Dora Inés y Lance, Kate. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT).

Kaufmann, Jürg y Steudler, Daniel. 1998. Catastro 2014: Una visión para un sistema catastral futuro.

Frederiksberg, Dinamarca: Federación Internacional de Agrimensores (FIG). Documento disponible en la página http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/download/cat2014-espanol.pdf.

Comité Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea. 2003. Principios Comunes del Catastro en la Unión en la Unión Europea. Roma. 3 de diciembre. Documento disponible en la página http://www.eurocadastre.org/pdf/Principles%20in%20Spanish.pdf.

State trust lands in the Intermountain West could play an important role in the growing market for renewable energy. Congress granted these territories, covering 35 million acres, to states upon their entry to the Union, to support schools and other public institutions. As managers of these state trust lands search for innovative and sustainable ways to lease and sell parcels to generate income, renewables could prove to be a double boon—by supplying clean, sustainable power and providing a strong revenue stream for the public benefit.

All seven states in the Intermountain West—Arizona, Idaho, Colorado, Montana, New Mexico, Utah, and Wyoming (figure 1)—are using state trust lands to develop renewables, including wind, solar, geothermal, and biomass projects. Yet the industry has not flourished to its full potential. In 2011, the installed renewable energy production capacity on state trust lands was only 360 megawatts—not enough to power 2 percent of the homes in the region. The $2 million in revenue generated by these sources on state trust lands amounts to less than 1 percent of the $1 billion-plus generated there annually by other means (Berry 2013; WSLCA). Wind energy is experiencing the most activity by far; all the Intermountain West states have leased state trust lands for wind projects, and all have operational wind farms. Although Arizona, New Mexico, and Utah have leased state trust lands for solar operations, only one generation facility is in production on state trust lands in the Intermountain West, in Arizona. Only Utah has a geothermal plant on state trust land, and no states in this region have active biomass facilities on trust lands.

This article will focus on three types of renewable energy production in three states—a wind farm in Montana, geothermal projects in Utah, and solar generation in Arizona—and the conditions, legislation, and other factors that led to successful operations. All three examples demonstrate that these territories offer a largely untapped bounty for this burgeoning, sustainable market; provide learning opportunities across state lines; and help meet growing demand for renewable energy.

Judith Gap Wind Farm, Montana

Judith Gap is Montana’s only operational wind farm on state trust land, straddling private land as well, in the central-eastern part of the state. It has 90 turbines total, each with a capacity of 1.5 megawatts; 13 are on state trust lands, on the leading edge of the wind farm, with a total capacity of 19.5 megawatts. The per-megawatt fee of approximately 2.6 percent of gross receipts brings in about $50,000 per year according to Mike Sullivan of the Montana Department of Natural Resources and Conservation (DNRC). At the time of construction, there was a one-time installation fee of $20,000 (Rodman 2008).

Bob Quinn, founder of a local wind development company called Windpark Solutions, initiated the project in 2000, when he proposed the idea to a small group including representatives from the local utility, the Montana Department of Environmental Quality, and the DNRC. Quinn says that close collaboration between the developer and personnel in these state agencies was key to successfully siting the project on state trust land. State staff also helped Quinn navigate other difficult challenges including unanticipated delays in the request for proposals (RFP) process required by the state.

After conducting preliminary studies—allowed for one year through a land use license from the DNRC—developers must apply to the DNRC in order to proceed with energy projects. The state then issues a request for proposals (RFP). Applicants with a land use license do not receive preferential treatment. After a successful applicant is identified, the developer must conduct environmental analyses, secure a power purchase agreement with a utility, and determine economic feasibility before signing a lease with the DNRC. Currently, fees for new land use licenses are generally $2 per acre per year. Lease agreement costs for new wind projects include a one-time installation charge of $1,500 to $2,500 per megawatt of installed capacity, and annual fees of 3 percent of gross annual revenues or $3,000 for each megawatt of installed capacity, whichever is greater (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).

Lease and Fee Structures

Every state has different leasing systems for renewable energy projects on state trust lands, but they all follow a similar pattern. The process usually starts with a short-term planning lease that allows for exploration and meteorological studies. The construction phase is next, followed by a longer-term production lease. Payments to the trust land management agency usually include a per-acre rent during the planning phase, which may continue into the production phase. There are additional installation charges for equipment, including meteorological towers, wind turbines, solar collectors, structures, and other infrastructure. During the production phase, the fee is typically based either on the installed capacity or the gross revenues of the generation facility.

Since Judith Gap was completed in 2005, several wind farms have proposed development on state trust lands in Montana, but none have reached the production phase. These include the Springdale Wind Energy project—an 80-megawatt wind farm consisting of 44 turbines, 8 of which would be on state trust lands. The DNRC has also leased 3,000 acres near Martinsdale to Horizon Wind Energy for a wind farm with 27 turbines, 7 to 15 of which would be on state trust lands. The Martinsdale wind farm could expand to 100 turbines in the future (MT DNRC).

In order to make state trust lands more attractive to these and other renewable energy developers, the DNRC would benefit from a more streamlined process. Developers working on state trust lands in Montana have cited struggles with timing, financing, environmental mitigation, cooperation from power buyers, and transmission (Rodman 2008). According to Quinn, Judith Gap succeeded in part due to dedication and close collaboration between agency personnel and the energy developer. In the future, the DNRC may need to assign personnel to renewable energy projects in order to guide developers through the process. The DNRC could also attract projects by granting land use license holders preferential status in the RFP process and by opening up bidding faster. Quinn notes that evaluating bids according to performance rather than price alone would improve the system.

Geothermal Energy, Utah

Geothermal energy is a potentially constant power source, offsetting fluctuations from intermittent renewables such as wind and solar. However, it’s also technically complex and expensive—and thus rare on state trust lands in the Intermountain West. Utah is currently the only state in the region with active geothermal facilities on state trust land. Measured by land area, geothermal is Utah’s largest renewable energy supply, with approximately 100,000 acres leased on state trust lands. There are currently two geothermal energy plants in production, generating revenue of $200,000 to $300,000 per year. For geothermal projects, the State and Institutional Trust Lands Administration (SITLA), which manages state trust lands in Utah, charges 2.25 percent of electricity sales for the first 5 or 10 years, and 3.5 percent thereafter.

PacifiCorp’s 34-megawatt Blundell plant, on a mix of federal, state, and private territory, was the state’s first, built in 1984. Blundell taps into an underground reservoir that is 3,000 feet deep, more than 500° F, and pressurized at 500 pounds per square inch. A well brings the hot, high-pressure water to the surface, where it powers a steam turbine. The Blundell plant has two units, a 23-megawatt unit built in 1984 and an 11-megawatt unit completed in 2007.

The newer Raser plant in Beaver County has been less successful. Raser originally planned to build a 15-megawatt operation using a new, modular technology produced by United Technologies, says John Andrews, SITLA associate director. The company aimed to cut costs and development time by exploring the geothermal resource while constructing the generation facility—instead of fully developing geothermal wells first, then building the power plant later. Unfortunately, the geothermal resource fell short of expectations and could not support a 15-megawatt operation. With limited income, Raser could not cover debts and declared bankruptcy in 2011. The plant continues to run at limited capacity (Oberbeck 2009).

The experience at Raser shows that the costs of geothermal development continue to be daunting and that it’s worthwhile to fully characterize the available geothermal resource prior to constructing generation facilities, although that additional step is costly and time-consuming. Future technological advances may help to cut the costs and time required for geothermal development, but, given the current state of technology, geothermal projects still require significant upfront outlays.

For renewable energy development, SITLA responds to applications as they are received; they can also offer lands through a request for proposals or a competitive sealed bid process (Rodman 2008). The state has mapped renewable energy zones, but the task of finding locations and proposing renewable energy projects devolves to developers.

Utah faces other challenges to all forms of renewable energy development on trust lands. Because of the high proportion and pattern of federally owned territory, national agencies sometimes take the lead on energy development projects. According to Andrews, the absence of an RPS in Utah is another drawback, leaving local utilities without a state mandate to supply renewable energy.

Even without an RPS, however, Utah is geographically well-positioned to export energy to other states—particularly to population centers on the west coast. Although transmission can be a barrier in some parts of the state, transmission capacity is available between Utah and southern California. What’s more, developers can tap an array of renewable resources—wind, solar, and geothermal. SITLA would benefit from marketing trust lands within renewable energy zones to potential developers and by offering reduced rates for renewable energy projects within these areas.

Solar Developments in Arizona

Even in Arizona—the sunniest state in the U.S., according to the National Weather Service—the solar industry faces several obstacles on state trust lands. The only active solar facility on state trust lands, the Foothills Solar Plant opened on 400 acres in Yuma County in April 2013, when the first 17 megawatts came online. An additional 18 megawatts are scheduled to go online in December 2013. Once it’s fully operational, the facility will serve 9,000 customers. The 35-year lease will generate $10 million for state trust lands beneficiaries, and most of that money will fund public education.

The slow development of the solar industry on trust lands mirrors a larger trend seen nationwide. In 2010, only 0.03 percent of the nation’s energy came from solar projects, while 2.3 percent came from wind (www.eia.gov). Solar projects usually require exclusive use of a site—putting them at an even greater disadvantage on state trust lands, where many acres are already leased for agriculture, grazing, or oil and gas production. Wind projects, by contrast, can co-exist with other land uses. Solar projects also require large tracts—as many as 12 acres per megawatt (Culp and Gibbons 2010)—whereas wind facilities have a relatively small footprint. And, although prices are dropping, solar generation facilities can be very expensive.

Despite these drawbacks, there are ways in which solar development is well-suited to state trust lands. For starters, these territories are untaxed and owned free and clear; unburdened by the carrying costs that private owners might have, state trust land management agencies have an advantage for holding and maintaining renewable energy projects. Some solar developers have found state trust land attractive because they can work with one owner for very large tracts. Solar generation is also well-suited to previously disturbed sites, such as old landfills and abandoned agricultural areas, which may include trust lands. Near urban areas, state trust lands slated for future development could be used for solar generation in the interim; after the solar leases expire, the grounds could be developed for urban uses (Culp and Gibbons 2010).

State-level RPS and tax incentives could also encourage solar development. Some states provide up to 25 percent investment tax credits, property tax exemptions, and standard-offer contracts on solar, guaranteeing a long-term market for solar output.

As one of the largest landowners in the state, with several large, consolidated parcels, the Arizona State Land Department (ASLD) would do well to position itself as an attractive partner for the renewable energy industry (Wadsack 2009). The ASLD is taking steps in the right direction by developing a GIS-based renewable energy mapping system to analyze state trust lands for general suitability for solar production, based on avoiding critical wildlife habitat and wilderness areas, and minimizing distance to roads, transmission, and load. But it must follow up and market the most suitable areas for renewables (Culp and Gibbons 2010) and facilitate the process for developers, who can be deterred by complex leasing structures, requirements for public auctions, and required environmental and cultural analyses (Wadsack 2009). The more the agency can build capacity to help developers through this process, the more the renewable energy industry might flourish on state trust lands. For example, the department could offer long-term leases, expedite land sales, or develop a reduced-cost, revenue-sharing lease system specifically tailored for renewable energy development.

General Recommendations for Montana, Utah, and Arizona

Leasing renewable energy on state trust lands is complicated. Each state has a unique set of political, environmental, and economic circumstances that makes it difficult to determine any one best method for all. However, the accomplishments, problems, and solutions detailed in the examples above provide some general recommendations for success.

At the state land trust agency level:

• Proactively market suitable sites to developers. State trust land management agencies in some states, including Arizona and Utah, are creating inventories of the most suitable areas for renewable energy development on state lands. Other states could follow this model (BLM 2011, Berry et al 2009), market these parcels, and offer incentives for development, either as a part of the leasing process or through tax incentives (Culp and Gibbons 2010).
• Reduce risks to developers by granting them exclusive rights early in the discovery phase or prioritizing those who have conducted initial site assessments in the bidding or auctioning process.
• Foster close collaboration between the developer and trust land managers by educating staff on renewable energy issues in order to guide developers through the process of permitting, financing, and working with federal agencies.
• Break down silos and collaborate with other landowners and land management agencies to streamline permitting and coordination between various agencies at the local, state, and federal level.

At the state level:

• Streamline environmental requirements. The National Environmental Policy Act (NEPA) requires a thorough analysis of environmental impacts for projects on federal lands. Montana and other states require additional, separate analyses for developments on states lands, while others streamline their requirements by allowing federal NEPA analyses to meet state obligations for projects on both federal and state jurisdictions. This streamlined approach can be more attractive to energy developers, while still effectively protecting environmental resources.
• Adopt or increase renewable portfolio standards. In the Intermountain West, Arizona, Colorado, Montana, and New Mexico have enacted RPS policies, whereas Utah has only a renewable energy goal. Trust land managers in Utah and Idaho sited the lack of a renewable portfolio standard as an impediment to the renewable energy industry in their states. Within the region, states’ RPS targets range from 15 percent renewable energy up to 30 percent. Those states with lower targets could reasonably consider strengthening their RPS policies to encourage more renewable energy development.
• Offer tax policies that encourage renewable development, including property tax incentives, sales tax incentives, or tax credits. Each state could either adopt additional tax incentive policies, or increase existing incentives to better encourage renewable energy development.

Federal policies play a considerable role as well. Production tax credits in particular have spurred U.S. renewable energy deployment in recent decades. Likewise, federal investment tax credits for renewable energy—which provide developers with a tax credit during the planning and construction phases—have helped the renewable energy industry grow in recent years, even when the national economy was in recession. Finally, there have been several proposals for a federal-level renewable portfolio standard, although researchers disagree whether this type of policy would interfere with existing state-level RPS policies, which have proven extremely effective.

Renewable energy offers state trust land managers an opportunity to diversify their revenue stream to benefit the public good. For the most part, wind and transmission projects can be co-located with pre-existing leases for grazing, agriculture, oil, and gas. Solar projects could have great potential in previously disturbed sites or areas with little other value. Where geothermal resources are available, they offer consistent power that can offset intermittent sources like wind or solar. Technological advances could help bring down prices for renewables, particularly solar, geothermal, and biomass. As our energy demands grow, state trust lands are poised to play an important role in the growing renewable energy industry.

This article was adapted from the Lincoln Institute working paper, “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands,” available online here: http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.

About the Author

Alison Berry is the energy and economics specialist at the Sonoran Institute, where her work focuses on land use issues in a changing West. She holds a bachelor’s degree in biology from the University of Vermont and a master’s degree in forestry from the University of Montana. Her work has been published in the Wall Street Journal, the Journal of Forestry, and the Western Journal of Applied Forestry, among other publications. Contact: aberry@sonoraninstitute.org.

Resources

Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore, and Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.

Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.

Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.

Culp, Peter, and Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.

Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.

Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.

Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.

Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.

The case of Mexicali, the capital city of the border state of Baja California, Mexico, stands out as a good example of successful property tax reform in the 1990s. In only a few years the local government was able to raise revenues associated with the property tax, as well as strengthen its municipal finances and modernize its cadastral and collection systems. Furthermore, Mexicali carried out this reform by adopting a land value taxation system, the first of its kind in Mexico, and gained the public’s acceptance for these changes. Without ignoring its problems and flaws, this case provides interesting lessons on future property tax reform endeavors in Mexico and other countries.

Economic, Political and Technical Considerations

Accomplishing property tax reform did not always seem to be an easy task in Mexicali or anywhere in Mexico. Since 1983, the local level of government has been responsible for setting up and collecting property taxes, although state authorities kept certain responsibilities. Throughout the 1980s, property tax revenues, and local revenues in general, experienced a severe drop caused by a combination of high inflation rates, economic recession, lack of political interest, and reduced administrative competence of local governments, which preferred to rely on revenue-sharing sources.

In the early 1990s, a clear improvement in the nation’s macro-economic performance made conditions more favorable for change, although political and technical factors reduced the incentives for many state and local governments to embark on fiscal reform. Nevertheless, the federal administration of Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) launched an initiative to improve local finances through a cadastre modernization program lead by BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios), a public development bank.

Even before this program and other national policies began to exert an influence on local and state administrations, Mexicali took the lead in property tax reform. Starting in 1989, the newly elected mayor, Milton Castellanos Gout, saw the importance of having strong local finances and wanted to raise revenues at the beginning of his term. He hired a private consulting firm to update cadastral values. The main consultant, Sergio Flores Peña, a graduate in city and regional planning from the University of California at Berkeley, convinced the mayor to change from a mixed-value tax base on land and buildings to a land value system, and to design a mathematical model to calculate land values.

Rather than being attracted by theoretical or ideological beliefs about the advantages of a land value tax, Castellanos was convinced that it would be the easiest and fastest way to raise revenues. He took the political risk of proposing a Municipal Cadastral Committee, including real estate owners’ organizations, professional organizations and citizen representatives.

The results were spectacular in two ways: first, the new tax raised revenues quickly (see Table 1); and second, there was not a single legal or political objection from taxpayers. The increase in revenues from real estate property taxes and property sales, by far the most important source of local revenues, allowed the mayor to launch an important public works program. In the next fiscal year, however, he wanted to loosen his fiscal grip, so he did not pursue land valuation updates and abandoned the mathematical model that was originally created for that purpose.

Opposition to updating land values came from both the Municipal Cadastral Committee and the government officials in charge of the cadastre and valuation office who lacked the technical capability to manipulate the model and feared that their power and control might be weakened by the participation of the private consulting firm. As a result, the mathematical model was abandoned and land values where subsequently defined by a process of negotiation and bargaining between local authorities, elected representatives and the committee. However, the land value taxation system remained as the base to establish land values.

At the same time, the Castellanos administration embarked on a cadastre modernization program with financial resources from the federal government. However, since the mayor saw that his main objective of raising revenues had been achieved, the efforts to modernize the cadastral system became a secondary priority that was not as successful.

In subsequent administrations, the policy towards tax revenues and cadastre modernization varied. The next mayor, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), was a member of the same political party (Partido Revolucionario Institucional, PRI). He experienced a drop in property tax revenue during his first year in office, and taxes only increased at the end of his administration. He abandoned the cadastre modernization program, but maintained the land value taxation system.

The next administration was led by Eugenio Elourdy (1995-1998), a member of the Partido de Acción Nacional (PAN). He was the first opposition party leader in Mexicali, although a member of PAN had governed at the state level from 1989 to 1994. During Elourdy’s term, land values were updated, property tax revenues grew steadily and cadastre modernization was vigorously resumed. The current administration led by Victor Hermosillo (1999-2001) is continuing with cadastre reform.

Assessing the Mexicali Experience

There is no question that the process of fiscal reform has stimulated property tax revenues as the fastest and most important financial source for the city government. Currently, property tax revenues account for more than 50 percent of local municipal revenues. Mexicali is well above the state and national averages for the relative share of property tax revenues to total revenues (15.3 percent in 1995, compared to 8.4 percent at the state level and 10.3 percent at the national level). Local government officials in charge of the cadastre and valuation systems are well prepared with technical expertise and an awareness of the need to conduct permanent reform within the system. Mexicali’s example has already been replicated in the rest of the state of Baja California and in the neighboring state of Baja California Sur.

The Mexicali case offers some important lessons. First, the property tax plays a central role in strengthening local governments, not only for raising sufficient revenues for urban development but also for providing government officials with the skills to organize the tax system in a way that can be sound, legitimate and transparent.

Second, property tax reform requires vision, leadership and, most of all, political will and commitment from the executive. However, successful reform to raise taxes also depends on a sound technical base and acceptance by the general public.

Third, the land value tax proved to be extremely helpful in achieving successful reform at an early stage. It is clear that the rationale for adopting land value taxation had more to do with a pragmatic approach than with theoretical positions or debates over different schools of thought. However, this should not prevent government officials, consultants, scholars and the general public from thoroughly analyzing the diverse consequences of this approach in terms of economic efficiency, equity and administrative management.

Although a land value tax has proven to be successful in the case of Mexicali, it should not be viewed as a panacea for all situations. It is important to recognize that the tax can be of little help without other measures that have to be considered as part of property tax reform, such as cadastre modernization, clear policies on tax rates and public participation.

Finally, cases of property tax reform around the world cannot be viewed as black-and-white, success-or-failure experiences, but rather, like Mexicali, as stories that combine success, flaws and steps backward. Far from being a perfect example of property tax reform, Mexicali is a good learning experience. It shows that changes can take place in a field where very often one thinks that little can be accomplished.

Manuel Perlo Cohen is a researcher at the Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. He received support for this case study from the Lincoln Institute and he has participated in numerous Institute-sponsored courses and seminars throughout Latin America.

Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.

The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.

What Is a Cadastre?

A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.

The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.

The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.

Multipurpose Cadastres

In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.

Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.

According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).

Centralization versus Decentralization

The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.

In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.

All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.

A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)

When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.

Public versus Private Cadastres

After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.

In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.

In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.

Conclusions

The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.

In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.

Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.

References

Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)

Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.

Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.

Durante los últimos ocho años, cada una de nuestras conferencias anuales sobre políticas de suelo ha tocado un tema diferente. En la conferencia del año pasado se analizaron los vínculos cambiantes que existen entre la educación, el suelo y la ubicación a la luz de la creciente importancia de elección de escuela. Como resultado de nuestra conferencia de 2013 “Educación, suelo y ubicación”, edité un libro junto con Daphne A. Kenyon, fellow del Instituto Lincoln, que incluye aportaciones de eminencias académicas provenientes de una variedad de disciplinas de las ciencias sociales de los EE.UU., Chile e Inglaterra.

Cuando los niños asisten a la escuela cerca de sus hogares, se establece un fuerte vínculo entre la ubicación residencial y la calidad de la educación. Dicho vínculo se fortalece cuando las escuelas dependen en gran parte de los fondos provenientes del impuesto municipal sobre la propiedad, tal como ocurre en los Estados Unidos de América. De hecho, al comprar una casa, se puede considerar que una parte de su precio representa el pago de un boleto para ingresar a un sistema educativo en particular. Pero ¿qué ocurre si la elección de la escuela no tiene un vínculo con la elección del lugar de residencia?

En la década de 1960, aproximadamente uno de cada diez niños en edad escolar en los Estados Unidos asistía a una escuela privada. En la actualidad, existen nuevas formas de escolarización entre las que optar: escuelas especializadas “imán” para atraer estudiantes a ciertos campos, escuelas en el distrito o fuera del distrito, escuelas semipúblicas, vales escolares y escolarización en el hogar. Según los datos más confiables disponibles, hoy en día entre un cuarto y un tercio de los niños de edad escolar deciden elegir el tipo de escuela.

Este libro se enfoca en tres aspectos de política. El primero es la segregación racial, étnica y socioeconómica. Dentro del sistema descentralizado de gobiernos locales de los Estados Unidos, gran parte de dicha estratificación resulta evidente. Tal como lo resalta John R. Logan, “el niño blanco promedio asiste a una escuela en la que más del 78 por ciento de los niños es blanco”. El segundo aspecto se refiere a las brechas en el rendimiento académico. Eric A. Hanushek concluye que “las brechas en el rendimiento son sorprendentes”, aun cuando las diferencias en cuanto a las tasas de graduación de escuela secundaria y a los puntajes obtenidos en la Evaluación Nacional de Progreso Educativo entre estudiantes blancos, negros e hispanos han llegado, en cierta manera, a un tipo de convergencia. El tercer aspecto es la falta de igualdad de oportunidades, derivada de la segregación residencial y de las brechas en el rendimiento académico. Tal como lo señalan Elizabeth J. Mueller y Shannon S. Van Zandt, “las oportunidades, ya sea en forma de buenas escuelas o de otros tipos de servicios públicos… no se encuentran distribuidas equitativamente en las diferentes regiones ni tampoco son accesibles para todos”.

El libro está dividido en cuatro secciones. En la primera sección se analiza la bibliografía e incluye un detalle cronológico elaborado por Ellen B. Goldring y Walker Swain que, en líneas generales, muestra los vínculos entre la ubicación residencial y la escuela en los Estados Unidos. En la segunda sección se examinan algunos aspectos relacionados con la organización en distritos escolares y sus finanzas, e incluye una historia económica de la estructura de los distritos escolares elaborada por William A. Fischel, una evaluación del impuesto a la propiedad como fuente clave de financiamiento para la educación desde el jardín de infantes hasta el 12º grado, realizada por Andrew Reschovsky, y un análisis de Henry A. Coleman de las fuentes no tradicionales de financiamiento escolar. En la tercera sección se investigan los efectos de la ubicación de las escuelas especializadas y contiene aportaciones de Robert Bilfulco y John R. Logan, Julia Burdick-Will y Elisabeta Minca, y Stephen Machin y Anne West, quienes analizan las escuelas académicas (el equivalente en Inglaterra a las escuelas especializadas). En la cuarta sección se analizan casos en los que la educación y la ubicación no tienen ningún vínculo, como es el caso de la escolarización en los hogares en Virginia, analizada por Luke C. Miller.

Este libro presenta evidencias (particularmente en el capítulo de Eric J. Brunner) que introducir la posibilidad de elegir una escuela reduce tanto los recargos de precios de las viviendas asociados con su ubicación en un distrito escolar de alta calidad como la segregación residencial. Sin embargo, hasta el momento, estos efectos han sido menos drásticos de lo que podría suponerse. Una de las razones es que los padres definitivamente prefieren enviar a sus hijos a las escuelas de su barrio. Otra de las razones es que los costos y la disponibilidad del transporte limitan la gama real disponible de opciones de escuelas (el tema de los costos de transporte se analiza en el capítulo de Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson y Julian D. Marshall). Un capítulo muy aleccionador es el que analiza el fascinante caso de Chile, que implementó las becas escolares universales en la década de 1980. Se podría pensar que las opciones de escuelas reducirían la segregación escolar inherente a la segregación residencial, pero Carolina Flores descubrió que la segregación socioeconómica en las escuelas es aún mayor que la segregación residencial. Esto se debe a diferentes razones, incluida la capacidad de algunas escuelas de seleccionar estudiantes o de cobrar cuotas.

No obstante, es posible que dentro de unos diez años, la elección de escuela tenga un impacto más profundo en los mercados inmobiliarios y en la elección del lugar donde vivir. Los avances tecnológicos han comenzado a cambiar radicalmente la educación universitaria. La educación primaria y secundaria tal vez enfrente muy pronto cambios tan fundamentales como aquellos, algunos de los cuales ya se han anunciado en este libro.

La Bahía de Chesapeake es un icono cultural, un tesoro nacional y un recurso natural protegido por cientos de agencias, organizaciones sin fines de lucro e instituciones. Ahora, una nueva tecnología de construcción de mapas digitales con exactitud sin precedentes, desarrollada por The Chesapeake Conservancy y respaldada por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, está identificando con precisión contaminación y otras amenazas a la salud del ecosistema de la bahía y su cuenca, que abarca 165.000 km2, 16.000 km de costa y 150 ríos y arroyos importantes. Con una resolución de un metro por un metro, la tecnología de mapas de “conservación de precisión” está llamado la atención de una amplia gama de agencias e instituciones, que ven aplicaciones potenciales para una variedad de procesos de planificación en los Estados Unidos y el resto del mundo. Este nuevo juego de datos de cubierta de suelo, creado por el Centro de Innovación de Conservación (CIC) de The Conservancy, tiene 900 veces más información que los juegos de datos anteriores y brinda mucho más detalle sobre los sistemas naturales y las amenazas medioambientales a la cuenca, de las que la más persistente y urgente es la contaminación de las aguas de la bahía, que afecta desde la salud de la gente, las plantas y la vida silvestre hasta la industria pesquera, el turismo y la recreación.

“El gobierno de los EE.UU. está invirtiendo más de US$70 millones al año para limpiar la Bahía de Chesapeake, pero no sabe qué intervenciones tienen el mayor impacto”, dice George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln. “Con esta tecnología podremos determinar si las intervenciones pueden interrumpir el flujo superficial de nutrientes que está provocando el florecimiento de algas en la bahía. Podremos ver dónde fluye el agua a la Bahía de Chesapeake. Podremos ver el rédito del dinero invertido, y podremos comenzar a reorientar a la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por su sigla en inglés), el Departamento de Agricultura y múltiples agencias que quizás planifiquen en forma estratégica pero sin comunicarse entre sí”.

The Chesapeake Conservancy, una organización sin fines de lucro, está dando los toques finales a un mapa de alta resolución de toda la cuenca para el Programa de la Bahía de Chesapeake. Ambas organizaciones están ubicadas en Annapolis, Maryland, el epicentro de los esfuerzos de conservación de la bahía. El programa presta servicio a la Asociación de la Bahía de Chesapeake (Chesapeake Bay Commission), la EPA, la Comisión de la Bahía de Chesapeake y los seis estados que alimentan la cuenca: Delaware, Maryland, Nueva York, Pensilvania, Virginia, West Virginia y el Distrito de Columbia, junto con 90 contrapartes más, entre las que se cuentan organizaciones sin fines de lucro, instituciones académicas y agencias gubernamentales como la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, el Servicio de Peces y Vida Silvestre de los EE.UU., el Servicio Geológico de los EE.UU. (USGS) y el Departamento de Defensa de los EE.UU. 

En nombre de esta alianza, la EPA invirtió US$1,3 millones en 2016 en financiamiento estatal y federal para el proyecto de cubierta de suelo de alta resolución de The Conservancy, que se está desarrollando en conjunto con la Universidad de Vermont. La información obtenida de los diversos programas piloto de mapas de precisión ya está ayudando a los gobiernos locales y contrapartes fluviales a tomar decisiones de gestión de suelo más eficientes y económicas. 

“Hay muchos actores en la cuenca de la Bahía de Chesapeake”, dice Joel Dunn, presidente y director ejecutivo de The Chesapeake Conservancy. “La comunidad ha estado trabajando en un problema de conservación muy complicado por los últimos 40 años, y como resultado hemos creado capas y capas y muchas instituciones para resolver este problema”. 

“Ahora no es un problema de voluntad colectiva sino un problema de acción, y toda la comunidad tiene que asociarse de maneras más innovadoras para llevar la restauración de los recursos naturales de la cuenca al próximo nivel superior”, agrega.

“La tecnología de conservación está evolucionando rápidamente y puede estar llegando ahora a su cima”, dice Dunn, “y queremos montarnos sobre esa ola”. El proyecto es un ejemplo de los esfuerzos de The Conservancy para llevar su trabajo a nuevas alturas. Al introducir “big data” (datos en gran volumen) en el mundo de la planificación medioambiental, dice, The Conservancy se preparar para innovar como un “emprendedor de conservación”.

¿Qué es la tecnología de mapas de precisión?

Los datos del uso del suelo y la cubierta del suelo (LULC, por su sigla en inglés) extraídos de imágenes por satélite o desde aviones son críticos para la gestión medioambiental. Se usa para todo, desde mapas de hábitat ecológico hasta el seguimiento de tendencias de desarrollo inmobiliario. El estándar de la industria es la Base de Datos Nacional de Cubierta de Suelo (NLCD, por su sigla en inglés) de 30 m por 30 m de resolución del USGS, que proporciona imágenes que abarcan 900 m2, o casi un décimo de hectárea. Esta escala funciona bien para grandes áreas de terreno. No es suficientemente exacta, sin embargo, para proyectos de pequeña escala, porque todo lo que tenga un décimo de hectárea o menos se agrupa en un solo tipo de clasificación de suelo. Una parcela podría ser clasificada como un bosque, por ejemplo, pero ese décimo de hectárea podría tener también un arroyo y humedales. Para maximizar las mejoras en la calidad del agua y los hábitats críticos, hacen falta imágenes de mayor resolución para poder tomar decisiones a nivel de campo sobre dónde vale la pena concentrar los esfuerzos.

Con imágenes aéreas públicamente disponibles del Programa Nacional de Imágenes de Agricultura (NAIP, por su sigla en inglés), en combinación con datos de elevación del suelo de LIDAR (sigla en inglés de Detección y Medición de Distancia por Luz), The Conservancy ha creado juegos de datos tridimensionales de clasificación del suelo con 900 veces más información y un nivel de exactitud de casi el 90 por ciento, comparado con el 78 por ciento para la NLCD. Esta nueva herramienta brinda una imagen mucho más detallada de lo que está ocurriendo en el suelo, identificando puntos donde la contaminación está ingresando en los arroyos y ríos, la altura de las pendientes, y la efectividad de las mejores prácticas de gestión (Best Management Practices, o BMP), como sistemas de biofiltración, jardines de lluvia y amortiguadores forestales. 

“Podemos convertir las imágenes vírgenes en un paisaje clasificado, y estamos entrenando a la computadora para que vea lo mismo que los seres humanos al nivel del terreno”, incluso identificando plantas individuales, dice Jeff Allenby, Director de Tecnología de Conservación, quien fue contratado en 2012 para aprovechar la tecnología para estudiar, conservar y restaurar la cuenca. En 2013, una subvención de US$25.000 del Consejo de Industrias de Tecnología Informática (ITIC) permitió a Allenby comprar dos computadoras poderosas para comenzar el trabajo de trazar mapas digitales. Con el respaldo del Programa de la Bahía de Chesapeake, su equipo de ocho expertos en sistemas de información geográfica (SIG) ha creado un sistema de clasificación para la cuenca de la Bahía de Chesapeake con 12 categorías de cubierta de suelo, como superficies impermeables, humedales, vegetación de baja altura y agua. También está incorporando información de zonificación de los usos del suelo provista por el Programa de la Bahía de Chesapeake. 

El potencial de la tecnología

El trazado de mapas de precisión “tiene el potencial de transformar la manera de ver y analizar sistemas de suelo y agua en los Estados Unidos”, dice James N. Levitt, Gerente de Programas de Conservación de Suelo del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln, que está respaldando el desarrollo tecnológico de The Conservancy con una subvención de US$50.000. “Nos ayudará a mantener la calidad del agua y los hábitats críticos, y ubicar las áreas donde las actividades de restauración pueden tener el mayor impacto sobre el mejoramiento de la calidad del agua”. Levitt dice que la tecnología permite convertir fuentes de contaminación “no puntuales”, o sea difusas e indeterminadas, en fuentes “puntuales” identificables específicas sobre el terreno. Y ofrece un gran potencial de uso en otras cuencas, como la de los sistemas de los ríos Ohio y Mississippi, los que, como la cuenca de Chesapeake, también tienen grandes cargas de escurrimiento contaminado de aguas de tormenta debido a actividades agrícolas. 

Es un momento propicio para hacer crecer la tecnología de conservación en la región de Chesapeake. En febrero de 2016, la Corte Suprema de los EE.UU. decidió no innovar en un caso que disputaba el plan de la Asociación de la Bahía de Chesapeake para restaurar plenamente la bahía y sus ríos de marea, para poder volver a nadar y pescar en ellos para 2025. Esta decisión de la Corte Suprema dejó en su lugar un dictamen de la Corte de Apelación del 3.er Circuito de los EE.UU. que confirmó el plan de aguas limpias y mayores restricciones sobre la carga máxima total diaria, o el límite de contaminación permisible de sustancias como nitrógeno y fósforo. Estos nutrientes, que se encuentran en los fertilizantes agrícolas, son los dos contaminantes principales de la bahía, y son tenidos en cuenta bajo las normas federales de calidad del agua establecidas en la Ley de Agua Limpia. El dictamen también permite a la EPA y a agencias estatales imponer multas a aquellos que contaminan y violan las reglamentaciones. 

La calidad del agua de la Bahía de Chesapeake ha mejorado desde su fase de mayor contaminación en la década de 1980. Las modernizaciones y la explotación más eficiente de las plantas de tratamiento de aguas servidas han reducido la cantidad de nitrógeno que ingresa en la bahía en un 57 por ciento, y el fósforo en un 75 por ciento. Pero los estados de la cuenca siguen violando las regulaciones de agua limpia y el aumento del desarrollo urbano exige una evaluación constante y una reducción de la contaminación en el agua y hábitats críticos.

Proyecto piloto núm. 1: El río Chester

The Conservancy completó una clasificación de suelo de alta resolución y análisis de escurrimiento de aguas de tormenta para toda la cuenca del río Chester, en la costa oriental de Maryland, con financiamiento de las Campañas de Energía Digital y Soluciones de Sostenibilidad de ITIC. Isabel Hardesty es la cuidadora del río Chester, de 100 km de largo, y trabaja con la Asociación del río Chester, con asiento en Chestertown, Maryland. (“Cuidadora de río” es el título oficial de 250 individuos en todo el mundo que son los “ojos, oídos y voz” de un cuerpo de agua.) El análisis de The Conservancy ayudó a Hardesty y su personal a comprender dónde fluye el agua a través del terreno, dónde serían más efectivos las BMP y qué corrientes fluviales degradadas sería mejor restaurar. 

Dos tercios de la cubierta del suelo en la cuenca del río Chester son cultivos en hilera. Los agricultores de estos cultivos frecuentemente usan fertilizante en forma uniforme en todo el campo, y el fertilizante se escurre con las aguas de tormenta de todo el predio. Esto se considera contaminación no puntual, lo cual hace más difícil identificar el origen exacto de los contaminantes que fluyen a un río, comparado, por ejemplo, con una pila de estiércol. El equipo de The Conservancy trazó un mapa de toda la cuenca del río Chester, identificando dónde llovió en el terreno y dónde fluyó el agua.  

“A simple vista se puede mirar un campo y ver dónde fluye el agua, pero este análisis es mucho más científico”, dice Hardesty. El mapa mostró la trayectoria del flujo de agua en toda la cuenca, en rojo, amarillo y verde. El color rojo identifica un mayor potencial de transporte de contaminantes, como las trayectorias de flujo sobre superficies impermeables. El color verde significa que el agua está filtrada, como cuando fluye a través de humedales o un amortiguador forestal, reduciendo la probabilidad de que transporte contaminantes. El amarillo es un nivel intermedio, que indica que podría ser uno u otro. El análisis se tiene que “comprobar en la realidad”, dice Hardesty, o sea que el equipo usa análisis SIG a nivel de cada granja para confirmar lo que está ocurriendo en un campo específico.  

“Somos una organización pequeña y tenemos relaciones con la mayoría de los agricultores de la zona”, dice Hardesty. “Podemos mirar una parcela de terreno y saber qué prácticas está usando el agricultor. Nos hemos comunicado con nuestros terratenientes y colaborado con ellos en sus predios; así sabemos dónde pueden entrar contaminantes a los arroyos. Cuando nos enteramos de que un agricultor en particular quiere poner un humedal en su granja, su uso del suelo y el análisis de flujo de agua nos ayuda a determinar qué tipo de BMP tenemos que usar y dónde tiene que estar ubicado”. El valor de elaborar mapas de precisión para la Asociación del Río Chester, dice Hardesty, ha sido “poder darse cuenta que el mejor lugar para colocar una solución de intercepción de agua es donde sea mejor para el agricultor. En general, esta es una parte bastante poco productiva de la granja”. Dice que en general los agricultores están contentos de poder trabajar con ellos para resolver el problema.

La Asociación del Río Chester también está desplegando tecnología para usar los recursos de modo más estratégico. La organización tiene un programa de monitorización de agua y ha recolectado datos sobre la cuenca por muchos años, que el equipo de The Conservancy ha analizado para clasificar los arroyos de acuerdo a su calidad de agua. La asociación ha hecho ahora análisis SIG que muestra los trayectos de flujo para todas las subcuencas de arroyos, y está creando un plan estratégico para guiar los esfuerzos futuros de limpieza de los arroyos con la peor calidad del agua. 

Proyecto piloto núm. 2: Herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York

En 2013, The Conservancy y otras contrapartes principales lanzaron el programa Envision the Susquehanna (Vislumbrar el Susquehanna) para mejorar la integridad ecológica y cultural del paisaje y la calidad de vida a lo largo del río Susquehanna, desde su cabecera en Cooperstown, Nueva York, hasta su descarga en la Bahía de Chesapeake en Havre de Grace, Maryland. En 2015, The Conservancy seleccionó el programa para su proyecto piloto de datos en el condado de York, Pensilvania.

Pensilvania ha tenido problemas para demostrar progreso en la reducción del escurrimiento de nitrógeno y sedimento, sobre todo en los lugares donde las aguas de tormenta urbanas ingresan en los ríos y arroyos. En 2015 la EPA anunció que iba a retener US$2.9 millones de fondos federales hasta que el estado pudiera articular un plan para alcanzar sus metas. En respuesta, el Departamento de Protección Ambiental de Pensilvania publicó su Estrategia de restauración de la Bahía de Chesapeake para aumentar el financiamiento de proyectos de aguas de tormenta locales, verificar el impacto y los beneficios de BMP locales, y mejorar la contabilidad y recolección de datos para supervisar su efectividad. 

El condado de York creó el Programa de Reducción de Contaminación de la Bahía de Chesapeake – Condado de York para coordinar los informes sobre proyectos de limpieza. La tecnología de mapas de precisión de The Conservancy ofreció una oportunidad perfecta para un proyecto piloto: En la primavera de 2015, la Comisión de Planificación del Condado de York y The Conservancy comenzaron a colaborar para mejorar el proceso de selección de los proyectos de BMP para escurrimiento de aguas de tormenta urbana, que cuando se combinan con un aumento de los emprendimientos inmobiliarios, constituyen la amenaza de mayor crecimiento en la Bahía de Chesapeake. 

La comisión de planificación seleccionó el proceso de propuesta anual de BMP de 49 de las 72 municipalidades reguladas como “sistemas de alcantarillado de aguas de tormenta municipales separados”, o MS4, por su sigla en inglés. Estos son sistemas de aguas de tormenta requeridos por la Ley de Agua Limpia federal para recolectar el escurrimiento contaminado que de lo contrario fluiría a las vías fluviales locales. La meta de la comisión era normalizar el proceso de presentación y revisión de proyectos. El condado descubrió que las reducciones de carga calculadas no eran correctas en varias municipalidades, porque no contaban con el personal necesario para recolectar y analizar los datos, o usaron una variedad de fuentes de datos distintas. Por consiguiente, a la comisión le resultó difícil identificar, comparar y elaborar prioridades para identificar los proyectos más efectivos y económicos para alcanzar las metas de calidad de agua.

Cómo usar la herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York

Para usar la herramienta en línea, los usuarios seleccionan un área de proyecto propuesta, y la herramienta genera automáticamente un análisis de la cubierta del suelo de alta resolución para toda el área de drenaje del proyecto. La herramienta integra estos datos de alta resolución, por lo que los usuarios pueden evaluar cómo sus proyectos podrían interactuar con el paisaje. Los usuarios también pueden comparar proyectos potenciales de manera rápida y fácil, y después revisar y presentar propuestas de proyectos con el mayor potencial para mejorar la calidad del agua. Los usuarios después pueden ingresar la información del proyecto en un modelo de reducción de carga de nutrientes/sedimentos llamado Herramienta de escenario de evaluación de instalaciones de la Bahía, o BayFAST. Los usuarios ingresan información adicional sobre el proyecto, y la herramienta inserta los datos geográficos. El resultado es un informe simple de una página en formato PDF que reseña los costos estimados del proyecto por libra de nitrógeno, fósforo y reducción de sedimento. Puede usar la herramienta en: http://chesapeakeconservancy.org/apps/yorkdrainage.

The Conservancy y la comisión de planificación colaboraron para elaborar una Herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York de fácil utilización (recuadro, pág. 14), que permite comparar distintos métodos de restauración y cambio en el uso del suelo, y analizarlos antes de ponerlos en práctica. The Conservancy, la comisión y los miembros del personal municipal colaboraron sobre una plantilla uniforme de propuestas y recolección de datos, y optimizaron el proceso con los mismos juegos de datos. Después, The Conservancy capacitó a algunos profesionales SIG locales para que ellos a su vez pudieran proporcionar asistencia técnica a otras municipalidades. 

“Se puede usar en forma fácil y rápida”, explica Gary Milbrand, CFM, el ingeniero SIG y Director de Informática de la Municipalidad de York, quien proporciona asistencia técnica de proyecto a otras municipalidades. Anteriormente, dice, las municipalidades típicamente gastaban entre US$500 y US$1.000 en consultores para analizar sus datos y crear propuestas e informes. La herramienta de informe, dice, “nos ahorra tiempo y dinero”.

La comisión requirió a todas las municipalidades reguladas que presentaran sus propuestas de BMP usando la nueva tecnología para el 1 de julio de 2016, y las propuestas de financiamiento se seleccionarán a fines de este otoño. Las contrapartes dicen que las municipalidades están más involucradas en el proceso de describir cómo sus proyectos están funcionando en el entorno, y esperan ver proyectos más competitivos en el futuro. 

“Por primera vez podemos hacer una comparación cuantitativa”, dice Carly Dean, gerente de proyecto de Envision the Susquehanna. “El solo hecho de poder visualizar los datos permite que el personal municipal analice cómo interactúan sus proyectos con el terreno, y por qué el trabajo que están realizando es tan importante”. Dean agrega: “Sólo estamos empezando a escarbar la superficie. Pasará un tiempo hasta poder darnos cuenta de todas las aplicaciones potenciales”.

Integración de datos de la cubierta del suelo y el uso del suelo a nivel de parcela 

El equipo de Conservación también está trabajando para superponer datos de cubierta de suelo con los datos de condado a nivel de parcela, para proporcionar más información sobre cómo se está usando el suelo. La combinación de imágenes satelitales de alta resolución y datos del uso del suelo del condado a nivel de parcela no tiene precedentes. Los condados construyen y mantienen bases de datos a nivel de parcela en todos los Estados Unidos utilizando información como registros tributarios y de propiedad. Alrededor de 3.000 de los 3.200 condados han digitalizado estos registros públicos. Pero aun así, en muchos de estos condados los registros no se han organizado y normalizado para el uso del público, dice McCarthy.

La EPA y un equipo de USGS en Annapolis han estado combinando datos de la cubierta de suelo de un metro de resolución con datos del uso del suelo para los seis estados de Chesapeake, para brindar una vista amplia a nivel de cuenca que al mismo tiempo proporcione información detallada sobre el suelo desarrollado y rural. Este otoño, el equipo incorporará los datos del uso del suelo y la cubierta del suelo de cada ciudad y condado, y realizará ajustes para confirmar que los datos de los mapas de alta resolución coincidan con los datos a escala local. 

Los datos actualizados del uso del suelo y la cubierta del suelo se cargarán luego en el Modelo de la Cuenca de la Bahía de Chesapeake, un modelo de computadora que se encuentra actualmente en el nivel 3 de sus 4 versiones de pruebas beta de producción y revisión. Las contrapartes estatales y municipales, distritos de conservación y otras contrapartes de la cuenca han revisado cada versión y sugerido cambios en función de su experiencia de mitigación de aguas de tormenta, modernizaciones de tratamiento de aguas y otras BMP. Los datos detallarán, por ejemplo, el desarrollo de uso mixto, distintos usos del suelo agrícola para cultivos, alfalfa y pastura; y mediciones tales como la producción de fruta o verduras del suelo. Aquí es donde la conversión de la cubierta del suelo al uso del suelo es útil para ayudar a especificar las tasas de carga de contaminación.

“Queremos un proceso muy transparente”, dice Rich Batiuk de la EPA, director asociado de ciencia, análisis e implementación del Programa de la Bahía de Chesapeake, señalando que los datos combinados de la cubierta del suelo y el uso del suelo se podrán acceder en línea sin cargo. “Queremos miles de ojos sobre los datos de uso y cubierta del suelo. Queremos ayudar a las contrapartes estatales y locales con datos sobre cómo lidiar con bosques, llanuras de inundación, arroyos y ríos. Y queremos mejorar el producto para poder obtener un modelo de simulación de políticas de control de la contaminación en toda la cuenca”. 

Ampliación del trabajo y otras aplicaciones

A medida que la tecnología se refina y es utilizada más ampliamente por las contrapartes de la cuenca, The Conservancy espera poder crear otros juegos de datos, ampliar el trabajo a otras aplicaciones, y realizar actualizaciones anuales o bianuales para que los mapas sean siempre un reflejo de las condiciones reales. “Estos datos son importantes como una línea de base, y veremos cuál es la mejor manera de evaluar los cambios que se producen con el tiempo”, dice Allenby.

Las contrapartes de la cuenca están discutiendo aplicaciones adicionales para los juegos de datos de un metro de resolución, desde actualizar los mapas de emergencia/911, a proteger especies en extinción, a desarrollar servidumbres y comprar suelo para organizaciones de conservación. Más allá de la Bahía de Chesapeake, el trazado de mapas de precisión podría ayudar a realizar proyectos a escala de continente. Es el símil para la conservación de la agricultura de precisión, que permite determinar, por ejemplo, dónde se podría aplicar un poco de fertilizante para maximizar el beneficio para las plantas. Cuando se combinan estos dos elementos, la producción de alimentos puede crecer y reducir al mismo tiempo el impacto medioambiental de la agricultura. La tecnología también podría ayudar con prácticas de desarrollo más sostenible, el aumento del nivel del mar, y la resiliencia.

Mucha gente creyó que una pequeña organización sin fines de lucro no podía encarar este tipo de análisis, dice Allenby, pero su equipo pudo hacerlo por un décimo del costo estimado. El próximo paso sería poner estos datos del uso del suelo y la cubierta del suelo a disposición del público sin cargo. Pero en este momento eso sería muy oneroso. Los datos necesitan copias de respaldo, seguridad y una enorme cantidad de espacio de almacenamiento. El equipo de The Conservancy está transfiriendo los datos en colaboración con Esri, una compañía de Redlands, California, que vende herramientas de trazado de mapas por SIG, y también Microsoft Research y Hexagon Geospatial. El proceso se ejecuta en forma lineal, un metro cuadrado por vez. En un sistema que se ejecuta en la nube, se puede procesar un kilómetro cuadrado por vez y distribuir a 1.000 servidores por vez. Según Allenby, ello permitiría hacer un mapa a nivel de parcela de los 8,8 millones de kilómetros cuadrados de los EE.UU. en un mes. Sin esta tecnología, 100 personas tendrían que trabajar durante más de un año, a un costo mucho mayor, para producir el mismo juego de datos. 

Los mapas de precisión podrían aportar mucho más detalle a State of the Nation’s Land, un periódico anual en línea de bases de datos sobre el uso y la propiedad del suelo que el Instituto Lincoln está produciendo con PolicyMap. McCarthy sugiere que la tecnología podría responder a preguntas tales como: ¿Quién es el dueño de los Estados Unidos? ¿Cómo estamos usando el suelo? ¿Cómo afecta la propiedad el uso del suelo? ¿Cómo está cambiando con el tiempo? ¿Cuál es el impacto de los caminos desde el punto de vista ambiental, económico y social? ¿Qué cosas cambian después de construir un camino? ¿Cuánto suelo rico para la agricultura ha estado enterrado debajo de los emprendimientos suburbanos? ¿Cuándo comienza a tener importancia? ¿Cuánto suelo estamos despojando? ¿Qué pasa con nuestro suministro de agua?

“¿Puede resolver problemas sociales grandes?”, pregunta McCarthy. Una de las consecuencias más importantes de la tecnología de mapas de precisión sería encontrar mejores maneras de tomar decisiones sobre las prácticas del uso del suelo, dice, sobre todo en la interfaz entre la gente y el suelo, y entre el agua y el suelo. Se necesitan los registros de suelo para usar esta tecnología más eficazmente, lo cual podría presentar un desafío en algunos lugares porque no hay registros, o los que hay no son sistemáticos. Pero es una metodología y tecnología que se puede usar en otros países, dice. “Es un cambio en las reglas del juego, permitiéndonos superponer datos del uso del suelo con datos de la cobertura del suelo, lo cual puede ser increíblemente valioso para lugares de urbanización rápida, como China y África, donde los patrones y cambios se podrán observar sobre el suelo y con el correr del tiempo. Es difícil exagerar su impacto”.

“Nuestro objetivo es usar esta tecnología para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en todo el mundo”, dice McCarthy. “Cuanto más información puedan acceder los planificadores, mejor podrán defender nuestro planeta”. La herramienta se debería compartir con la “gente que quiere usarla con el fin apropiado, de manera que estamos haciendo la propuesta de valor de que este es un bien público que todos debemos mantener”, dice, en forma similar a cómo USGS desarrolló el sistema SIG. 

“Necesitamos la alianza pública-privada apropiada, algo así como un servicio público regulado, con supervisión y respaldo público, que se mantenga como un bien público”. 

Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications, LLC, vive y trabaja en Boulder, Colorado, y escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.

Crédito: The Chesapeake Conservancy

El reajuste de suelo es un proceso vital pero difícil y prolongado: es una especie de versión retroactiva de planificación de barrios que se desarrollaron informalmente, con viviendas no autorizadas construidas en forma caótica que no dejan espacio para el acceso a calles y pasajes. Según ONU-Hábitat, 863 millones de personas en el mundo vivían en este tipo de asentamientos en 2014, y esta cantidad podría ascender a 3.000 millones para 2050. El borrador acordado de la Nueva agenda urbana para la conferencia Hábitat III en Quito, Ecuador, señala que “la creciente cantidad de moradores de asentamientos precarios e informales” contribuye a los problemas que exacerban la pobreza global y sus riesgos concomitantes, desde la falta de servicios municipales a una mayor amenaza para la salud. 

Pero la evolución tecnológica podría facilitar la revisión de esta disposición orgánica reduciendo el desplazamiento al mínimo y acelerando la absorción de estos barrios en la estructura formal de la ciudad, proporcionando así a los residentes servicios básicos, desde sistemas de alcantarillado y drenaje a acceso en caso de emergencia médica o de incendio. Una de las herramientas más prometedoras es Open Reblock, una plataforma que se encuentra actualmente en su fase piloto alrededor de Ciudad del Cabo, Sudáfrica y Mumbai, India. El proyecto nació de una colaboración entre Shack/Slum Dwellers International (SDI, que trabaja directamente con una red de comunidades urbanas pobres en 33 países), el Instituto Santa Fe (SFI, una organización sin fines de lucro de investigación y educación) y la Universidad Estatal de Arizona. 

SDI se ha involucrado desde hace tiempo en el “retrazado” de base, esencialmente otra manera de caracterizar el proceso de reajuste de suelo. Luis Bettencourt, un profesor de sistemas complejos en el Instituto Santa Fe, explica que su grupo, que se enfoca en las “ciudades como sistemas”, comenzó a trabajar con SDI hace algunos años. Se produjo una convergencia útil del pensamiento de alto nivel basado en estadísticas y datos del grupo de SFI con los “relevamientos” utilizados por SDI sobre el terreno para trabajar con las comunidades de asentamientos informales. 

Los esfuerzos de retrazado de asentamientos de SDI se realizan con mucho cuidado. Los residentes participaron en forma directa en el proceso de diagramación del barrio, usando papel y lápiz. Después se reunieron en juntas comunitarias, usando modelos de papel de cada estructura local colocados sobre el mapa, y comenzaron a reubicarlos para hacer lugar a nuevos pasajes y calles. Si bien esta colaboración activa fue profundamente beneficiosa, se puede decir que esta metodología analógica no se caracterizó por su rapidez. 

En años recientes, la tecnología digital cada vez más accesible facilitó este proceso, dijo la secretaria de SDI, Anni Beukes. El grupo usa ahora una herramienta de sistema de información geográfica (SIG) para delinear el mapa del barrio y los servicios básicos disponibles, y después usa una herramienta separada para realizar relevamientos más detallados a nivel de hogar y medidas precisas de cada estructura. Dada la amplia disponibilidad de teléfonos móviles y tabletas, el proceso es abierto y depende, en efecto, de la participación directa de los residentes. 

Enrique R. Silva, un becario de investigación y asociado sénior de investigación en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, señala que se están usando herramientas de relevamiento similares alrededor del mundo. “Uno puede hacer un mapa de algo en forma casi instantánea”, dice, y los miembros de la comunidad participan en este proceso. Apunta a los esfuerzos, con respaldo del Instituto Lincoln y otros, que utilizan dispositivos “baratos y universales” y herramientas de crowd-sourcing para alcanzar metas similares en América Latina. 

Un mapa maestro disponible en forma digital también crea nuevas posibilidades. Un ejemplo es Open Reblock. Utiliza un algoritmo exclusivo para leer un mapa digital de un asentamiento informal y proponer la estrategia que, desde su punto de vista, es óptima para rediseñarlo. (El algoritmo está escrito para priorizar las calles y estructuras existentes, haciéndose eco del objetivo tradicional de minimizar el desplazamiento.) Este proceso sólo toma unos minutos, cuanto mucho. 

“Cuando se lo mostré por primera vez a nuestras comunidades, se quejaron de que les estaba sacando los modelos hechos en papel”, dice Beukes, riéndose. No estaban equivocados . . . pero no estaban realmente protestando. 

Pero lo que produce Open Reblock no tiene como objetivo ser una directiva estricta o una propuesta final. Los miembros de la comunidad pueden ajustar los resultados basados en su conocimiento directo y sus preocupaciones. Es más, Open Reblock depende de dicha participación, creando una realidad compartida donde la gente puede jugar y crear su futura realidad, dice Bettencourt. “Es básicamente una herramienta de planificación municipal, a nivel de un barrio”. Al ofrecer una “prueba de demostración y un punto inicial” para las negociaciones, agrega, y acelera radicalmente uno de los pasos más difíciles del proceso. 

Beukes dice que los participantes en los programas piloto han reaccionado con entusiasmo ante las nuevas posibilidades de este sistema. Entre otros factores: También significa que un plan final tendrá una forma más adecuada, para que funcionarios municipales puedan responder más fácilmente, y asegura que todas las partes estén viendo (y debatiendo) los mismos datos geoespaciales y esquemas de planificación. “Es una plantilla para iniciar la discusión”, agrega Bettencourt, “donde literalmente todos están mirando el mismo mapa”. 

Gracias a una subvención de Open Ideo, el equipo de Bettencourt y SDI están trabajando para mejorar el diseño de la interfaz de Open Reblock, aprovechando las observaciones de los participantes comunitarios de Cabo de Hornos y Mumbai. Todo el proyecto está siendo creado con código abierto (disponible en Github), tanto para alentar mejoras por parte de cualquier persona que se quiera involucrar como para facilitar versiones más completas para uso más masivo y universal en el futuro. 

Por supuesto, el proyecto no es una solución mágica. Los reajustes de suelo pueden ser contenciosos, y Silva apunta que todavía se tienen que resolver temas importantes sobre el valor de la propiedad de cada morador a un nivel más individual y humano. Bettencourt y Beukes están de acuerdo en que Open Reblock es un suplemento y no un sustituto de los procesos existentes. 

De todas maneras, Bettencourt apunta a las cifras de ONU-Hábitat para especular que puede haber un millón de barrios alrededor del mundo que necesitan un retrazado. “Es un número increíble”, dice. Y confirma la opinión de los observadores de que este esfuerzo es algo casi imposible, sobre todo cuando el proceso se va prolongando con cada caso individual. 

Pero desde la perspectiva de un tecnólogo, esto puede ser menos intimidatorio. Basta con pensar en las herramientas de confección de mapas y recolección de datos que han emergido en años recientes, como un paso inicial que extiende el trabajo de larga data de SDI y otros. Open Reblock es simplemente una iteración más en esa trayectoria. “Creo que tenemos todos los ingredientes, pero tenemos que empezar a ejecutar”, dice Bettencourt. “Si además contamos con un sistema para capturar datos y generar propuestas, esto es un gran paso adelante. No genera el cambio, pero ayuda”. 

Rob Walker (robwalker.net) es contribuyente de Design Observer y The New York Times.

Folleto | Datos del mapa © OpenStreetMap contribuyentes,​ CC-BY-SA, Imagery © Mapbo