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Daniel McMillen has a joint appointment in the Department of Economics and the Institute of Government and Public Affairs at the University of Illinois. He is also a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy. Before moving to Urbana-Champaign, he was a member of the economics departments at the University of Illinois at Chicago, University of Oregon, Santa Clara University, and Tulane University. McMillen received his Ph.D. in economics from Northwestern University in 1987.
Since 2005, McMillen has worked on a number of Lincoln Institute projects, including two David C. Lincoln Fellowships with Rachel Weber, a member of the Urban Planning and Policy Department at the University of Illinois at Chicago. He has also collaborated with Richard F. Dye of the University of Illinois on a series of Lincoln-sponsored projects on land valuation and assessment limitation measures.
McMillen has been co-editor of Regional Science and Urban Economics since 2007. He also serves on the editorial boards of other leading journals in urban economics, real estate, and regional science, and as a consultant for the Federal Reserve Bank of Chicago. He directed the Center for Urban Real Estate at the University of Illinois at Chicago from 1999 to 2005, and has served on the board of the American Real Estate and Urban Economics Association.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?
Daniel McMillen: I first came to the Lincoln Institute in 1989 for a conference on “Growth Management and Land Use Controls.” It was an honor to be invited there as a relatively new assistant professor and to have the chance to meet many leading urban and public finance economists. I returned for another conference in 1996. I was impressed by the quality of the research being conducted by and for the Lincoln Institute on land use, land and property taxation, and the regulation of land markets. When I had a sabbatical in 2005–2006, the Lincoln Institute seemed like an ideal place to work. I spent much of that year in Cambridge, and have been involved regularly ever since.
Land Lines: What was the first project you conducted for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: I began working with Richard F. Dye on a study of teardowns and land values in the Chicago metropolitan area. A teardown is a property that is purchased solely to replace the existing structure with a new one. Teardowns have been remarkably controversial because they drastically alter the character of long-established neighborhoods. In 2006 the National Trust for Historic Preservation declared Chicago to be the “epicenter” of teardown activity, so the city offered an ideal setting for such a study.
We collected data on sales and demolition permits for homes in Chicago and several suburbs. An assessment file including the structural characteristics of each home allowed us to test a key prediction of theoretical models of demolitions—that is, when a home is purchased as a teardown, it is valued only for the land on which it rests. Our results supported this theory by showing that structural characteristics did not influence the sale prices of teardown properties.
This study has important practical implications because it suggests that teardowns can be used to estimate land values in areas where many homes are being demolished and replaced by new structures. One of the impediments to a land tax is the difficulty of estimating land values in built-up areas where there are few sales of vacant land. Teardowns may help make land taxation feasible in large urban areas that are undergoing redevelopment.
Land Lines: What other research topics have you investigated?
Dan McMillen: I have worked on a series of projects with Rachel Weber analyzing property assessments in Chicago. In a paper published in the National Tax Journal, titled Thin Markets and Property Tax Inequities: A Multinomial Logit Approach, we developed a new approach for determining whether property assessments are regressive in the sense that assessment ratios tend to be lower for higher-priced properties. We use a statistical (logit) model to estimate the probability that a property will have an assessment ratio in the upper or lower end of the distribution rather than in the middle. Although we do find evidence of regressivity, we also find that assessments tend to be much more accurate in neighborhoods with a large number of sales. Thin markets—areas with few sales—have a much higher probability of both unusually high and unusually low assessment ratios.
In subsequent work to be published in the Public Finance Review, titled Ask and Ye Shall Receive? Predicting the Successful Appeal of Property Tax Assessments, we develop an empirical model of the appeals process for property assessments. We find that thin markets have many more appeals and a higher proportion of successful appeals than areas with many sales. Taxpayers who appeal their assessments tend to live in moderate-income neighborhoods in newer, larger homes with assessments that increased significantly since the previous reassessment year. In contrast, successful applicants tend to live in smaller, older homes and in neighborhoods that have experienced relatively slower rates of property appreciation.
Land Lines: What conferences have you organized for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: For several years, I have helped organize the conference “Recent Advances in Urban Economics and Public Finance,” at which many of the leading researchers in urban economics and public finance present new work. The conference provides the opportunity for authors to summarize their papers and receive useful feedback from an enthusiastic, knowledgeable audience.
The conference includes both established and emerging scholars. It was very important to me to meet recognized scholars when I was an assistant professor at the University of Oregon, and I want to return the favor by using these conferences to help junior scholars meet more established researchers.
This year Daphne Kenyon, another Lincoln Institute visiting fellow, and I formalized this mentoring goal by introducing a junior scholars program that matched young assistant professors with the editors of key urban economics and public finance journals, including Regional Science and Urban Economics, Public Finance Review, the Journal of Regional Science, Real Estate Economics, and the National Tax Journal. After a session with the full panel of editors, each junior scholar met individually with one of the editors, who provided comments on a working paper the scholar had prepared. The junior scholars came from a variety of universities and organizations, including the University of Michigan, the University of Southern California, the University of Oklahoma, Georgia State University, the University of Georgia, Winthrop University, Washington University, and the Federal Reserve Board.
Land Lines: How has your association with the Lincoln Institute influenced your research?
Daniel McMillen: I have published many papers that deal directly with issues of land use, land and property taxation, and land policies. My association with the Lincoln Institute has encouraged me to think more about the policy implications of my research and to expand its potential audience beyond academic economists.
For example, I wrote a paper on the costs and benefits of teardowns for Land Lines (July 2006) as a direct result of a presentation for the Lincoln Lecture Series. A surprising number of people in the audience were convinced that teardowns should be heavily regulated because they could never generate any benefits. However, teardowns may also offer new tax revenues, an improved housing stock, and perhaps even reduced urban sprawl. Economists become so used to thinking in terms of costs and benefits that they tend to take it for granted that others use the same framework to analyze issues. Although I think a strong case can be made for regulating teardowns, this kind of experience helps me realize how vital an economist’s perspective can be in shaping policies that lead to good outcomes.
The Lincoln Institute has also encouraged me to think about the implications of my research for assessment practices. When I presented my work on teardowns in an Institute-sponsored session at the International Association of Assessing Officers (IAAO) conference in 2005, the participants were very interested in using teardowns to improve land assessments. They wanted to know what data would be required and what statistical procedures to use. This conference and subsequent contact with IAAO members provided inspiration and background for my work on assessment regressivity and assessment appeals.
My Lincoln Institute affiliation has also led to contacts with legislators and other policy makers. Richard Dye, David Merriman, and I produced a study for the Illinois Department of Revenue that analyzed the effects of Cook County’s cap on the growth rate of residential property assessments. This work motivated a 2007 conference on assessment limits held at the Institute where academics, local government officials, and state legislators heard presentations about the experience with assessment limits in Colorado, Idaho, Illinois, and Minnesota.
One lesson from the conference was that assessment limits have important distributional effects that transfer taxes from fast-growing areas to those with low rates of appreciation, or from residences to commercial or industrial properties. This conclusion surprised many people who thought that assessment limits simply lowered property taxes for everyone. To share this work with a broader audience, Richard Dye and I wrote a Land Lines article (July 2007), titled Surprise! An Unintended Consequence of Assessment Limitations, in which we presented the algebra and explanations behind such policies.
Land Lines: What are your current projects for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: I am returning to my work on teardowns. I am working with Arthur O’Sullivan, professor of economics at Lewis & Clark College, to develop the implications of an options model of teardown investments. The basic implication is that the sales price of a property can be decomposed into the value of the land and the value of the structure, with the weights to each component depending on the probability that the structure will be demolished. Whereas land accounts for the entire value of a property when the structure will be demolished immediately, structural characteristics have more influence on the sales price when the owner is likely to live in the home for some time. We are now testing these implications using updated data on property sales in the Chicago area.
I am also extending my work on assessment practices by developing new statistical procedures to analyze the distribution of assessment ratios. My preliminary results suggest that the variance of assessment ratios is much higher at very low sales prices and that assessments tend to be more accurate for relatively high-priced properties. I am working to develop a set of computer programs that will make the analysis of assessment ratio distributions readily accessible to assessors and other practitioners.
We plan to continue our junior scholars program as a companion to the Urban Economics and Public Finance conference. These conferences play an important role in mentoring young scholars and in helping to introduce the Lincoln Institute to academic researchers, which my own experience shows can be a formative intellectual experience.
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La infraestructura (que comprende energía, telecomunicaciones, transporte, abastecimiento de agua potable y alcantarillado) cumple un papel muy importante en el desarrollo del suelo urbano y ejerce una influencia en la productividad, tanto de las ciudades como del campo. Los datos acerca de la cantidad de obras de infraestructura a nivel nacional (aunque no a nivel metropolitano) se encuentran disponibles en relación con muchos países en vías de desarrollo y de altos ingresos. Dichos datos respaldan varios de los resultados que se resumen en el presente artículo.
La cantidad de obras de infraestructura per cápita en los diferentes países se encuentra estrechamente relacionada con los niveles de ingresos per cápita: en aquellos países en donde los ingresos se duplican, sucede casi lo mismo con las obras de infraestructura. Sin embargo, las obras de infraestructura de un país no se encuentran esencialmente relacionadas con su nivel de urbanización una vez que se han tomado en cuenta los ingresos de dicho país. Y esto resulta sorprendente, ya que las ciudades poseen grandes cantidades de obras de infraestructura. No obstante, las ciudades también presentan una gran densidad de población que utiliza la infraestructura de manera intensiva, por lo que los niveles de obras de infraestructura urbana per cápita son similares a los niveles nacionales.
La composición de las obras de infraestructura también varía sistemáticamente según los ingresos per cápita. Las carreteras representan la mayor proporción de obras de infraestructura en los países con menor cantidad de ingresos, seguidas de los sistemas de agua potable en segundo lugar y los sistemas de energía eléctrica en tercer lugar. A medida que los ingresos de un país se incrementan, la cantidad de obras de infraestructura relacionadas con los sistemas de energía eléctrica aumentan con más rapidez que los niveles de ingresos. La infraestructura correspondiente a los sistemas de agua potable y alcantarillado aumenta a una intensidad menor y, en el caso de las carreteras, el cambio se da en proporción a los ingresos. Como resultado, en los países con altos ingresos, los sistemas de energía eléctrica conforman el mayor componente de las obras de infraestructura, seguidos de las carreteras, mientras que los sistemas de agua potable, alcantarillado y telefonía representan sólo una pequeña proporción de la infraestructura.
Teniendo en cuenta las tasas de crecimiento económico recientes, y utilizando las relaciones existentes entre la infraestructura y los ingresos per cápita, los países en vías de desarrollo probablemente deben invertir alrededor del 5 por ciento de su PIB en infraestructura (3 por ciento en expansión y 2 por ciento en mantenimiento), que en la actualidad se aproxima a los US$750 mil millones anuales, para poder mantener la relación existente entre la infraestructura y el PIB. En los países con altos ingresos, el gasto total sería menor, es decir, un 1,7 por ciento del PIB (dividido equitativamente entre obras de expansión y de mantenimiento), que en la actualidad se aproxima a US$700 mil millones anuales. Aquellos países que crecen con más rapidez que el promedio deben invertir una proporción mayor de su PIB, con el fin de que las obras de infraestructura vayan a la par del crecimiento económico.
En algunos países, una alternativa a las nuevas inversiones consiste en mejorar la eficiencia de la producción de servicios a partir de la infraestructura existente. Por ejemplo, la pérdida promedio de energía eléctrica en los diferentes países llega a alcanzar hasta el 25 por ciento; por otro lado, el agua potable que no se factura y las filtraciones de agua pueden llegar a exceder el 30 por ciento. La reducción de estas pérdidas de gran magnitud puede evitar la necesidad de capacidades adicionales. No deja de ser sorprendente el hecho de que el rendimiento de los diferentes sectores dentro de un mismo país varíe en tan gran medida, pues el rendimiento eficiente que puede tener un país en un determinado sector de infraestructura no se condice con su rendimiento en otros sectores.
¿De dónde provendrán estos fondos de inversión, en particular para los países en vías de desarrollo? La asistencia internacional y el financiamiento brindado por los bancos de desarrollo para obras de infraestructura en los países en vías de desarrollo actualmente llegan a un total de aproximadamente US$40 mil millones anuales. Dicha cifra se ha triplicado (o más) desde el año 1990, en dólares en curso legal. La inversión privada en infraestructura en los países en vías de desarrollo alcanzó recientemente los US$160 mil millones anuales y ha crecido ocho veces más desde el año 1990, también en dólares de curso legal. La asistencia internacional está dirigida principalmente a los sistemas de energía, transporte, agua potable y alcantarillado, mientras que casi no se han destinado fondos a las telecomunicaciones.
Por el contrario, más de la mitad del financiamiento de origen privado se invierte en telecomunicaciones (en particular, telefonía móvil), seguidas por el sector energético. Las telecomunicaciones y la energía atraen más inversiones privadas en los países en vías de desarrollo debido a que los ingresos que obtienen por los aranceles cubren una gran parte de los costos operativos, mientras que los ingresos por aranceles y tarifas de usuarios cubren una menor parte de los costos de transporte, agua potable y alcantarillado. En la década de 1990, las inversiones privadas en infraestructura se concentraron en América Latina y en Asia Oriental; sin embargo, a partir del año 2000, se distribuyeron de forma más uniforme por diferentes regiones del mundo.
A pesar del crecimiento experimentado en cuanto al financiamiento internacional, existen grandes áreas metropolitanas en crecimiento en países en vías de desarrollo que aún deben recaudar importantes sumas de dinero para poder financiar las inversiones en infraestructura. Entre los métodos de recaudación podemos mencionar los siguientes: el aumento de los aranceles que se cobran a los usuarios, el aumento de los impuestos (en particular, los impuestos inmobiliarios) sobre aquellas propiedades cuyo valor se incrementa debido a las inversiones en infraestructura y el establecimiento de mercados municipales de bonos, tales como el que se está desarrollando en África del Sur.
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Imagínese por un instante que usted es un líder político –un primer ministro, presidente o gobernador– y que se despierta con la noticia de que se produjo un desastre natural. Hubo víctimas, se derrumbaron edificios, la infraestructura está colapsando y los líderes locales necesitan desesperadamente recursos adicionales y soporte.
Usted responde inmediatamente, enviando personal y equipos a la zona del desastre y prometiendo ayuda adicional a los líderes locales. Su país, como muchos en el mundo, ha institucionalizado un sistema de respuesta escalonado, que va incorporando por niveles a los gobiernos regional, estatal y nacional a medida que las demandas de la catástrofe exceden la capacidad de respuesta local. Pero a los pocos días, o incluso horas –incluso antes de haber tratado a todas las víctimas y de haber hecho un recuento de todos los ciudadanos, antes de haber quitado los escombros de las calles y de haber restaurado los servicios básicos– otros líderes y los medios de comunicación ya están exigiendo respuestas a cuestiones que usted no ha tenido siquiera tiempo para considerar. ¿Cuánto dinero se destinará a la reconstrucción? ¿Qué criterios se usarán para guiarla? ¿Se permitirá a todos los propietarios que reconstruyan sus propiedades? ¿Quién dirigirá el proceso? ¿Es necesaria una nueva institución o estructura de gobierno para reducir las trabas burocráticas y acelerar la reconstrucción?
Este artículo reseña las investigaciones en curso sobre el papel de los diversos niveles de gobierno en la recuperación y reconstrucción exitosa después de una catástrofe (tabla 1). Representa la síntesis de dos décadas de investigaciones y prácticas de planificación sobre recuperación después de algunos de los desastres más grandes de nuestra era en los Estados Unidos, Japón, China, Taiwán, Indonesia, India, Nueva Zelanda, Australia, Chile y otros lugares. Su propósito es extraer lecciones comunes en estos ambientes tan diversos y ayudar a facilitar la recuperación de comunidades afectadas por desastres en el futuro.
La gestión de recuperación en el mundo
Los gobiernos responsables de la reconstrucción después de catástrofes enfrentan una serie extraordinaria de desafíos de gestión. El primer desafío es la compresión de las actividades en el tiempo y concentradas en el espacio, ya que ciudades construidas en el curso de décadas, si no siglos, se destruyen o dañan de improviso, y se deben reconstruir en una fracción del tiempo que se tardó en edificarlas. Esta tensión genera un segundo desafío: una aguda tensión entre velocidad y reflexión, ya que los diversos actores del proceso de recuperación en las comunidades afectadas tratan de tomar con urgencia decisiones bien pensadas y meditadas que aseguren recuperación óptima a largo plazo. Estos dos fenómenos generan un tercer desafío: la necesidad de acceder inmediatamente a una gran cantidad de dinero e información, las dos monedas más valiosas en la recuperación posterior a una catástrofe.
Para satisfacer estas demandas, los gobiernos de todos los países crean nuevas agencias de ayuda o reorganizan de manera significativa sus organizaciones existentes después de cada catástrofe importante. La causa más común de estas transformaciones en el gobierno después de una catástrofe es la falta de capacidad. Los gobiernos siguen teniendo que atender sus actividades diarias normales, y al mismo tiempo coordinar la reconstrucción o reinvención de las comunidades afectadas, de manera que crean o designan una entidad que pueda centrarse diariamente en la reconstrucción y coordinar las actividades pertinentes de las múltiples agencias gubernamentales. Estas agencias de recuperación, designadas generalmente para una variedad de propósitos e instancias gubernamentales, se hacen cargo de una gama de funciones esenciales, a medida que se reconstruyen la infraestructura, las viviendas y la actividad económica. Difieren en el tipo y escala de coordinación que brindan; el alcance de su autoridad, especialmente con respecto al flujo de dinero e información; y el nivel de gobierno en el que actúan, ya sea nacional, estatal o intergubernamental.
Los gobiernos nacionales gestionan las catástrofes de gran envergadura al nivel político más alto, movilizando los recursos financieros de las reservas nacionales o de ayuda internacional, y proporcionando el nivel de respaldo necesario a los niveles menores de gobierno en la localidad afectada por el desastre. Cuando se producen grandes catástrofes que transcienden los límites estatales o provinciales, los gobiernos nacionales también adoptan un papel activo en el desarrollo de las políticas de recuperación, y crean organizaciones para asistirlos. Algunos ejemplos son la Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón, establecida después del terremoto y maremoto de 2011; la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, creada después de la secuencia de terremotos de 2010 y 2011 en Christchurch; y el Cuartel General de Ayuda para Terremotos en China, después del desastre de 2008 en Wenchuan. Cada uno de estos organismos internacionales se atenía a la dirección de la administración nacional, su autoridad derivaba de los niveles más altos de gobierno y articulaban sus políticas con la aprobación de la administración vigente.
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Tabla 1: Experiencias de gestión de recuperación alrededor del mundo
Australia
Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria
Autoridad de Reconstrucción de Queensland
Chile
Ministerio de Vivienda y Urbanismo—MINVU
China
Cuartel General de Ayuda para Terremotos
India
Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA)
Abhiyan
Unidad de Gestión de Proyectos
Indonesia
Agencia de Reconstrucción y Rehabilitación—BRR
Equipo de Coordinación para la Rehabilitación y Reconstrucción—TTN
Japón
Agencia de Reconstrucción Nacional
Nueva Zelanda
Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury
Taiwán
Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921
Consejo de Reconstrucción Post-Desastre de Morakot
Estados Unidos
Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan
Autoridad de Recuperación de Luisiana
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De forma similar, las agencias de recuperación a nivel estatal en general se crean como respuesta directa a catástrofes que afectan una región u otra jurisdicción subnacional. La autoridad y legalidad de estas entidades están más limitadas por la posición secundaria y subnacional de la entidad que les otorga autoridad en el gobierno. Ejemplos de estas entidades son la Autoridad de Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA), creada después del terremoto de 2001 en India Occidental; la Autoridad de Recuperación de Luisiana, fundada después del huracán Katrina en 2005; la Autoridad de Recuperación y Reconstrucción de Incendios Forestales (VBRRA) del estado de Victoria, establecida después de los incendios forestales de 2009 en Australia; y la Autoridad de Reconstrucción del estado de Queensland, establecida después de las inundaciones en Australia en el verano de 2010-2011.
Existe una tercera clase de organizaciones diseñadas para operar entre distintos niveles de gobierno, como la Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan, creada como una asociación entre el estado y la ciudad para planificar y financiar las actividades de recuperación después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la Ciudad de Nueva York. Otro ejemplo, la Agencia de Rehabilitación y Reconstrucción (BRR), creada en Aceh, Indonesia, después del maremoto de 2004, consistía en tres agencias independientes cuya composición provenía de una amplia gama de actores locales y nacionales. En forma similar, el Equipo de Coordinación para Rehabilitación y Reconstrucción (TTN) del gobierno indonesio después del terremoto de 2006 en Yogyakarta y Java Central fue diseñado como puente entre agencias nacionales y locales, y también supervisó e investigó los problemas de implementación a nivel local.
En algunos casos, los gobiernos deciden modificar o adaptar instituciones y procedimientos existentes para ayudar a gestionar la recuperación. Por ejemplo, Chile estableció un comité interministerial a nivel nacional después del terremoto y maremoto de 2010, pero el Ministerio de Vivienda y Urba-nismo existente amplió sus funciones y responsabilidades, y coordinó los esfuerzos de planificación e implementación a nivel nacional.
El control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo
Considerando estos factores comunes a todos los entornos de recuperación posteriores a catástrofes, nuestra investigación demuestra que la clave para gobernar efectivamente estas crisis de gran envergadura es el control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo. Ofrecemos en este artículo algunos ejemplos de buenas prácticas y lecciones aprendidas en nuestros diversos estudios de organizaciones a nivel de país.
1. La gestión del dinero: obtención y distribución de fondos en forma eficiente, efectiva y equitativa para la recuperación
Cuando se tiene que movilizar una gran cantidad de fondos públicos en la reconstrucción después de desastres, el verdadero poder reside en el nivel de gobierno que controla el flujo de dinero y cómo lo adquiere, asigna, desembolsa y audita. A veces, la organización encargada de la recuperación asume algunos o todos estos poderes, y otras veces toda la autoridad de financiamiento reside en el mismo lugar que antes de la catástrofe: las ramas legislativa y administrativa. Algunas funciones importantes en el entorno posterior al desastre son la fijación de políticas y prioridades para asignar grandes sumas de dinero, y el establecimiento de sistemas de contabilidad que permitan el desembolso oportuno de fondos críticos, proporcionando al mismo tiempo transpa-rencia y minimizando la corrupción.
Algunas organizaciones, como la entidad a nivel estatal GSDMA de India, se establecen específicamente para reunir todos los fondos de recuperación en un solo lugar, para poder asignarlos y desembolsarlos más adelante. Algunas entidades, como una de las tres ramas de la agencia intergubernamental BRR de Indonesia, se crean para auditar y controlar en forma independiente los gastos de las organizaciones a cargo de implementar la recuperación. En contraste, la Autoridad de Recuperación de Luisiana, una agencia a nivel estatal, recomendaba las prioridades de financiamiento al estado y proporcionaba supervisión en la medida de lo necesario, pero no tenía control directo sobre los fondos. La Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón recibió fondos nacionales y asignó el dinero a los ministerios nacionales y gobiernos locales pertinentes.
2. El aumento del flujo de información: recopilación, integración y diseminación efectivas de información para mejorar la toma de decisiones y las acciones de todos aquellos involucrados en la recuperación.
Una demanda crítica es acelerar y ampliar el flujo de información entre aquellos involucrados en la recuperación sobre la dinámica de las medidas de reconstrucción y las oportunidades emergentes. Este desafío comprende los procesos de planificación y participación pública que proporcionan información a los ciudadanos y las instituciones involucradas en la recuperación, facilitan la comunicación y las innovaciones entre los encargados de la recuperación, y comunican las inquietudes de los ciudadanos a agencias gubernamentales y ONG de manera oportuna. También exige intercambiar información entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y establecer foros para facilitar la coordinación.
En Victoria, Australia, después de los incendios forestales de 2009, los líderes nacionales y estatales colaboraron con las comunidades afectadas para formar más de 30 comités locales de recuperación, que tuvieron la responsabilidad de desarrollar un plan de recuperación comunitario e identificar prioridades y proyectos locales. Estos comités fueron utilizados por los gobiernos estatales y el gobierno nacional como puntos focales para la distribución de financiamiento local, y por las comunidades locales para recaudar fondos adicionales y establecer pautas normativas locales de reconstrucción. En Yogyakarta, Java, después del terremoto de 2006, TTN mantuvo mutuamente informadas a agencias locales y nacionales sobre las actividades realizadas por las demás, lo cual, a su vez, ayudó a alertar a los funcionarios sobre problemas potenciales.
Una función crítica, apropiadamente provista por una agencia con respaldo gubernamental, es la adquisición, síntesis y distribución de información básica sobre el daño causado, las actividades de reconstrucción, problemas sociales y económicos con la población, y varios indicadores de recupe-ración. Dichas agencias publican informes periódicos del progreso realizado y controlan los indicadores de recuperación, como lo han hecho tanto la Agencia de Reconstrucción Nacional en Japón y la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, usando una variedad de mecanismos de comunicación, como publicaciones en sitios web, comunicados de prensa, boletines y foros. La información frecuente de fuentes confiables puede ayudar a que todos los actores comprendan el entorno de recuperación actual, y también a reducir los rumores y la información falsa.
3. El fomento de la cola-boración: construcción de capacidad y competencia sustentable para una recuperación a largo plazo mediante la colaboración y coordinación genuinas, tanto horizontalmente entre grupos locales como verticalmente entre los distintos niveles de gobierno.
Las agencias jerárquicas organizadas verticalmente, con organigramas claros y canales de comunicación bien definidos, en general no se adaptan bien a la gestión de recuperación después de catástrofes, porque la falta de “conexión” a través de las jerarquías verticales limita la colaboración y el flujo de información nueva y actualizada entre las organizaciones. Las agencias nacionales de los Estados Unidos involucradas en la recuperación, por ejemplo, son más capaces de administrar programas individuales que de resolver problemas complejos que traspasan las fronteras institucionales gubernamentales.
En contraste, las agencias organizadas horizontalmente pueden promover la coordinación entre agencias y compartir información, permitiendo que grupos individuales se adapten a nuevos contextos e información sin perder su dependencia de la organización madre. Si hay múltiples estados o jurisdicciones locales involucradas, es esencial la cooperación entre ellas. La asistencia técnica y la construcción de capacidad en los organismos claves a cargo de la recuperación también son elementos importantes para que las organizaciones locales puedan adquirir la capacidad necesaria para una recuperación a largo plazo.
Después del huracán Katrina en 2005, la gobernadora Kathleen Blanco nombró a los miembros de la Autoridad de Recuperación de Luisiana, de manera que, desde el punto de vista técnico, se trataba de una extensión de la administración estatal. Pero, finalmente, la asamblea legislativa la formalizó. Como entidad bipartidaria por diseño, operaba en forma independiente en su interacción con funcionarios nacionales de los EE.UU. y gobier-nos locales, realizaba recomendaciones de política y supervisaba las actividades de recuperación de las agencias estatales. Si bien su poder se limitaba a realizar recomendaciones de políticas, pudo ejercer una influencia considerable a múltiples niveles en una atmósfera políticamente muy contenciosa. También colaboró con las agencias nacionales para establecer normas de planificación para la recuperación a largo plazo de la comunidad, y ayudó a distribuir asistencia técnica y brindar otros recursos de planificación a escala regional, local y de barrio.
Dado que su poder emanaba de los líderes estatales, la GSMDA en India y la autoridad de reconstrucción de Queensland Australia pudieron coordinar exitosamente las actividades de otras agencias estatales. De forma parecida, el MINVU de Chile y las agencias de recuperación nacional de Taiwán contaban con una autoridad centralizada para poder coordinar las actividades de otras agencias nacionales. Abhiyan, una ONG avalada oficialmente por el gobierno de Gujarat en India, pero sin una autoridad gubernamental definida, también desempeñó un papel crucial en la coordinación del trabajo de cientos de ONG y el establecimiento de una red de subcentros locales para proporcionar información y respaldo técnico.
El proceso de recuperación jerárquico después del terremoto de 2008 en Wenchuan, China, pudo reconstruir edificios rápidamente, pero dejó poco espacio para la innovación local, ya que carecía de una auténtica construcción de capacidad local ni participación en la toma de decisiones. Debido a que no siempre se tuvieron en cuenta las condiciones locales, la recuperación económica parece haber sido dispareja.
De igual manera, en muchas comunidades afectadas por el maremoto en la región de Tohoku de Japón, la recuperación se ha frenado porque el sistema jerárquico establecido bajo el gobierno nacional y la Agencia de Recuperación Nacional no deja espacio suficiente para la innovación local. Más aún, dentro del complejo y poderoso sistema ministerial japonés, la Agencia de Reconstrucción Nacional no tiene poder suficiente para forzar a otros ministerios a tomar determinadas medidas.
Cada vez más, las investigaciones demuestran que si los residentes participan en la planificación de reconstrucción, toleran más las demoras y están más satisfechos con los resultados. Sin embargo, aun el mejor ejemplo de proceso descentralizado necesita de una agencia que la encabece para establecer el marco de referencia y las reglas. Esta tendencia sugiere que los gobiernos deberían resistir el impulso de gestionar los detalles de la reconstrucción, y actuar menos como administradores y más como coordinadores y facilitadores del proceso.
4. El equilibrio en las limitaciones de tiempo: gestión efectiva de las necesidades locales inmediatas y urgentes de la recuperación, sin dejar de aprovechar satisfactoriamente las oportunidades de mejora a largo plazo.
Los gobiernos deben equilibrar las tensiones entre velocidad y reflexión, y entre restauración y mejora a largo plazo. La manera fundamental para resolver estos desafíos es aumentar el flujo de información, tal como se describió anteriormente. Pero las agencias encargadas del proceso de recuperación han encontrado varias otras maneras específicas de ser veloces y al mismo tiempo generar mejoras.
Para acelerar la reconstrucción, frecuentemente hay oportunidades para agilizar los procesos burocráticos normales de toma de decisiones, sobre todo con respecto a permisos de edificación, sin comprometer la calidad. Como estos procesos frecuentemente involucran a múltiples agencias, una agencia de recuperación puede ser útil para facilitar u obligar a las agencias implicadas a cooperar de manera más efectiva.
El parlamento de Nueva Zelanda otorgó a la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury (CERA) y a su ministro, una amplia gama de poderes unilaterales que permitiera una recuperación oportuna y coordinada del área de Christchurch. El Parlamento extendió los poderes de emergencia otorgados bajo la legislación anterior y postergó la fecha de vencimiento de dichos poderes a cuando se considerara adecuado, permitiendo que el ministro adquisiera suelo de forma obligatoria, y consintiendo la suspensión de todos los planes o políticas de uso del suelo nacionales, de los gobiernos locales, y de administración de transporte adoptadas bajo diferentes leyes. Ordenó a CERA que preparara un borrador de estrategia de recuperación en un plazo de nueve meses después de haberle conferido dichos poderes. Similarmente, le fijó un plazo de vencimiento de nueve meses al concejo municipal de Christchurch para crear un borrador de plan de recuperación para el distrito comercial del centro de la ciudad, que se había dañado.
La mayoría de las agencias de recuperación adopta medidas de reducción del riesgo de catástrofes en sus normas de recuperación. Un lema de recuperación común es “reconstruir mejor que antes”. El lema de la Autoridad de Recuperación de Luisiana fue: “Más seguro, más fuerte, más inteligente”. La forma más fácil de mejora después de una catástrofe es la adopción de normas de edificación resistentes a desastres. La incorporación de nuevas normas estructurales no tiene por qué retrasar el proceso de reconstrucción, pero las mejoras en el uso del suelo, como la reubicación de barrios o de comunidades enteras, puede requerir un tiempo considerable para la planificación y adquisición del suelo. Estos proyectos exigen un compromiso difícil entre rapidez, calidad de diseño y participación pública. Nueva Zelanda ha iniciado un importante proceso de compra de barrios que sufrieron graves daños en los terremotos de 2010–2011, y que siguen siendo vulnerables a futuros temblores. Japón está alentando la reubicación de comunidades costeras de zonas sensibles a maremotos, y algunos de estos proyectos tardarán hasta diez años en completarse.
Una manera de gestionar estos objetivos de forma simultánea es respaldar procesos de planificación participativa para crear mejoras a largo plazo mientras se trata al mismo tiempo de satisfacer necesidades inmediatas. En muchos casos, los planificadores profesionales trabajaron con los barrios –como en Japón, Chile, Nueva Orleans y Bhuj, India–, pero cada proyecto también exigió compromisos difíciles para poder cumplir con los plazos. La creación de comités locales para planificar la recuperación en Victoria y Queensland, no obstante, es un buen ejemplo de sistemas estatales y nacionales de respaldo que ayudaron a construir capacidad local para llevar adelante los procesos de reconstrucción a lo largo del tiempo.
Próximos pasos en nuestra investigación
Los gobiernos saben que tienen el deber de gestionar la información y el flujo de dinero entre los múltiples actores en un período de tiempo comprimido. Hasta aquí hemos identificado muchos ejemplos de cómo lograrlo. Pero, mejor aún, quisiéramos estar en condiciones de crear menús de opciones organizativas y de proceso, según lo dicte la combinación de magnitud del desastre y el alcance y los contextos económico, político, medioambiental y gubernamental.
También quedan varias preguntas: ¿Por qué siguen apareciendo los mismos problemas institucionales de una catástrofe a otra? ¿Hay alguna manera de evitar repetir algunos de ellos? ¿Cuáles son los resultados –tanto negativos como positivos– de estas disposiciones institucionales de las que pueden informar a futuros líderes que se enfrentan con desafíos de reconstrucción similares? ¿En qué tipo específico de asistencia técnica y construcción de capacidad de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales se deberían concentrar los donantes internacionales y los gobiernos nacionales para que puedan mejorar su tarea durante el proceso de recuperación? En catástrofes de gran escala, ¿cómo se escalonan los objetivos entrelazados de una recuperación (reconstrucción de hogares, barrios, ciudades, regiones, naciones) en términos de consistencia, eficiencia y eficacia? Y, ¿qué pasa cuando estas organizaciones creadas para gestionar la recuperación dejan de existir? ¿Queda suficiente capacidad en el lugar para sustentar a la comunidad a largo plazo? Al estudiar las diversas experiencias nacionales y organizativas, podemos comprender mejor cómo el fenómeno de compresión del tiempo en la recuperación después de catástrofes afecta otras teorías de políticas públicas y la gestión municipal; la planificación, el desarrollo y la gestión del crecimiento del suelo; y la administración fiscal y de inversión de capital.
Sobre los autores
Los coautores de Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans [Claro como el fango: la planificación de reconstrucción en Nueva Orleans] (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson y Robert B. Olshansky están colaborando actualmente en un libro e informe sobre enfoque en políticas de suelo sobre la gestión de recuperación después de catástrofes. Han estado investigando y practicando la planificación de recuperación después de catástrofes urbanas por todo el mundo durante las últimas dos décadas. Johnson es una planificadora urbana radicada en San Francisco, especializada en recuperación de desastres y gestión de riesgo de catástrofes. Olshansky es profesor de Planificación urbana y regional en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Contacto: laurie@lauriejohnsonconsulting.com o robo@illinois.edu.
Referencias
Alesch, Daniel J., Lucy A. Arendt, y James N. Holly. 2009. Managing for Long-term Community Recovery in the Aftermath of Disaster. Fairfax, VA: Public Entity Risk Institute.
Chandrasekhar, Divya y Robert B. Olshansky. 2007. Managing Development After Catastrophic Disaster: A Study of Organizations That Coordinated Post-Disaster Recovery in Aceh and Louisiana. Milwaukee, Wisconsin.
Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, y Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Review. 13(3): 173–178.
Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, y Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.
Smith, G., y Dennis Wenger. 2007. Sustainable disaster recovery: Operationalizing an existing agenda. In Handbook of disaster research (Handbooks of Sociology and Social Research). Ed. Havidan Rodriguez, 234–257. New York, NY: Springer.
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El fortalecimiento de la salud fiscal municipal en China
Desde el año 2013, Zhi Liu se ha desempeñado como investigador senior y director del Programa para China del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. También es director del Centro para el Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln (PLC). Anteriormente, Zhi fue especialista principal en infraestructuras en el Banco Mundial, donde trabajó durante 18 años y obtuvo experiencia operativa en varios países en vías de desarrollo.
Zhi obtuvo el título de grado (BS) en Geografía Económica por la Universidad Dr. Sun Yat-Sen (China), el título de maestría (MS) en Planificación Municipal y Regional por la Universidad de Nanjing (China) y el título de doctorado (Ph.D.) en Planificación Urbana por la Universidad de Harvard.
LAND LINES: Hace poco el Instituto Lincoln comenzó un plan de investigación sobre la salud fiscal municipal en todo el mundo. Esta tarea surgió al detectar que algunas ciudades de los Estados Unidos y de muchos otros países, como China, enfrentan dificultades financieras. ¿Cuál es la naturaleza de los problemas fiscales municipales en China?
ZHI LIU: Es muy diferente de las dificultades económicas que enfrentan las ciudades de los Estados Unidos. Estos dos países se encuentran en etapas de urbanización muy distintas. Mientras que los EE.UU. tiene un alto nivel de urbanización (más del 80 por ciento de los ciudadanos vive en áreas urbanas), según el censo de 2010, China todavía está a medio camino del proceso de urbanización. Hoy en día, 750 millones de ciudadanos chinos viven en ciudades, lo que representa el 55 por ciento de la población total. Para el año 2050, se espera que la población urbana alcance 1,1 mil millones de habitantes, es decir, el 75 por ciento de la población total. En los últimos veinte años, con la excepción de unas pocas ciudades mineras, casi todos los municipios han experimentado un rápido crecimiento de la población y una expansión espacial, lo que ha generado una gran demanda de inversiones públicas en infraestructura urbana.
En China, las principales fuentes de financiamiento para inversiones en infraestructura urbana son los ingresos provenientes de las concesiones del suelo y los préstamos que los municipios solicitan a los bancos comerciales, por lo general usando el suelo como garantía. El suelo urbano es de propiedad del Estado, y el suelo rural es de propiedad conjunta de las aldeas. La Ley de Administración del Suelo establece que sólo el Estado tiene el poder para convertir suelo rural en suelo de uso urbano, lo que crea el marco propicio para que los gobiernos municipales tomen suelo rural con el fin de realizar un desarrollo urbano mediante el proceso de concesión del suelo. De hecho, los gobiernos municipales expropian el suelo rural, lo dotan de infraestructura y venden los derechos de uso del suelo a desarrolladores inmobiliarios. La compensación que reciben los agricultores por el suelo que se les expropia no es muy alta, ya que se calcula según el valor de producción agrícola del suelo en lugar del valor de mercado del suelo para uso urbano. Cuando la demanda de desarrollo inmobiliario es alta, los precios de licitación para la concesión del suelo son altos, y los gobiernos municipales comienzan a recaudar grandes sumas de dinero. En los últimos diez años, los ingresos derivados de las concesiones del suelo han representado más de un tercio del total de los ingresos fiscales municipales.
Además, los gobiernos municipales expanden aun más su capacidad financiera mediante la utilización de propiedades de suelo a modo de garantías con el fin de obtener préstamos de los bancos comerciales. La Ley de Presupuesto Chino, antes de una reciente modificación, no permitía que los gobiernos municipales solicitaran préstamos. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos municipales superó las restricciones de la ley mediante la creación de sus propios vehículos financieros municipales, conocidos como sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano (sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano, UDIC, por sus siglas en inglés). Las UDIC solicitaban préstamos comerciales o emitían bonos privados para los gobiernos. Las deudas municipales pendientes de pago han crecido rápidamente en los últimos años, y en la actualidad han alcanzado al menos un tercio del PIB.
El mecanismo de financiamiento basado en el suelo ha ayudado a los gobiernos municipales de China a recaudar una suma significativa de fondos destinados a la inversión de capital. No obstante, este éxito también ha generado un incentivo para que los gobiernos municipales dependan demasiado de las concesiones del suelo y de las UDIC. Hoy en día, la economía de China crece mucho más lentamente que antes, por lo que este mecanismo está perdiendo fuerza en muchos municipios donde la conversión del suelo rural en suelo de uso urbano excede la demanda real. Algunas ciudades han obtenido más préstamos de los que podían devolver, y han quedado fuertemente endeudadas.
Según muchos estudios empíricos, incluidos algunos financiados por el Instituto Lincoln, el mecanismo de financiamiento basado en el suelo en China es una de las principales causas de otros problemas urbanos que enfrentamos en la actualidad, tales como precios exorbitantes de la vivienda, deudas municipales en aumento, excesiva expropiación del suelo, creciente tensión entre agricultores y gobiernos municipales en torno a la expropiación del suelo, y brechas cada vez mayores en la distribución de los ingresos y la riqueza entre las poblaciones urbanas y las rurales.
LL: Los medios de comunicación internacionales han estado realizando informes acerca de estos problemas. ¿De qué manera afrontará China estas cuestiones?
ZL: Existe un alto nivel de consenso acerca de las causas profundas de estos problemas. En noviembre de 2013, el gobierno central anunció una serie de reformas, algunas de las cuales están directamente relacionadas con políticas de urbanización y finanzas municipales. Por ejemplo, los alcances de las expropiaciones del suelo se limitarán a los fines públicos, por lo que las aldeas podrán desarrollar su suelo para uso urbano según la premisa de que se realice de acuerdo con lo planificado. Las reformas también requieren la aceleración de la legislación sobre el impuesto a la propiedad, la reforma del hukou (el sistema de inscripción residencial para familias, que ayuda a los agricultores a convertirse en residentes urbanos) y la toma de medidas por parte del gobierno para poner los servicios públicos urbanos básicos a disposición de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluso a los que migran del suelo rural al urbano.
LL: ¿Cuáles son los efectos de la reforma del hukou en las finanzas municipales?
ZL: El gobierno chino está eliminando gradualmente el antiguo sistema del hukou, y los efectos de esta decisión sobre las finanzas municipales serán importantes. El hukou se diseñó con el fin de identificar a un ciudadano como residente de una cierta ciudad, aunque durante décadas el gobierno utilizó este sistema para controlar la migración de áreas rurales a urbanas. Una persona inscrita como hukou rural no podía cambiar su inscripción a hukou urbano sin la autorización del gobierno. Y sin la inscripción como hukou urbano, un trabajador rural migrante no tiene derecho a recibir los servicios públicos que proporcionan los gobiernos urbanos.
A partir de la reforma económica, la economía urbana en expansión ha absorbido una gran cantidad de trabajadores migrantes que pasan de áreas rurales a urbanas. Anteriormente mencioné que el índice de urbanización de China es del 55 por ciento y que la población urbana es de 750 millones de habitantes. Estas cifras incluyen a los 232 millones de trabajadores rurales migrantes que permanecen en ciudades durante más de la mitad del año. Si se los excluyera del cálculo, el nivel de urbanización sería sólo del 38 por ciento. Sin embargo, debido a su inscripción como hukou rural, los trabajadores migrantes no tienen acceso a muchos de los servicios de los que gozan los inscritos como hukou urbano, a pesar de que muchos han trabajado y vivido en ciudades durante varios años. Los gobiernos municipales determinan el alcance de muchos de los servicios públicos urbanos, tales como las escuelas públicas y las viviendas económicas, de acuerdo con la cantidad de inscritos como hukou urbanos que existen dentro de la jurisdicción municipal. La eliminación gradual del hukou aumentaría significativamente la carga fiscal de los gobiernos municipales para proporcionar servicios públicos. Ciertos académicos en China estiman que el costo de prestar la totalidad de los servicios públicos urbanos a cada trabajador rural migrante ascendería al menos a RMB 100.000 (unos US$16.000). El desembolso total para todos los trabajadores rurales migrantes actuales sería al menos de RMB 23 billones (cerca de US$3,8 billones).
LL: China está introduciendo el impuesto sobre la propiedad residencial. ¿En qué estado se encuentra esta iniciativa?
ZL: El gobierno está redactando la primera ley nacional del impuesto sobre la propiedad como parte de la reforma de finanzas públicas actualmente en marcha. China es uno de los pocos países que no poseen impuestos municipales sobre la propiedad. El actual sistema impositivo depende en gran manera de los impuestos sobre los negocios y las transacciones y muy poco de los impuestos sobre los ingresos y la riqueza de los hogares. En una China más urbanizada con una población que tenga mayor poder adquisitivo para ser propietaria de sus propios inmuebles residenciales, el impuesto sobre la propiedad sería una fuente más viable de recaudación municipal. Hoy en día, el 89 por ciento de los hogares urbanos tiene la propiedad de una o más unidades residenciales, y el valor de dichas propiedades tiene mucho que ver con los servicios públicos urbanos. El impuesto sobre la propiedad permitirá que las ciudades impongan este tributo sobre las propiedades residenciales cuyo valor se vería beneficiado por una mejora de los servicios públicos que se brindarían gracias a los ingresos derivados de dicho impuesto. También cubriría una parte de la brecha fiscal que se generaría como consecuencia de la disminución prevista en la recaudación proveniente de las concesiones del suelo. No obstante, el impuesto sobre la propiedad no será una fuente principal de ingresos municipales en el corto plazo, ya que al Congreso Popular Nacional le llevará uno o dos años más aprobar la nueva ley. Además, a las ciudades les llevará dos o tres años establecer la base de datos de propiedades y el sistema de valuación y administración de las mismas.
LL: Debe de ser difícil para las ciudades tener que enfrentar una reducción de los ingresos derivados de las concesiones del suelo sin una alternativa inmediata, especialmente cuando están experimentando una creciente deuda municipal, tal como se ha informado ampliamente. ¿Cómo saldrán de esta situación las ciudades chinas?
ZL: La situación es verdaderamente difícil. La economía de China está en retroceso. El sector inmobiliario ya no es tan pujante como en los últimos diez años, lo que ha dado como resultado una menor demanda de suelo y, como consecuencia, los gobiernos municipales están obteniendo una recaudación derivada de las concesiones de suelo menor. Ahora las ciudades están experimentando una brecha fiscal. Una posible forma de cerrar esta brecha sería que los gobiernos municipales pudieran obtener préstamos. Sin embargo, tal como mencioné anteriormente, muchas ciudades están endeudadas y tienen poca capacidad para seguir pidiendo préstamos. De hecho, la mayoría de las ciudades en China no tiene una capacidad adecuada de gestión de deudas. La ley de presupuesto recientemente modificada permite que los gobiernos provinciales emitan bonos dentro de los límites establecidos por el Concejo del Estado, pero también cierra la posibilidad a los gobiernos municipales de recurrir a otras formas de obtener préstamos. Actualmente, el gobierno central promueve activamente el financiamiento de infraestructura a través de asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés). Aunque es un buen avance, no será suficiente para cerrar la brecha de financiamiento para infraestructuras, ya que las PPP resultan útiles principalmente en los casos de proyectos de infraestructura que poseen un sólido flujo de ingresos. Existen muchos otros proyectos de infraestructura urbana que generan muy pocos ingresos o directamente ninguno. A la larga, creo que China debería establecer de forma activa un mercado de bonos del gobierno municipal para canalizar los fondos provenientes de inversores institucionales hacia la inversión de infraestructura municipal y permitir que los gobiernos municipales tengan acceso a préstamos comerciales según su solvencia crediticia. A este fin, los gobiernos municipales deben desarrollar su capacidad institucional en varios frentes, tales como la gestión municipal de deudas, la planificación de una mejora de capital, la planificación del financiamiento para varios años, y la gestión municipal de bienes de infraestructura.
LL: ¿El trabajo del PLC es relevante para la reforma actual?
ZL: El PLC fue establecido en forma conjunta por el Instituto Lincoln y la Universidad de Pekín en el año 2007. Cuando ingresé en 2013, el Centro ya había construido su reputación como una de las principales instituciones de investigación y capacitación de China en cuestiones de desarrollo urbano y políticas de suelo. El Centro apoya diferentes actividades, como investigación, capacitación, intercambio académico, diálogo sobre políticas, becas de investigación, proyectos de demostración y publicaciones. Nos enfocamos en cinco temas principales: tributación sobre la propiedad y finanzas municipales, políticas de suelo, viviendas urbanas, desarrollo y planificación urbana, y medio ambiente urbano y su conservación. En los últimos años, nuestros proyectos de investigación han tocado temas como las finanzas dependientes del suelo, las deudas municipales, los precios de la vivienda, la inversión y el financiamiento del capital para infraestructura, y otras cuestiones relevantes para la salud fiscal municipal. Además, hemos brindado capacitación a diferentes agencias gubernamentales de China sobre las experiencias internacionales relativas al análisis y gestión del impuesto a la propiedad. Podría decirse que nuestro trabajo es muy pertinente en lo que respecta a la reforma actual.
La implementación de las nuevas reformas integrales de las políticas está generando una importante demanda de conocimientos internacionales y asesoramiento sobre políticas en las áreas de interés del programa para China, particularmente lo que tiene que ver con los impuestos a la propiedad y las finanzas municipales. Nuestra idea es comenzar un proyecto piloto de demostración en una o dos ciudades chinas seleccionadas, a fin de generar la capacidad institucional que se requiere para desarrollar un nivel de salud fiscal municipal a largo plazo. Nuestro equipo ha comenzado un estudio para desarrollar una serie de indicadores con el fin de medir la salud fiscal municipal de las ciudades chinas. Es el momento oportuno para que iniciemos este plan en China.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.
Tendencias regionales
En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.
Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:
La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.
Establecimiento de una presencia
Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.
El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.
El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.
Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.
Redes y áreas temáticas
Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:
En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.
Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.
Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.
La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?
La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.
Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.
Diseminación de la información
Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.
El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.
Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.
América Latina: Un territorio de gran diversidad
Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.
La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.
En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.
También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.
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The idea of reducing or abolishing capital gains taxes to encourage private investment and general economic growth often comes up in state and national political campaigns. Advocates of cutting these taxes argue that if investors could keep their gains, they would invest them in new enterprises, thereby creating new jobs and strengthening local economies.
The public discussion usually focuses on stock market investments, but most capital gains are generated in the real estate sector where most of the economy’s assets are based. In 1994, the Federal Reserve Board estimated that real estate accounted for 67 percent of the nation’s total economic assets, including land worth about $4.4 trillion, homes worth $5.9 trillion, and other buildings (stores, factories, office buildings) worth an additional $3.1 trillion.
There are no comprehensive national statistics on capital gains from real estate or other assets. But the most recent survey by the Internal Revenue Service, conducted in 1985, estimated that land and buildings accounted for at least 58 and perhaps as much as 70 percent of the total of $208 billion in capital gains that year.
Federal statistics also report that the annual cost of doing business in real estate often exceeds the taxable income generated from land and buildings. It follows that many real estate investors receive a net benefit only when they eventually sell their properties for more than they originally cost. In effect, they are willing to turn over most current income to their mortgage bankers, in the hope of reaping a capital gain at the end of the process.
How Much Total Income Does Real Estate Generate?
There are no adequate national statistics on how much real estate is worth or the total income it generates. It is possible, however, to estimate real estate cash flow by starting from the income reported by the owners of real estate and adding to that some of the major expenses they paid before paying taxes. In 1993, the owners of real estate reported receiving about $209 billion in cash flow (earnings plus depreciation), though the amount depreciated was not taxable. In addition, the real estate industry paid about $515 billion in a combination of mortgage interest and property taxes. Thus real estate generated at least $724 billion in total earnings in 1993 (see chart 1).
The portion of this total paid out as interest to lenders since the end of World War II has grown much faster than any other part of the total. Between 1945 and 1993, the share of real estate earnings paid out as interest grew from about 10 percent to about 50 percent. This reflects the fact that about 70 percent of private sector lending is committed to real estate mortgages. This two-way street—with money flowing from real estate into financial institutions, then back out into real estate loans—is one reason why federal statistics lump real estate and finance together as the “finance, insurance, and real estate” sector, or FIRE for short.
Who Receives Income Generated by Real Estate?
Federal income and tax statistics attribute income from real estate to three categories of owners: persons, corporate real estate and noncorporate real estate. These categories are not self-explanatory. They are based on the motives and behavior of real estate owners, and do not refer simply to individual people, partnerships and companies.
“Persons” receive some income from real estate, though it is not their primary way of earning a living. They may rent out an apartment in a two-family house or a second home during the off-season, for example; or, they may own an apartment building or small commercial property.
“Corporate real estate” is a relatively small category, consisting only of land and buildings that are owned and used for non-real estate business purposes. For example, manufacturing companies typically own their own corporate headquarters and industrial plants. To capture tax advantages, however, these companies may spin off their facilities as “noncorporate” real estate, then lease them back.
The “noncorporate real estate” category is the least obvious. Owners in this category participate either full- or part-time in real estate as a business, mostly through partnerships. The category includes a wide range of people and organizations, from professional developers or property management companies to doctors who own nursing homes.
In 1993, the annual earnings for these three categories were $86 billion for persons, $3 billion for corporate owners, and $120 billion for noncorporate owners (see charts 2-4).
How Is Real Estate Income Taxed?
Since 1970, when the federal government began separating real estate statistics from those for the finance and insurance sectors, real estate has shown little taxable income. Corporate and noncorporate real estate businesses enjoy several tax advantages that help to account for this seeming anomaly of the economy’s major asset generating such low reported earnings:
(a) Like other business owners, they can deduct the cost of maintaining their property (painting, landscaping, replacing a leaky roof, etc.) as an expense before paying taxes on their business income. The purpose of this spending is to preserve the value of their real estate.
(b) They can also claim depreciation (“capital consumption allowances”) for their buildings (technically land does not depreciate). In most businesses, this allowance is a way to compensate for wear-and-tear on machinery, which must be replaced when it becomes obsolete. In practice, real estate owners have often been allowed to depreciate their buildings even though their market value is not declining at all.
(c) When owners sell their properties, any positive difference between the depreciated price received and the price originally paid is taxed as a capital gain. Capital gains are taxed at a lower rate than other income. Thus, over-depreciation turns out to be a way of minimizing tax liability.
The combination of (b) and (c) raises what might seem like an obvious question: how can real estate depreciate, losing value and eventually needing replacement, yet end up selling for more than its purchase price, generating capital gains? Of course a given piece of real estate does not always do both. Some real estate is indeed sold at a loss–for example, if property values in a whole neighborhood or city decline. But land, unlike machinery or even buildings, cannot wear out. Since World War II, urban land in particular and real estate holdings in general have gained in value far more often than they have declined.
How Should Real Estate Income Be Taxed?
In a rising market, federal tax policy allows real estate investors to earn several times more than they could simply by making smart buying and selling decisions. Writing off maintenance expenses and the supposedly declining value of the property before calculating taxable income means that the same property can produce a steady income for realtors and potential investors, but appear to lose money as far as the federal tax collector is concerned.
A tax-smart investor in a rising real estate market will own a piece of property only until it has been fully depreciated. It then has a “book value” of zero—like a piece of machinery so worn out or outdated that it cannot be sold at any price. The owner of such a machine has to junk it and buy a new one. The real estate investor, in contrast, can sell the “zero value” property to new owners, who can depreciate it all over again starting from the new, higher price they paid.
The upshot of these tax policies is that an industry with large total earnings reports little or no taxable income. Charts 3 and 4 show that real estate businesses have reported a negative taxable income frequently since the mid-1980s, despite the fact that real estate values in many places were rising. Since the real estate industry pays hardly any income taxes on its rental income, the major federal tax it does pay is the capital gains tax—for that is where the accumulated rental earnings are taken, when the building is sold for its depreciated value.
Does such favorable tax treatment for real estate benefit the economy as a whole? That question cannot be answered from tax statistics alone. The answer depends in part on whether all real estate projects that are taxed the same way are equally good at generating public benefits, such as jobs in construction and property maintenance, or other needed goods such as housing, shopping, and manufacturing facilities. If the answer to that question is “no,” then the public interest might be better served if funds now invested in real estate for tax advantages alone were invested in new technologies or public infrastructure.
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Michael Hudson is a research associate at the Jerome Levy Economics Institute at Bard College in New York. He is writing a book about how federal income and capital gains taxes on land and buildings affect national taxation and investment patterns, and he spoke on this topic at the Lincoln Institute in October 1995.
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Recent court decisions have made economic development and tax policy front-page news. The recent U.S. Supreme Court decision in Kelo v. City of New London raised a public outcry when it allowed local governments dramatic latitude in acquiring private property for economic development purposes. This case had a fiscal aspect as well, for it illustrated how financial pressures can lead local governments to seek alternatives to direct investment for economic revitalization and redevelopment.
Economic development was also the focus of a major lower court decision on state tax policy. In Cuno v. DaimlerChrysler, the 6th Circuit Court of Appeals found that Ohio’s investment tax credit, intended to attract businesses from other states, violated the Commerce Clause of the U.S. Constitution (Hellerstein 2005). These and other, similar cases raise many questions about the connections between economic development and tax policy.
Is there a relationship between economic development and infrastructure spending?
Infrastructure, that vast network of capital-intensive services including roads, water provision, sewer services, and electrical supply, is critical to current and future economic activity. However, serious economic examination of the link between infrastructure spending and economic productivity only began in the late 1980s. Aschauer (1989, 194–197) argued that declining infrastructure spending resulted in less economic growth. More recently, Bougheas et al. (2000, 520) reported findings that “highlight the importance of infrastructure accumulation” for productivity gains.
Other researchers have pointed out that the most significant recent changes in infrastructure spending have occurred at the state and local levels, rather than the federal level. Gramlich (1994, 1178) argued that federal infrastructure spending has been fairly consistent over time, but state and local spending has decreased. Holtz-Eakin (1993) cautioned that while public expenditures on infrastructure may be important, they may not directly affect economic productivity. He argued that differing state and local needs may account for many infrastructure spending disparities, and that maintenance of existing infrastructure assets may be more important than new spending for capital acquisition. Boarnet (1997) considered efficient pricing for infrastructure use as important as its actual provision.
Nevertheless, the American Society for Civil Engineers (ASCE) is sufficiently concerned about the condition of infrastructure in the U.S. to assign it a grade of “D.” ASCE (2005) argues that the country needs to spend about $1.6 trillion over the next five years to improve the situation.
What is the relationship between infrastructure spending and local tax systems?
The mechanisms for funding infrastructure and its role in state and local spending are complex. Research in this area deals with such topics as fiscal illusion (i.e., when the complexity of the revenue system obscures the true cost of public goods and services) and specific capital financing strategies used to fund infrastructure. However, there has been little research on the impact of local tax structures on infrastructure spending.
Economists have long argued that the value of publicly provided goods and services, such as infrastructure and its maintenance, are reflected in the value of the property served by those goods. Accordingly, a tax that captures the value of these public goods and services may be an important revenue source for funding them. However, in the last 30 years, local governments have moved away from such a tax, the property tax, to other sources of revenue. In many communities, this shift has produced an increased reliance on state aid, local sales tax revenues, and user fees.
In analyzing infrastructure spending in Utah, it is clear that the local revenue structure affects per capita operating and maintenance spending and new capital acquisition expenditures. Preliminary analysis indicates that communities are more likely to increase per capita infrastructure spending when it is financed by property taxes, all other funding sources held constant. It also appears that as per capita sales tax revenue increases, per capita spending for infrastructure services declines.
How constrained are local revenue systems?
One reason that local government revenue structures affect spending on infrastructure is that the states impose various constraints on local revenue sources. Although the past ten years have seen no dramatic changes in the roles of the property tax, intergovernmental aid, or the sales tax in overall local government revenues, the ratio of total revenues to personal income has fallen about 7.5 percent. This real decline highlights the increasing pressure on local governments to identify new revenue sources.
Yet, local governments face serious constraints when they seek to change their revenue systems. States impose intergovernmental restrictions, such as limits on sales tax rates that localities can impose. Less tangible but equally important is political opposition to tax increases. The third factor is the set of tax and expenditure limitations that many states have enacted, ranging from Proposition 13 in California in 1978 to the more recent taxpayer bill of rights enacted in Colorado, which drastically limited increases in government spending.
These constraints have forced local governments to become more innovative in their revenue-raising methods. An entire cottage industry of financial advisors, bond attorneys, and other public and private sector innovators has emerged to help local governments find ways of loosening or circumventing these limitations. Some strategies may have increased economic efficiency, although they give rise to equity concerns (for example, the movement toward the increased use of fees and charges); others are nearly invisible to the taxpayer. In nearly all cases, local governments have been seeking to use land as a revenue-generating device—a trend that shows no sign of abating.
What are alternative ways to finance capital infrastructure?
Two types of debt traditionally have financed infrastructure projects: general obligation (GO) bonds, backed by the full faith and credit of the issuing locality; and revenue bonds, backed by income from the capital project. Both types of debt have significant restrictions on their use, such as voter approval requirements and caps on maximum indebtedness. These debt limitations, the difficulty in raising property taxes, and the fear of political opposition have increased the use of alternative capital finance methods based on land use.
One longstanding method, tax increment financing (TIF), utilizes the increases in property value to help finance redevelopment projects. Originally designed as a financial instrument to eliminate blight and provide affordable housing, this instrument has become increasingly popular in many states for a variety of projects. Forty-seven states and the District of Columbia now allow this technique.
Capturing the property tax increment attributable to government-sponsored redevelopment in order to service this debt makes economic sense if the new development would not have occurred without the formation of the tax district. Moreover, this debt does not have to be approved by voters, but rather by a group designated by the city government. Not even these two factors explain the extraordinary recent growth in the number and size of TIF districts, however, raising suspicion that this tool may be used more often to attract and subsidize economic growth than to eliminate blight. For example, in 2003–2004, California had 33 TIF redevelopment projects, each of which covered more than 6,000 acres, a surprisingly large area to be declared “blighted” in any one jurisdiction (see Figure 1).
Another popular tool in several states is the community facilities district (CFD), which usually funds new development. Landowners within a region form a CFD to issue debt to finance the infrastructure needed to develop raw land. District members’ votes are typically a function of the amount of property each landowner holds. The local government must approve CFDs, although they are not a formal part of the government and their debt issuance is not subject to approval by the general public.
A lien for CFD assessments is placed on each lot in the district, and the CFD tax liability appears on the property tax bill of each district member as a separate line item. Variations of this technique may utilize sales taxes, impact fees, and user charges. Many rapidly growing local governments encourage the formation of these districts to help finance their community’s growth. Nevertheless, CFDs can be very complex, and may fail if anticipated growth does not occur (see Figure 2).
TIFs, CFDs, and other such techniques present an ethical dilemma to local government. Sometimes they are not fully understood by the political decision makers who authorize their use, let alone by members of the general public who will bear the burden of paying this debt in the future. Yet they remain a popular tool to finance crucial infrastructure that is basic to improving the economic well-being of the community.
Could a land tax help finance infrastructure for economic development?
The land component of property value is another potential source of revenue to encourage economic development. Since the supply of land is fixed in the short run, an increase in a land tax will not affect the tax base. However, it will encourage more intensive use of the land and may slow urban sprawl. Unfortunately, the lack of empirical data makes it difficult to determine if this theory is accurate. One example in the U.S. is the City of Pittsburgh, which in 1979–1980 restructured the tax on land to be five times that on improvements. Building activity showed a dramatic increase, although other factors may have contributed to the change as well (Oates and Schwab 1997). Pittsburgh later returned to a single-rate property tax system.
Increased use of a land tax poses significant problems. In particular, accurately assessing land can be challenging, although statistical and econometric techniques may help address this in the future. A second concern is that more intensive use of land value taxation will lead to denser development, exacerbating many of the problems associated with congestion. These effects must be weighed against the positive benefits of reducing long-distance commuting. A third problem concerns equity. Owners whose property has a high land/improvement ratio will face an increased tax liability. This shift might be mitigated by adjustments in the tax rate, special exemptions or targeted tax credits.
A land tax has the important advantages of transparency and accountability. In particular, if land value increases because of government activities, there is strong justification for recovering at least some of those costs through a tax on the land component. We would even propose a name for this additional tax—a positive externality tax (PET). We recognize that, like any proposed increase in the property tax, such a shift would be politically controversial.
Conclusions
Our current research analyzes relationships among economic development, infrastructure, and the tax system. The fiscal problems of local jurisdictions are made more complex by the use of intricate methods of infrastructure financing, such as TIFs and CFDs, to fund economic development. The use of financing mechanisms based on a land tax may be one part of a potential response to this challenge.
Jeffrey Chapman is professor and director of the School of Public Affairs at Arizona State University in Tempe. He specializes in state and local finance and administration of financial resources, and has recently published in the area of local land use responses to fiscal stress.
Rex L. Facer II is assistant professor of public management at the Romney Institute of Public Management of the Marriott School of Management at Brigham Young University in Provo, Utah. He specializes in city management, public finance, public management strategy, and public policy analysis.
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Nonprofit organizations operated for charitable purposes in the United States are exempt from most taxes, including investment income, sales, and property taxes. They benefit from the tax deductions that donors receive for charitable contributions, and some nonprofits also benefit from financing raised through tax-exempt bonds. Data allows informed estimates of the size of these tax benefits for most types of charities. However, comprehensive data on religious organizations and governments, both of which are also largely exempt from taxes, are difficult to obtain.
A review of these tax benefits provides a useful perspective on efforts by state and local governments to collect PILOTs (payments in lieu of taxes), which generally focus on nonprofits other than religious organizations (see page 23).
Tax benefits for nonprofits, such as educational institutions, health and human service organizations, foundations, and the arts, were worth about $140 billion in FY2009. About half ($72 billion) was from forgone taxes on investment income, about a third ($46 billion) was the tax benefit for charitable contributions, and about a tenth ($15 billion) was from property tax exemptions. Sales tax exemptions ($3 billion) and benefits from tax-exempt bonds ($5 billion) round out the total.
In 2009, nonprofit property tax exemptions (excluding those for religious organizations) were slightly less than 4 percent of the $400 billion total. Of course, the property tax exemption share varies widely across communities.
The distribution of five types of tax benefits are shown in figure 1 for six categories of nonreligious charitable nonprofits. They are listed in the order of their overall tax benefit, with educational institutions receiving the most benefits and arts organizations the least. The exemption for the tax on investment income has the same ranking as the overall tax benefit, but rankings of the other tax benefits vary widely.
The property tax exemption accrues to those sectors that use property and buildings most extensively, with health having the highest benefit followed by education. Foundations, which figure significantly in income and charitable contribution tax benefits, receive only modest property tax benefits. Sales tax exemptions, the smallest tax benefit in the aggregate, accrue mainly to the health sector.
This summary of the distribution of property taxes by charitable sector makes it clear why local governments have focused their efforts to collect property tax PILOTs on hospitals and universities—that’s where the property tax money is—but most tax benefits for nonprofits come from other sources.
Sources: Totals from An Overview of the Nonprofit and Charitable Sector. 2009. Congressional Research Service (http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R40919.pdf). Sector allocations based on data from National Center for Charitable Statistics (http://nccs.urban.org) and J. Cordes, M. Gantz, and T. Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In Property-tax exemption for charities, ed. E. Brody. Urban Institute Press.
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Infrastructure (comprising energy, telecommunications, transportation, water supply, and sanitation) plays an important role in urban land development, and it influences city and country productivity. Data on the amount of infrastructure stocks at the national (but, alas, not the metropolitan) level are available for many developing and high-income countries and support several results summarized here.
The amount of infrastructure stocks per capita across countries is strongly related to per capita income levels—when country incomes double, infrastructure stocks nearly double as well. However, country infrastructure stocks have essentially no association with a country’s level of urbanization once country income is taken into account. This seems surprising because cities have large amounts of infrastructure. But they also have dense populations that use the infrastructure intensively, so per capita urban infrastructure stocks are similar to national levels.
The composition of infrastructure stocks also varies systematically with per capita income. Roads have the largest share of infrastructure stocks in the lowest income countries, with water systems second and electric power systems a close third. As country incomes increase, the infrastructure related to electric power systems increases more rapidly than income levels. Infrastructure for water and sewer systems increases less rapidly, and for roads the change is in proportion to income. As a result, in high-income countries electric power systems are the largest component of infrastructure, followed by roads, whereas water, sanitation, and telephone systems comprise only a modest share of their infrastructure.
Based on recent rates of economic growth, and using the existing relations between infrastructure and per capita income, developing countries are likely to need to spend about 5 percent of their GDP on infrastructure (3 percent for expansion and 2 percent for maintenance)—currently about $750 billion annually—to maintain existing ratios between infrastructure and GDP. For high-income countries, total spending would be lower, at 1.7 percent of GDP (about evenly divided between investment and maintenance)—currently about $700 billion annually. Countries growing faster than average need to invest a higher share of their GDP so that infrastructure stocks can keep up with economic growth.
In some countries, improving the efficiency of service production from existing infrastructure is an alternative to new investment. For example, average electricity losses across countries range as high as 25 percent, and leakage and unbilled water can exceed 30 percent. Reducing such high losses can forestall the need for additional capacity. Somewhat surprisingly, performance within countries across sectors varies greatly—efficient performance by a country in one infrastructure sector is uncorrelated with performance in other sectors.
What sources will provide these investment funds, particularly for developing countries? Foreign assistance and development bank financing of infrastructure in developing countries currently total about $40 billion annually, and that figure has more than tripled since 1990 in current dollars. Private investment in infrastructure in developing countries has recently reached $160 billion annually and has grown eight-fold since 1990, also in current dollars. Foreign assistance is directed mainly at energy, transport, and water and sanitation systems, with virtually no funding for telecommunications. In contrast, more than half of private funding goes to telecommunications (particularly mobile telephony), followed by energy. Telecommunications and energy draw more private investment in developing countries because their tariff revenues cover a large share of operating costs, whereas tariff revenues and user fees cover a much smaller share of costs for transport and water and sanitation. Private investment in infrastructure was concentrated in Latin America and East Asia in the 1990s but has spread more evenly across global regions in the 2000s.
Despite the growth in international funding, large and growing metropolitan areas in developing countries still need to raise significant sums to finance infrastructure investments. This will involve raising tariffs charged to users, increasing taxes (particularly property taxes) on properties whose value is enhanced by infrastructure investments, and establishing municipal bond markets such as the one being developed in South Africa.
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Imagine for a moment that you are a political leader—a prime minister, president, or governor—and you awake to the news that natural disaster has struck. Citizens died, buildings collapsed, infrastructure is hobbled, and local leaders desperately need additional resources and support.
You respond immediately, sending personnel and equipment to the disaster zone and pledging additional assistance to local leaders. Your country, like many around the world, has institutionalized a scalable, tiered response system with regional, state, and national levels of government engaging as disaster-related demands exceed local capacities to respond. Yet within days, even hours—before all the casualties are treated and citizens are accounted for, and before the streets have been cleared of rubble and basic services have been restored—other leaders and the media are demanding answers to questions you haven’t had time to consider: How much money will be pledged to the rebuilding? What standards will guide it? Will all landowners be permitted to rebuild? Who will lead the process? Is a new institution or governance structure needed to cut through bureaucratic red tape and expedite the rebuilding?
This article summarizes ongoing research into the roles of various government levels in successful disaster recovery and rebuilding (table 1). It represents the synthesis of two decades of recovery research and planning practice following some of the largest disasters of our time in the United States, Japan, China, Taiwan, Indonesia, India, New Zealand, Australia, Chile, and elsewhere. Its purpose is to find common lessons in these disparate environments and help facilitate recovery for communities struck by disasters yet to come.
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Table 1: Recovery Management Experiences Around the World
Australia
Victoria Bushfire Recovery and Reconstruction Authority
Queensland Reconstruction Authority
Chile
Ministry of Housing and Urban Development (MINVU- Ministerio de Vivienda y Urbanismo)
China
General Headquarters for Earthquake Relief
India
Gujarat State Disaster Management Authority (GSDMA)
Abhiyan
Project Management Unit
Indonesia
Rehabilitation and Reconstruction Agency—BRR
Coordination Team for Rehabilitation and Reconstruction—TTN
Japan
National Reconstruction Agency
New Zealand
Canterbury Earthquake Recovery Authority
Taiwan
921 Post-Earthquake Recovery Commission
Morakot Post-Disaster Reconstruction Council
United States
Lower Manhattan Development Corporation
Louisiana Recovery Authority
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Recovery Management Around the World
Governments tasked with post-disaster reconstruction face an extraordinary set of management challenges. The first is the compression of activities in time, focused in space, as cities built over the course of decades if not centuries are destroyed or damaged suddenly and must be rebuilt in a fraction of the time it took to construct them. From this tension develops a second challenge: a keen tension between speed and deliberation, as the various recovery actors in stricken communities move with urgency while aiming to make thoughtful and deliberate decisions, to ensure optimal long-term recovery. From both these phenomena a third challenge arises: the need for immediate access to a deep wealth of money and information—the two currencies of the post-disaster recovery environment.
To meet these demands, governments in every country after every large disaster create new relief agencies or significantly rearrange existing organizations. The most common reason for these post-disaster governance transformations is lack of capacity. Governments still need to attend to their normal daily affairs while they coordinate the reconstruction or reinvention of impacted communities, so they appoint an entity that can focus daily attention on rebuilding while coordinating the recovery-related activities of multiple government agencies. Commonly designed to serve a variety of purposes and governmental settings, these recovery agencies provide a range of substantive functions as they rebuild infrastructure, housing, and economic activity. They differ depending on the type and scale of coordination they provide; the scope of their authority, especially regarding the flow of money and information; and the level of government they serve—at either the national, state, or intergovernmental level.
National governments handle very large disasters at the top political tier, mobilizing financial resources from national reserves or international aid and providing capacity support to lower levels of government in the disaster-stricken locality. When large disasters transcend state or provincial boundaries, national governments also assume active roles in developing recovery policies, and they create recovery organizations to assist them. Examples include Japan’s National Reconstruction Agency, established after the 2011 earthquake and tsunami; New Zealand’s Canterbury Earthquake Recovery Authority, created after the 2010 and 2011 earthquake sequence in Christchurch; and China’s General Headquarters for Earthquake Relief following the 2008 disaster in Wenchuan. Each of these international bodies hewed to the national administrative leadership, derived authority from the top rung of government, and articulated policies approved by the reigning administration.
Similarly, state-level recovery agencies are usually created in direct response to disasters that affect a region or other subnational jurisdiction. The authorities and legalities of these entities are more limited by their authorizing body’s secondary, subnational position in government. Examples include the Gujarat State’s Disaster Management Authority (GSDMA), created after the 2001 earthquake in western India; Louisiana’s Recovery Authority, founded after Hurricane Katrina in 2005; Victoria State’s Bushfire Reconstruction and Recovery Authority (VBRRA), established after the 2009 Australian bushfires; and Queensland State’s Reconstruction Authority, founded after the summer 2010–2011 floods in Australia.
A third class of organizations are designed to operate between levels of government, such as the Lower Manhattan Development Corporation, created as a state and city partnership for recovery planning and funding following the September 11, 2001, terrorist attacks in New York City. Another example, the Rehabilitation and Reconstruction Agency (BRR) created in Aceh, Indonesia, following the 2004 tsunami, consisted of three independent agencies whose membership came from a wide range of local and national stakeholders. Likewise, the Indonesian government’s Coordination Team for Rehabilitation and Reconstruction (TTN), following the 2006 earthquake in Yogyakarta and Central Java, was designed to provide a bridge between national agencies and local agencies, and it also monitored and investigated local implementation issues.
In some cases, governments choose to modify or adapt existing institutions and procedures to help manage recovery. For example, Chile established a national interministerial task force after the 2010 earthquake and tsunami, but the existing Ministry of Housing and Urban Development took on expanded roles and responsibilities and managed the national planning and implementation efforts.
The Mastery of Money, Information, Collaboration, and Time
Considering these factors, common to all post-disaster recovery settings, our research demonstrates that the key to governing large-scale crises effectively is the mastery of money, information, collaboration, and time. For this article, we offer here some best practice examples and lessons learned from our various country-organization studies.
1. Managing Money: Sourcing and distributing recovery funding efficiently, effectively, and equitably.
When large amounts of public funds are involved in a disaster cleanup, the true power over the recovery resides with the level of government that controls the flow of money and how it is acquired, allocated, disbursed, and audited. Sometimes, the recovery organization assumes all or some of these powers, and sometimes all funding authority continues to reside where it did before the disaster, in the same legislative and administrative branches. Important functions in the post-disaster environment include setting policies and priorities for allocating large sums of recovery funding and establishing accounting systems that allow for timely disbursal of critical financing while also providing transparency and minimizing corruption.
Some organizations, such as India’s state-level GSDMA, are established specifically to collect all the recovery funds in one place and then allocate and disburse them. Some, such as one of the three legs of Indonesia’s intergovernmental BRR, are created to independently audit and monitor the expenditures of recovery implementation organizations. In contrast, the state-level Louisiana Recovery Authority recommended funding priorities to the state and provided oversight as needed, but it had no direct control over recovery funds. Japan’s National Reconstruction Agency received national funding and allocates that money to the relevant national ministries and local governments.
2. Increasing Information Flows: Effectively gathering, integrating, and disseminating information to enhance decision making and actions by all recovery actors.
A critical demand is to accelerate and broaden the flows of information among recovery actors about the dynamics of reconstruction actions and emergent opportunities. This challenge includes the planning and public engagement processes that provide information to citizens and institutions involved in the recovery, facilitate communication and innovations among recovery actors, and convey citizen concerns to government agencies and NGOs in a timely manner. It also includes providing information between both governmental and nongovernmental organizations and establishing forums to facilitate coordination.
In Victoria, Australia, after the 2009 bushfires, national and state leaders worked with affected communities to form more than 30 local recovery committees, which were then charged with developing a community recovery plan that identified local priorities and projects. These committees were used by state and national governments as focal points for local funding distribution and by local communities to raise additional funds and establish local policy guidance for rebuilding. In Yogyakarta, Java, after the 2006 earthquake, TTN kept a variety of local and national agencies mutually informed of each other’s activities—which, in turn, helped to provide early alerts to officials regarding potential problems.
A critical function appropriately provided by a government-supported agency is the acquisition, synthesis, and distribution of basic information on damage, reconstruction activities, population, social and economic issues, and various recovery indicators. Such agencies issue regular progress reports and monitor recovery indicators, as both Japan’s National Reconstruction Agency and New Zealand’s Canterbury Earthquake Recovery Authority have done, using a variety of communication mechanisms, including website postings, press releases, newsletters, and forums. Frequent information from credible sources can help to ensure that all actors understand the current recovery environment, and it can also help reduce the spread of rumors and misinformation.
3. Supporting Collaboration: Building sustainable capacity and capability for long-term recovery through genuine collaboration and coordination, both horizontally among local groups and vertically among different levels of government.
Vertically organized, hierarchical agencies—with clear organizational charts and streamlined channels of communication—are usually not well suited to manage disaster recovery, because the lack of “connecting flow” across vertical hierarchies limits collaboration as well as the flow of new and updated information among organizations. U.S. national agencies involved in recovery, for example, are more adept at administering individual programs than they are at solving complex problems that cut across governmental institutional boundaries.
By contrast, horizontally organized agencies can promote interagency coordination and information sharing, allowing individual groups to adapt to new contexts and information while remaining responsible to their parent organization. If multiple states or local jurisdictions are involved, cooperation among multiple jurisdictions is essential. Technical assistance and capacity building for the key recovery actors is also important for building local capabilities to sustain long-term recovery.
After Hurricane Katrina in 2005, Governor Kathleen Blanco appointed the members of the Louisiana Recovery Authority, so it was technically an extension of the state-level administration. But the legislature eventually formalized it. As an intentionally bipartisan body, it operated independently as it interacted with both U.S. national officials and local governments, made policy recommendations, and provided oversight of state agency recovery activities. Even though its power was limited to making policy recommendations, it was able to exert considerable influence at multiple levels in a very politically contentious atmosphere. It also collaborated with U.S. national agencies to set standards for long-term community recovery planning and helped match technical assistance and provide other planning resources at regional, local, and neighborhood scales.
Because they carried the authority of state leaders, India’s GSMDA and Queensland Australia’s reconstruction authority were able to successfully coordinate the activities of other state agencies. Similarly, Chile’s MINVU and Taiwan’s national recovery agencies have had the centralized authority to coordinate activities of other national agencies. Abhiyan, an NGO officially endorsed by the Gujarat government in India but without any defined governmental authority, also played a crucial role in coordinating the work of hundreds of NGOs and in establishing a network of local subcenters to provide information and technical support.
The hierarchical recovery process after the 2008 Wenchuan Earthquake in China succeeded in quickly reconstructing buildings, but it left little room for local innovation, as it lacked genuine local capacity building and involvement in decision making. Because local conditions were not always considered, economic recovery appears to be uneven.
Likewise, in many tsunami-affected communities in the Tohoku region of Japan, recovery has stalled because the hierarchical system established under the national government and the National Recovery Agency leaves insufficient room for local innovation. Furthermore, within the complex and powerful Japanese ministry system, the National Reconstruction Agency lacks power to compel actions by other ministries.
Increasingly, research shows that if residents are partners in reconstruction planning, they are tolerant of delays, and they are more satisfied with the results. Still, even the best examples of decentralized processes involve an agency at the top establishing the framework and rules. This trend strongly suggests that governments should resist the urge to manage the details of reconstruction and act less as managers and more as coordinators and facilitators of the process.
4. Balancing Time Constraints: Effectively meeting the immediate and pressing local needs of recovery while also successfully capitalizing on opportunities for longterm betterment.
Governments face a balancing act as they confront the tensions between speed and deliberation, and between restoration and betterment. The most fundamental way to address these challenges is to increase information flows, as described above. But recovery agencies have found several other specific ways to attain both speed and improvement.
To hasten reconstruction, there are often opportunities to streamline normal bureaucratic processes of decision making, especially regarding construction permits, without compromising quality. Because such processes often involve multiple agencies, a recovery agency can be helpful to the extent that it can facilitate or compel line agencies to cooperate more effectively.
New Zealand’s parliament conferred upon the Canterbury Earthquake Recovery Authority and its minister a wide range of unilateral powers that would enable the timely and coordinated recovery of greater Christchurch. Parliament continued the emergency authorities granted under previous legislation and extended the expiration date of those authorities where appropriate; permitted the minister to acquire land compulsorily; and allowed the suspension of any part or all of the national land use, local government, and transport management, plans or policies developed under various acts. It directed CERA to prepare a draft recovery strategy within nine months of its authorization. Similarly, it issued the Christchurch city council a nine-month deadline to draft a recovery plan for the city’s damaged central business district.
Most recovery agencies include disaster risk reduction in their reconstruction policies. A common recovery slogan is “build back better.” The slogan of the Louisiana Recovery Authority was “Safer, Stronger, Smarter.” The easiest form of post-disaster betterment is to adopt disaster-resistant building standards. The incorporation of new structural standards need not slow down the rebuilding process, but land use improvements such as relocating neighborhoods or entire communities can require considerable time for planning and land acquisition. These projects involve difficult tradeoffs between speed, design quality, and public involvement. New Zealand is undertaking a major buyout of neighborhoods that sustained heavy damage in the 2010–2011 earthquakes and remain vulnerable to damage from future tremors. Japan is encouraging relocation of coastal communities from tsunami hazard areas, and some of these will likely take up to ten years to complete.
One way to manage these goals simultaneously is to support participatory planning processes to create long-term betterment while also trying to meet immediate needs. In many cases, professional planners worked with neighborhoods—in Japan, Chile, New Orleans, and Bhuj, India, for example—but each project also involved difficult compromises in order to meet time constraints. Victoria and Queensland’s creation of local recovery planning committees, however, are great examples of state and national support systems that helped build local capacity to carry forward the rebuilding processes over time.
Next Steps in our Research
Governments know that their task is to manage information and money flows among many actors in a compressed time. Up to this point, we have identified many examples of how to accomplish this. But, even better, we would like to be able to create menus of organizational and process choices, based on combinations of disaster magnitude and scope and economic, political, environmental, and governmental contexts.
We also have several remaining questions: Why do many of the same institutional problems continue to appear from one disaster to the next, and is there a way to avoid repeating some of them? What are the effective outcomes—negative and positive—of these institutional arrangements that may inform future leaders facing similar reconstruction challenges? What specific kinds of technical assistance and capacity building should international donors and national governments focus on providing for local governmental and non-governmental organizations, so they can do their jobs better during the recovery process? In large-scale disasters, how do the tiered goals of a recovery (i.e. rebuilding households, neighborhoods, cities, regions, nations) relate to each other, in terms of consistency, efficiency, and effectiveness? And what happens when these disaster-related organizations cease to exist? Is the local capacity and capability in place for long-term community sustainability? By studying varied national and organizational experiences, we can better understand how the time compression phenomenon of post-disaster recovery affects other theoretical constructs guiding public policy and city management; planning, land development and growth management; and fiscal and capital management.
About the Authors
Co-authors of Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson and Robert B. Olshansky are currently collaborating on a Lincoln Institute book and policy focus report on governing post-disaster recovery. For the past two decades, they have been researching and practicing post-disaster recovery planning following urban disasters around the world. Johnson is an urban planner based in San Francisco and specializing in disaster recovery and catastrophe risk management. Olshansky is professor of urban and regional planning at the University of Illinois at Urbana-Champaign. Contact: laurie@lauriejohnsonconsulting.com or robo@illinois.edu
References
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Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, and Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Reviews. 13(3):173–178.
Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, and Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.
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