Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El caso de Mexicali, capital del estado fronterizo de Baja California (México), es ejemplo destacado de una reforma exitosa hecha al sistema fiscal inmobiliario en la década de 1990. En apenas unos cuantos años, el gobierno municipal pudo aumentar las entradas provenientes del gravamen inmobiliario, así como también fortalecer sus finanzas y modernizar sus sistemas catastrales y de recaudación. Más aún, Mexicali llevó a cabo esta reforma adoptando un sistema de tributación sobre el valor de la tierra nunca antes aplicado en México, y los cambios contaron con la aceptación de la ciudadanía. A pesar de los problemas y errores surgidos a lo largo del proceso, esta experiencia ofrece lecciones provechosas a entidades interesadas en emprender reformas futuras del sistema fiscal inmobiliario, en México u otros países.

Consideraciones económicas, políticas y técnicas

Emprender una reforma del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria no parecía ser tarea fácil ni en Mexicali ni en ninguna parte de México. Desde 1983, el gobierno local ha tenido la responsabilidad de fijar y recaudar los gravámenes a la propiedad inmobiliaria, aunque ciertas responsabilidades aún recaen sobre las autoridades estatales. A lo largo de la década de 1980, tanto la recaudación del gravamen inmobiliario como los ingresos municipales en general sufrieron una caída estrepitosa causada por la combinación de una fuerte espiral inflacionaria, la recesión económica, la falta de interés político , y la insuficiente experiencia y capacidad administrativa de los gobiernos municipales, quienes preferían depender de fuentes de participación en los ingresos fiscales.

Como resultado de las mejoras en el rendimiento macroeconómico de la nación, a inicios de los noventa se dieron las condiciones para un cambio en la situación, aunque ciertos factores políticos y técnicos redujeron los incentivos para que muchos gobiernos estatales y municipales iniciaran una reforma fiscal. No obstante, el gobierno federal de Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) se lanzó a mejorar las finanzas municipales mediante un programa de modernización catastral impulsado por el Banco Nacional de Obras y Servicios (BANOBRAS), un banco de desarrollo público.

Incluso antes de que este programa y otras políticas nacionales comenzaran a influir sobre los gobiernos municipales y estatales, Mexicali tomó la delantera en la reforma al sistema fiscal. En 1989 el presidente municipal electo, Milton Castellanos Gout, entendió la importancia de fortalecer las finanzas municipales y comenzó a trabajar para elevar los ingresos tributarios al comienzo de su mandato. Para actualizar los valores catastrales, contrató los servicios de una empresa privada dirigida por Sergio Flores Peña, graduado en planificación regional y urbana en la Universidad de California en Berkeley. Flores propuso al nuevo presidente abandonar el sistema impositivo de base mixta (construcciones y suelo) y adoptar uno basado exclusivamente en el valor del suelo, y diseñar un modelo matemático para calcular los precios del suelo.

Más que atracción por las creencias teóricas o ideológicas asociadas con un impuesto sobre el valor de la tierra, Castellanos sentía que dicho gravamen era una manera fácil y rápida de aumentar la recaudación de ingresos, y asumió el riesgo político de proponer un Comité Municipal de Catastro integrado por organizaciones de bienes raíces, organizaciones profesionales y representantes de la ciudadanía.

Los resultados fueron espectaculares desde dos puntos de vista: primero que todo, el nuevo impuesto elevó los ingresos rápidamente (ver fig.1); y segundo, no hubo oposición ni política ni legal en contra de las medidas fiscales por parte de los contribuyentes. El aumento de ingresos por concepto de mayores gravámenes a la propiedad inmobiliaria y ventas de bienes raíces ¾la mayor fuente de ingresos municipales¾ permitió al presidente poner en marcha un importante programa de servicios públicos. No obstante, al año siguiente Castellanos decidió disminuir el control fiscal y no actualizar los valores del suelo, lo cual llevó al abandono del modelo matemático que había sido creado originalmente para ese propósito.

Tanto el Comité Municipal de Catastro como los funcionarios gubernamentales que estaban a cargo de la oficina de valuaciones y de catastro se opusieron a fijar los nuevos valores catastrales. Estas personas carecían de la capacidad técnica para manipular el modelo y temían disminuir su poder y control si dejaban el asunto en manos de la empresa consultora privada. Como resultado, se abandonó el modelo matemático y en lo sucesivo se definieron los valores del suelo mediante un proceso de negociación y convenios entre las autoridades locales, los representantes electos y el comité.No obstante, no se modificó el sistema de cálculo del valor catastral de base suelo.

Al mismo tiempo, el gobierno de Castellanos lanzó un programa de modernización catastral con recursos financieros del gobierno federal. Sin embargo, dado que el presidente consideraba que ya se había logrado el objetivo principal de aumentar los ingresos, relegó a un segundo plano la modernización del sistema catastral y no se pudo lograr el mismo éxito.

En las administraciones subsiguientes varió la política de recaudaciones tributarias y modernización catastral. El próximo presidente, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), era miembro del mismo partido político (Partido Revolucionario Institucional, PRI). Durante su primer año de gobierno hubo un descenso en los ingresos por gravámenes a la propiedad inmobiliaria, y los impuestos aumentaron sólo al final de su mandato. Pérez abandonó el programa de modernización catastral, pero mantuvo el sistema de tributación sobre el valor de la tierra.

La siguiente administración estuvo presidida por Eugenio Elourdy (1995-1998), miembro del Partido de Acción Nacional (PAN) quien fue el primer líder de un partido de oposición en Mexicali, aun cuando un miembro del PAN había gobernado en el ámbito estatal de 1989 a 1994. En la administración de Elourdy se actualizaron los valores catastrales, hubo un crecimiento continuo de la recaudación del gravamen inmobiliario y se volvió a implementar la modernización catastral. La actual administración de Víctor Hermosillo (1999-2001) está continuando con la reforma catastral.

Evaluación de la experiencia de Mexicali

Sin duda alguna, el proceso de reforma fiscal ha convertido la recaudación del gravamen inmobiliario en la más rápida e importante fuente financiera de los gobiernos municipales. Esta recaudación representa actualmente más del 50 % de los ingresos municipales locales. El rendimiento relativo del gravamen inmobiliario respecto a los ingresos totales de Mexicali está muy por encima de los promedios estatales y nacionales (15,3 % en 1995, comparado con 8,4 % para el estado y 10,3 % para todo el país). Los funcionarios del gobierno municipal que están a cargo de los sistemas catastrales y de valuación están bien preparados, poseen el conocimiento técnico y están conscientes de la necesidad de conducir reformas permanentes dentro del sistema. El ejemplo de Mexicali ha sido ya imitado en el resto del estado de Baja California y en el estado vecino de Baja California Sur.

El caso de Mexicali ofrece lecciones importantes. La primera de todas es que los gravámenes a la propiedad inmobiliaria son fundamentales para fortalecer los gobiernos municipales, no sólo para recaudar ingresos suficientes para el desarrollo urbano, sino también para proporcionar a los funcionarios gubernamentales las destrezas necesarias que les permitan organizar el sistema fiscal de una forma exitosa, legítima y transparente ante los ojos de la ciudadanía.

En segundo lugar, una reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria es algo que requiere visión, liderazgo, y sobretodo, voluntad política y compromiso por parte de los dirigentes. Asimismo, el éxito de una reforma que vaya acompañada por un aumento de impuestos, requiere también contar con una base técnica sólida y con aceptación por parte del público.

En tercer lugar, se demostró la enorme utilidad del impuesto sobre el valor de la tierra para lograr una reforma exitosa en una etapa temprana. Claramente, la razón fundamental para adoptar dicho sistema tuvo que ver más con un abordaje pragmático que con bases o posiciones teóricas sobre diferentes filosofías. Sin embargo, ello no debe impedir que los funcionarios gubernamentales, asesores, expertos y el público en general emprendan un análisis cuidadoso de las diversas consecuencias de tal abordaje en términos de eficiencia económica, justicia y equidad fiscal.

Aunque el sistema de impuesto sobre el valor de la tierra tuvo éxito en el caso de Mexicali, no debe ser visto como una panacea aplicable en todas las situaciones. Es importante reconocer que el impuesto sería muy poco útil sin otras medidas que deben ser consideradas como parte de la reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria, tales como modernización catastral, transparencia en la fijación de tasas impositivas y participación del público. Por último, es importante ver las reformas al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en otras ciudades del mundo como procesos integrales, y no como “éxitos” o “fracasos”. Tal como el caso de Mexicali, son experiencias que combinan aciertos y desaciertos. Lejos de ser ejemplo de una reforma perfecta, Mexicali es una buena experiencia de aprendizaje porque demuestra que los cambios sí son posibles incluso cuando no lo parecen.

Manuel Perló Cohen es investigador del Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Para este estudio recibió apoyo del Instituto Lincoln. Perló Cohen ha participado en numerosos cursos y seminarios patrocinados por el instituto en varias ciudades de América Latina.

Figura 1. Recaudación del gravamen inmobiliario en Mexicali, 1984-1998

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tesorería del XVI Ayuntamiento de Mexicali. Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informatica.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La administración catastral en Colombia es un punto de encuentro para autoridades de las distintas instancias del sistema político-administrativo del país. En el ámbito nacional, las actividades catastrales se rigen por las normas técnicas establecidas en la Ley 14 de 1983 y siguen las directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG). El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) es una entidad gubernamental de carácter nacional que se encarga de toda la administración catastral y del control de más de siete millones de parcelas. Además, hay catastros municipales en las ciudades de Cali y Medellín, un sistema departamental en Antioquia y un catastro distrital para el Distrito Capital de Bogotá.

Cada una de estas entidades representa la autoridad catastral en su correspondiente territorio. En tal condición, cada una se encarga de los procesos necesarios para establecer los protocolos y actualizar y mantener los catastros, en los cuales se registra la debida identificación física, jurídica, fiscal y económica de todos los bienes inmuebles. Estas autoridades actualizan los catastros cada cinco años a fin de revisar sus elementos físicos y jurídicos y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Asimismo revisan los avalúos catastrales anualmente, lo que les permite determinar la base gravable para el impuesto predial.

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital de Bogotá (DACD) se creó en 1981 pero no estuvo completamente operativo hasta 1991. El proceso para actualizar la base de datos catastral se estableció en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, pero comenzó efectivamente en 1997. El catastro de Bogotá partió de las directrices del programa catastral nacional para luego formular un programa que reflejara los intereses y preocupaciones locales. El alcalde Antanas Mockus fijó como meta para su administración entre 2002 y 2003 realizar una actualización completa de los bienes inmuebles de Bogotá. A pesar de la poca popularidad de esta tarea, la voluntad política del Alcalde, la asignación que hizo del presupuesto y los recursos necesarios y la persistencia del personal del Catastro Distrital garantizaron el cumplimiento de la meta.

Este esfuerzo actualizó 1.734.622 predios, de los cuales 102.531 pertenecen a la categoría de nuevos predios (formación). Simultáneamente, el valor catastral de base aumentó de 66,61 mil millones a 88,25 mil millones de pesos colombianos, equivalente a un aumento de 21,64 mil millones de pesos (aproximadamente US$ 8 millones; US$1 = 2.700 pesos colombianos). Un cálculo rápido del impacto sobre las rentas públicas indica que el Distrito recaudaría un ingreso adicional de 65 mil millones de pesos (US$ 24 millones) en impuestos prediales por año. La ciudad gastó apenas unos 11 millones de pesos (US$ 4 millones) en el proceso de actualización, por lo que obtuvo un resultado costo-beneficio muy positivo, especialmente porque esta inversión se realiza sólo una vez y los recursos adicionales resultantes son permanentes.

El tener un catastro actualizado es importante no sólo desde la perspectiva de las finanzas públicas, sino también en vista de otras ventajas, tales como la búsqueda de igualdad tributaria, la depuración de los registros catastrales, la mejora de la nomenclatura urbana y la incorporación de la cartografía. Todos estos efectos pueden servir como herramientas útiles para administrar el desarrollo futuro de la ciudad. De esta manera, se hace imprescindible mantener actualizado el catastro a fin de conservar la sólida situación fiscal del Distrito, garantizar la justa distribución de las cargas tributarias entre los diferentes grupos sociales y aportar los recursos financieros para los procesos de planeación y desarrollo.

El resultado positivo de esta iniciativa llevó al DACD a examinar la experiencia catastral de otros países, con miras a encontrar nuevas estrategias e ideas que pudieran contribuir a lograr un mejor desempeño en el futuro. Ello dio pie para el Primer Foro sobre Metodologías de Actualización Catastral, el cual se llevó a cabo en noviembre de 2003 y contó con la participación de expertos de España, Francia y los Estados Unidos, quienes compartieron información sobre diversos temas. El catastro español es el más parecido al de Colombia y ofreció información valiosa sobre la legitimidad y simplificación del proceso. El Instituto Geográfico Nacional de Francia compartió su experiencia obtenida en la integración de los datos catastrales y los desarrollos tecnológicos para la actualización de las bases de datos gráficas. El Instituto Lincoln, que lleva tiempo trabajando en Bogotá sobre varios aspectos de la gestión del suelo y la tributación predial, aportó información acerca de los procesos de avalúo colectivo. Finalmente, el IGAC manifestó su deseo de integrar los datos de su catastro al catastro internacional mediante un acuerdo con sistemas semejantes en otros países del mundo.

Liliana Bustamante es asesora del director del catastro y Nestor Gaviria es el gerente del proyecto de actualización catastral en el Departamento Administrativo del Catastro Distrital en Bogotá, Colombia.

Most people are not particularly fond of paying taxes of any sort, but the discontent with one particular type of public levy, the local property tax, is gaining momentum across the country. Disgruntled homeowners are demanding that governors and mayors find alternative methods to raise revenue in order to relieve their own property tax burden.

Decades ago this discontent led to such tax limitation measures as Proposition 13 in California and Proposition 2½ in Massachusetts. More recently, this movement has been driven by sharply rising property tax levies in many cities and suburbs as a result of the extraordinary appreciation in property values over the past few years. The high visibility of the property tax, which in contrast to sales and income taxes is often paid annually in one or two large installments, makes this form of revenue generation an attractive target for taxpayer antipathy.

Weidong Qu is a research fellow at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing, and an associate professor in the Department of Land and Real Estate Management at Renmin University of China. Dr. Qu’s research interests include real estate appraisal, land and cadastral management, fuzzy cluster analysis, GIS programming and analysis for real estate valuation, and real estate investment analysis and finance.

Since 2003, he has focused much of his research on property tax reform in China. Dr. Qu has authored five academic books and published over twenty papers for both international and domestic Chinese journals and conferences. He earned his Ph.D. in real estate appraisal at the Geodetic Institute of the University of Hannover, Germany, in 2000.

Dr. Qu also serves as director of the China Association of Real Estate Academicians and executive secretary general of the Global Chinese Real Estate Congress. He is also conducting research in Munich on real estate mortgage valuation and risk analysis as a Humboldtianer fellow of Germany’s Alexander von Humboldt Foundation, and taking part in a research project on property tax reform in Germany.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Weidong Qu: After returning to China in 2002 following my studies Germany, I took part in a training seminar on urbanization and smart growth that was cohosted by the Lincoln Institute and Renmin University. Then, in December 2003, I was invited by officials in the City of Shenzhen to participate in an international symposium on property taxation organized by China’s State Administration of Taxation and the Lincoln Institute. At a later conference on property taxation in Beijing in 2007, I met Joyce Yanyun Man, the director of the Institute’s China Program and the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy, and she invited me to join the Center’s research group to lead the property tax team.

Land Lines: Why is research on property taxation in China so important?

Weidong Qu: China’s real estate market has developed rapidly over the past 30 years as economic reforms have been introduced. At the same time, real estate–related taxes remain relatively complicated, with a lack of distinction between taxes and fees, and widespread use of administrative fees in place of taxes that may not otherwise have been approved by central regulatory authorities. The steady increase in the use of taxes and fees has begun to influence development costs in the residential housing sector, with the combined charges estimated to account for 40 percent of total costs for new housing stock. This situation is a growing source of criticism from both property developers and residents, who see this increase in charges as one of the factors pushing China’s urban housing prices ever higher.

Another tax-related issue confronting the sustainable growth of China’s real estate sector is the preference for levying taxes and fees on the developer rather than the ultimate owner. To date, China has not established a property tax system, and taxes and fees levied on property owners remain comparatively low, which has contributed to overinvestment and speculation in the property market.

In addition, due to China’s centralized tax system and the lack of a stable local revenue source such as a property tax, local governments have become heavily dependent on revenues from land transfer fees to fund public expenditures and infrastructure investments. According to China’s Ministry of Land and Resources, during the 11th Five-year Plan (2006–2010), more than 33 million mu (more than 200 million acres) of land was transferred by local governments for development, generating revenues of 7 trillion renminbi (approximately US$1.1 trillion). This land-based approach to public finance undermines economic stability and puts pressure on land prices, with the potential to contribute to a real estate bubble.

Land Lines: What challenges differentiate property tax issues in China from the experience in the United States, Europe, or other developed economies?

Weidong Qu: Property tax levies in developed countries are generally based on an assessed value, and most jurisdictions utilize computer-assisted mass appraisal (CAMA) systems to administer their property taxes. At this time, however, none of the taxes or fees levied on China’s real estate sector are based on an assessed value and, consequently, there is a critical shortage of experienced assessors and officials. Most current assessors focus primarily on individual properties, and they lack experience with mass appraisal techniques.

Administering a modern property tax also requires an integrated geographic and property database. My research indicates that more than 90 percent of China’s cities do not yet have such a property database, and many local governments cannot document the number of parcels within their jurisdictions, or even the ownership of each parcel.

Land Lines:How does property taxation in China relate to the country’s rapid urban development and growth?

Weidong Qu: According to a projection from the Chinese Academy of Social Sciences, China’s rate of urbanization will be 52.28 percent in 2015, 57.67 percent in 2020, and 67.81 percent in 2030, after which the rate is expected to stabilize. This trend will produce a rapid increase in the urban population and the need for significant expansion of basic infrastructure, such as schools and hospitals, as well as more residential housing. Supplying land for this new infrastructure will be an ongoing challenge and will eventually render China’s current land-based public financing approach unsustainable.

Land Lines: How do you approach property taxation in China through your own research?

Weidong Qu: The first official mention of property tax reform came in a report from the third plenary session of the 16th Central Committee of the Chinese Community Party in 2003. That report directed the government to “reform city and village construction taxes and fees, and levy a property tax on fixed assets when the conditions are ready, including the concomitant cancelation of overlapping taxes.” This statement was one of the major impetuses for the Lincoln Institute to become involved with property tax research in China and to collaborate with the State Administration of Taxation in Shenzhen, as well as the beginning of my own work in the area.

With the central government’s support, policy makers selected six Chinese cities to serve as initial property tax reform pilot cities for internal sample valuations and research. The study was later expanded to ten cities, including Beijing. These pilots have built upon China’s ongoing stamp tax reform, which refers to a value-based tax paid during the sale of a property and has been invaluable in pushing jurisdictions to formulate their own assessment standards. According to the Ministry of Finance, China will transition to an assessed-value standard for the stamp tax by 2012, which will require each jurisdiction to develop its own computer-assisted mass appraisal system.

In my opinion, four key issues merit research attention. First, it is important to define what we mean in China by a property tax, because considerable disagreement exists among policy makers and scholars about what such a tax should include. Second, property databases remain incomplete or inaccurate, so it is vital to conduct a national-scale survey of housing stock and ownership. Without this data, government agencies are unable to assess property values for all parcels within their jurisdictions or ensure that property tax bills are mailed to the correct property owner.

Third, further research into mass appraisal theories and techniques is still needed. Although China’s tax officials have made progress in their knowledge of the basic principles of mass appraisal, they generally lack specialized real estate training, and their limited understanding threatens to lead to ill-informed policy making. Fourth, before any progress can be made, it is necessary to overcome opposition from China’s political and economic elites, who often own multiple properties and have emerged as one of the biggest obstacles to property tax reforms. Given the uncertainty as to the final direction of property tax reform in China, these interest groups have seen delaying the imposition of a property tax as their best strategy.

Land Lines: What challenges has the PKU-Lincoln Center’s property tax demonstration project sought to address?

Weidong Qu: Since property tax reform in China was first mentioned in 2003, the Lincoln Institute has contributed to this important issue by hosting training seminars and international conferences on property tax assessment and theory, along with lessons from other international experiences. The property tax demonstration project represents the logical next step in the Institute’s work, with a goal of identifying and addressing the practical challenges of such reform. Many of these challenges, such as the importance of cross-ministerial information sharing and CAMA valuation codes, are not the high-profile issues focused on by officials, but they are equally important in ensuring the success of any property tax reform.

Specifically, the demonstration project has focused on 18 properties on Financial Street in western Beijing, the location of the People’s Bank of China and the headquarters of a number of other major domestic and international financial companies. We chose Financial Street because it is one of the most developed districts in Beijing; however, even in such a modern area it took us several months to collect all of the geographic, property, and tenant information needed. This underscores the importance of constructing standards for data gathering and information sharing among government agencies.

Land Lines: What are the biggest remaining obstacles to implementing an effective residential or commercial property tax in China?

Weidong Qu: Assessing a property tax on residential housing stock and on commercial real estate are two separate issues in China. As mentioned, many factors hinder the implementation of a property tax on residential housing stock, including the opposition of powerful interest groups and the current lack of reliable property transaction and ownership data. As in most countries, citizens’ historic opposition to paying taxes on owner-occupied property is also a challenge.

In terms of a property tax on commercial real estate, the current consensus is to leave the existing tax burden unchanged by eliminating the present land use fee and the rental-income and original-value-based real estate taxes levied on commercial property and then establishing a single assessed-value property tax. This approach should not generate the same opposition as that seen against a residential property tax.

In my view, there are two key challenges remaining. The first is to revise China’s existing laws related to taxes on property and then to draft new legislation. The second challenge is the current variety of commercial real estate and the lack of consensus on what valuation method should be used for each type. The demonstration project conducted by the PKU-Lincoln Center in 2009 focused exclusively on top-grade commercial real estate, such as office space, hotels, and apartments. There remains a need for further research on the best valuation methods for property such as gas stations, hospitals, shopping centers, and informal shops in China.