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Cuando Jacob Gonzalez se mudó de Seattle a Pasco, Washington, su ciudad natal, para trabajar en el Concejo Regional de Gobiernos en 2013, si bien sus necesidades de vivienda eran sencillas, a simple vista, resultaron sorprendentemente difíciles de abordar. “Lo único que buscaba era un departamento pequeño para mí y mis CD. Ni siquiera tenía mascota”, explica. “Pero no había muchos departamentos, y no iba a volverme loco para pagar un espacio que no necesitaba ni podía costear, o un departamento antiguo que no tenía lo que yo buscaba”. Así que se fue a vivir con sus padres.

Gonzalez se incorporó al Gobierno de la ciudad de Pasco como urbanista en 2018 y hoy es gerente de planificación del Departamento de Desarrollo Económico y Comunitario de la ciudad. En la actualidad, alquila un pequeño chalet a pocos kilómetros de la casa donde creció. Reconoce que la alternativa de recurrir a su familia como vivienda temporal es un lujo que la mayoría de los otros residentes de Pasco no se puede dar. “Gracias a mis padres, tuve opciones. Tal vez no me gustaban, pero al menos las tuve, mientras que muchos de los miembros de nuestra comunidad no tienen esa flexibilidad. Para muchos, la vivienda es un desafío que enfrentan mes a mes”.

Al igual que prácticamente todas las comunidades de los Estados Unidos, Pasco se enfrenta a una falta importante de viviendas asequibles. La ciudad de Pasco, ubicada en las tierras fértiles de la cuenca del río Columbia, al sudeste de Washington, tiene aproximadamente 80.000 residentes y forma parte de Tri-Cities, un centro regional que incluye las ciudades de Kennewick y Richland, y que, en conjunto, alberga a unas 300.000 personas. Establecida por la compañía de Ferrocarril del Pacífico Norte a fines del s. XIX, Pasco es una ciudad principalmente agrícola. Durante varias décadas, se la ha considerado un lugar donde se pueden comprar casas asequibles dentro de una región con costos de vivienda altos.

Hasta hace unos años, Pasco podía satisfacer a esos compradores gracias a su disponibilidad de viviendas, con un 70 por ciento de casas unifamiliares independientes, la mayoría construida antes del año 2000. Sin embargo, Pasco se ha desarrollado mucho en las últimas dos décadas y, en la actualidad, es una de las ciudades de crecimiento más rápido de Washington. Hoy, la población de Pasco es relativamente joven y con características demográficas variadas. La edad promedio en la ciudad es de 29 años, mientras que a nivel nacional es de 38, y más de la mitad de los residentes se identifican como hispanos o latinos. El crecimiento demográfico vertiginoso se debe, al menos en parte, a la rápida diversificación de la economía de Pasco, que se ha expandido más allá de su base agrícola y ahora incluye oportunidades laborales en el área de salud pública y servicios gubernamentales locales.

Como consecuencia del aumento de la población, también se ha incrementado el costo de la tierra y las viviendas. En Pasco, el precio promedio de una casa aumentó alrededor del 60 por ciento en menos de cinco años, de US$ 237.600 en 2017 a US$ 379.000 en 2021. Si bien esto se corresponde con un aumento promedio del 66 por ciento en Washington durante la misma época, es considerablemente superior al aumento del 21 por ciento a nivel nacional.

De acuerdo con el Plan Integral 2018–2038 de Pasco, para el año 2038 se requerirán más de 15.000 unidades habitacionales adicionales para albergar a los 48.000 residentes nuevos que se proyectan. A la tasa de producción actual, el personal de la ciudad calcula que le faltarán unas 5.000 unidades para alcanzar ese objetivo.

Según comenta Martha Galvez, directora ejecutiva del Laboratorio de Soluciones de Vivienda del Centro Furman de Política Inmobiliaria y Urbana de la Universidad de Nueva York, Pasco no es la única ciudad que lidia con problemas de vivienda que surgen del desarrollo acelerado. “El crecimiento ha sido un tema muy común en las ciudades pequeñas y medianas”, remarca Galvez. “Parte de ese crecimiento se debe a que las personas emigran de las grandes ciudades cálidas de la costa a lugares más pequeños donde se pueden conseguir viviendas más espaciosas por menos dinero. Y el motivo es que estos sitios generan puestos de trabajo y atraen a las industrias”. Este es el caso de Pasco, donde Amazon está construyendo dos depósitos de más de un millón de pies cuadrados cada uno, y Darigold acaba de anunciar que tiene planificado construir el centro de procesamiento de suero más grande de América del Norte.

En general, la escasez de opciones de viviendas asequibles que afecta prácticamente a todas las comunidades de los Estados Unidos es, al menos en parte, el resultado de una caída significativa de la producción de hogares unifamiliares que comenzó a mediados de la década de 2000, combinada con el estancamiento de los sueldos y el aumento de los costos de la tierra y las viviendas. La escasez no ha hecho más que empeorar durante la pandemia de COVID-19: las bajas tasas de interés avivaron la demanda y los costos de construcción aumentaron debido a la escasez de mano de obra y materiales, y a las dificultades en las cadenas de suministro. 

A lo largo del país, lugares como Pasco están analizando cómo pueden ayudar las decisiones sobre el uso del suelo a hacer frente a la crisis de asequibilidad de las viviendas. El año pasado, Gonzalez y sus colegas participaron en el Taller sobre Soluciones de Vivienda dictado por el Centro Furman y Abt Associates, en asociación con el Instituto Lincoln. En el programa, diseñado para ayudar a los dirigentes de comunidades pequeñas y medianas a desarrollar y poner en práctica estrategias locales, equilibradas e integrales de vivienda, se convocó la presentación de solicitudes de comunidades con poblaciones de entre 50.000 y 500.000 habitantes, y se seleccionó a los participantes a través de un proceso nacional competitivo. Gonzalez comenta que el taller los ayudó, a él y a sus colegas, a identificar mejor los obstáculos que impiden aumentar la disponibilidad de viviendas asequibles en Pasco y las medidas eficaces que se pueden tomar.

Fue oportuno. Dos años antes, el estado de Washington había aprobado el Proyecto de Ley 1923 de la Cámara, que ofrece a las comunidades la oportunidad de calificar para la planificación de asistencia mediante subvenciones a cambio de una serie de acciones que promueven la densidad urbana, como la autorización de zonificaciones multifamiliares en áreas previamente zonificadas para casas unifamiliares y la aprobación de lotes de tamaño más pequeño. Gracias a esta ley, Gonzalez y sus colegas tuvieron una oportunidad. “Pudimos solicitar una subvención, y eso siempre es interesante”, comenta Gonzalez. “La ley incluye una lista de modificaciones propuestas que podíamos aplicar al código, y mi departamento recomendó tres al Concejo de la Ciudad y al alcalde”. 

En enero de este año, la ciudad de Pasco se convirtió en una de las 52 comunidades de Washington que adoptaron algunas de las modificaciones propuestas al código en el Proyecto de Ley 1923 de la Cámara. Con esto, Pasco está cambiando el enfoque de la ciudad en cuanto al uso del suelo y, a la vez, demostrando el papel fundamental que pueden desempeñar los gobiernos locales en materia de promoción de viviendas asequibles.

Zonificación para todos 

El enfoque de Pasco en cuanto al uso del suelo a lo largo de la historia refleja su antigua identidad como un lugar donde la adquisición de viviendas es asequible para personas que se ven expulsadas de ciudades más conocidas de la región por los precios. Dada esta expectativa cultural de adquisición de viviendas asequibles, el objetivo principal de la ciudad ha sido garantizar la oferta de casas unifamiliares, lo que se vio reflejado en su zonificación.

Antes del voto del Concejo de la Ciudad, el 84 por ciento del suelo de Pasco zonificado como residencial estaba restringido a casas unifamiliares. El resultado de una zonificación como esta, tan común en las comunidades del país, puede ser no solo la escasez de viviendas, sino también la pérdida de muchas oportunidades de lograr un rango de opciones más asequible y diversificado, comenta Michael Andersen, investigador de viviendas sénior del Instituto Sightline, que realiza investigaciones sobre temas económicos y de políticas en la región noroeste del Pacífico.

“Al permitir hogares multifamiliares en una zona tan reducida, se limita el volumen de los lotes sobre los que sería factible construir”, explica Andersen. “Y luego, hay que esperar a que el propietario de esos lotes, sea quien fuere, se interese por hacer algo con eso. Parte de la manera de multiplicar la cantidad de casas construidas consiste en aumentar las probabilidades, en cualquiera de esas propiedades, de que sea hora de hacer algo en ese suelo. En hockey se dice que uno pierde el 100 por ciento de los tiros que no hace. Con esta zonificación, Pasco decidió no hacer el 84 por ciento de los tiros”.

Gonzalez y sus colegas lo entendieron, así que trabajaron con el ayuntamiento en la revisión de las políticas de vivienda de la ciudad. En el marco de la enmienda realizada al código municipal de la ciudad que se adoptó a fines de enero, el 68 por ciento del suelo zonificado como residencial ahora será elegible para algunas formas de hogares multifamiliares, incluidos dúplex, tríplex y, en algunos casos, pequeños edificios de departamentos ubicados alrededor de un patio. Esto representa casi el cuádruple de suelo disponible para propiedades multi-familiares y permite el desarrollo de viviendas “intermedias faltantes” (o missing middle), propiedades que ocupan el espectro medio de viviendas, entre casas unifamiliares independientes y desarrollos multifamiliares masivos.

Las viviendas intermedias faltantes suelen incluir entre dos y doce unidades, y se pueden edificar en un barrio de casas unifamiliares sin que contrasten con el lugar o alteren el aspecto de la zona.

Crear oportunidades para viviendas inter-medias faltantes ofrece muchos beneficios. En primer lugar, las viviendas intermedias faltantes pueden ser tentadoras para desarrolladores que deseen construir casas que no sean unifamiliares independientes y para residentes que deseen vivir en unidades más pequeñas. Además, pueden aumentar la disponibilidad de viviendas asequibles, agrega Andersen. “Según el estilo, las casas pueden compartir paredes, estructuras de madera o exteriores, lo que no solo reduce el costo de construcción de las viviendas intermedias faltantes, sino también ayuda a mantener bajo el precio de las viviendas existentes, ya que ofrecen alternativas asequibles. Asimismo, las unidades intermedias faltantes pueden ayudar a un barrio a pasar a otro nivel que admita una línea de autobús o un pequeño centro comercial con una pequeña tienda de comestibles en la esquina, una cafetería o algo así, lo que lo convierte en una comunidad más transitable y, además, es bueno para el desarrollo económico y las interacciones sociales”.

Si bien no todos en Pasco apoyan la idea de viviendas más densas, Gonzalez confía en que la comunidad se beneficiará de, por lo menos, tener la oportunidad de construirlas. “Nuestra comunidad crece muy rápido. Quienes se mudan aquí tienen entre 20 y 30 años y quizás no quieren comprar una casa, pero también hay personas de más edad que quieren envejecer aquí. No pueden hacerlo si la única opción es comprar una casa unifamiliar independiente”, explica. “Por eso, la oferta debe ser variada (casas independientes, casas pareadas, departamentos) porque, como municipio, debemos planificar para satisfacer las necesidades de la comunidad, y no solo por preferencias. Obviamente, es posible que exista una preferencia por una casa amplia en un terreno grande, pero eso no debería impedirnos eliminar los obstáculos y las políticas restrictivas a fin de crear tipos de viviendas más alcanzables”.

Además de incluir viviendas intermedias faltantes, el Concejo de la Ciudad de Pasco aprobó una segunda modificación del código que permite “promediar el tamaño de los lotes”, lo que posibilita que lotes individuales dentro de un desarrollo de viviendas de parcelas múltiples caigan por debajo de los requisitos mínimos de tamaño de lote de la ciudad, siempre y cuando el tamaño promedio de los lotes del proyecto pueda cumplir el requisito. En Pasco, donde los lotes residenciales suelen ser bastante grandes (1.214 metros cuadrados, en promedio, en comparación con el promedio de los del oeste de los Estados Unidos, de 590 metros cuadrados, y el nacional, de 760 metros cuadrados), permitir que los lotes sean más pequeños es una idea inteligente, comenta Andersen.

“Con relación al tamaño de los lotes, lo que efectivamente se les dice a los residentes es que, para vivir aquí, deben comprar o alquilar una determinada porción de terreno”, agrega Andersen. “Cuando los lotes son del tamaño de los de Pasco, esa porción es muy grande, y el costo puede ser un obstáculo para ingresar”. Los lotes más grandes también suelen implicar costos más altos de infraestructura. Según investigaciones realizadas por el Instituto de Política de Transporte de Victoria, la expansión urbana puede aumentar el costo de la prestación de servicios públicos y de la infraestructura entre un 10 y un 40 por ciento (Litman 2015). Como explica Andersen, eso puede provocar mayores costos de vivienda.

Las modificaciones al código también están diseñadas para fomentar la creación de viviendas que mejoren el acceso a hospitales, escuelas, principales rutas de transporte, parques y otros servicios esenciales, ya que permiten una flexibilidad ligeramente mayor. Como explica Gonzalez, el énfasis en el acceso se debe al hecho de que, en Pasco, los costos de transporte son altos. Según el Índice de Asequibilidad de Vivienda y Transporte del Centro de Tecnología de Vecindarios (CNT, por su sigla en inglés), los residentes de Pasco gastan un 24 por ciento de sus ingresos en transporte, y el costo de transporte como porcentaje de los costos totales del hogar ocupa el tercer lugar entre las 20 ciudades más grandes del estado (CNT 2022). Al mejorar el acceso, el personal de planificación espera reducir los costos de transporte y, a la vez, los generales del hogar.

Para reducir aún más los obstáculos que impiden construir más viviendas, el ayuntamiento de Pasco aprobó una tercera modificación del código que autoriza la creación de Unidades de Vivienda Accesoria (ADU, por su sigla en inglés) en todas las parcelas residenciales que contengan una casa unifamiliar. Esta modificación permite que la ADU esté adosada (a un garaje, por ejemplo) o sea independiente, no incluye un requisito mínimo de estacionamiento ni que el propietario de la ADU ocupe la residencia principal. Si bien existe un tamaño máximo permitido (92 metros cuadrados o el 55 por ciento de la vivienda principal, de ambas opciones, la menor), no existe un requisito de tamaño mínimo ni requisitos de diseño que vayan más allá de garantizar que la ADU complemente la casa.

“Nuestra intención no es abrumar a las personas ni complicar innecesariamente el proceso”, explica Gonzalez. “Es por eso que, al final, decidimos no exigir estacionamiento. Si lo hiciéramos, habría muchos menos lotes que podrían ser viables para tener una ADU, porque el único lugar para ubicar el estacionamiento sería en el patio delantero. Queríamos evitar una situación en la que nuestras políticas técnicamente permitieran algo que fuera casi imposible de concretar en la práctica”.

Búsqueda de una estrategia integral equilibrada 

Las iniciativas de rezonificación de Pasco son solo uno de los pasos que está dando la ciudad para abordar el tema de la asequibilidad de las viviendas. Además, la ciudad ofrece un programa de asistencia para el pago de anticipos, orientado a quienes compran su primera vivienda, se esfuerza por identificar oportunidades para asociarse con partes interesadas locales y regionales a fin de satisfacer mejor las necesidades de vivienda, y está a punto de poner en práctica un Plan de Acción para la Vivienda. Los funcionarios de Pasco también están analizando incentivos tributarios y aprovechando el Proyecto de Ley 1406 de la Cámara, un programa de distribución de ingresos para gobiernos locales que permite imputar un porcentaje del impuesto local sobre las ventas y sobre el uso al impuesto estatal sobre las ventas en inversiones inmobiliarias.

De todos modos, Pasco apunta a hacer más, según comenta Gonzalez: “En el taller, se hizo especial hincapié en la adopción de un enfoque equilibrado en materia de vivienda, que cubra todos los distintos aspectos de nuestras necesidades habitacionales. Si bien esta es nuestra meta, aún no la alcanzamos”.

La idea de contar con una estrategia equilibrada e integral es fundamental para abordar las cuestiones de vivienda de manera efectiva, explica Ingrid Gould Ellen, profesora de planificación y políticas urbanas en la Universidad de Nueva York y directora del cuerpo docente del Centro Furman.

“No existe una solución mágica que resuelva los problemas de vivienda de una jurisdicción”, indica Ellen, coautora de Through the Roof: What Communities Can Do About the High Cost of Rental Housing in America (Precios por las nubes: qué pueden hacer las comunidades con respecto a los altos costos de la vivienda de alquiler en los Estados Unidos), un enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln (Ellen, Lubell y Willis, 2021). “Los problemas de vivienda son complejos y suelen tocar muchas funciones y políticas diferentes que involucran a distintas partes del gobierno local, incluidos los departamentos de vivienda, planificación, edificaciones y finanzas”. 

Dada la naturaleza multifacética de la falta de viviendas, Ellen recomienda a los gobiernos locales adoptar estrategias integrales que empleen el conjunto completo de herramientas disponibles para los distintos departamentos. Según lo que explica, “las localidades que no adopten un enfoque integral corren el riesgo de crear planes de vivienda bien intencionados y diseñados que podrían verse frustrados por códigos de zonificación, por ejemplo, que no permitan determinados tipos de construcción, o por un código tributario que desincentive el desarrollo de viviendas de alquiler cuando es exactamente lo que se intenta promover a través de los subsidios”. Al adoptar un enfoque más integral, los gobiernos locales pueden aprovechar al máximo el conjunto completo de recursos y, sumado a eso, alinear las agencias que, de lo contrario, permanecerían aisladas y en riesgo de menoscabarse accidentalmente entre sí. 

Ellen propone un plan de viviendas que, además de ser integral, sea equilibrado; es decir, un plan que aborde diversas cuestiones de vivienda en lugar de un solo obstáculo. “En parte, es una cuestión política”, explica.

“Si uno se enfoca en varios objetivos, es más probable que obtenga aceptación y apoyo políticos”. Según expresa, un plan equilibrado tiene más probabilidades de éxito, ya que reconoce y analiza la naturaleza multidimen-sional de los problemas de vivienda.

En Through the Roof, Ellen y sus coautores, Jeffrey Lubell y Mark A. Willis, ofrecen un marco para una estrategia de vivienda equilibrada e integral centrada en promover cuatro objetivos generales (ver Figura 1). 

“Este marco de cuatro partes para una estrategia de viviendas equilibrada e integral agrupa las políticas individuales en categorías más amplias para que las comunidades puedan evaluar dónde existen brechas en su estrategia local de vivienda y trabajar para cerrarlas”, comenta Adam Langley, director adjunto de programas estadounidenses y canadienses del Instituto Lincoln. “La cantidad de programas locales de vivienda y el alcance que tienen por lo general no importan tanto como garantizar que una comunidad haya utilizado al menos una herramienta para abordar cada parte del marco, por lo que es fundamental considerar su amplitud”. 

Este marco es esencial para Local Housing Solutions, una iniciativa conjunta del Centro Furman y Abt Associates que ofrece recursos prácticos y una guía detallada para ayudar a las ciudades a desarrollar, poner en práctica y supervisar estrategias de vivienda. Este programa, que hace hincapié en la asequibilidad y la equidad, está específicamente dirigido a gobiernos locales, tanto porque su papel muchas veces se ignora al debatir acerca de los problemas de vivienda, como por su importante y exclusiva capacidad para analizarlos. 

“Si bien todos los niveles del gobierno son importantes, los gobiernos locales se encuentran particularmente bien posicionados para dirigir las estrategias locales de vivienda”, explica Ellen, y cita la naturaleza local del mercado de viviendas y el poder que tienen los gobiernos locales sobre las herramientas más críticas que afectan las políticas de vivienda, lo que incluye uso del suelo, códigos de edificación, permisos y, al menos en cierta medida, impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. “Si bien la mayoría de los fondos provienen del gobierno federal y, en menor medida, del gobierno estatal, no es solo el gasto lo que importa. Las decisiones acerca de cuántas viviendas se pueden edificar, de qué tipo pueden ser y quién puede vivir en cada una son verdaderamente importantes y se toman a nivel local”.

El Centro Furman lanzó el Taller sobre Soluciones de Vivienda con el fin de apoyar a los gobiernos locales mientras toman estas decisiones. Además de Pasco, el grupo de 2021 incluyó equipos de entre cinco y seis dirigentes sénior de Bethlehem, Pensilvania; la ciudad de Bozeman y el condado de Gallatin, Montana; Huntsville, Alabama; la ciudad y el condado de Kalamazoo, Michigan.

“En el taller, nuestra delegación se encontró conversando una y otra vez acerca del hecho de que, si bien contamos con muchas políticas excelentes, nuestras normas de desarrollo no nos permiten lograrlo”, expresa Gonzalez. “Cuanto más hablamos, y seguimos hablando, del tema, más comprendo la importancia de enfocarnos en la puesta en práctica, que es la parte más difícil. Esto es especialmente válido en un lugar como Pasco, donde hemos vivido años de crecimiento acelerado, años sin edificar suficientes viviendas y años sin tener implementada una estructura regulatoria correcta. Por lo que se ve hoy, realmente tenemos que analizar a fondo nuestros objetivos, mediciones y estrategias. Debemos preguntarnos si nuestras estrategias son factibles. ¿Son prácticas y relevantes para Pasco, o solo estamos copiando y pegando una política de otra ciudad?”.

Para Gonzalez, ese cambio de enfoque hacia la puesta en práctica se ve plasmado en la aprobación reciente de tres modificaciones al código por parte de la ciudad. “No impartimos ninguna orden. No exigimos a los propietarios de los inmuebles que construyan estos tipos de vivienda. Simplemente, lo planteamos como una opción que hace dos semanas ni existía. Y al hacerlo, no solo les evitamos a los constructores y residentes el dolor de cabeza de no poder hacer lo que quieren, sino que también optimizamos el proceso de permisos, que suele ser un obstáculo importante, de modo que ya no sea necesario volver a zonificar la propiedad. Por lo tanto, el plan integral y las normas de desarrollo se alinean mejor”.

Gonzalez sabe que las modificaciones del código que se acaban de adoptar no son la panacea, y que Pasco tiene mucho por hacer a fin de garantizar que se ofrezcan opciones de viviendas asequibles para todos. Está ansioso por continuar esa tarea. El año próximo, espera trabajar con el ayuntamiento de Pasco en la reconsideración de las normas de desarrollo existentes, incluida la altura y superficie cubierta del lote, a fin de identificar oportunidades que permitan crear un código más moderno y flexible. Además, espera analizar las políticas que rigen las propiedades en infracción (que cumplen con normas anteriores, pero no con las actuales), con el objeto de garantizar que las políticas se apliquen “en función de la salud y la seguridad, y no de la estética”. Le gustaría trabajar de manera más  estrecha con las ciudades vecinas de Kennewick y Richland, que están experimentando una escasez similar de viviendas asequibles. Y desea investigar bonos de densidad y exenciones de impuestos para desarrollos multifamiliares, entre otros temas.

“Esta labor es urgente”, explica. “Hace 15 años, cuando se adoptó el plan integral, no existían Uber, las aplicaciones ni el reparto de pizza a domicilio. Tenemos la oportunidad de reformar nuestras políticas de modo que tengan sentido para los residentes de hoy y los de mañana. Creo que los miembros de nuestra comunidad se lo merecen”. 

Iniciativas de asequibilidad de las viviendas del Instituto Lincoln 

En 2020, el Instituto Lincoln se embarcó en varios proyectos nuevos relacionados con la vivienda y reconoció la importancia de las políticas de suelo en el debate sobre la asequibilidad de las viviendas y sus consecuencias en cuanto a la reducción de la pobreza y la desigualdad, que es uno de los seis objetivos principales del Instituto Lincoln. Como parte de este trabajo, un equipo interdepartamental lanzó una convocatoria de propuestas de investigación para intentar comprender mejor los obstáculos que se interponen en la aplicación de soluciones de vivienda a la escala necesaria para abordar con eficacia la crisis estadounidense en cuanto a su asequibilidad, y analizar estrategias para superarlos. Los documentos solicitados cubren un vasto conjunto de temas y geografías, desde casos de estudio de coaliciones políticas estadounidenses creadas para promover la asequibilidad de las viviendas, hasta la exploración del impacto y las aplicaciones de la ley francesa de vivienda con repartición justa. El Instituto Lincoln se asoció con el Centro Furman de la Universidad de Nueva York y con Abt Associates para organizar el Taller sobre Soluciones de Vivienda de 2021 que se describe en este artículo, y espera repetirlo. Además, el equipo llevará a cabo nuevas investigaciones sobre políticas estatales y locales a fin de mejorar los mercados de viviendas.

Loren Berlin es escritora y asesora en comunicaciones, especializada en oportunidades económicas y de vivienda. Para leer más acerca de ella, visite www.lorenberlin.com. 

Imagen principal: La población de la región de Tri-Cities, en Washington, que comprende Pasco, Richland y Kennewick, creció un 19,8 por ciento entre 2010 y 2020. Crédito: alohadave vía iStock/Getty Images Plus.

Referencias

CNT. 2022. Índice de Asequibilidad de Vivienda y Transporte Chicago, IL: Centro de Tecnología de Vecindarios. https://htaindex.cnt.org.

Ellen, Ingrid Gould, Jeffrey Lubell y Mark A. Willis. 2021. Through the Roof: What Communities Can Do About the High Cost of Rental Housing in America. Enfoque en políticas de suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/through-the-roof.

Litman, Todd. 2015. Analysis of Public Policies That Unintentionally Encourage and Subsidize Sprawl. Documento de trabajo elaborado para el proyecto La nueva economía climática de la Comisión Global sobre Economía y Clima por el Instituto de Política de Transporte de Victoria, en asociación con LSE Cities. https://newclimateeconomy.report/workingpapers/wp-content/uploads/sites/5/2016/04/public-policies-encourage-sprawl-nce-report.pdf.

Esta entrevista se editó por motivos de espacio y claridad. Puede escuchar la versión completa en el pódcast Land Matters.

Jesse Arreguín fue elegido alcalde de Berkeley, California, en 2016. Es el primer latino en el cargo y, con 32 años, el alcalde más joven en un siglo. Arreguín, hijo y nieto de trabajadores agrícolas, se crio en San Francisco. A los nueve años, ayudó a impulsar esfuerzos para ponerle a una calle el nombre del activista Cesar Chavez. Este fue el primer paso de una vida dedicada a la justicia social. Después de graduarse de la Universidad de California, Berkeley, se quedó en la ciudad para ayudar en distintas juntas, como la Comisión de Asesoría de Vivienda, la Junta de Estabilización de Alquileres, la Junta de Ajustes de Zonificación, la Comisión de Planificación y el Ayuntamiento.

Como alcalde, Arreguín, que también preside la Asociación de Gobiernos del Área de la Bahía, priorizó la vivienda asequible, la infraestructura y la educación. Hace poco se reunió con el miembro sénior, Anthony Flint, en el Ayuntamiento, donde hablaron sobre esta ciudad de 125.000 habitantes e hicieron hincapié en la vivienda y la necesidad de ampliar la oferta habitacional. La conversación tuvo la ambientación apropiada: desde afuera de las oficinas del quinto piso, llegaban ruidos de construcción.

Anthony Flint: Parece que Berkeley se convirtió en el símbolo nacional de la grieta del “Sí en mi patio trasero/No en mi patio trasero” (YIMBY/NIMBY, por su sigla en inglés). ¿Qué deberían aportar los emprendedores inmobiliarios para incrementar la oferta, brindar diferentes opciones de vivienda y aumentar la densidad en los lugares adecuados?

Jesse Arreguín: Creo que el gobierno tiene mucho que hacer y vemos muchas acciones de liderazgo de parte del gobernador, la legislatura estatal, el fiscal general (que creó un grupo defensor de la vivienda para que se apliquen leyes estatales de vivienda), y los gobiernos local y regional. En los últimos años, en Berkeley, se tomaron medidas importantes para aprobar leyes que optimicen la producción y fomenten una variedad de opciones de vivienda diferentes en nuestra comunidad.

También nos comprometimos con ponerle fin a la zonificación excluyente. Creo que parte del motivo por el que Berkeley es un símbolo del debate que tiene lugar en todas las ciudades del país es porque es el lugar donde surgió la zonificación excluyente. En 1916, la ciudad adoptó la primera ordenanza de zonificación para marcar los barrios en Elmwood District como unifamiliares, a fin de evitar la construcción de un salón de baile. No es casual que muchas de las personas que frecuentan los salones de bailes sean principalmente personas de color. Lamentablemente, la zonificación unifamiliar en Berkeley surgió por la exclusión racial.

Mi forma de ver la zonificación y los problemas de vivienda evolucionó a lo largo de los años porque la crisis en Berkeley y en California empeoró significativamente en los últimos cinco años. Cada vez son más las personas que no tienen vivienda, las tiendas de campaña en las calles, las familias trabajadoras que no pueden afrontar el costo de vivir en la comunidad en la que trabajan y los estudiantes que no pueden afrontar el costo de vivir en la comunidad en la que estudian. El status quo no funciona y debemos hacer algo al respecto.

Creo que los emprendedores inmobiliarios anhelan ver al gobierno tomar un rol de liderazgo. Nosotros también debemos hacer un esfuerzo y dar lo mejor para facilitarles la construcción. Al mismo tiempo, debemos asegurarnos de que brinden beneficios comunitarios, ya que hay nuevas construcciones a precio de mercado, en especial en comunidades en las que predominan el desplazamiento y el aburguesamiento.

Hay casas a la venta por US$ 2 millones en barrios que históricamente son de la población de color. Este grupo disminuyó del 20 por ciento en 1970 al 7 por ciento en la actualidad. Creo que ese es un resultado directo de las decisiones de no construir viviendas que tomó el gobierno y del costo astronómico de las propiedades en Berkeley.

AF: Hablemos del aburguesamiento y de la especulación inmobiliaria, un problema presente en muchas ciudades. Hace poco, Los Ángeles inició un programa de parcelas de banca de crédito hipotecario cerca de estaciones de transporte público. ¿Ese será el tipo de medidas necesarias frente a las condiciones de mercado efervescentes que estamos experimentando?

JA: Creo que sí, y por eso estamos priorizando el suelo público para crear viviendas asequibles. Convertimos playas de estacionamiento en proyectos de viviendas asequibles. Estamos construyendo uno aquí cerca. Son 140 unidades de vivienda asequible y de apoyo permanente, y es el proyecto más grande que hemos construido para la población en situación de calle. Debemos priorizar el suelo público para el bien de la comunidad. De eso no hay duda.

Pero también estoy de acuerdo con que debemos tener en cuenta la banca de crédito hipotecario. Debemos aportar dinero para que los emprendedores inmobiliarios no lucrativos puedan comprar parcelas a fin de que siempre sean asequibles. Debemos analizar cómo podemos apoyar a los fideicomisos de suelo. No se trata de simplemente comprar propiedades, sino de comprarlas para que siempre sean asequibles. Esa es parte de la estrategia de vivienda de Berkeley. No tiene que ver solo con construir viviendas nuevas, sino también con preservar las viviendas existentes que ya son de por sí asequibles.

Creo que debemos enfocarnos en las tres P, como digo a menudo, la producción de viviendas nuevas, la preservación de las viviendas existentes que ya son de por sí asequibles y la protección de los habitantes actuales para que no deban desplazarse.

AF: ¿Cómo podría un impuesto a las viviendas vacantes, similar al que se aplica en San Francisco y Oakland, ayudar a abordar este problema del aumento en el valor del suelo?

JA: Hace poco, sometimos a votación un impuesto a las viviendas residenciales vacantes, que tiene algunas diferencias con el de Oakland porque no se centra en las parcelas vacantes, sino en las viviendas y las unidades residenciales vacantes. Algunas personas dicen que hay cientos de unidades vacantes, por lo que no hay necesidad de construir más viviendas, pero eso es absurdo. Tenemos que construir más viviendas, pero también debemos asegurarnos de que aquellas que no están a la venta vuelvan a incorporarse al mercado.

Cuanto más podamos abordar las acciones de los especuladores y quienes burlan las leyes, como denomino a quienes mantienen propiedades en ruina y vacantes por muchos años, podremos resolver la restricción artificial del mercado, lo que permitirá poner más unidades de nuevo a la venta. Dedicamos mucho tiempo a crear este impuesto a las propiedades vacantes y analizamos en detalle las situaciones en las que las unidades pueden estar vacías por razones legítimas. No buscamos enfocarnos en los propietarios de bienes inmuebles pequeños, sino en los propietarios de inmuebles grandes, ya que parte de lo que vemos es, en verdad, especulación del mercado.

Esperamos que llegue un momento en el que no tengamos que cobrar un impuesto porque todas las viviendas están alquiladas o en uso. Ese es el objetivo del impuesto a las viviendas vacantes; no queremos penalizar, sino incentivar a los propietarios de viviendas multifamiliares a usar las propiedades con el fin correspondiente.

Quiero volver a destacar que esta no es una panacea ni la solución a la crisis de las viviendas y que debemos construir unidades nuevas. Atravesamos una crisis que lleva décadas desarrollándose mediante las acciones deliberadas del gobierno, la segregación racial o las prácticas discriminatorias, la resistencia a construir viviendas y las políticas que limitan su producción.

AF: Como centro de innovación, Berkeley tiene una economía pujante. ¿Cree que será posible que más trabajadores de Berkeley puedan llegar a vivir allí o hay un desequilibrio ya enquistado que debe controlar y aceptar?

JA: Creo que es posible . . . pero para ello habrá que construir cientos y cientos de viviendas, y tendremos que priorizar la construcción de viviendas alrededor de las estaciones de transporte público, mejorar la zonificación de los barrios comerciales de baja densidad y analizar la construcción de viviendas multifamiliares en barrios residenciales. Cada parte de la ciudad deberá cumplir con su responsabilidad de crear más viviendas. Ninguna parte de la comunidad puede aislarse de los nuevos habitantes que se incorporen a la ciudad.

Creo que esa es la esencia de quiénes somos y quiénes decimos ser como ciudad. ¿Somos una ciudad igualitaria e inclusiva? Si lo somos, debemos darles la bienvenida a las nuevas personas que formarán parte de la comunidad. Creamos esas oportunidades para que las personas vivan aquí: personas que vivieron aquí y se vieron desplazadas, personas que trabajan aquí y no pueden afrontar el costo de la vida en Berkeley. Y, por supuesto, hay un beneficio climático si las personas no deben conducir durante una o dos horas para llegar a la ciudad. Eso reduce la cantidad de vehículos en las calles y las emisiones de gases de efecto invernadero, y nos ayuda a mitigar el impacto del cambio climático. La construcción de desarrollos habitacionales de alta densidad y orientados al transporte es un aspecto fundamental en la implementación de acciones climáticas. Las políticas de uso del suelo y las acciones para fomentar viviendas de mayor densidad son estrategias de acción climática fundamentales.

AF: ¿Podría hablar sobre la importancia de la seguridad para ciclistas y peatones según su perspectiva de cómo funciona la ciudad y cuál es la situación actual de Berkeley?

JA: Dada la gran cantidad de personas que van al trabajo en bicicleta o a pie y usan medios alternativos de transporte, tenemos que garantizar que puedan movilizarse por la ciudad de manera segura y más simple. Por desgracia, la cantidad de accidentes entre automóviles y ciclistas o peatones es cada vez mayor.

Al igual que muchas comunidades, adoptamos una política de visión cero enfocada en disminuir las lesiones y las muertes por accidentes de tránsito. Estamos analizando cómo podemos rediseñar y reconstruir las calles a fin de que sean más seguras para los peatones y los ciclistas. Obviamente, al ser la cuna de la Universidad de California, hay un gran número de habitantes jóvenes que de manera constante se movilizan a pie o en bicicleta, y debemos garantizar que los estudiantes y los habitantes puedan dejar el automóvil y usar medios de transporte con una menor emisión de carbono.

AF: En cuanto al clima, ¿qué más puede hacer Berkeley? ¿Qué está haciendo la región para enfrentar la crisis climática?

JA: Creo que la mejor forma en que Berkeley puede abordar la crisis climática es, en primer lugar, mediante el reconocimiento de que no es una crisis, sino una emergencia, y estamos viendo los efectos concretos reales aquí en California. En los últimos cinco años, fuimos testigos de algunos de los incendios forestales más devastadores en la historia de California, [y] Berkeley no escapa a las amenazas de los incendios. Es un indicio inequívoco de que la emergencia climática está aquí y no desaparecerá, y tenemos que reconocer que es necesario tomar medidas.

Me enorgullece que Berkeley sea líder en la lucha contra el cambio climático. Fuimos una de las primeras ciudades en adoptar un plan de acción climática. Por supuesto que construir viviendas de alta densidad en terrenos vacíos es una gran parte de ello.

Debemos fomentar más la movilidad eléctrica, ya sea mediante la micromovilidad o con la conversión de vehículos ligeros y pesados a eléctricos. California es líder en esta cuestión. Si bien el estado fijó muchos objetivos ambiciosos para realizar esta transición a una flota de vehículos eléctricos, todavía no contamos con la infraestructura necesaria. Con la ley federal bipartidista de infraestructura y la ley climática que se acaban de aprobar, esperamos que haya una cantidad significativa de recursos disponibles que podamos aprovechar para expandir la infraestructura en California.

Hacer que todos los edificios sean eléctricos también es importante, y Berkeley fue la primera ciudad de California en prohibir el gas natural y exigir que las construcciones nuevas sean completamente eléctricas. También estamos analizando cómo lograr que los edificios ya existentes sean eléctricos, lo cual es más difícil . . . Todas estas cuestiones son importantes, pero también tenemos que adaptarnos al cambio climático . . . ya sea que se trate de cómo abordamos el riesgo de incendios forestales o la subida del nivel del mar. Berkeley se encuentra en la Bahía de San Francisco. Sabemos que, si no tomamos medidas, muchas partes de la ciudad se inundarán y quedarán bajo el agua.

Aquí es donde creo que entra en juego el enfoque regional. Una ciudad no puede resolver todos estos [problemas]. Se ha hecho mucho en la Comisión de Transporte Metropolitano y la Asociación de Gobiernos del Área de la Bahía (nuestra agencia de planificación regional y nuestro consejo de gobiernos), a fin de reunir a las agencias gubernamentales para que analicen estrategias. Creo que es un área en la que el regionalismo y el gobierno regional harán una gran diferencia.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, editor colaborador de Land Lines y conductor del pódcast Land Matters.

Every year, the Board of Directors of the Port of Greater Cincinnati Development Authority makes dozens of resolutions. Most relate to buying or renovating specific properties, approving budgets, creating committees, and other standard orders of business. But in December 2021, the board issued a different kind of decision. Resolution 2021-34 authorized the agency, commonly known as the Port, to proceed with an unprecedented and ambitious plan: securing and spending up to $16.25 million to purchase and rehabilitate a portfolio of 194 single-family rental properties in a handful of largely low- and moderate-income neighborhoods in and around Cincinnati.

It would be a bold move for any local government authority to buy so many properties at once, but especially for an agency without experience owning occupied homes. The Port, jointly established in 2000 by the City of Cincinnati and Hamilton County to promote economic development in the metro area, operates a land bank that manages hundreds of properties at any given time, redeveloping them and returning them to productive use; it also invests in the construction and renovation of single-family homes and commercial and industrial properties. But this would be something altogether different. The vast majority of these homes would come with tenants.

Then again, that was the point: to try something different, to fight back against the institutional investors who have been buying up the area’s affordable housing stock. Today, outside investors purchase about one in five single-family homes in Cincinnati. This mirrors a national trend: institutional investors made 24 percent of single-family home purchases in 2021. The results of this property grab are the same in Cincinnati and across the country: higher rents, lower rates of individual homeownership, and less affordable neighborhoods.

The Port took action because it wanted to keep these 194 properties—which are located throughout the city and county, with many concentrated in the neighborhoods of Price Hill, Westwood, and Springfield Township—out of the hands of corporate buyers. The agency also wanted to preserve the pathways to affordable homeownership that these homes could offer current tenants and other local residents.

A dozen private investors were bidding on the portfolio, and the Port was concerned that most intended to continue with the previous owner’s business model of absentee landlords, bare-minimum maintenance, market-rate rents, and hostile eviction practices, a cash-cow approach for investors that wreaks havoc on local housing markets. The Port team knew it would need to act quickly and aggressively to win the bid.

This is the story of how a local, quasi-public agency pulled off a bit of a coup against powerful market forces, of what comes next when that agency suddenly becomes a landlord, and of the lessons the Port’s experience could offer other cities grappling with increasing corporate ownership of the nation’s limited supply of affordable homes.

Predatory Investors in Legacy Cities

To understand how the Port came to own these properties, it’s important to consider what was happening in Cincinnati when the portfolio became available. The local housing market was, and still is, one with relatively low home prices. In October 2021, the median home sale price was $213,000 in Cincinnati, compared to $378,000 nationally.

This creates the perfect market conditions for institutional investors to swoop in, says Alison Goebel, executive director of the Greater Ohio Policy Center. “Investors think they will get a good return here, especially the ones who are coming from outside of Ohio and are used to seeing higher home prices,” Goebel says. “They see that the home prices here are low enough that they can afford to buy a bunch of properties and make money on the rents, but the prices aren’t so low as to give them pause. They see it as a good deal.”

These market conditions are not unique to Cincinnati, says Goebel, who has coauthored two Lincoln Institute Policy Focus Reports on the challenges and opportunities facing postindustrial cities in the United States (Equitably Developing America’s Smaller Legacy Cities and Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities). Also known as legacy cities, such places experienced substantial economic and population decline in the second half of the 20th century. Most of these former economic powerhouses are in the Midwest and Northeast; they vary significantly in size, from very large cities like Detroit and Baltimore to smaller ones like Gary, Indiana, and Worcester, Massachusetts. Roughly 17 million people live in legacy cities, with per capita and household incomes that tend to be lower than those in non-legacy cities, making access to affordable homeownership both more critical and further out of reach.

Both the Port and the Greater Ohio Policy Center are participants in the first national community of practice established by the Lincoln Institute’s Accelerating Community Investment initiative (ACI), which seeks to mobilize investment in low- and moderate-income communities and bring new partners to the community investment ecosystem. “Building stronger community investment ecosystems is essential for achieving more equitable redevelopment in places across the nation,” says Robert J. “R.J.” McGrail, senior research fellow at the Lincoln Institute and director of the ACI initiative. “This work is especially important now, when low-income and moderate-income communities are facing new challenges from deep-pocketed institutional investors.”

The staff at the Port had long been aware of the increasing presence of outside investors in the local housing market. In early 2021, they decided to do some digging. By analyzing property records from the Hamilton County Auditor’s office, the Port discovered that institutional investors owned more than 4,000 homes in the area. As was the case in cities across the country, many single-family homes that had been registered as owner-occupied a decade earlier were now listed as rental properties.

Further research also confirmed a troubling suspicion: an opaque connection seemed to exist among the most negligent property owners. The Port team was able to map networks of limited liability corporations (LLCs), many of which were related to just a few central entities. In some cases, properties were transferred between LLCs multiple times a year. These investor-owned properties were primarily concentrated in low- to moderate-income neighborhoods.

The Port staff and board were still digesting this information when a call came from Colliers, which was managing a portfolio of foreclosed rental homes. The properties had most recently been owned by Raineth Housing, an institutional investor based in Los Angeles that had gained local notoriety for being delinquent on its property taxes and neglecting maintenance to the point where its properties had become, in the words of a lawsuit filed by the city in 2019, a “public nuisance.” Now they were going up for sale. Would the Port want to bid on them?

“My deep conviction is that we should use the powers and expertise of this agency to make the biggest positive impact we possibly can,” said Laura Brunner, president and CEO of the Port. “So when we were suddenly faced with the opportunity to do something that was possible and where, in this case, we saw a moral imperative to act, there was no chance in the world that we would say no.”

Putting a Plan Together

Neither the Port’s budget nor its strategic plan included the acquisition of nearly 200 occupied single-family homes, so the staff had to move swiftly to pull together a bid. After securing informal support from the Port’s board, Brunner and her team met with more than a dozen area organizations active in the housing space to confirm that what the Port wanted to do made sense from their respective positions in the community. Those groups included the Legal Aid Society of Greater Cincinnati, the nonprofit community development corporation Price Hill Will, the Cincinnati Metropolitan Housing Authority, the Home Ownership Center of Greater Cincinnati, and Working in Neighborhoods, a nonprofit founded by the Catholic community Sisters of Charity.

The Port pledged that it would keep rents at their current rates for a year—the average rent for the homes was $750—and work with tenants who were behind on their rent, rather than evicting them. Port staff also reassured the organizations that their commitment to supporting the tenants and their path to homeownership was sincere.

The purchase is an important part of the Port’s effort to address the racial homeownership gap in Cincinnati, where roughly 33 percent of Black households own their homes, compared to 73 percent of white households. “The racial wealth gap is the biggest problem we have in this county,” Brunner says. “We believe that real estate is the fastest way to solve it.”

With support from the nonprofits and after confirming that the portfolio—which included thousands of homes in St. Louis, Kansas City, and Cincinnati—could be broken up to allow the Port to bid only on the 194 in the Cincinnati area, Brunner approached her board of directors for formal approval. She says the board—which has 12 members representing the business sector, half appointed by the city and half by the county—was “incredibly supportive from the beginning.” One of the big questions, though, was how to finance the deal.

“We knew we couldn’t look at every home. But we got some history on the financials, which gave us an idea of what we were dealing with,” says Todd Castellini, the Port’s vice president of public finance and industrial development. Castellini estimates that Port staff got to inspect about 30 of the properties. “We knew the homes weren’t in perfect condition, so we made a very conservative assumption as to what the homes needed. Some needed a lot, some needed a little, and some needed everything in between. Then we did some cash-flow analysis, and then made it even more conservative, and that’s how we got comfortable with the deal. We approached the deal not looking to make money on it but to break even, and we are confident we can do that.”

Port staff concluded that they needed to borrow $16.25 million—$15.5 million to purchase the homes and $750,000 for repairs and improvements, though the Port planned to cover the bulk of those deferred maintenance expenses with rental income. For the financing, the Port issued bonds with a term of 30 months, which would allow adequate time to assess, upgrade, and eventually begin selling the properties.

The Port was able to sell the bonds quickly, with the entire issuance purchased by a local entity that has been buying Port-issued bonds for the last several years. This longstanding relationship was critical, says Castellini: “They understand us. They’ve seen our financials. They know how we work. So it was easy for them to analyze us and the deal and to act quickly.”

Having secured a buyer for the bonds, Brunner and her team submitted an offer to buy the portfolio for $15 million. On the morning of the final bid, at the suggestion of the board, they increased their offer by $500,000 to make it more competitive. Critically, the Port offered a short timeframe for closing the deal, which worked to its advantage. Though three private equity firms also each offered $15.5 million, those bidders required a longer due diligence period, positioning the Port’s offer as the highest and best.

Not only had the Port won the sale, but this quasi-public agency had foiled a dozen institutional investors, a nearly unprecedented feat in the world of real estate investment. “Honestly, I think the acquisition—the whole project, really—is emblematic of many things we have done,” says Brunner. “I’d be wracked with guilt if we had just said that it was too hard or too risky or all the ‘what ifs.’ We have years of history of smaller examples, and this is just a more dramatic one.”

Taking Ownership

Since closing on the deal, the Port’s staff has learned a great deal about the portfolio. Many more of the homes were vacant than was represented, creating both opportunity—it’s easier to fix up empty houses—and challenge, since rental income was part of the financing formula. And many of the occupied homes are in worse shape than expected. Consequently, Brunner estimates that the Port’s improvement costs will likely be at least double what they originally anticipated, bringing the project total closer to $17 million.

LyDonna Turner, who lives with her children and grandchild in one of the houses now owned by the Port, confirmed that she had told the previous landlords about a broken garage door, a collapsed cabinet under her kitchen sink, and a problem with mice, but they never addressed the issues. Her situation is just one example of a backlog of 160 maintenance problems waiting to be addressed when the Port took ownership.

“On the one hand, that’s a financial challenge,” Brunner concedes. “On the other hand, those conditions really reinforce that we needed to be the buyer. We can’t just have all of these houses that are literally deteriorating in these neighborhoods.”

To maintain transparency and gain advice on a multitude of topics, from eviction prevention to homeownership training to potential tenant sourcing, the Port established an advisory committee. The agency also hired an experienced property manager who will handle operations and provide residents with the kind of attention and support they hadn’t received in the past. “It took us a long time to find a property manager willing to be as empathetic and responsive as we are,” Brunner says.

The Port has also partnered with local organizations to offer tenant credit counseling and homeownership preparation initiatives. Goebel notes that the city has a particularly strong nonprofit sector, and says that ecosystem of partners will be essential to helping current tenants become homeowners or finding new homebuyers.

At least 80 percent of the occupied properties were behind on rent payments when the Port took over the portfolio, with roughly 20 percent at least one year delinquent. The Port was able to provide rental assistance to close that gap, thanks to $600,000 of American Recovery Plan Act (ARPA) funds provided via the county’s Community Action Agency.

Though the houses may end up selling for closer to $130,000 than to the initially projected $120,000, they will still cost significantly less than Cincinnati’s current median single-family home price, which has continued to rise and had reached $230,000 by late 2022. And this will all happen without subsidies, Brunner is quick to add.

“Every other house we have ever sold we have had to subsidize,” she said. “Typically, that’s the way we have lived. But our pro forma shows that we can pay off our debt with a combination of rental income and the sale of the homes. Honestly, it boggled our minds for quite some time that 200 houses can be converted to homeownership without public subsidy. But they can.”

Nevertheless, Port staff are exploring the possibility of securing grants from the City of Cincinnati and Hamilton County for down payment assistance and to help lower the homebuyers’ purchase price.

The demand is certainly there, says Turner, who hopes to buy her own home one day. “I do have a couple of friends who have been looking to buy homes but haven’t been successful. So I think it’s a good idea for the Port to buy these homes and to offer them to the tenants first.”

Building Out the Portfolio

Since news of the Port’s purchase broke—and spread, earning coverage in national outlets including NPR and the Wall Street Journal—the agency has heard from receivers and property owners interested in discussing similar deals. At press time, the team was working to acquire a second portfolio of foreclosed homes, and it is eager to expand as much as the realities of financing allow.

With a property manager on board and tenant counseling in place, “it [would be logistically] easy for us to add properties to our portfolio,” Brunner says. “Honestly, I would like nothing more than to buy all 4,000 investor-owned properties that are in our county and get them all out. We may not be there yet, but the opportunity to add that many new homeowners to our market is significant.”

But building out the portfolio in a meaningful way will require corporate or philanthropic involvement, Brunner says. Last year, Brunner and her team participated in an ACI Local Investor Challenge, where they pitched the idea of a fund that could finance more opportunistic investments and, Brunner says, made connections that could help make that fund a reality.

Even as the agency explores the possibility of scaling up, questions remain about the current portfolio. For example, how can the agency ensure that properties remain affordable over the long term? According to Brunner, the Port is considering deed restrictions but has not yet settled on the best strategy for ensuring affordability—and, perhaps more critically, sustaining resident ownership. “We are less concerned with how long the buyer stays in the home and more concerned with who they sell it to,” she says. “We don’t want these homes sold back to investors.”

The Port is also reexamining how best to finance mortgages once the time comes. Port staff initially assumed that partner organizations would originate and service the mortgage loans. They are now considering keeping those activities in house to allow for more flexible underwriting guidelines and more “compassionate” collections, Brunner says. By self-servicing mortgages, the Port could help the individual mortgage holders establish a stronger borrowing and repayment history, and could eventually issue mortgage revenue bonds to repay the debt from the acquisition of the homes. Replacing the acquisition financing with a more traditional mortgage-backed security structure would allow the Port to reach a larger potential market of mission-oriented buyers.

That kind of shift could create a more sustainable business model for the Port and others interested in following the agency’s lead, says McGrail of ACI. “If the Port can move the financing out of the public sector and into the capital markets without risk to the mortgage holder, that becomes a strategy that is fully a market solution, and that feels potentially transformative to me in the bigger picture,” he says. “That feels like an actionable, testable, provable solution for getting the wrong type of property owners swapped out for the right ones.”

A Replicable Model?

For all Brunner’s enthusiasm, she is nevertheless aware of the David and Goliath dynamic underpinning the project and what that could mean for its scalability or replicability. “On the one hand, our acquisition of this portfolio is a big deal. On the other hand, we are talking about 200 houses and $15.5 million. That’s small potatoes in the grand scheme of this national challenge. And the fact that the purchase stands out so dramatically makes me wonder a lot about who the entities are out there that can move the needle on this problem.”

Brett Theodos, senior fellow and director of the Community Economic Development Hub at the Urban Institute, has a few ideas on that front. “There are land banks and sophisticated community development corporations and some development finance agencies that could serve this function,” he says. “With different actors there are different constraints. Most of them can issue bonds, but the question is whether they would work to push this sort of project forward. For those agencies, it isn’t altogether a new flavor combination so much as a willingness to say, ‘Yes, we have this purpose, too, and we are willing to put in the muscle to make it happen.’”

In other words, the Port’s acquisition is likely neither the story of a one-off victory for the public good, nor an easy formula that other cities can follow to facilitate these sorts of acquisitions. But housing experts agree that while some of the circumstances in Cincinnati may be rare, the fundamental strategy is replicable.

“It’s important to remember that this was a portfolio that was [in] foreclosure, so it was essentially a fire sale,” says Goebel. “These types of sales do happen, whether due to foreclosure or because the owner wants to retire, but they aren’t dependable. I’d say that in Ohio, we hear about these sorts of portfolios of single-family rental properties popping up for sale every 12 to 18 months.” When they do become available, it’s not a given that the broker or others involved would think to alert a quasi-public agency.

A second relatively unique piece of the story is the Port’s statutory construct, says McGrail. “The Ohio port authority statute has amongst the most robust set of powers I’ve ever seen in a public finance entity,” he explains. “In addition to giving port authorities the typical public finance powers needed to issue bonds, Ohio’s legislature has given them broad tax powers, allowed them to operate as land banks, and empowered them to be able to hold and redevelop a range of real estate across asset classes, including both commercial and residential property.”

He is quick to add that those powers are made more meaningful by the way Brunner and her senior leadership team use them. “They are a dynamic, multi-credentialed team that has adopted a community-first lens in a way that I think is a little unique for a quasi-public agency, because they do a lot of asking and listening before acting—and that understanding of local needs creates more tolerance for pursuing risk-adjusted goals.”

The Port’s board of directors deserves credit too, says Goebel. They could have easily stopped the project in its tracks. Instead, they not only approved it but also provided crucial guidance on the structure of the Port’s bid. “They need as many kudos for that as they can get,” she notes.

As this experiment continues to unfold in Cincinnati, Theodos urges other cities and investors to consider taking action, noting that plenty of housing markets need this sort of intervention. “The tide—these investors—is coming in quickly, and we are swimming very much upstream,” he says. “The Port is reacting in real time to directly address the problem, which is exactly what we need. We need it again and again, every number of months, and in every city.”

About the Accelerating Community Investment Initiative

The Lincoln Institute launched the Accelerating Community Investment (ACI) initiative in 2021 to mobilize investment in low- and moderate-income communities, especially those that have been excluded from access to mainstream financial and wealth-building resources. ACI began by convening a national community of practice, with more than 40 agencies and institutions participating from 14 states; the group has met virtually and in person to build partnerships, identify new investment opportunities, and share experiences and advice. The initiative has also held three Local Investor Challenges, spotlighting community investment opportunities in Cincinnati, New Orleans, and Texas. These sessions provide community of practice participants the chance to pitch investment-ready projects to the local investment community and get direct feedback—on the pitch and the projects—from potential investors. “The investor summit ACI held in Cincinnati led to a lot of relationships that could potentially allow us to scale our investment much more significantly,” says Laura Brunner, CEO of the Port of Greater Cincinnati Development Authority. “The relationships I have made through them have been invaluable.” In the year ahead, ACI will complete the initial eight-session run of its community of practice and share results, hold additional Local Investor Challenges, and make plans for new activities that support its goal of accelerating community investment across the nation. To learn more about ACI, contact program director Robert “R. J.” McGrail: ACI@lincolninst.edu.

Loren Berlin is a writer and communications consultant specializing in housing and economic opportunity. 

Image: Downtown Cincinnati from the Price Hills neighborhood, where many of the homes purchased by the Port are located. Credit: East Price Hill Improvement Association.

En ocasiones, se considera que la zonificación es un elemento atemporal de las políticas de suelo y la planificación. Y lo es. La zonificación se originó en Asia hace más de tres milenios. En aquella época, se usaba para designar los usos del suelo más allá de las murallas de las ciudades o para separar a las personas por castas. La práctica se adoptó más recientemente en los Estados Unidos con fines similares. En el s. XXI, es uno de los mayores impedimentos para la sostenibilidad de las ciudades estadounidenses.

Hace varios años que expreso mi opinión sobre el control hiperlocal del suelo. Hace una década, en un panel con Nic Retsinas, entonces director del Joint Center for Housing Studies de Harvard, opiné que el gobierno local y los controles del uso del suelo eran “dinosaurios” que hacían casi imposible coordinar la planificación del transporte regional y los esfuerzos en materia de vivienda asequible. Nic nos recordó a mí y a los asistentes que había fuerzas políticas y económicas poderosas que se interponían con firmeza en el camino hacia la reforma de las políticas de suelo. También señaló que los dinosaurios vivieron millones de años antes de extinguirse, y que se extinguieron debido a la colisión de un asteroide con la Tierra, no a causa de la selección natural.

Pero ahora, el mundo de las políticas de suelo presenta algo casi tan raro como un asteroide que cambiará el planeta: el acuerdo bipartidista. Numerosos estados azules, rojos y púrpuras aprobaron leyes para impedir la zonificación local y así avanzar en objetivos políticos esenciales, o están contemplando la posibilidad de hacerlo. ¿Por qué se dio este cambio repentino? Porque muchos gestores de políticas ahora entienden que la crisis nacional de la vivienda asequible no puede abordarse sin cambios estructurales en las reglas. Otros gestores de políticas saben que no podemos abordar una de las manifestaciones más negativas de la zonificación (la segregación espacial por raza y clase) sin una acción afirmativa agresiva.

Si bien hay un acuerdo bipartidista sobre la necesidad de una reforma, las motivaciones de los gestores de políticas son muy diferentes. Los partidarios de la derecha argumentan que la crisis de la vivienda es producto del exceso de regulaciones que ahogan la producción de viviendas. Estos críticos creen que la reforma de la zonificación desatará fuerzas del mercado que harán frente a la crisis de la vivienda y acelerarán la producción de unidades nuevas. Los partidarios de la izquierda argumentan que no podemos construir viviendas asequibles en los lugares que más lo necesitan, debido a las políticas de suelo que excluyeron a las personas por motivos de raza e ingresos durante generaciones, como el tamaño mínimo de las parcelas y la prohibición de las viviendas multifamiliares. Según ellos, la reforma de la zonificación posibilitará la construcción de viviendas asequibles en lugares que presentan “grandes oportunidades”, con buenas escuelas y trabajos decentes.

El poder del Estado para impedir la zonificación local no es nuevo. En 1969, Massachusetts aprobó el Capítulo 40B, una medida que le permite al Estado anular la zonificación local y aprobar desarrollos multifamiliares de ingresos mixtos en jurisdicciones con pocas viviendas asequibles. Aunque contribuyó a fomentar el desarrollo de viviendas asequibles en algunos suburbios adinerados, no supuso un cambio significativo y pocos estados se plantearon seguir su ejemplo, hasta hace muy poco.

Ahora, unos diez estados están dispuestos a impedir la zonificación local a fin de permitir el desarrollo de múltiples unidades de vivienda en lotes que actualmente están zonificados para casas unifamiliares. Por ejemplo, en Connecticut, Nebraska, Utah, Oregón, Maryland, California y Washington, se permite añadir unidades accesorias (ADU, por su sigla en inglés) a los lotes unifamiliares; en Virginia, Utah, Nebraska, Washington y Maryland, se permite la construcción de “viviendas intermedias”, es decir, casas adosadas para entre dos y cuatro familias, en lotes destinados a viviendas unifamiliares; y en Oregón, California, Virginia, Maine y Washington, se impide por completo que los gobiernos locales prohíban la construcción de viviendas multifamiliares en parcelas unifamiliares. Recientemente, Massachusetts y California también ordenaron la recalificación en comunidades con mayor acceso a servicios de transporte. Está claro que el control local sobre el uso del suelo ya no es algo sacrosanto.

Si bien la zonificación es una práctica milenaria, tiene menos de un siglo en la mayor parte de los Estados Unidos. Los estados comenzaron a otorgarles a los municipios el poder de definir el uso del suelo en la década de 1920, en función de la Ley de Habilitación de Zonificación Estatal Estándar dictada por el Departamento de Comercio en 1923. Pero los estados también pueden dar marcha atrás una vez que otorgan derechos. A veces, resulta necesario que los niveles más altos de gobierno pasen por alto las decisiones de los niveles más bajos, a fin de fomentar el bienestar general o abordar cuestiones externas negativas que son producto de acciones no coordinadas de estos niveles más bajos de gobierno. Muchas veces, los esfuerzos estatales para desestimar a los gobiernos locales no son bienintencionados; por ejemplo, cuando los gestores de políticas estatales restringen los impuestos a la propiedad inmobiliaria para congraciarse con los votantes. En el caso de la zonificación, la necesidad de que el estado actúe está claramente justificada.

Deberíamos celebrar el hecho de que estamos yendo en la dirección correcta y que se está generando la voluntad política para abordar un desafío que, hasta hace poco, se consideraba imposible. Pero aún nos queda mucho por aprender sobre la zonificación. Cada estado, y en muchos casos cada jurisdicción dentro de él, desarrolló sus propias convenciones de zonificación, lo que hace que sea muy difícil comparar las prácticas. También hace que sea casi imposible comprender las implicaciones de las decisiones de zonificación sobre el valor del suelo y los patrones de desarrollo, o cómo la reforma de la zonificación podría abordar desafíos grandes, como la crisis de la vivienda, la desigualdad espacial o la expansión urbana descontrolada. Esto también está cambiando.

El año pasado, un pequeño equipo de visionarios en la Universidad Cornell, liderados por la profesora Sara Bronin, crearon un mapa de zonificación para el estado de Connecticut. Mediante hojas de cálculo, mapas y sistemas de información geográfica, el equipo documentó de manera increíblemente detallada las prácticas de zonificación de 180 jurisdicciones con 2.622 distritos de zonificación. Asombrosamente, esto requirió la revisión de más de 30.000 páginas de texto en las que se describían las prácticas de zonificación de un solo estado.

Esta tarea hercúlea aparentemente no fue un desafío lo suficientemente grande para este intrépido grupo de investigadores. Recientemente, el equipo de Cornell emprendió un esfuerzo para crear un Mapa de zonificación nacional. Ahora, con una metodología probada en el campo tras la creación del Mapa de zonificación de Connecticut, se propusieron recopilar, con ayuda del público, datos de zonificación del resto de país mediante los mismos métodos. Hasta ahora, participan equipos autoorganizados de 12 estados. Cuando logren crear el mapa nacional (y el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo hará todo lo posible para que esto suceda), comenzará una nueva era para los académicos de políticas de suelo. Los debates sobre los costos, los beneficios y las consecuencias de la reforma de la zonificación tendrán sustento en datos reales.

La reforma de la zonificación por sí sola no es suficiente para resolver la crisis nacional de la vivienda, pero es necesaria. Es importante que contemos con más información sobre las prácticas de zonificación actuales y los posibles beneficios de las prácticas de zonificación mejoradas para abordar los problemas generados durante décadas de malas prácticas. Un siglo de control local, descentralizado y aislado del suelo produjo niveles inaceptables de segregación racial y económica, una expansión urbana descontrolada que contribuyó a la crisis climática y una crisis de vivienda asequible casi inexpugnable. Mediante la alineación sin precedentes de la voluntad política con las herramientas y conocimientos nuevos, las soluciones posibles a esta triple amenaza están más cerca que nunca. 

Crédito de la imagen: Mapa de Zonificación Nacional

Mayor Yvonne Denise Aki-Sawyerr took office in Freetown, Sierra Leone, in May 2018, after serving as head of the Freetown City Council. A finance professional with over 25 years of experience in the public and private sectors, she had previously been involved with the campaign against blood diamonds and was instrumental in the response to the Ebola crisis in 2014. She has delivered two TED talks, about turning dissatisfaction into action and the capital city’s initiative to plant a million trees, and was named to the Time 100 Next list of emerging leaders and the BBC’s 100 Women list.

A leader in the C40 Cities global network, Aki-Sawyerr launched the Transform Freetown planning initiative and appointed Africa’s first chief heat officer, to confront the impacts of climate change. She holds degrees from the London School of Economics and Freetown’s Fourah Bay College, and is married with two children. She spoke with Senior Fellow Anthony Flint in the fall. Their conversation has been edited for length and clarity.

Anthony Flint: Could you talk about the Transform Freetown initiative as a planning and action framework, and your assessment of its progress?

Yvonne Aki-Sawyerr: I ran for office in 2018, motivated by concerns around the environment and sanitation. My campaign message, “for community, for progress, for Freetown,” translated into Transform Freetown. It focuses on four categories: resilience, human development, healthy city, and urban mobility.

Resilience includes environmental management; it also includes urban planning, because you cannot separate the two, and revenue organization, because sustainability will only come from the city’s ability to sustain and generate revenue itself. The healthy city cluster includes sanitation, which goes very closely with environmental management for Freetown and many African cities. If you think about climate change, our teeny-weeny contribution to climate change, a lot of it actually comes from methane, from open dumping, but it also has huge health implications. So in the healthy city category was sanitation, health, and water.

What we did was, having come into office with those high-level areas of concern, we had 322 focus groups with about 15,000 residents to get their views on affordability, accessibility, and availability of services across those sectors. We invited the public sector, private sector, and the international community via development partners and NGOs to participate in roundtable discussions.

Out of that process came 19 specific, measurable targets that we’re working toward under Transform Freetown. We report against them every year back to the city, back to our residents. It really has been a way of introducing greater accountability, of holding our own feet to the fire, and it’s very much community owned and community driven.

AF: Among all the climate threats the city faces, you appointed a chief heat officer. Why was a chief heat officer necessary and what have been the results thus far?

YA: I’m asked often, how do you get ordinary people interested in climate change? In our case it’s not hard, because the consequences of climate change are intensely felt in our parts of the world. We suffer greatly from flooding and landslides, hence my concern with the environment and being able to mitigate those impacts.

The [Atlantic Council’s Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center] really got us thinking about the fact that there are more deaths from extreme heat than there are from the more visible and tangible disasters like the floods and landslides. Extreme heat, particularly where water is in short supply, is a major impact of the warming climate.

In our case, the vulnerable are mainly those living in informal settlements. That’s 35 percent of our city’s population, and in those informal settlements, the housing structures are typically made from corrugated iron. With increased temperatures, you’re effectively living in an oven. The other aspect of that is we have an informal economy. Around 60 percent of women in our city are involved in trading. Most of our markets are outdoors, so you’re sitting in the sun all day long. Doing that under the intense heat means that [other] negative health consequences are exacerbated.

With the chief heat officer, we now are going to be able to embark on some research, collecting data to identify the heat islands; anecdotally, we have a sense of where those are, mainly in the informal settlements, but potentially also in the middle of the city. We need to be able to make arguments to challenge what’s going on with the lack of building permits, and land use planning being devolved to the city, and the massive deforestation that continues unabated.

The chief heat officer has worked with market women and gotten funding from Arsht-Rock to install market shade covers in three of our open markets. It’s great to see the enthusiasm of the women and them saying, “Are we going to get this all the way along the market? We can see where it’s starting, where it stops, but we need it too.”

AF: What are your hopes for other climate mitigation projects, including the initiative to plant a million trees? How did that come about, and how is it going?

YA: Well, it came about because there’s an appreciation that we were losing our vegetation and that [worsens] the effect of extreme weather events, [as when heavy rains led to massive mudslides in 2017]. The lack of forestation is a major part of that. The goal is to increase vegetation cover by 50 percent.

Planting the million trees is the long-term plan, but in the meantime, you still have the runoff from the mountains filling the drains with silt. Our annual flood mitigation work identifies the worst of these areas and clears the silt so that when the rains come, the water can still flow. On a smaller scale, we’ve also been able to build something like 2,000 meters of drainage in smaller communities. Beyond that, we’ve invested heavily in disaster management training and capacity building.

The thing about climate change impacts is they are really pervasive. If people are experiencing crop failure outside of Freetown, it will eventually drive a rural-urban migration because they’re unable to sustain their livelihoods and they’re going to come to the city looking for some means of making a living.

That pressure of population growth in the city is something else that we have to deal with—whether it’s introducing the cable car to improve transportation and reduce greenhouse gas emissions [or encouraging] the government to devolve land use planning and building permit functions so that we can actually introduce land management actions, which save life and save property but also protect the environment and prevent people from building properties in waterways and streams and canals, which currently happens. All of this is made worse by not using legislation and urban management tools such as land use planning and building permitting in a constructive manner.

AF: Could you describe Freetown’s property tax reform efforts, and the outcomes you’ve seen, in the overall context of municipal fiscal health?

YA: We worked on this property tax reform moving from 37,000 properties in the database of a city that’s a capital city with at least 1.2 to 1.5 million people—37,000 properties. When I came in, it was clear that that was not reflective of reality, but also the manual system that they operated, literally with a ledger book, was not really fit for purpose in the 21st century.

One of our 19 targets is to increase property tax income fivefold. To go about doing that, we secured funding and partnerships to digitize. We changed from an area-based system to a point-based system. We worked on that by taking a satellite image of the entire city and building an algorithm to give weightings to features [like roofs, windows, and location], then comparing that against a database of 3,000 properties whose values were determined by real charter surveyors. We got the old-type assessment done. We were able to identify outliers and refine the model and eventually build a model which we now use as our property base.

Through that process, we moved from 37,000 properties to over 120,000 properties. That meant we were able to meet our target of increasing our property tax revenue from [$425,000 to over $2 million]. That in itself is the pathway to sustainability and being able to invest.

A big part of fiscal health is that sustainability, but . . . unfortunately, the Ministry of Local Government [halted collections while developing national tax reform guidelines]. We were without revenue for about a year. We have started re-collecting, but as you can imagine, compliance levels will take a long time to recover.

AF: Where do you find inspiration in the face of so many challenges?

YA: From the fact that we have been able to make a difference in the lives of Freetonians. We’ve been able to test and to see how much can be achieved if one is given the space to do so. We know that so much is possible and so we keep going.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor to Land Lines.

Lead image: Mayor Yvonne Aki-Sawyerr. Credit: Courtesy photo.