Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La informalidad desenfrenada, tan emblemática de las grandes ciudades de países en vías de desarrollo, plantea muchos retos a los sistemas de tributación inmobiliaria. Por ejemplo, los derechos de tenencia en asentamientos informales a menudo están poco claros o incluso son desconocidos; se construyen edificios gradualmente con el tiempo, la construcción por cuenta propia es común, y es posible que la unidad completa no se termine nunca; el valor de la propiedad depende de factores poco claros o intangibles como la seguridad proporcionada por organizaciones comunitarias; el ocupante o incluso el propietario legal puede ser demasiado pobre para pagar impuestos; los costos administrativos de recaudación de impuestos son mayores que en las áreas formales, mientras que los valores evaluados son a menudo mucho menores; y apenas si hay inversiones públicas en infraestructura y servicios.
Estas características críticas de la vivienda informal parecen violar muchas de las premisas en que se basa la administración de un sistema de tributos inmobiliarios: identificación de propiedades imponibles y sus contribuyentes correspondientes; descripción de las características físicas de la propiedad; determinación de los valores de la propiedad según un mercado razonable y de acuerdo con medidas predecibles; la supuesta capacidad de pago del contribuyente; costos de recaudación que son relativamente bajos en comparación con los ingresos recaudados; y una expectativa de que los ingresos tributarios beneficiarían al área de donde se recaudaron los tributos.
Esta comparación describe la esencia del sentido común sobre ocupaciones informales y las razones por las que generalmente se omiten para fines tributarios, pero los conceptos erróneos y los prejuicios son evidentes. Este artículo examina algunos de los sesgos y sus consecuencias para la recaudación de impuestos inmobiliarios en áreas informales. La situación latinoamericana se usa para ilustrar este debate, pero este estudio sigue siendo exploratorio debido a la limitación de datos. Los argumentos que se tratan indican direcciones prometedoras para efectuar análisis adicionales, más que resultados concluyentes en la mayoría de los casos.
Ocupaciones informales
En la ocupación del suelo y en la vivienda, la informalidad es un fenómeno multidimensional que comprende asuntos espinosos relacionados con la tenencia de tierras: el incumplimiento de normas y reglamentos urbanos, como el tamaño mínimo de las parcelas, adjudicación de suelo para espacios públicos, y disposiciones de calles; provisión inadecuada de servicios públicos y equipamiento; y ocupación de áreas indebidas, como áreas medioambientalmente protegidas o de riesgo ecológico, y sitios industriales contaminados.
Los asentamientos informales originados por invasión de tierras es la primera imagen de informalidad que se nos viene a la cabeza, pero hay otras formas sociales y físicas de informalidad que van desde subdivisiones piratas, caracterizadas normalmente por ventas en el mercado de suelo sin un título definido, hasta situaciones donde incluso los propietarios legalmente capacitados con título de propiedad para sus tierras no se ajustan a las normas y reglamentos urbanos existentes.
Según las Naciones Unidas – Hábitat (2003), unos 928 millones de personas (el 32 por ciento de la población urbana mundial o el 43 por ciento de la población de países en desarrollo) viven en la actualidad en asentamientos informales con una infraestructura urbana precaria y servicios públicos inadecuados. Si siguen las tendencias y políticas actuales, el informe estima que la población de los asentamientos informales aumentará en 37 millones por año hasta alcanzar un total de 1.500 millones de habitantes en 2020. Aunque América Latina cuenta con el 9 por ciento de la población mundial, incluye aproximadamente el 14 por ciento de los que viven en asentamientos informales.
¿Por qué es la informalidad un problema?
La informalidad desorganiza el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, ya que los operadores ilegales, irregulares y clandestinos pueden obtener mayores beneficios evitando algunos costos, como los impuestos, el costo de proteger el suelo contra las invasiones o el costo de proporcionar infraestructura y servicios urbanos básicos. Contrariamente a lo que se cree, los precios del suelo por metro cuadrado en asentamientos informales son a menudo mayores que los de áreas formales, una vez que se descuentan las inversiones relacionadas con el suministro de agua, electricidad, drenaje, alcantarillado y otros servicios.
Además, la informalidad es costosa para la sociedad. Los costos de políticas de remedio para mejorar los asentamientos irregulares son mayores que el costo de una nueva urbanización, y los costos sociales indirectos incluyen la presencia de actividad delictiva y catástrofes naturales causadas por la urbanización en áreas ambientalmente sensibles. La evidencia sugiere también que la informalidad es tanto causa como efecto de la pobreza urbana. La distribución geográfica de la pobreza tiende a superponerse con la pauta espacial de configuraciones informales, aunque la magnitud y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas totalmente por la pobreza. En un estudio llevado a cabo por el Instituto Pereira Passos (2002) basado en el censo brasileño de 2000, se llegó a la conclusión de que aproximadamente el 64 por ciento de la población clasificada como pobre vivía realmente fuera de las áreas pobres y superpobladas.
Mitos de informalidad
Hay muchos mitos predominantes acerca de cómo se establecen u operan los asentamientos informales, incluida la percepción de que los ocupantes de las áreas informales no quieren ni pueden pagar tributos inmobiliarios. De hecho, los ocupantes no sólo desean pagar el tributo como forma de legitimar su tenencia del suelo, sino que a menudo pueden pagarlo. Los nuevos ocupantes, de hecho, ya han pagado el tributo inmobiliario en forma de mayores precios del suelo, pero el pago fue a parar al fraccionador o al terrateniente original en vez de al gobierno.
Además, es probable que el pago del tributo inmobiliario por los ocupantes de las áreas informales legitime su derecho a exigir servicios públicos y otras mejoras urbanas a las autoridades gubernamentales. Muchos ocupantes informales también se dan cuenta de que el suministro privado de servicios básicos a través de medios informales, como comprar agua de un camión, es probablemente más costoso y arriesgado que el pago del tributo inmobiliario.
Otros mitos o suposiciones sobre la informalidad incluyen la creencia de que los ocupantes de asentamientos informales son necesariamente pobres, que los asentamientos informales están ocupados sólo por trabajadores sin empleo e informales, que es necesario un título formal de la propiedad para tener acceso a crédito, que los asentamientos informales son entidades homogéneas claramente diferentes de los asentamientos formales, y que la ocupación de asentamientos informales se hace mediante transacciones fuera del mercado.
Recaudación de tributos inmobiliarios
Para intentar relacionar la recaudación de tributos inmobiliarios por habitante con la presencia de informalidad, hemos usado datos basados en un estudio de municipios llevado a cabo en 1999 por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). La Tabla 1 presenta datos que medían dos criterios: la presencia de asentamientos informales (es decir, barrios pobres y sobrepoblados causados por invasiones) y la existencia de todo tipo de urbanización irregular. Hay asentamientos informales presentes en el 27,6 por ciento de todos los municipios de Brasil, donde la urbanización irregular (incluidos estos barrios) está presente en casi el 44 por ciento de ellos. El valor máximo de los tributos inmobiliarios recaudados es mayor en los municipios más grandes y los que tienen asentamientos informales y otras urbanizaciones irregulares, y los ingresos también tienden a ser mayores por promedio que en esos municipios sin dicha urbanización.
No obstante, la Tabla 2 muestra la dificultad de supervisar los registros de propiedad inmobiliaria y la recaudación de impuestos comparando la presencia de catastros en municipios con registros sobre asentamientos informales. Los catastros locales cubren la información sobre asentamientos informales en el 52,5 por ciento de los municipios, pero sólo el 39 por ciento de esas ciudades disponen de registros completos de informalidad. En comparación, el 50,5 por ciento de los municipios con urbanizaciones irregulares ha incluido esta información en sus catastros, y el 51 por ciento de los casos con registros tienen información completa. Así pues, no se puede rechazar la hipótesis de que los municipios más grandes, más ricos y más urbanizadas sean también los que tienen mejores registros de ocupaciones informales.
Se ha desarrollado un modelo para un análisis de regresión múltiple a fin de probar la relación entre la informalidad y el tributo inmobiliario recaudado por habitante usando la base de datos del IBGE. La relación estaba controlada con otros atributos disponibles en la base de datos, incluidos el ingreso promedio por habitante, el tamaño de la población, y un grupo de variables asociadas con la función de la administración local en la promoción de la urbanización. Según este modelo, que explica aproximadamente el 72 por ciento de la variación en los tributos inmobiliarios recaudados por habitante, se ha demostrado que los factores siguientes influyen en la determinación de la cantidad de tributos inmobiliarios recaudados.
Además del nivel de ingresos, lo averiguado indica claramente la importancia de una administración efectiva de los tributos inmobiliarios. En otras palabras, incluso en presencia de informalidad, los municipios logran mejores resultados en términos comparativos si mantienen catastros y mapas actualizados, incluyen propiedades informales en el catastro y tienen una estructura legislativa urbana más amplia. En resumen, al concentrarse estrictamente en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, la causa principal de preocupación no es la presencia de la informalidad misma, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la misma para fines tributarios inmobiliarios.
Los tributos inmobiliarios como herramienta para disminuir la informalidad
Es probable que unos tributos inmobiliarios más vigorosos afecten a la informalidad de forma directa. Por ejemplo, la parte de los tributos inmobiliarios impuestos sobre el valor del suelo constituye un fuerte antídoto para forzar la salida al mercado de los suelos servidos existentes. Los tributos inmobiliarios también pueden ser importantes como herramienta para influir en el proceso de toma de decisiones para las áreas que deben recibir servicios urbanos. De hecho, las comunidades sin un sistema de tributos inmobiliarios son particularmente vulnerables en lo que se refiere a atraer la atención pública.
Los tributos inmobiliarios también pueden ser un mecanismo educativo para ayudar a los ciudadanos a comprender sus derechos y obligaciones, incluida la necesidad de contribuir a los gastos públicos. El compromiso del gobierno de adjudicar los ingresos fiscales de forma justa y equitativa da una mayor legitimidad al tributo. Además, un tributo inmobiliario puede ser un mecanismo para reducir los precios del suelo mediante el efecto de capitalización (Bahl y Linn 1992). Normalmente, el reconocimiento de ocupación por parte del gobierno local no tiene un efecto directo legal para garantizar los títulos inmobiliarios en el registro público, pero los ocupantes informales pueden percibirlo como una especie de vía libre para tener acceso al mundo jurídico.
Rabello de Castro (2000) ha declarado que hay motivos jurídicos firmes para usar los catastros para fines tributarios inmobiliarios a fin de legitimar derechos de tenencia, y que los tribunales no tendrían dificultad en admitir dichos registros como evidencia fiable. Por último, existe una ventaja en que el tributo inmobiliario cubra la propiedad informal, ya que su aplicación requiere conocimientos específicos del área, lo que tiene un valor incalculable para la administración de la ciudad.
Recomendaciones políticas
La informalidad plantea desafíos particulares para la administración de tributos inmobiliarios, incluida la necesidad de diseñar procedimientos viables y políticamente aceptables. A continuación indicamos algunas recomendaciones políticas para su consideración.
Aun cuando la mayoría de las propiedades informales se excluye de las listas de propiedades, los requisitos anteriores deberían aplicarse a propiedades informales si se logra un mayor nivel de eficiencia en la recaudación de impuestos. El argumento sobre los elevados costos de recaudación para excluir las propiedades de bajo valor (o familias de bajos ingresos, en otras palabras) de las listas de impuestos debe compararse con los beneficios de promover una ciudadanía fiscal más amplia.
Visión a más largo plazo
Puede que la recaudación de tributos inmobiliarios en las áreas informales no sólo sea posible en determinadas circunstancias, sino también atractiva con el fin de seguir una política urbana más efectiva que sea capaz de paliar la informalidad y sus efectos negativos para la sociedad en general y para los ocupantes individuales de estos asentamientos en particular.
A pesar de la dificultad de proporcionar evidencia empírica sobre sus efectos teóricos en el mercado del suelo, es probable que la parte del tributo inmobiliario impuesto sobre el valor del suelo produzca efectos cruciales para mitigar las distorsiones y disfunciones en los mercados del suelo con un elevado grado de informalidad. Estos efectos incluyen estimular la urbanización; disuadir la especulación del suelo; reducir los precios del suelo; aumentar el suministro de suelo urbanizado; alentar ciudades más compactas; promover una provisión más eficiente de infraestructuras y servicios urbanos; y alentar una pauta de urbanización más racional. Entre los beneficios indirectos se pueden incluir la importancia de la información generada para identificar la propiedad, el uso de tributos inmobiliarios pagados como medio parajurídico para legitimar derechos de tenencia, y por último la oportunidad de tener acceso a la ciudadanía e integrarse en la sociedad.
En resumen, al concentrarse en el rendimiento del tributo inmobiliario, la causa principal de preocupación no es la informalidad propia, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la informalidad y cómo administran un sistema tributario inmobiliario. En este contexto, la introducción de los tributos inmobiliarios en un entorno con informalidad desenfrenada requiere tomar precauciones especiales. Los retos para operar los tributos inmobiliarios en áreas informales incluyen la necesidad de entender el mercado informal, frenar la intervención de las reclamaciones de propiedad inmobiliaria de propietarios anteriores o ausentes, mejorar la capacidad administrativa y legitimar acciones públicas que redunden en beneficios para los pobres. Además, los funcionarios públicos necesitan superar los prejuicios y conceptos erróneos referentes a la informalidad e introducir iniciativas tributarias inmobiliarias eficientes que puedan reducir realmente la informalidad.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Lincoln Institute sobre América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.
Claudia M. De Cesare es asesora en tributos inmobiliarios del Secretariado de Finanzas del municipio de Porto Alegre, Brasil. Forma parte del comité consultivo del International Property Tax Institute (IPTI) y es miembro del cuerpo docente del Lincoln Institute.
Referencias
Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro y Lincoln Institute of Land Policy.
Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries (Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo). Washington DC: Oxford University Press.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.
Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. www.rio.rj.gov.br
Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.
ONU–HÁBITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements (El reto de los asentamientos informales: informe global sobre asentamientos humanos). Nairobi, Kenia: Programa de de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
SHARE
Uno de los argumentos principales para justificar la tributación del valor del suelo es que no crea ningún incentivo para alterar el comportamiento con el objeto de evadir el pago del impuesto. En contraste, un impuesto sobre la propiedad convencional, que se grava sobre los edificios, puede frenar la intención de los propietarios de erigir estructuras en su terreno que de otra manera serían deseables. Por ejemplo, los propietarios pueden dejar un sótano sin terminar o no agregar un segundo baño, porque ello aumentaría su obligación tributaria. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad convencional llevaría a relaciones de capital/suelo excesivamente bajas y un ‘carga excedente’, es decir un costo para los contribuyentes mayor que el mero pago monetario efectuado a las autoridades fiscales. Este artículo informa sobre un estudio reciente de carga excedente al antecesor británico del impuesto moderno sobre la propiedad: el impuesto sobre la ventana, del siglo XVII.
El caso del impuesto sobre la ventana
En 1696, el Rey Guillermo III de Inglaterra, en apremiante necesidad de recursos adicionales, introdujo un impuesto sobre la unidad de vivienda que gravaba la cantidad de ventanas de una morada. El impuesto fue diseñado como un impuesto sobre la propiedad, tal como se deduce del debate en la Cámara de los Comunes en 1850: “El impuesto sobre la ventana, cuando se lo concibió, no tenía intención de tributar una ventana sino una propiedad, ya que se consideraba que una casa era una estimación segura del valor de los bienes de una persona, y se suponía que la cantidad de ventanas era un buen índice del valor de la casa” (HCD, 9 de abril de 1850).
En su forma inicial, el impuesto consistió en una tasa única de 2 chelines por cada casa y un cargo adicional de 4 chelines sobre casas que tenían entre 10 y 20 ventanas, u 8 chelines sobre casas que tenían más de 20 ventanas. La estructura tarifaria se fue enmendando a lo largo de los años; en algunos casos, las tasas crecieron significativamente. En respuesta, los dueños de las moradas intentaron reducir sus facturas de impuestos tapando ventanas o construyendo casas con muy pocas ventanas. En algunas viviendas había pisos enteros sin ventanas, lo que causaba efectos adversos muy graves para la salud. En un caso, la falta de ventilación causó la muerte de 52 personas en el pueblo circundante, según el informe de un médico local que fue llamado a una casa ocupada por familias pobres:
“Para reducir el impuesto sobre la ventana, todas las ventanas de las que todavía podían prescindir los pobres habían sido clausuradas, y por lo tanto se eliminaron todas las fuentes de ventilación. El olor dentro de la casa era sobrecogedor y nauseabundo hasta un extremo insoportable. No había ninguna evidencia de que se hubiera importado la fiebre a esta casa, sino que más bien se propagó de la misma a otras partes del pueblo, y 52 moradores murieron” (Guthrie 1867).
La gente protestó y presentó numerosas peticiones ante el Parlamento. Pero a pesar de sus efectos perniciosos, el impuesto duró más de 150 años, hasta que fue finalmente revocado en 1851.
Para la mayor parte de las familias, el impuesto sobre la ventana representaba una suma sustancial. En Londres, oscilaba entre aproximadamente el 30 por ciento del valor de renta en “casas más pequeñas de la calle Baker” hasta el 40 al 50 por ciento en otras calles, según un debate en la Cámara de los Comunes de 1850 (HCD, 9 de abril de 1850). El impuesto era particularmente oneroso para familias pobres que vivían en conventillos, donde los tasadores tributaban el impuesto a los residentes en forma colectiva. Por lo tanto, si un edificio contenía 2 apartamentos, cada uno de ellos con 6 ventanas, el impuesto se cobraba sobre 12 ventanas. En contraste, en las casas muy grandes de los ricos, el impuesto normalmente no excedía del 5 por ciento del valor de renta.
La tasa de impuestos sufrió varios cambios importantes antes de ser finalmente revocada. En 1784, el Primer Ministro William Pitt aumentó las tasas tributarias para compensar la reducción del impuesto sobre el té. Después, en 1797, la Ley de Triple Tributo de Pitt triplicó la tasa tributaria para ayudar a financiar las guerras napoleónicas. Al día siguiente de esta nueva ley, los ciudadanos cubrieron miles de ventanas y escribieron con tiza en los espacios cubiertos: “Ilumina nuestra oscuridad, ¡te rogamos oh Pitt!” (HCD, 24 de febrero de 1848).
Inglaterra y Escocia estaban sujetas al impuesto sobre la ventana, pero Irlanda estaba exenta debido a su estado de pobreza. Un miembro del Parlamento bromeó: “Al abogar por la extensión del impuesto sobre la ventana a Irlanda, el honorable caballero parece haber olvidado que una ventana inglesa y una ventana irlandesa son cosas muy distintas. En Inglaterra, la ventana es para dejar que entre la luz; pero en Irlanda, la ventana se usa para dejar que se vaya el humo” (HCD, 5 de mayo de 1819).
El impuesto sobre la ventana, dicho sea de paso, era considerado una mejoría con respecto a su antecesor, el impuesto sobre el hogar. En 1662, Carlos II (después de la Restauración) impuso un tributo de 2 chelines sobre cada hogar y estufa en Inglaterra y Gales. El impuesto generó una gran indignación, sobre todo por el carácter entrometido del proceso de tasación. Los “chimeneros”, como llamaban a los tasadores y cobradores de impuestos, tenían que entrar en la casa para contar la cantidad de hogares y estufas. El impuesto sobre la ventana, en contraste, no exigía acceso al interior de la morada; los “mirones de ventanas” podían contar los vanos desde el exterior sin invadir la privacidad del hogar.
El impuesto sobre la ventana, sin embargo, creó algunos problemas administrativos propios, sobre todo con respecto a la definición de ventana con fines tributarios. La ley era vaga y frecuentemente no quedaba claro qué era una ventana para el cobro de impuestos. En 1848, por ejemplo, el profesor Scholefield de Cambridge pagó impuestos por un agujero en la pared de su depósito de carbón (HCD, 24 de febrero de 1848). El mismo año, el Sr. Gregory Gragoe de Westminster pagó impuesto por una trampilla de entrada a su sótano (HCD, 24 de febrero de 1848). Todavía tan tarde como en 1850, los contribuyentes urgían al Secretario del Tesoro que aclarara cuál era la definición de ventana.
Las tallas y sus efectos sobre el comportamiento
A lo largo de su historia, el impuesto sobre la ventana consistía en una serie de “tallas (notches)”. Se produce una “talla” en una estructura tributaria cuando un pequeño cambio de comportamiento, como el agregado de una ventana, provoca un gran cambio en la obligación tributaria.
Las tallas son poco comunes (Slemrod 2010) y no se deben confundir con las discontinuidades o “pliegues” (kinks), que son mucho más comunes, incluso en la actualidad. Una discontinuidad en la estructura tributaria se produce cuando un pequeño cambio de comportamiento lleva a un gran cambio en la tasa tributaria marginal, pero sólo un pequeño cambio en la obligación tributaria. El impuesto sobre los ingresos en los Estados Unidos, por ejemplo, tiene varias discontinuidades. Las parejas casadas con ingresos tributables de US$17.850 a US$72.500 están en el segmento tributario marginal del 15 por ciento; las parejas con ingresos tributarios de US$72.500 a US$146.400 están en el segmento tributario marginal del 25 por ciento. Si una pareja con ingresos de US$72.500 ganara un dólar más, su tasa tributaria marginal saltaría al 25 por ciento, pero su obligación tributaria sólo aumentaría 25 centavos.
Los registros de microfilm de datos tributarios locales en el Reino Unido entre 1747 y 1830 permiten examinar de manera más sistemática el impacto del impuesto sobre la cantidad de ventanas y las tallas. Este artículo utiliza el conjunto de datos de 1747 a 1757, con información de 493 moradas en Ludlow, un pueblo comercial en Shropshire, cerca del límite con Gales. En este período, la estructura del impuesto sobre la ventana contenía 3 tallas. Durante este período, un propietario:
Los propietarios que compraban una 10a ventana, por lo tanto, pagaban un impuesto de 6 peniques sobre la 10a ventana y también sobre las 9 ventanas restantes, que antes eran libres de impuestos. O sea, el impuesto total sobre la 10a ventana era de 60 peniques, equivalente a 5 chelines. Si el impuesto sobre la ventana distorsionara las decisiones tributarias y llevara a una carga excedente, podríamos esperar que muchas casas tuvieran 9, 14 ó 19 ventanas, pero muy pocas con 10, 15 ó 20. A continuación se ensaya esta hipótesis.
Durante la primera mitad del siglo XVIII, la administración del impuesto había sido problemática, ya que los propietarios frecuentemente camuflaban o cubrían las ventanas hasta que el cobrador de impuestos se había ido, o se aprovechaban de vacíos legales o ambigüedades en el código tributario. En consecuencia, la recaudación de impuestos fue mucho menor de lo esperado. En 1747, sin embargo, el Parlamento revisó el impuesto elevando las tasas e introduciendo medidas para mejorar su administración. En particular, prohibió la práctica de cubrir y luego reabrir ventanas para evadir el impuesto; los infractores tenían que pagar una multa de 20 chelines (1 libra) por cada ventana que reabrieran sin notificarlo al inspector de impuestos (Glantz 2008).
La ley de 1747 redujo la evasión tributaria significativamente, así que los datos para los 10 años subsiguientes deberían brindar una estimación razonable de la cantidad de ventanas de una morada. Si el impuesto sobre la ventana distorsionara el comportamiento, se podría esperar un pico en la cantidad de moradas al límite de la talla, con 9, 14 ó 19 ventanas. Y esto es precisamente lo que demuestran los datos. La figura 1 es un histograma que muestra la cantidad de ventanas por vivienda de la muestra. El patrón es claro: hay aumentos bruscos en la cantidad de casas con 9, 14 ó 20 ventanas:
Los ensayos estadísticos estándar rechazan la hipótesis de que hay una cantidad igual de casas con 8, 9 ó 10 ventanas; con 13, 14 ó 15 ventanas; o con 18, 19 ó 20 ventanas. Es obvio que la gente respondió al impuesto sobre la ventana quedándose en una de las tallas para reducir al mínimo su obligación tributaria.
Los datos de una muestra de 170 casas en el período de 1761 a 1765 explican la respuesta del público a las revisiones parlamentarias del impuesto en 1761. Además de un aumento de tasas, las revisiones de 1761 ampliaron la cobertura del impuesto a casas con 8 ó 9 ventanas. En las estructuras impositivas anteriores, las casas con menos de 10 ventanas no pagaban ningún impuesto sobre la ventana. Para esta segunda muestra, en la figura 2 se observa un pico pronunciado en 7 ventanas: el 28,2 por ciento de las casas tiene 7 ventanas, pero sólo el 5,2 por ciento tiene 6 ventanas y sólo el 2,9 por ciento tiene 8 ventanas. Una vez más, es fácil rechazar la hipótesis de que había una cantidad igual de casas con 6, 7 u 8 ventanas.
En resumen, la evidencia de nuestras dos muestras demuestra claramente que había una amplia tendencia a alterar el comportamiento para reducir el pago de impuestos. La gente decidía cuántas ventanas poner, no para satisfacer sus propias preferencias, sino para no tener que pagar impuestos más altos. El impuesto sobre la ventana, en pocas palabras, generaba una “carga excedente”.
¿Cuán grande fue la carga excedente del impuesto sobre la ventana?
Como ya explicamos, el impuesto sobre la ventana era sustancial e indujo a un comportamiento generalizado para evitar el impuesto. De acuerdo a algunas técnicas estándar de análisis económico, nuestro modelo de simulación genera una estimación de lo que la gente hubiera estado dispuesta a pagar por su cantidad deseada de ventanas. El modelo captura la demanda de cada consumidor por ventanas con y sin el impuesto, la cantidad de impuestos pagada y la pérdida de bienestar al ajustar la cantidad de ventanas como respuesta al impuesto.
En la muestra de 1747 a 1757, las pérdidas estimadas de bienestar fueron muy grandes para los hogares que estaban al límite de la talla. Para ellos, la pérdida de bienestar (es decir, la carga excedente) es del 62 por ciento de los impuestos que pagaron. O sea, por cada dólar recaudado bajo nuestra versión simulada del impuesto sobre la ventana, el tributo impuso una carga o costo adicional de 62 centavos sobre dichos hogares. No es de sorprender que la carga excedente es particularmente grande para los hogares que eligieron tener 9 ventanas Uno de los criterios utilizados por los economistas para evaluar un impuesto es la carga excedente relativa a los impuestos pagados. Utilizando este criterio, un buen impuesto es aquel que recauda ingresos significativos pero produce cambios muy pequeños en las decisiones de los contribuyentes. Los consumidores que compraron 9 ventanas están por lo tanto en el peor de los casos. Estos consumidores no pagaron ningún impuesto; para ellos, entonces, toda la carga tributaria es excedente.
Para nuestra muestra completa de 1.000 hogares simulados, la carga excedente como fracción de los impuestos pagados es de alrededor del 14 por ciento. Por lo tanto, por cada dólar recaudado por el impuesto sobre la ventana, nuestra simulación sugiere la existencia de un costo adicional de 14 centavos para los contribuyentes como resultado de la distorsión en sus decisiones.
Algunos comentarios para concluir
El impuesto sobre la ventana representa un caso muy claro y transparente de carga excedente: un tributo que impuso costos altos sobre los contribuyentes además de sus obligaciones tributarias, debido a los ajustes de comportamiento que deben realizar para evitar el impuesto. Pero, como se mencionó anteriormente, los impuestos modernos sobre la propiedad también crean una carga excedente, si bien las consecuencias son menos drásticas que en el caso del impuesto sobre la ventana.
Es importante considerar este tema al diseñar un sistema tributario. Lo ideal, en principio, sería un impuesto neutral que incremente los ingresos deseados pero no distorsione el comportamiento del contribuyente creando cargas adicionales. Dicho impuesto es un tributo puro sobre el valor del suelo, gravado sobre el valor del suelo de una propiedad, es decir su valor sin mejoras. Por lo tanto, el valor de tasación del suelo (y por lo tanto la obligación tributaria del propietario) es completamente independiente de las decisiones efectuadas por el propietario de la parcela. A diferencia del impuesto sobre la ventana, que brinda un ejemplo convincente de los costos adicionales que surgen cuando la obligación tributaria depende del comportamiento del dueño de la propiedad, un impuesto sobre el valor del suelo no crea ningún incentivo de comportamiento para evadir su pago.
Sobre los autores
Wallace E. Oates es profesor universitario distinguido de Economía, emérito, de la Universidad de Maryland, y fellow universitario en Resources for the Future.
Robert M. Schwab es profesor de Economía en la Universidad de Maryland.
Recursos
Binney, J. E. D. 1958. British Public Finance and Administration, 1774–92. Oxford: Clarendon Press.
Blinder, Alan S., y Harvey S. Rosen. 1985. “Notches.” American Economic Review 78 (Septiembre): 736–747.
Dickens, Charles. 1850. Household Words. Vol. 1. London: Bradbury and Evans.
Douglas, Roy. 1999. Taxation in Britain since 1660. London: MacMillan.
Dowell, Stephen. 1884. A History of Taxation and Taxes in England from the Earliest Times to the Present Day. Vols. 2 and 3. London: Frank Cass & Co.
Fielding, Henry. 1975. The History of Tom Jones, A Foundling. Wesley University Press.
George, M. Dorothy. 1926. London Life in the XVIIIth century. New York: Alfred A. Knopf.
Glantz, Andrew E. 2008. “A Tax on Light and Air: Impact of the Window Duty on Tax Administration and Architecture.” Penn History Review 1696–1851 15 (2): 1–23.
Guthrie, Thomas. 1867. “How to Get Rid of an Enemy.” The Sunday Magazine.
HCD (House of Commons Debates). 5 mayo 1819. Vol. 40 cc 126–148. “Motion for the Repeal of the Window Tax in Ireland.”
HCD. 24 February 1848. Vol. 96 cc 1259–1297. “Lowest Classes Under Assessment.”
HCD. 9 April 1850. Vol. 110 cc 68–99. “Window Tax.”
Kennedy, William. 1913. English Taxation, 1640–1799. London: G. Bell and Sons, Ltd.
Marshall, Alfred. 1948. Principles of Economics, 8th edition. New York: Macmillan.
Neary, J. Peter, y Kevin S. W. Roberts. 1980. “The Theory of Household Behaviour under Rationing.” European Economic Review 13 (Enero): 25–42.
Sallee, James M., y Joel Slemrod. “Car Notches: Strategic Automaker Responses to Fuel Economy Policy,” NBER Working Paper #16604, 2010. http://www.nber.org/papers/w16604.pdf.
Sinclair, Sir John. 1804. The History of the Public Revenue of the British Empire. London: Strahan and Preston.
Slemrod, Joel. 2010. “Buenas Notches: Lines and Notches in Tax System Design.” Unpublished working paper. http://webuser.bus.umich.edu/jslemrod/pdf/Buenas%20Notches%20090210.pdf.
Smith, Adam. 1937. The Wealth of Nations. New York: Random House.
Walpole, Spencer. 1912. A History of England from the Conclusion of the Great War in 1815. Vol. 5. London: Longmans, Green, and Company.
Weitzman, Martin L. “Prices and Quantities.” Review of Economic Studies 41: 477–491.
SHARE
Vacant land and its integration into the urban land market are topics rarely investigated in Latin America. The existing literature tends to focus only on descriptive aspects (i.e., number and size of lots). In the current context of profound economic and social transformations and changing supply and demand patterns of land in cities, the perception of vacant land is beginning to change from being a problem to offering an opportunity.
A comparative study of vacant land in six Latin American cities (Buenos Aires, Argentina; Lima, Peru; Quito, Ecuador; Rio de Janeiro, Brazil; San Salvador, El Salvador; and Santiago, Chile) was recently completed as part of an ongoing Lincoln Institute-sponsored research project. The participating researchers examined different categories of vacant land, the problems they generate and their potential uses, as well as the changing roles of both private and public agents, including governments, in the management of vacant land. They concluded that vacant land is an integral element of the complex land markets in these cities, affecting fiscal policies on land and housing. Thus, vacant land has great potential for large-scale developments that could result in improved conditions for urban areas, as well as reduced social polarization and greater equity for their populations.
The six cities in the study vary in size but share the common attributes of rapid population growth and territorial expansion. They also have comparable social indicators (high rates of poverty, unemployment and underemployment), significant deficits in housing and provision of services, and high levels of geographical social stratification and segregation. The land markets in each of the cities also have similar characteristics, although they exhibit their own dynamics in each sub-market.
Characteristics of Vacant Land
The four primary characteristics of vacant land considered in this research project are ownership, quantity, location and length of vacancy. In general, vacant land in Latin America is held by one or more of the following agents, each with their respective policies: real estate developers or sub-dividers (both legal and illegal); low-income people who have acquired land, but cannot afford to develop it; real estate speculators; farmers; state enterprises; and other institutions such as the church, the military, social security, etc.
Determining how much vacant land exists in each city depends on the definition given to the term in the respective country . Quantifying vacant land is further complicated by the numerous obstacles that exist to obtaining accurate information, thus limiting the possibility of comparing data and percentages across metropolitan areas. Finally, in several of these cities (San Salvador, Santiago and Buenos Aires) there are significant “latent” vacant areas. These are unused or marginally used buildings, often previously occupied by former state-owned companies, waiting for new investments in order to be demolished or redeveloped.
In these six cities, the percentage of vacant land ranges from under 5 percent in San Salvador to nearly 44 percent in Rio de Janeiro. If all of San Salvador’s “latent” vacant areas were included, the percentage of vacant land could increase to 40 percent of the total metropolitan area. On the whole, vacant land in the cities accounts for a significant percentage of serviced areas that could potentially house considerable numbers of people who currently have no access to serviced urban land.
The location of vacant land is relatively uniform throughout the region. Whereas in the United States vacant land tends to be centrally located (such as abandoned areas or industrial brownfield sites), in Latin America the majority of vacant sites lie in the outskirts of the cities. These areas are frequently associated with speculation and retention strategies for occupation based on the provision of services. In contrast, the length of time land has been vacant differs considerably: in Lima and Quito, vacant urban lots are relatively “new,” whereas in Buenos Aires some urban lots have remained vacant for several decades.
Policy Issues and Development Potential
An evaluation of the urban-environmental conditions of vacant land concludes that a significant number of sites could tolerate residential or productive activities. These areas currently constitute an underutilized resource and should be considered for investments in urban infrastructure to improve land use efficiency. An equally significant segment, however, has important risk factors: inadequate basic infrastructure; water polluted by industrial waste; risk of flood, erosion or earthquake; and poor accessibility. Such land is inappropriate for occupation unless significant investments are made to safeguard against these environmental problems. Some land in this category could have great potential for environmental protection, although consciousness about land conservation remains a low priority in Latin America.
The study asserts that, in general, the urban poor have little access to vacant land due to high land values, despite the fact that values do vary according to sub-market. Prices are high in areas of dynamic urban expansion that offer better accessibility and services. A large amount of vacant land in several of the cities studied is not on the market and will likely remain vacant for an indefinite period of time. It is in these areas, the researchers contend, that policies should be implemented to reduce the price of serviced vacant land to make it more accessible to the poor.
The majority of Latin American cities have no explicit policies or legal framework regarding vacant land. In those cities where some legislation does exist, such as Rio de Janeiro, it is basically limited to recommendations and lacks real initiatives. In Santiago, recent legislation has promoted increased density in urban areas, yet it is too soon to know the implications of these measures. References to the environment are also generally lacking in “urban” legislation. Vacant land could play an important role in urban sustainability. However, reaching this potential would depend on better articulation between environmental and planning actions, especially at the local level.
Another characteristic common to the areas studied, with the exception of Santiago, is that urban development policy and specific land market policies have been disconnected from tax policy. Even in those cities where there is a distinction in taxation on vacant versus built land-such as Buenos Aires or Quito-it has not translated into any real changes. Sanctions and higher taxes on vacant areas have largely been avoided through a series of loopholes and “exceptions.”
Proposals and Criteria for Implementation
Arguing for an increased government role in land markets in combination with institution-building and capacity-building among other involved actors, the study formulates a number of proposals for the use and reuse of vacant land in Latin America. An overriding proposal is that vacant land should be incorporated into the city’s overall policy framework, taking into account the diversity of vacant land situations. Land use policies to increase the number of green areas, build low-income housing and provide needed infrastructure should be implemented as part of a framework of urban planning objectives. Furthermore, vacant land should be used to promote “urban rationality” by stimulating the occupation of vacant lots in areas with existing infrastructure and repressing urban growth in areas without appropriate infrastructure.
Urban policy objectives on vacant land should also be pursued through tax policy. Some suggestions formulated in this regard are the broadening of the tax base and tax instruments; incorporating mechanisms for value capture in urban public investment; application of a progressive property tax policy (to discourage land retention by high-income owners); and greater flexibility in the municipal tax apparatus.
These policies should be linked to other mechanisms designed to deter the expansion of vacant land and the dynamic of geographical social stratification and segregation. Such related mechanisms might include the granting of low-interest credits or subsidies for the purchase of building materials; technical assistance for construction of housing; provision of infrastructure networks to reduce costs; and credits or grace periods for payment of closing costs, taxes and service fees on property.
Other proposals address the development of pilot programs for land transfers using public-private partnerships to build on government-owned land in order to promote social housing at affordable rates; reuse of some land for agricultural production; and greater attention to environmental issues, with the goal of assuring urban sustainability in the future.
The 1994 Regulatory Plan for the Santiago metropolitan area defined a goal of elevating the city’s average density by 50 percent, while 1995 reforms to the Ley de Rentas introduced a fee on non-edified land and a disincentive to land speculation.
Nora Clichevsky is a researcher with CONICET, the National Council for Scientific and Technical Research in Buenos Aires, Argentina. She is the coordinator of the six-city study of vacant land in Latin America, which met to discuss these findings in August 1998. Laura Mullahy, a research assistant with the Lincoln Institute’s Latin American Program, contributed to this article.
Other members of the research team are Julio Calderón of Lima, Peru; Diego Carrión and Andrea Carrión of CIUDAD in Quito, Ecuador; Fernanda Furtado and Fabrizio Leal de Oliveira of the University of Rio de Janeiro, Brazil; Mario Lungo and Francisco Oporto of the Central American University in El Salvador; and Patricio Larraín of the Chilean Ministry of Housing and Urbanism.
In the next phase of this project, the Lincoln Institute will sponsor a seminar on vacant land this spring in Río de Janeiro, with the participation of the original researchers as well as other experts from each of the cities involved.
Rampant informality, so emblematic of large cities in developing countries, poses many challenges for property taxation systems. For instance, tenure rights in informal settlements are often obscure or even unknown; buildings are constructed gradually over time, self-construction is common, and the whole unit may never be finished; property value depends on vague or intangible factors such as the security provided by community organizations; the occupant or even the legal owner may be too poor to pay taxes; administrative costs of tax collection are higher than in the formal areas, whereas assessed values are often much lower; and there is hardly any public investment in infrastructure and services.
These critical features of informal housing seem to violate many of the premises on which the administration of a property tax system is grounded: identification of taxable property and corresponding taxpayers; description of the property’s physical characteristics; determination of property values on a reasonable market basis and according to predictable measures; the taxpayer’s presumed ability to pay; collection costs that are relatively low compared to the revenue collected; and an expectation that tax revenues would benefit the area from which the tax was collected.
This comparison depicts the essence of the conventional wisdom on informal occupations and the reasons why they are generally disregarded for taxation purposes, but misconceptions and prejudices are evident. This article examines some of these biases and their consequences for property tax collection in informal areas. The Latin American situation is used to illustrate this debate, but this study is still exploratory due to limited data. The arguments discussed indicate promising directions for further analyses, rather than conclusive findings in most cases.
Informal Occupations
In land occupation and housing, informality is a multidimensional phenomenon involving thorny issues related to land tenure; noncompliance with urban norms and regulations, such as minimum lot size, allowance for public spaces, and street layouts; inadequate provision of public services and equipment; and occupation of improper areas, such as environmentally protected or ecologically risky areas and contaminated brownfield sites.
Slums originated by land invasions are the first image of informality that comes to mind, but other social and physical forms of informality range from pirate subdivisions, usually characterized by market sales of land having no clear title, to situations where even legally qualified owners with titled land do not conform to existing urban norms and regulations.
According to the United Nations–Habitat (2003), about 928 million people (32 percent of the world’s urban population or 43 percent of the population of developing countries) currently live in slums with precarious urban infrastructure and inadequate public services. If current trends and policies continue, the report estimates that slum populations will increase by 37 million per year to reach a total of 1.5 billion people in 2020. Although Latin America accounts for 9 percent of the world’s population, it comprises about 14 percent of those who live in slums.
Why is Informality a Problem?
Informality disorganizes the functioning of urban land markets, since illegal, irregular, and clandestine operators are able to reap higher profits by avoiding some costs, such as taxes, the cost of protecting the land from invasions, or the cost of providing basic urban infrastructure and services. Contrary to expectations, land prices per square meter in informal settlements are often higher than those in formal areas, when discounting investments related to the provision of water, electricity, drainage, sewerage, and other services.
Moreover, informality is expensive for society. The costs of curative policies to upgrade irregular settlements are higher than the cost of new land development, and indirect social costs include the presence of criminal activity and natural disasters caused by development in environmentally sensitive areas. The evidence also suggests that informality is both a cause and an effect of urban poverty. The geographic distribution of poverty tends to overlap with the spatial pattern of informal arrangements, although the magnitude and persistence of informality cannot be entirely explained by poverty. A survey conducted by the Instituto Pereira Passos (2002) based on the Brazilian Census of 2000 found that about 64 percent of the population classified as poor actually lived outside the slum areas.
Myths of Informality
There are many prevailing myths about how informal settlements are either established or operated, including the perception that occupants in informal areas are neither willing nor able to pay property taxes. In fact, not only are occupiers usually willing to pay the tax as a way to legitimate their land tenure, but they are often quite able to pay it. New occupants, in fact, have already paid the property tax in the form of higher land prices, yet the payment went to either the subdivider or original landowner instead of the government.
Moreover, payment of the property tax by occupants of informal areas is likely to legitimate their right to demand public services and other urban improvements from government authorities. Many informal occupants also realize that private provision of basic services through informal means, such as buying water from a truck, is likely to be more costly and risky than payment of the property tax.
Other myths or assumptions about informality include beliefs that occupants of informal settlements are necessarily poor; informal settlements are occupied only by unemployed and informal workers; formal property title is necessary to obtain access to credit; informal settlements are homogeneous entities clearly distinguished from formal settlements; and occupation of informal settlements is made through nonmarket transactions.
Property Tax Collection
In an attempt to relate property tax collection per inhabitant to the presence of informality, we used data based on a survey of municipalities conducted in 1999 by the Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). Table 1 presents data that measured two criteria: the occurrence of slums (i.e., informal settlements caused by invasions) and the existence of all types of irregular land development. Slums occur in 27.6 percent of all municipalities in Brazil, while irregular land development (including slums) occurs in almost 44 percent of them. The maximum value of property tax collected is higher in larger municipalities and those with slums and other irregular developments, and the revenues also tend to be higher on average than in those municipalities without such development.
However, Table 2 illustrates the difficulty of monitoring property ownership and tax collection records by comparing the presence of cadastres in municipalities with records on slums and informal settlements. Local cadastres cover information on slums in 52.5 percent of the municipalities in which they are found, but only 39 percent of those cities have complete records on informality. By comparison, 50.5 percent of municipalities with irregular land developments have this information included in their cadastres, and 51 percent of the cases with records have complete information. Thus, one cannot reject the hypothesis that the larger, richer, and more developed municipalities are also the ones with better records on informal occupations.
Using the IBGE database, a model for multiple regression analysis was developed to test the relationship between informality and the property tax collected per inhabitant. The relationship was controlled with other attributes available in the database, including the average income per inhabitant, the size of the population, and a group of variables associated with the role of the local administration in promoting urban development. Based on this model, which explains approximately 72 percent of the variation in the property tax collected per inhabitant, the following factors have proven to be influential in determining the amount of property tax collected.
In addition to the level of income, the findings clearly indicate the importance of an effective administration of the property tax. In other words, even in the presence of informality municipalities achieve better results in comparative terms if they maintain updated cadastres and maps, include informal properties in the cadastre, and have a broad framework of urban legislation. In summary, when focusing strictly on the property tax performance, the major cause of concern is not the presence of informality itself, but the way public officials deal with it for property tax purposes.
The Property Tax as a Tool to Reverse Informality
A more vigorous property tax is likely to affect informality directly. For instance, the portion of the property tax levied on land value constitutes a strong antidote to force the existing stock of serviced land to the market. The property tax may also be important as a tool to influence the decision-making process for which areas should receive urban services. Indeed, communities without a property tax system are particularly vulnerable when it comes to seeking public attention.
The property tax can also be an educational mechanism for helping citizens realize their rights and duties, including the need to contribute to public expenses. The government’s commitment to allocate tax revenues fairly and equitably provides greater legitimacy to the tax. Furthermore, a property tax may be one mechanism to reduce land prices through the capitalization effect (Bahl and Linn 1992). Usually local government recognition of occupancy has no direct, legal effect on guaranteeing property titles at the public registry, but informal occupiers may perceive it as a kind of a green card to access the legal world.
Rabello de Castro (2000) has argued that there are solid legal grounds to use cadastres for property tax purposes to legitimize tenure rights, and that the courts would have no difficulty in admitting such records as trustworthy evidence. Finally, there is an advantage for the property tax to cover informal property because its application requires specific knowledge of the area, which has immensurable value to the city management.
Policy Recommendations
Informality poses particular challenges to property tax administration, including the need to design feasible and politically acceptable procedures. Following are some policy recommendations for consideration.
Even though most informal property is excluded from the property rolls, the above requirements should be applied to informal properties if a higher level of efficiency in property tax collection is to be achieved. The argument about high collection costs to exclude low-valued properties (or low-income families for that matter) from the tax-rolls should be reckoned against the benefits of promoting broader fiscal citizenship.
A Longer View
The collection of property taxes in informal areas may be not only possible under certain circumstances, but also attractive for pursuing a more effective urban policy that is capable of mitigating informality and its negative effects for society in general and for individual occupants of these settlements in particular.
Despite the difficulty of providing empirical evidence on its theoretical impacts on the land market, the part of the property tax levied on the land value is likely to produce effects that are critical to mitigate the distortions and dysfunctions in land markets with a high degree of informality. These effects include stimulating land development; deterring land speculation; reducing land prices; increasing the supply of urbanized land; encouraging more compact cities; promoting more efficient provision of urban infrastructure and services; and encouraging a more rational pattern of development. Indirect benefits may include the relevance of the information generated to identify property, the use of paid property taxes as a paralegal means to legitimize tenure rights, and last but not least the opportunity for accessing citizenship and becoming integrated into society.
In summary, when focusing on the property tax performance, the major cause of concern is not so much informality itself, but the way public officials treat informality and how they administer a property tax system. In this context, the introduction of the property tax into an environment with rampant informality requires special caution. The challenges to operating the property tax in informal areas include the need to understand the informal market, curb intervening land ownership claims from previous or absent owners, improve administrative capability, and legitimize public actions that result in social benefits to the poor. In addition, public officials need to overcome prejudice and misconceptions regarding informality and introduce efficient property tax initiatives that may actually reduce informality.
About the Authors
Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Program on Latin America and the Caribbean at the Lincoln Institute of Land Policy.
Claudia M. De Cesare is a property tax advisor to the Secretariat of Finance in the municipality of Porto Alegre, Brazil. She is on the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is a faculty member of the Lincoln Institute.
References
Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro, and Lincoln Institute of Land Policy.
Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. Washington DC: Oxford University Press.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.
Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. http://www.rio.rj.gov.br.
Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.
UN–HABITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements. Nairobi, Kenya: United Nations Human Settlements Programme.
SHARE
Hoy en día, cerca de un millón de personas vive en apartamentos subterráneos en Beijing, donde, para los 23 millones de habitantes de la gran ciudad, las viviendas sociales cercanas a los lugares de trabajo son muy escasas (Xing 2011). Estas unidades habitacionales por lo general son subdivisiones sin ventanas en sótanos y en refugios antiaéreos, cuyo tamaño promedio es de 9,75 metros cuadrados.
En agosto de 2010, Beijing estableció un plan de tres años para evacuar a los inquilinos de estas viviendas subterráneas. Los desalojos comenzaron en 2011, especialmente en los distritos urbanos más céntricos con valores de suelo caros, pero la demanda continúa siendo alta. En algunas áreas de la ciudad, particularmente en los distritos periféricos, pueden verse en la calle anuncios de alquileres subterráneos y, en Internet, también existen miles de avisos de alquiler de unidades subterráneas.
El presente artículo está basado en el análisis de este fenómeno llevado a cabo por la autora en los años 2012 y 2013, cuando los avisos en Internet de apartamentos subterráneos eran una actividad dinámica y creciente. Los listados de alquiler analizados contienen suficiente información sobre las unidades en particular, tales como ubicación, precio, tamaño, comodidades y nivel de subsuelo, para evaluar la dinámica de este submercado de alquiler de viviendas para personas de bajos recursos.
Escasez de viviendas de alquiler accesible
Tal como ocurre en la mayoría de las ciudades chinas, Beijing sufre una grave escasez de viviendas de alquiler accesible, a consecuencia de la migración masiva hacia los centros urbanos (Liu y otros 2013; Xie y Zhou 2012). La ciudad también tiene una gran cantidad de espacio subterráneo, derivada de una política del año 1950 que establece que todos los edificios nuevos deben tener un subsuelo común y refugios antiaéreos. Los códigos de edificación especifican las pautas de construcción, inclusive la provisión de infraestructura, como electricidad, agua y alcantarillado. Esta disponibilidad de espacio subterráneo ha crecido de forma exponencial en medio del extraordinario boom de la construcción que se ha producido en China en las últimas décadas. Algunos complejos constan de hasta 600 unidades por debajo del nivel del suelo.
Como forma de abordar el déficit de vivienda, las políticas oficiales promovieron, durante 24 años en época de paz, la utilización “económica” de este espacio subterráneo, y uno de los usos establecidos por dicha política fue el residencial (BMBCAD 1986). Sin embargo, en 2010 Beijing cesó de otorgar nuevos permisos de uso de apartamentos subterráneos e instituyó el plan de tres años mencionado anteriormente con el fin de evacuar a los residentes. En vista de la cantidad de personas involucradas y la falta de alternativas de vivienda social, este proceso ha presentado diferentes desafíos, como el hecho de que los propietarios de estas unidades están demandando una compensación por derechos de ocupación que habían adquirido cuando las unidades eran legales.
Viviendas financiadas por el Estado
Desde que China hizo la transición a un mercado privado desde una economía de planificación centralizada, en la que el estado proporcionaba todas las viviendas, el sector inmobiliario ha crecido de forma explosiva. Consideradas principalmente como un vehículo de inversión, las nuevas unidades privadas son accesibles únicamente a aquellos que poseen suficientes ahorros para comprar una vivienda con poco financiamiento.
Las restricciones en la oferta de terrenos constituyen otro obstáculo para la provisión privada de vivienda. Debido a que la intención del Estado, propietario de todos los terrenos del país, es proteger el suelo agrícola fértil, ha prohibido el desarrollo en las áreas rurales de la periferia urbana. Aun así, dichas zonas han experimentado una rápida construcción de proyectos de vivienda por parte de personas que se asientan informalmente. Estos “pueblos urbanos” proporcionan viviendas privadas a una cantidad de entre 5 y 6 millones de personas de bajos ingresos que no pueden acceder a viviendas cercanas al centro de la ciudad, pero el gobierno ha estado intentando demoler estas viviendas.
El Estado chino ofrece cuatro tipos de proyectos de vivienda social, especialmente para empleados públicos con bajos ingresos (ver tabla 1). Los primeros tipos de asistencia fueron el programa lian zu fang, que ofrecía viviendas de alquiler a las familias más pobres, y el programa jing ji shi yong fang, que proporcionaba oportunidades de acceder a la propiedad de una vivienda con subsidio.
En 2011, el gobierno lanzó un programa para construir más viviendas de alquiler (gong zu fang) para personas recientemente graduadas de la universidad y trabajadores cualificados en sectores clave, como la industria de alta tecnología. No obstante, debido a que este programa es algo reciente, la cantidad de unidades de alquiler accesible todavía es relativamente baja. Por otro lado, los proyectos de vivienda xian jia fang están dirigidos a la población desplazada. A pesar de la gran cantidad de unidades que se han construido para residentes de bajos ingresos a lo largo de los años, la demanda supera con creces la oferta, produciéndose una larga lista de espera.
La barrera del hukou
En Beijing, el hukou o permiso de registro de familias, es un requisito previo para acceder a cualquiera de los cuatro tipos de viviendas sociales mencionados. A modo de una retención de la planificación central, el hukou otorga a las familias el derecho a los servicios públicos en el lugar de residencia que el gobierno les ha asignado, pero les restringe recibir dichos servicios en otros lugares. Las personas que nacieron dentro de un hukou en grandes ciudades son elegibles para recibir mejores servicios educativos, de salud y de infraestructura. A no ser que un empleador patrocinado por el Estado solicite un cambio en el hukou de un trabajador, las personas que no poseen un hukou en las principales ciudades siguen enfrentándose a una barrera importante para acceder a las oportunidades económicas.
La figura 1 muestra la ubicación actual de los programas públicos de vivienda para las personas que poseen un hukou en Beijing. Al igual que ocurre en otros lugares del mundo, los proyectos de vivienda social se encuentran, como ya se ha mencionado, en las áreas más apartadas de la ciudad, donde los terrenos son menos caros pero, también, menos demandados. El subalquiler, otra de las características típicas de los proyectos de vivienda social, se encuentra muy difundido, pues los beneficiarios del programa cobran un alquiler a sus inquilinos por los apartamentos que les proporcionó el Estado.
Análisis del mercado subterráneo
En nuestro estudio hicimos uso de los listados detallados de viviendas subterráneas en alquiler que se encuentran disponibles en Ganji.com. Estos listados resultaron muy útiles para llevar a cabo el análisis, ya que el sitio estaba bien organizado y tenía la mayor cantidad de avisos. Utilizamos el término de búsqueda “地下室” o “unidad subterránea”, con lo que obtuvimos el alquiler mensual, la superficie en metros cuadrados, la ubicación específica, las comodidades y otras características de los apartamentos subterráneos, tales como el nivel de subsuelo. De los 7.312 anuncios que recabamos desde octubre de 2012 hasta septiembre de 2013, seleccionamos 3.677 entradas singulares con información completa. Tal como muestra la figura 1, estas unidades se encuentran bien distribuidas por toda la ciudad, lo que refleja el requisito de que todos los edificios de nueva construcción en Beijing posean un espacio subterráneo.
Resulta importante destacar que estos anuncios representan lo que probablemente es el sector de mayor poder adquisitivo del mercado inmobiliario subterráneo. Los propietarios que publican sus anuncios en Internet suelen tener un mayor nivel de educación y más recursos. Los anuncios normalmente vienen acompañados de fotografías, para demostrar la calidad relativamente alta de la vivienda. Además, la intención de los propietarios de publicar los anuncios sugiere que se sienten relativamente seguros en cuanto a la tenencia de las unidades.
La tabla 2 contiene estadísticas descriptivas de las 3.677 unidades habitacionales subterráneas estudiadas. La mediana de tamaño de las unidades es de 9,75 metros cuadrados, levemente menor que el mínimo de 10 metros cuadrados de Beijing y que la superficie habitacional general promedio per cápita (28,8 metros cuadrados por persona). Aun así, los apartamentos son por lo general más grandes que un dormitorio promedio para trabajadores, que sólo llega a 6,2 metros cuadrados (Xie y Zhou 2012).
El alquiler promedio mensual de 436 RMB (US$70) confirma que los apartamentos se encuentran en el sector de mayor poder adquisitivo de las viviendas para trabajadores migrantes. Según un estudio llevado a cabo por el gobierno en 2012, cerca del 48 por ciento de los trabajadores migrantes en Beijing paga menos de 300 RMB (US$48) por mes, un 27 por ciento paga entre 301 RMB y 500 RMB (US$48–US$80) y un 17 por ciento paga más de 1.000 RMB (US$160) (Xie y Zhou 2012). Es decir que estas unidades subterráneas en alquiler representan, por lo general, un tipo de vivienda con más valor para los trabajadores migrantes que los dormitorios comunes para trabajadores o las viviendas en pueblos urbanos.
En promedio, las unidades subterráneas se encuentran a menos de 11 kilómetros del centro de la ciudad, con una desviación estándar de 6,2 kilómetros, lo que las ubica definitivamente dentro de la Quinta Autopista de Circunvalación. Con estas ventajas de ubicación, los apartamentos ofrecen potencialmente costos más bajos de traslado ida y vuelta al trabajo, así como mejores oportunidades económicas. De manera similar, la distancia promedio a la estación de metro más cercana es de poco más de 1 kilómetro, lo que se considera una distancia caminable.
Cerca de un 50 por ciento de las unidades anunciadas se encuentran a uno o dos pisos por debajo del nivel del suelo. El 50 por ciento restante son semisubterráneas, como los denominados “apartamentos jardín” de los Estados Unidos, que tienen una pequeña ventana cerca del cielorraso de la habitación. Según nuestro análisis preliminar, el hecho de que la unidad estuviera a uno o dos niveles por debajo del suelo no presentaba ninguna diferencia estadística en cuanto al precio, habiendo considerado otras variables. Con respecto a las comodidades, cerca del 25 por ciento de los anuncios de las unidades indicaba que tenían calefacción, más de la mitad mencionaba la conectividad a Internet, aproximadamente el 25 por ciento señalaba la presencia de cámaras de vigilancia y menos de un 12,5 por ciento indicaba la existencia de guardias de seguridad.
Análisis de la dinámica de mercado
En nuestro estudio analizamos si la demanda en este submercado inusual de viviendas subterráneas es similar al mercado convencional sobre el suelo. En particular, la desventaja de vivir por debajo del nivel del suelo puede ser muy grande; además, este tipo de viviendas es, por lo general, tan pequeña que las demás variables estándar en los modelos de precios hedónicos pueden llegar a ser más pronunciadas o diferenciarse de alguna otra manera.
Nuestro análisis estadístico consistió en una progresión escalonada en la que se intentó ajustar las variables de la prueba a un modelo base que incluye las variables que la bibliografía ya considera significativas. Los resultados del análisis resultaron ser los previstos, ya que todas las variables fueron significativas y apuntaban en la misma dirección. Por ejemplo, el alquiler aumenta cerca del 3,3 por ciento por cada metro cuadrado en que se incrementa el tamaño de la unidad, y un 3,6 por ciento por cada kilómetro en que se reduce la distancia hasta el centro de la ciudad. El acceso al transporte también es significativo. La cercanía a una estación de metro aumenta el alquiler en 1,8 por ciento por kilómetro; y para cada estación de línea de metro en un radio de 800 metros, el alquiler aumenta un 2,8 por ciento.
Debido a que el desempeño de nuestro modelo de precios hedónicos fue el mismo que el de otros modelos, con las mismas variables principales significativas y en la misma dirección, el fenómeno de la vivienda subterránea es, evidentemente, un mercado. El surgimiento de este mercado sugiere que existe una fuerte demanda de viviendas en alquiler –especialmente entre las familias de bajos ingresos– que ni el mercado formal ni los programas públicos de vivienda pueden satisfacer. Este es un hecho evidente, en vista de que las normas sobre hukou no permiten a los trabajadores migrantes presentar solicitudes a los programas públicos de vivienda, y que se sabe que incluso los residentes de bajos ingresos de Beijing que poseen un hukou ocupan viviendas subterráneas.
Los resultados de nuestro análisis sugieren que la máxima prioridad de la población de bajos ingresos y a menudo migrante de Beijing es la proximidad al lugar de trabajo y al transporte. Vivir en habitaciones subterráneas merece la pena cuando la contrapartida es su ubicación céntrica. Además, al comparar los alquileres de estas unidades con los de las viviendas públicas, tal como muestra la tabla 1, observamos que, aunque los costos por metro cuadrado sean mayores, el alquiler total de la unidad subterránea es mucho menor (Hu y Hu 2012). Así, el mercado subterráneo satisface la demanda de aquellas personas con ingresos por debajo de los niveles a los que apuntan los programas de vivienda social.
Conclusiones
Las viviendas subterráneas representan un fenómeno de grandes proporciones en Beijing. En Internet encontramos miles de avisos de alquiler de apartamentos subterráneos, y esa cantidad seguía creciendo en el año 2013, a pesar de los desalojos. No obstante, el tamaño de este submercado no significa que deba ser incorporado a las políticas públicas.
Existen historias extraordinarias de personas que habitaban en tejados y en pozos de alcantarillado para poder vivir en el área central de Beijing. Las viviendas subterráneas son, con frecuencia, sólo otra alternativa desesperada a la que recurren los pobres en los centros urbanos para poder vivir y trabajar en las áreas urbanas donde no poseen hukou y, por ende, no tienen acceso a los servicios.
¿Cuánto puede una sociedad reducir el espacio habitable para que las ubicaciones urbanas sean accesibles? Esta pregunta ejercerá una presión cada vez mayor a medida que las densidades de las megaciudades asiáticas excedan los niveles aceptables de dignidad humana, lo que obligará a los responsables de elaborar políticas y a los diseñadores a pensar de manera más creativa sobre las reformas urbanas. Aunque las unidades subterráneas son, de hecho, más espaciosas que los dormitorios para trabajadores o estudiantes, el extraordinario desarrollo económico de China ha elevado las aspiraciones y expectativas de sus ciudadanos para obtener mejores condiciones de habitabilidad.
Debido a que la mayoría de los inquilinos son solteros o parejas sin hijos, y a que la tenencia es temporal (ya que no se prolonga por muchos años), en las políticas de vivienda debería tenerse en cuenta la necesidad de tener una vivienda para toda la vida, tanto para las personas que recién comienzan a desarrollarse en esta ciudad tan cara como para aquellas que sólo requieren una estancia temporal por motivos de salud, educación y otros.
———————–
Únase a la conversación. Deje sus comentarios en www.lincolninst.edu/news-events/at-lincoln-house-blog.
———————–
Sobre el autor
Annette M. Kim, Ph.D., es profesora asociada en la Escuela de Políticas Públicas Sol Price de la Universidad del Sur de California. Además, es directora de SLAB, el laboratorio de análisis espacial de la Escuela Price recientemente creado, dedicado a promover la visualización de las ciencias sociales para el servicio público por medio de la enseñanza, la investigación y la participación pública.
Referencias
BMBCAD (Oficina Municipal de Defensa Civil Aérea de Beijing). 15 de mayo de 1986. “关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》的实施细则” (Cambios en las normas de implementación para construir refugios antiaéreos mediante su combinación con edificios civiles).
Hu, Hai-feng y Ji-ya Hu. 2012. “Overall Evaluation and Future Development Planning of Beijing Affordable Housing System During the Eleventh Five-Year Plan”. Beijing Social Science 1: 7–14.
Liu, Xiang, Maojun Wang, Jiabin Cai y Mengchen He. 2013. “An Analysis on the Spatial Structure of Non-Native Permanent Population of Beijing Metropolitan Area in 2000–2010”. Urban Development Studies 20(10): 86–93.
Xie, Xinmei y Le Zhou. 2012. “Study on Housing Demands of Migrant Workers in Key Industries in Beijing”. Documento presentado en las ponencias de la Conferencia Anual de Planificación Urbana de China, Beijing.
Xing, Fan. 2011. “北京清理地下空间提速 百万北漂可能无处寄居” (Beijing limpiará el espacio subterráneo. Un millón de personas tal vez no tengan adónde ir). Beijing Times, 14 de enero. http://news.qq.com/a/20110114/000529.htm
SHARE
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.
El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.
Repercusiones del acceso desigual a la tierra
Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.
En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.
Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.
El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.
El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental
Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.
El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.
En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.
Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.
Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.
Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.
Lecciones aportadas por el poblado de Via Park
Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.
Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.
El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.
Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).
SHARE
Post-apartheid South Africa is an experiment the like of which the world has never seen before,says Myesha Jenkins, performance poet from Los Angeles who emigrated in 1993, the year before Nelson Mandella became president. “We want this experiment to work.” Taxi-driver Vincent from the northern province of Limpopo, speaking of the elections that will take place later in 2007, says, “We must do it right. The eyes of the world are on us.”
SHARE
Las personas que trabajan conmigo por lo general se sorprenden de hasta qué punto mi canon filosófico deriva de las películas no convencionales de bajo presupuesto, especialmente de la década de 1980. Cuando busco sabiduría, suelo recurrir a las enseñanzas de la película “Repo Man” (traducida al español como “Los recolectores”) o, en el caso de este ensayo, a la obra maestra alegórica de Terry Gilliam, “Time Bandits” (“Bandidos del tiempo”). En esta película, un grupo de trabajadores públicos son empleados por el Ser Supremo para rellenar los agujeros que quedaron en el continuo espacio-tiempo por el apresuramiento de haber creado el universo en siete días: “Verán, fue un trabajo algo chapucero”.
Igual que los bandidos del tiempo, los gestores de políticas generalmente tienen la tarea de rellenar agujeros: agujeros literales, como los baches de las calles, o agujeros más teóricos, que son los artefactos de los mercados privados disfuncionales. Uno de los grandes agujeros que la política ha tratado de rellenar durante décadas es la oferta inadecuada de viviendas sociales. Por ejemplo, los economistas especializados en vivienda de los Estados Unidos se han vuelto bastante expertos en hacer el seguimiento del tamaño de este agujero, que cada vez es más difícil de rellenar desde que el gobierno federal se comprometió a tratar el tema como una prioridad de política nacional a partir de la Ley de Vivienda de 1949, que fue parte de la legislación conocida como Fair Deal del expresidente Harry S. Truman.
Tal vez nuestro fracaso colectivo para resolver el déficit de viviendas sociales en los últimos 66 años tenga que ver con un análisis incorrecto del problema y con la conclusión de que pueden diseñarse soluciones basadas en el mercado con el fin de resolver la discordancia entre la oferta de viviendas sociales y la demanda de las mismas. En su discurso del Estado de la Unión de 1949, el presidente Truman resaltó que, para poder suplir las necesidades de millones de familias sin una vivienda adecuada, “la mayoría de las viviendas que necesitamos deberán ser construidas por el sector privado sin subsidios públicos”.
Para apoyar esta idea, me desviaré brevemente hacia la teoría del mercado. Partiendo del enfoque matemático para analizar la economía que predomina hoy en día, un mercado es, simplemente, un sistema de ecuaciones diferenciales parciales que se resuelve mediante un único precio. Las ecuaciones diferenciales parciales captan las decisiones complejas que toman los consumidores y los productores de bienes, y concilian los gustos, las preferencias y los presupuestos de los consumidores con las complejidades técnicas derivadas de producir un bien para así llegar a un precio que despeje el mercado mediante el acuerdo de todas las operaciones que los proveedores y consumidores de bienes están dispuestos a realizar.
Los prestigiosos economistas Arrow, Debreu y McKenzie demostraron la existencia teórica de un conjunto único de precios capaz de resolver simultáneamente la cuestión del “equilibrio general” de todos los mercados en una economía nacional o mundial. Un importante aspecto de esta contribución (que obtuvo el Premio Nobel) fue la observación de que un único precio despejaba cada mercado: un mercado, un precio. No se esperaba que un único precio mantuviera el equilibrio en dos mercados. Pero este es el defecto fundamental del mercado de la vivienda: en realidad, no es un mercado, sino dos. Los mercados de la vivienda proporcionan tanto lugares para vivir a los consumidores locales como bienes de inversión comercializables en todo el mundo, gracias a los grandes mercados de capital al servicio de los inversores a nivel mundial. Esta condición de mercado doble describía más al sector de viviendas ocupadas por sus propietarios; sin embargo, con la proliferación de los fideicomisos de inversión inmobiliaria (REIT, por su sigla en inglés), los mercados de alquiler se encuentran ahora en la misma situación.
Los mercados de bienes de consumo se comportan de manera muy diferente a los mercados de inversión, ya que responden a “reglas básicas” distintas. En lo que a la oferta se refiere, los precios de los bienes de consumo se derivan de los costos de producción, mientras que los precios de los mercados de inversión tienen que ver con los beneficios esperados. En relación con la demanda, factores tales como gustos y preferencias, ingresos de las familias y características demográficas determinan el precio de la vivienda como lugar donde residir. La demanda de vivienda con fines de inversión está relacionada con aspectos tales como la liquidez y las preferencias de liquidez de los inversores, las ganancias esperadas de inversiones alternativas, o las tasas de interés.
En los países desarrollados, los mercados de capitales mundiales y el mercado de la vivienda colisionan a nivel local, con pocas probabilidades de reconciliación. Los hogares a nivel local compiten con los inversores a nivel mundial para decidir el tipo y la cantidad de viviendas que se producen. En los mercados que atraen la inversión mundial se produce una gran cantidad de viviendas, aunque la falta de viviendas sociales es aguda y empeora con el paso del tiempo. Esto se debe a que una gran parte de las viviendas nuevas se produce para maximizar las ganancias de la inversión y no para suplir las necesidades de vivienda de la población local. Por ejemplo, no escasean los inversores mundiales dispuestos a participar en el desarrollo de apartamentos de US$100 millones en la Ciudad de Nueva York; sin embargo, escasean las viviendas sociales por la dificultad de conseguir fondos para desarrollarlas. En los mercados que han sido abandonados por el capital mundial, los precios de las viviendas caen por debajo de los costos de producción, por lo que existe un excedente de viviendas que se acumula y se deteriora. En casos extremos como el de Detroit, el orden del mercado sólo puede recuperarse mediante la demolición de miles de viviendas y edificios abandonados.
Tal vez sea este el momento de reconsiderar el análisis que llevó al presidente Truman (y a miles de gestores de políticas de vivienda después de él) a concluir que podemos forjar soluciones basadas en el mercado ante el desafío de proveer de vivienda a la población del país. Truman concluyó que “al producir pocas unidades de alquiler, frente a una proporción demasiado grande de viviendas de alto precio, la industria de la construcción se está excluyendo a sí misma rápidamente del mercado debido a los precios”. No obstante, Truman se refería al mercado de la vivienda para residir, no para invertir. Resulta importante destacar que la cantidad de unidades habitacionales en oferta en los países desarrollados como los Estados Unidos excede en mucho la cantidad de hogares. En el año 2010, el Censo de los EE.UU. calculó que en el país existían 131 millones de unidades habitacionales y 118 millones de hogares, y que una de cada siete unidades habitacionales se encontraba vacante. Resulta aún más impactante que, en los Estados Unidos, este excedente de la oferta de viviendas es una característica de todos los mercados metropolitanos del país, incluso de aquellos mercados metropolitanos con una escasez extrema de viviendas sociales. En 2010, el 8,5 por ciento de las unidades habitacionales se encontraban vacantes en el Gran Boston, un 9,1 por ciento en el área de la Bahía de San Francisco, y un 10,2 por ciento en Washington D.C. El problema radica en que muchas familias no tienen suficientes ingresos para acceder a las viviendas que están disponibles.
Al final, los bandidos del tiempo decidieron, en lugar de rellenar los agujeros que existían en el tejido de espacio y tiempo, aprovecharse de ellos para “hacerse indecentemente ricos”. Los bandidos querían capitalizar las imperfecciones celestiales de la misma manera que los inversores mundiales desean obtener rentabilidad de las dislocaciones del mercado a corto plazo. A fin de ilustrar los peligros de la especulación desmedida en los mercados no regulados, consideremos un relato apócrifo de un mercado muy diferente. En 1974 en Bangladesh, se sugirió que, debido a las copiosas lluvias que habían caído durante la temporada de siembra, era posible que existiera una escasez de arroz en la temporada de cosecha. Para anticiparse a dicha escasez, el precio del arroz comenzó a subir. Especuladores expertos en bienes comercializables se dieron cuenta de que obtendrían una buena rentabilidad del arroz que mantuvieran fuera de mercado. A pesar de que la cosecha real produjo abundante arroz, la interacción entre las expectativas del mercado y las manipulaciones del mercado por parte de los inversores en bienes comercializables generó una de las peores hambrunas del siglo XX, que causó aproximadamente un millón y medio de muertes relacionadas con el hambre. Esta hambruna no fue el resultado de una escasez real de alimentos. La colisión entre el mercado de bienes y el mercado de inversión especulativa causó tal aumento del precio del arroz que hizo que quedara fuera del alcance de las poblaciones locales, lo que dio como resultado que las familias sin tierras sufrieran una tasa de mortalidad tres veces más alta que las familias con tierras.
Tal vez la vivienda y el alimento sean aspectos demasiado importantes para ser administrados por los mercados no regulados. En vista de los daños que puede provocar el conflicto entre el mercado de bienes y el mercado de inversiones en las poblaciones locales, quizá las políticas públicas deberían concentrarse en proteger una parte del mercado —y del público— de los estragos de la especulación. En este número de la revista Land Lines, describimos algunas medidas incipientes para producir constantemente viviendas sociales, aislándolas de la especulación mediante fideicomisos de suelo comunitario, viviendas inclusivas y cooperativas de vivienda. Miriam Axel-Lute y Dana Hawkins-Simons examinan los mecanismos necesarios para organizar fideicomisos locales de suelo comunitario. Loren Berlin describe las medidas tomadas a fin de preservar la vivienda social en forma de viviendas prefabricadas y promover la accesibilidad permanente a dichas viviendas mediante la conversión de comunidades de viviendas prefabricadas en cooperativas de patrimonio limitado.
En artículos más admonitorios, Cynthia Goytia analiza las formas en que las comunidades de bajos ingresos en ciudades de toda América Latina eluden las regulaciones sobre vivienda que aumentan los costos de la misma, y producen sus propias viviendas accesibles pero por debajo de los estándares en asentamientos informales. Finalmente, el artículo de Li Sun y Zhi Liu trata de la precaria condición del 25 por ciento de los hogares urbanos en China que compraron viviendas sociales con derechos de propiedad inciertos en terrenos de propiedad colectiva ubicados en la periferia en rápido desarrollo de las ciudades y en “aldeas urbanas”, es decir, asentamientos que, anteriormente, eran rurales y en la actualidad están rodeados de construcciones modernas. A medida que los mercados de capital se intensifican en estos países, la rivalidad entre la vivienda como un bien de inversión y la vivienda como un lugar para vivir probablemente exacerbará la informalidad en las ciudades de América Latina y hará más precarios los derechos de propiedad de las familias chinas. Después de casi setenta años de medidas fallidas para lograr que los mercados privados suplan las necesidades de vivienda social de la población, tal vez sea el momento de desarrollar, y de exportar, otro enfoque que se fundamente en una comprensión más realista de la complejidad del mercado de la vivienda y del mercado del capital.
SHARE
Increasing socio-economic and spatial disparities in Latin American cities have prompted a revival of interest in equity-oriented government policies to reduce those disparities. However, solutions to the major urban problems being faced today must go far beyond the implementation of inconsistent and narrowly defined actions. The solutions must ensure equity for all sectors of society. In too many places, entire neighborhoods are forced to exist under deplorable living conditions while government agencies seek to evict residents in the name of environmental protection. It is evident that urban legislation can no longer ignore the rights of people to have a place in which to live in security and dignity.
The critical impact of land inequity on the urban environment requires that the urban poor gain access to the technical information necessary to better negotiate their concerns with public officials. My research explores the role of environmental education in low-income communities in developing countries. Taking a perspective based on self-help capacity building, my goal is to develop programs to train community leaders at the grassroots level to deal more effectively with local land use conflicts and environmental risks.
Impacts of Land Inequity
Like many Latin American cities, Rio de Janeiro is strongly affected by prevailing poverty and environmental degradation. Complex factors are involved: economic instability, inequitable land ownership, short-sighted development policies, and a lack of a democratic system that provides for human rights and freedoms. In my view, the problems experienced by Rio de Janeiro during the last few decades are mainly a result of existing “apartheid” urban planning assumptions and a lack of political will to incorporate the popular sectors in land use policy making.
In the region of Baixada de Jacarepaguá-at the heart of the core expansion area of Rio de Janeiro-the extraordinary process of urban growth since the 1970s has provoked dramatic changes in the landscape, as well as a variety of environmental problems. Amidst the spectacular natural beauty of lagoon ecosystems, mangrove forests and wetlands, the region remains home to a large population of urban poor who live in favelas-shanty communities resulting from largely uncontrolled urbanization of public land.
During the 1980s and early 1990s, the region enjoyed an unprecedented development boom that has fostered unsustainable patterns of land use. Discrimination against the poor inhabitants and inequalities in landownership allowed landowners and speculators to capitalize on the boom by formally obtaining titles and subdividing the land. In addition, a select group of private builders injected themselves into the local scene with multiple court permits to develop the region for high-income residential condominiums, commercial establishments and industrial enterprises.
Increasing pressures on the land snowballed into a wide range of protests between the popular sectors and the powerful land developers, posing the threat of forced eviction of the poor inhabitants. The accumulated discontent against the government for failing to control land speculation and ensure protective legislation created an extremely dangerous situation. Violence and persecution claimed the lives of 30 community leaders, presidents of local community associations, their family members and relatives. The murders were carried out by what are known in the region as “extermination squads,” and no criminal investigation has taken place.
The Vicious Cycle of Poverty and Environmental Degradation
Since poverty and environmental degradation are interdependent, it is appropriate to think of environmental concerns in terms of social justice. My research revolves around the problems of inequality and the environmental risks faced by the residents of the Via Park village-an informal settlement located in the region of Baixada de Jacarepaguá. A basic question arising from this research is to what extent can improved access to land equity actually contribute to mitigate the factors that encourage environmental degradation. By connecting land use issues to the learning process of environmental education, the research demonstrates that environmental degradation is a recurring phenomenon manifested in the inequitable ways land has been used and distributed in the region.
Via Park village has been caught in a serious land use struggle since the 1970s, when urban development began to impact many traditional fishing communities in the area. Builders were eager to lobby the government to break the fishermen’s land tenure system, which was enforced by law, and thereby turn the land over to market forces. In the 1980s, the area was designated a public reserve for environmental preservation, enshrined in Article 225 of the Brazilian Constitution (1988). Since the village was located on protected land, the city’s planning authorities then argued that the Via Park residents had no legitimate claims of ownership.
Living in an atmosphere of fear and at mercy of the land developers and speculators who continued to flourish, the Via Park residents started illegally subdividing and selling small parcels of land to new settlers. The growth of the poor population and the concentration of land ownership and speculation contributed to the expansion of informal land markets into nearby low-income communities.
Underlying these practices was a more complex system of commercial transactions and civil relations governing the invasion of vacant lands, as well as the division and sale of plots. Throughout Rio de Janeiro, land development through informal channels is the predominant “territorial pact” by which disadvantaged local groups have been able to gain access to land and housing. At the same time, agents from the “formal world” have developed political arrangements to support and take advantage of existing informal land markets.
It was in this context that a program for grassroots environmental improvement was conceived and eventually implemented in Via Park village. However, given the residents’ long history of exclusion-including threats of forced eviction-they remained suspicious. It became clear that successful program implementation would depend on managerial strategies based on an integrated vision of the geographic/ecological and social/cultural environment.
If the dilemma of poverty and environmental degradation is to be overcome, then the task of improving the environment must be shown to be compatible with the struggle for land equity. This innovative approach toward environmental education differs from traditional methodology, which is generally more concerned with simply introducing physical changes to the environment. The key here is to focus on the conditions that are favorable for the development and exercise of a sense of “community belonging”-a tangible expression of shared sentiments, values and identities where land is understood not only as a component of wealth, but as a common settled place invested with symbolic meanings.
Lessons of Via Park Village
While there is no single solution to the social and environmental vulnerability of the urban poor living in the Via Park village, their experience does offer some insights. One alternative suggests creating “urban natural reserves” integrated into the community where those threatened with forced eviction are encouraged to maintain their traditional lifestyles. In exchange, government authorities at all levels would accept the obligation to promote land equity, giving security of tenure and protection to those forced by circumstances to live in informal settlements.
Aspects of the environmental education program initiated in the Via Park village are applicable to other Latin American cities. The fundamental principle is based on insuring respect for the inherent identity of the community. The experience of the Via Park residents demonstrates that local action can contribute to consolidating a socio-political struggle for land equity with protection of the environment. This is in line with current thinking about land use and environmental management, which suggests an integrated approach that acknowledges the leadership role of the local residents.
The Via Park case reveals that a routine excuse being used to justify evictions is “protecting the environment.” In other words, the urban poor most often accused of being the primary protagonists of environmental degradation are in reality the greatest victims. For the 450 residents of the Via Park village, the trauma of being forcibly evicted from their homes will never be overcome. Five people, including two children and one woman, lost their lives in the confrontation. The Via Park village, now destroyed by bulldozers, still reminds us that hope for land equity lies in community solidarity, effective governance and democracy.
Sonia Pereira is a visiting fellow of the Lincoln Institute. She is also completing her Ph.D. thesis from the Institute of Earth Sciences of the Federal University in Rio de Janeiro, with support from a Fulbright scholarship. An environmental lawyer, biologist, social psychologist and activist on behalf of human rights, she has been widely recognized for her work on environmental protection for low-income communities in Brazil. She is a Citizen of the World Laureate (World Peace University, 1992) and a Global 500 Laureate (United Nations Environment Programme-UNEP, 1996).
SHARE
Most people are not particularly fond of paying taxes of any sort, but the discontent with one particular type of public levy, the local property tax, is gaining momentum across the country. Disgruntled homeowners are demanding that governors and mayors find alternative methods to raise revenue in order to relieve their own property tax burden.
Decades ago this discontent led to such tax limitation measures as Proposition 13 in California and Proposition 2½ in Massachusetts. More recently, this movement has been driven by sharply rising property tax levies in many cities and suburbs as a result of the extraordinary appreciation in property values over the past few years. The high visibility of the property tax, which in contrast to sales and income taxes is often paid annually in one or two large installments, makes this form of revenue generation an attractive target for taxpayer antipathy.
