The lack of affordable serviced land for the urban poor is one of the most important issues on the Latin American land policy agenda.1 This shortage of serviced land and the subsequent illegal occupation of unserviced land are characteristic features of Latin American cities, especially in the urban peripheries and in areas unsuited to or restricted from the formal property market by topographic and environmental conditions.

An immediate consequence of this shortage is the overvaluation of land that is serviced. In effect, the provision of services usually increases the price of land by more than the cost of the services. Typically, raw land at the fringe, when designated as urban, is valued at US$5-10 per square meter. The provision of all services costs about US$20-30 per square meter, but the market price may be as much as US$50-100 per square meter. At this price, a 150-square-meter lot of serviced land is equivalent to at least three times the annual income of the majority of poor urban families. In most Latin American cities at least 25 percent of the population falling below the poverty line can barely survive, let alone pay for overpriced land.

Poor people in illegal settlements thus pay a higher price for land than residents in other parts of the city, and they pay more for services such as water, which they have to acquire from private vendors, as well as food, building materials and other consumer goods. Furthermore, their risk for disease is higher due to poor sanitation and limited access to medical facilities.

The Problem of Irregular Occupancy

It should be no surprise that 60 to 70 percent of land in Latin American cities is occupied irregularly, illegally or even clandestinely, with most housing stock being self-built incrementally over decades. In Mexico, the phenomenon of irregularity in land tenure can be seen as a way of life, given its important political and even cultural context. Low-income families find that the only way they can settle in the cities is by acquiring or invading illegal or irregular land.

The message transmitted to younger generations and others who seek housing has been clear: settle wherever you can, and don’t worry because some day the state will regularize your lot.2 This cultural attitude reinforces the perversity of the vicious cycle: the higher the expectation regarding the eventual regularization of irregular settlements, the higher the price that land sub-dividers may charge to sell unserviced or partially serviced land. The mere act of parceling the land raises the price two or three times, so again the poor pay more for land than buyers in the formal market.

Two important policy corollaries relate to this anticipation of land appreciation resulting from future regularization. First, public actions to regularize land have not solved the problem of access to land for the urban poor; rather, regularization is part of the problem because it feeds into the “industry of irregularization.” We must consider a serious restructuring or even the termination of this perverse policy and create other ways to offer serviced land to those who need it.

Second, this process also exposes a fallacy regarding the (in)capacity of the poor to pay for some urban services. They are already paying for at least part of their services, albeit to the landowner/sub-divider as a private “land tax” that could otherwise be collected publicly. The focus of the discussion is therefore misplaced. The issue is not so much whether the poor should pay or not, but rather how they should pay and the limits of such payments. For example, should low-income families benefiting from regularization programs pay for services directly, or should the land value increment generated by the improvements be captured from the landowners through taxation and other fiscal policies? The latter point sheds new light on the problems with some conventional subsidy schemes.

Challenging Current Regularization Programs

The traditional frameworks for studying the phenomenon of irregularity-regularization of land tenure in low-income urban colonies in Mexico (as for the rest of Latin America) need to be reevaluated. This was the motivation behind the March 1999 Lincoln Institute seminar cosponsored with the Colegio Mexiquense AC in Toluca, State of Mexico. Although the seminar could not resolve the conundrum indicated above, or even provide the means to break the vicious cycle, it generated some important conclusions.

First, it is important to recognize that the problem of how to supply land to the poor in Latin American countries cannot be resolved within the prevailing regularization programs. Besides the perverse feedback effects of these programs, there are serious questions regarding their financial sustainability. Regularization programs tend to be more curative than preventive, and they often depend on extra-budgetary government allocations unless the funds are provided by multilateral agencies, NGOs or other organizations.

In Mexico, CORETT, a federal commission for land tenure regularization of “ejidal” land, and CRESEM, a state commission for land tenure regulation and regularization of private land, have worked mainly on the legal side of the problem. Neither commission has achieved its program objectives of providing serviced land for the poor or creating land reserves. They have not focused on the basic problem of land irregularity but rather on one of its manifestations or consequences: illegal tenure.

Second, the problem with current regularization programs exposes the weakness of dissociating such programs from a broad-based fiscal policy, particularly property taxation, with its obvious implications for a healthier land market. As noted in the seminar, successful urban land management cannot be achieved solely through regulatory means. Greater fiscal discipline of land markets is needed, principally at the local level. This should be a pre-condition for an effective mobilization of land value increments to generate urbanized land, rather than a surrogate for the absence of a more comprehensive tax on land values. The same difficulties in obtaining adequate land value assessments, updated land records and other information usually attributed to the implementation of land value taxes also apply, sometimes even more dramatically, to most value capture instruments.

Third, existing fiscal instruments governing land in Mexico, although quite diverse and rigorous, are quite sensitive politically and thus, in reality, very weak. For example, land property taxes (mainly “impuesto predial”) face serious practical limitations in being able to capture land value increments because they were not designed for that purpose. However, fiscal reform may not be as insurmountable an obstacle as once thought when one considers that changes in other sensitive areas, such as privatization of state-owned assets or of ejido lands, have been accomplished.

Over and above these technical and political constraints, one should not neglect the importance of cultural and managerial obstacles. Planners must work with the fiscal administrators to overcome the lack of communication that has long characterized these two groups. Some promising steps have already been taken, and many public employees are aware of the urgent need to integrate fiscal policies and urban planning within the framework of a global strategy.

Finally, there is the broader context in which the issue must be placed. The government and the private sector have to understand that land has become the strategic issue in the dynamic process of urbanization. The main concern is the need to regulate land markets to meet the huge demand for serviced land in new ways and to make significant changes in the priority of this issue within Mexican politics and urban policy.

In sum, the seminar exposed the multifaceted need for a more effective policy to provide serviced land for the poor, including better coordination of existing policies relating to finance, territorial reserves, regularization and land market dynamics. We have also learned that many fiscal and regulatory instruments are sufficient in theory but not in practice. The problem is not so much a lack of resources as the capacity to mobilize the resources that do exist into a comprehensive program that links regularization with fiscal policy, including the exploration of value capture mechanisms.

While we studied various proposals and offered alternatives for future working agendas on the topic, several issues must be addressed before we can begin to understand the phenomenon in a different way. One key question is, If servicing the land adds so much value, why is it so hard to find private agents or developers in the formal market who are willing to invest in the informal market? Why is it deemed unprofitable in spite of such handsome mark-ups?

There is no easy answer, other than imprecise indications regarding risks due to complicated judicial and legal problems, unclear rules of the game, the high cost of approval licenses, lack of information about procedures, and concerns about low profitability over time. Because of the complex institutional issues involved in this dilemma, it will continue to be the focus of attention in collaborative efforts by the Lincoln Institute and its cosponsors in Mexico and other countries of Latin America.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Latin American Program at the Lincoln Institute.

Alfonso Iracheta Cenecorta is president of El Colegio Mexiquense AC, an institution of research and postgraduate education in social sciences and the humanities, in the State of Mexico.

Notes

1. Serviced land is land designated for urban use and provided with basic public services (water, sewerage, paved roads, electric and telephone utilities, and the like), and with access to municipal functions such as employment, education and public transport.

2. Regularization means not only the provision of legal title but, more importantly, the provision of the urban infrastructure, services and other changes needed to integrate the “informal/illegal yet real” settlement into the fabric of the “legal” city.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

The Lincoln Institute has been cosponsoring research and training programs with public officials in Porto Alegre, Brazil, for several years. The land policy experiment described in this article represents an innovation with much pedagogical potential because it brings attention to the importance of procedural factors (e.g., management, negotiation, transparency, public legitimacy) in the provision of serviced land for the poor, over and above the conventional attention given to funding and other resources.

Approximately one billion people around the world currently live in slums with precarious infrastructure and without basic services or secure land title, and this situation is expected to worsen in the future (UN-HABITAT 2003). From the perspectives of both the urban order and the environment, irregular land occupations often cause irreversible damage and impose high urbanization costs for the local government and the society as a whole.

Irregularity is a multidimensional phenomenon involving tenure issues (e.g., legal rights of occupation, title registration); compliance with urban norms and regulations (e.g., lot sizes, allowance for public spaces, street layouts); the number and quality of services provided; the type of area where settlement occurs (e.g., ecologically risky areas, hillsides, contaminated brownfields); and above all the occupation process itself, which is usually the opposite of formal development, whereby occupation is the culmination of a legal and regulated sequence from titling to planning to servicing.

Basic infrastructure is frequently available in irregular areas, but it is installed either by unregulated subdividers or after occupation by public agencies, often as an emergency measure. For example, sometimes the main trunk networks for water and sewer systems exist close to areas where irregular settlements are forming, so the subdivider or occupants simply improvise clandestine connections to tap into the main line. For small settlements this kind of intervention is not disastrous, yet it implies that services may be extended into areas that are unsuitable for occupation. Private or public utility companies also extend their services to new settlements irrespective of their legal status and often without consulting the local authorities.

Typical Occupation Processes

The most common current practice for creating irregular settlements involves the occupation of a parcel of land through a complex series of commercial transactions involving the landowner, the developer or land subdivider, and often the future occupants. Landowners seek a way to extract profits from the land; subdividers ignore the need to comply with municipal codes and produce a low-cost, high-profit subdivision; and the poor occupants purchase these illegal plots because they have no other option and may be unaware of the legal status. They usually lack a regular income source and savings to apply for credit and meet the stringent building codes and other conditions required for formal purchase and occupation.

Prospective occupants buy the “right to occupy” through a plot acquisition contract and proceed to organize plot boundaries, street layouts and the construction of simple houses. When an official inspection is made it’s already too late; houses have been built and the community is organized to resist. Public authorities cannot keep up with this cycle of complicity, and thus restrict their role to minimal inspection activities that both conceal a management model tolerant of informality and expose the absence of other housing options for that segment of the population.

High-cost curative actions to introduce urban improvements and title regularization programs are being established in many cities, but their effectiveness to date has been limited (Smolka 2003). More seriously and paradoxically, the expectation created by these programs has tended to increase the number of people resorting to irregularity. In sum, the typical process by which the urban poor access serviced land is inefficient and unfair, and ultimately feeds into a vicious cycle of irregularity by contributing to poverty rather than mitigating it. The problem is not so much what services are provided, by whom and at what scale, but how, when and where the process operates to provide those services in the first place.

The Case of Porto Alegre

Porto Alegre (population 1,360,590 in 2000) is the capital of the southernmost state in Brazil and the center of a metropolitan area of 31 municipalities (see Figure 1, page 12). The city’s quality of life improvements have gained worldwide recognition, largely as a result of its poverty reduction and social inclusion programs and its widely acclaimed participatory administration processes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). For example, the level of infrastructure services is very high: 84 percent of the city’s houses are connected to the sewerage system; 99.5 percent receive treated water; 98 percent receive electricity; and 100 percent of suburbs are serviced by selective waste collection (Municipality of Porto Alegre 2003).

In spite of these impressive figures, 25.5 percent of the population lives in the city’s 727 irregular settlements (Green 2004). It is estimated that the annual population growth in these areas is 4 percent compared to 1.35 percent for the city as a whole. These facts present an apparent paradox and conundrum: How to reconcile widespread provision of basic services with the increase of irregularity in a period of successful, popular and participatory administration?

Since the introduction of decentralized participatory budgeting in 1989, public investment decision making in Porto Alegre has improved, but the process remains economically ineffective, technically inappropriate, environmentally disastrous, fiscally unfair (because land subdividers pocket monies that should benefit the public) and politically unsustainable. Many areas still have serious problems: poor quality streets without drainage or paving; geological instability and susceptibility to flooding; and a lack of legal titling, which means, for example, no address for postal delivery. Nevertheless, the Porto Alegre case is interesting because it vividly demonstrates that the problem of confronting irregularity is less one of providing services than of changing the process by which the services are provided. It’s a procedural process, a change in the rules of the game.

An Innovative Urban Policy Instrument

The Social Urbanizer concept was developed in Porto Alegre as an instrument, and more generally a program, to overcome the existing unsustainable process of providing urban services in spite of a long history of regulatory legislation (see Figure 2). Enacted in July 2003 shortly after approval of Brazil’s innovative City Statute Act, the Social Urbanizer Act was the result of significant dialogue involving the building industry unions, small land subdividers, housing cooperatives, financial agents and the City Council.

A Social Urbanizer is a real estate developer registered with the municipality who is interested in developing in areas identified by the government as suitable for low-income housing, and who agrees to operate according to certain negotiated terms, including the affordability of the serviced plots. The process contemplates a public-private partnership through which the municipality commits to make certain urban norms and regulations more flexible, to speed up the licensing process, reduce the legal requirements, and recognize progressive, step-by-step urbanization. It also anticipates using the transfer of development rights as a stimulating mechanism for private developers. Other incentives may take the form of access to specific lines of credit or certain direct public investments in urban infrastructure so the costs are not passed on to the final buyer. Eligible Social Urbanizer applicants include duly registered real estate developers, contractors already working in the informal market, landowners and self-managed cooperatives.

Porto Alegre’s Social Urbanizer program incorporates lessons learned from both real challenges and untapped opportunities for public action, and it is inspired by several specific ideas. First, land subdividers operating to provide access to urban land by the low-income sector (albeit through illegal activities) have an expertise and familiarity with that sector that public authorities do not have. Thus, rather than demonize or punish these agents, the Social Urbanizer approach takes a new attitude toward attracting them with appropriate incentives (and sanctions) so they can operate legally. Furthermore, while it is common knowledge that a subdivider can usually operate more profitably at the margin of the law, because of lower overhead costs, avoidance of legal approvals, and so forth, it is less well known that, given the option, many of these subdividers would rather operate legally, even if it means a lower profit margin.

Second, the land value increments generated by land transactions could be converted into a source of revenue for the development. In practice this share of value should be distributed both directly by the landowner (as an in-kind contribution of land beyond what is legally required in land subdivisions for low-income occupations) and indirectly by the subdivider through negotiated lower land prices for the low-income buyers. In most cases of irregular development the public is not able to capture and benefit from this increase in land value.

Third, by giving public transparency to the terms of direct negotiations and the resulting win-win agreement among all the interested parties (i.e., landowners, developers, public authorities, prospective buyers), the Social Urbanizer process creates adequate sanctions for compliance with the norms established for the development. Another component of the negotiation process has to do with the agreed investment schedule and its effect in diffusing speculative pricing.

Fourth, to have any chance of success this new mode of urbanization should be able to provide an adequate supply of serviced plots to meet social needs under competitive market conditions (i.e., more affordable than the conditions of otherwise informal subdividers). In effect an essential ingredient of the program’s rationale is that it establishes new rules for social urbanization in general. The signal should be clear to private agents that the Social Urbanizer process is the only way for the government to participate in the development of socially approved and affordable settlements.

The Social Urbanizer as a Third Path

For the public interest, the primary goal of this strategy is to establish the basis for development before occupation takes place, or at least according to a schedule allowing for significant reduction or control of urbanization costs (see Figure 3).

Public administrations in third-world cities typically respond to the inability of the poor to access formal land markets through two models or paradigms. Under the subsidy model the public intervenes to provide serviced land either directly through publicly developed settlements on an emergency basis, or indirectly through below-market interest for developers operating in that segment of the market. At the other extreme, the 100-percent tolerance model recognizes that the government does not have the capacity to provide all the serviced land needed, and thus tolerates irregular and informal arrangements that may eventually be improved with various regularization programs.

Both approaches keep land market conditions untouched and feed into the vicious cycle of informality. In the first case the subsidies are capitalized into higher land prices, and in the second case they allow land subdividers to charge a premium based on the expectation of future regularization: the higher the expectation, the higher the premium.

The Social Urbanizer represents a third path that recognizes both the role and expertise of informal land subdividers who operate in the low-income segment of the market and the indispensable role of public agents in supporting the poor to participate in otherwise inaccessible market conditions. In other words, this program represents an effort to “formalize the informal” and “informalize the formal” by facilitating and providing incentives for developers to operate with more flexibility in the normally unprofitable low-income market. It is an instrument designed to encourage both entrepreneurs operating in the clandestine real estate market and those operating in the formal, higher-income market segment to develop land under the existing regular standards.

The Social Urbanizer Act represents an attempt to change the rules on how low-income housing needs are to be addressed. It gives a clear signal to the private agents operating in the land market and protects the public from arbitrariness in private development actions. The Social Urbanizer has proven to be an indispensable tool for public management. As a break with current practices, however, the program still faces many challenges in implementation.

1. From an institutional point of view, it must overcome the city’s traditional model of urban development, which has been limited to regulation and inspection. This tradition can interfere with the public authorities’ roles as a manager, a leader of urbanization processes and a regulator of relations normally left to the market.
2. From the municipal administration’s view, the goal is to coordinate its many agencies, branches and entities to encourage activities that are economically viable and attractive for developers, but that goal may be at odds with typical public-sector concerns.
3. To attract large development companies that will be better partners for the public authorities, the instrument will have to be highly attractive, since this type of developer already has sufficiently profitable opportunities at the top end of the market.
4. The program also must be able to increase the viability of partnerships with small developers, which usually do not possess the internal infrastructure and financial resources to operate in this kind of market.
5. The Social Urbanizer must ensure its stability and role as a structural element of urban policy in accordance with the principle of democratic access to land. Porto Alegre is currently experiencing political changes that are generating uncertainty and caution after 16 years with the same progressive political group in power. Ultimately the Social Urbanizer will not create significant results unless the municipal government incorporates its principles in a strategic manner over the long term.

Early Stages of Implementation

Porto Alegre has five Social Urbanizer pilot projects at different stages of development. They involve different types of developers so they can function as true experiments: small developers, developers already established in the market, and housing cooperatives. One of these pilot areas has demonstrated that 125 square metres (m2) of fully serviced land can be produced at a price ranging from US$25 to US$28 per m2 in contrast with the formal market price of US$42 to US$57 per m2 for the same amount of land. The first price range represents how much a developer is actually willing to contract with the local administration to operate under the Social Urbanizer framework.

The municipality also attempted to gain financial support for social urbanization activities from Caixa Econômica Federal (CEF), the federal organization responsible for financing housing and urban development. The agency is creating a new financial line within its partnership program in which credit is given to the buyer, who will knowingly use it to purchase a plot of land. Until now this financial option was only available for the acquisition of a housing unit before construction. Thus the idea of a credit line to ultimately finance the development of serviced land is a novelty. Another related improvement is the willingness of the local administration to void requirements on developers’ risk analysis, an essential ingredient to open the field to small developers.

The innovation of the Social Urbanizer instrument, as compared to traditional public methods of dealing with urban irregularity, has attracted the attention of many organizations and other municipalities. At a federal level the Social Urbanizer is considered fully integrated with the principles of the City Statute, which has brought support from Brazil’s Ministry for Cities. Another federal law that deals with the subdivision of urban land is now being discussed in the Brazilian National Congress, and the Social Urbanizer is part of that debate as well. If adopted, this subdivision legislation will be an important step toward changing the traditional and perverse process of providing access to land for the urban poor in other Brazilian cities.

Chronology of Urban Policies in Porto Alegre

1979 – Approval of the Federal Subdivision Law (6766/1979) and the First Development Master Plan for Porto Alegre

1990 – Establishment of the Urban Regularization Program

1996 – Creation of the Urban Regularization Center

1998 – Announcement of Land Title Regularization Year

1999 – Approval of the Environmental Development Master Plan

2001 – Implementation of a pilot plan of a differentiated taxation model, based on preventive action, operating in the region of the city that suffers the highest number of irregular settlements

2001 – Enactment of Brazil’s City Statute Act on Urban Development (Law 10.257/2001)

2003 – Enactment of the Social Urbanizer Act (Law 9162/2003)

2005 – Implementation of the Social Urbanizer pilot projects

2005 – Implementation of the Social Urbanizer pilot projects

Martim O. Smolka is senior fellow at the Lincoln Institute, director of the Program on Latin America and the Caribbean, and co-chairman of the Department of International Studies. Cláudia Damasio is an architect and former under-secretary of planning for the Municipality of Porto Alegre. She now serves as coordinator of the Social Urbanizer project. .

References

Getúlio Vargas Foundation. 2004. Revista Você S/A. Editora Abril. August 10. São Paulo, Brazil

Green, Eliane D’Arrigo, ed. 2004. Irregularidade fundiária em Porto Alegre por região de planejamento (Land irregularity in Porto Alegre by planning regions) Municipality of Porto Alegre, Secretary of Municipal Planning, http://www.portoalegre.rs.gov.br/spm/

Jones Lang Lasalle. 2003. World Winning Cities II, http://www.joneslanglasalle.com/research/index.asp

Municipality of Porto Alegre. 2003. Informaçöes a cidade: Títulos e Conquistas (Information about the city: Titles and achievements), http://www.portoalegre.rs.gov.br

Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15(1): 4–7.

UN-HABITAT. 2003. The Challenge Of Slums: Global Report On Human Settlements. Nairobi, Kenya: UN-HABITAT, http://hq.unhabitat.org/register/item.asp?ID=1156

United Nations Development Programme (UNDP). 2003. Human Development Report 2003. New York: Oxford University Press, http://www.undp.org/

United Nations Urban Management Program (UN/UMP). 2003. Report of the Urban Management Program of UN-HABITAT 2003. Nairobi, Kenya: UN-HABITAT, http://hq.unhabitat.org/programmes/ump/publications.asp

Tao Ran is a professor in the School of Economics at Renmin University of China and director of the university’s China Center for Public Economics and Governance. He is also a nonresident senior fellow at the Brookings Institute. His field of specialization centers on China’s urbanization and the political economy of the economic transition, land and household registration reform, and local governance and public finance in rural China. His diverse research has appeared in the Journal of Comparative Economics, Journal of Development Studies, Land Economics, Urban Studies, Political Studies, China Quarterly, and Land Use Policy.

Dr. Tao received his PhD in economics from the University of Chicago in 2002. He is a long-time research fellow at the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy and was previously a Shaw Research Fellow of Chinese Economy at the University of Oxford’s Institute of Chinese Studies. With funding from PKU–Lincoln Institute and from other agencies, such as the National Science Foundation of China, he led a research team and started a large survey on urban migrants and dispossessed farmers in 12 cities across China’s four major urbanizing areas: the Yangtze River Delta (Jiangsu and Zhejiang provinces), the Pearl River Delta (Guangdong province), Chengdu–Chongqing region (Sichuan province and Chongqing municipality), and Bohai Bay Area (Hebei and Shandong provinces). He is also working on a project to pilot new urban village redevelopment models in Shenzhen municipality and the Pearl River Delta.

Land Lines: Why is the study of China’s political economy and its transition so important to the country’s future?

Tao Ran: After enjoying nearly double-digit growth in the past three decades, China has become the shining star of the 21st-century global economy. People marvel at its successful transformation from a third-world country into the world’s largest manufacturing base and second largest economy—an evolution that lifted 450 million people out of poverty. As China grows, however, it faces widening income inequality, serious corruption and pollution, and social injustice that has left hundreds of millions of temporary migrants without access to decent urban public services and tens of millions of undercompensated, dispossessed farmers transitioning into industrialized urban economies.

My research explores the institutional sources of China’s fast growth in the past decades as well as the implications, positive and negative, of China as an alternative model for the developing world—as an effective, growth-oriented autocracy with heavy investments in infrastructure and industries, massive exports of manufacturing goods, and selective government intervention and industrial policies. I believe it’s essential to predict what will happen to China in the near future, because it will have important implications for the whole developing world.

Land Lines: Why do you think it is important to study land and household registration? What do these studies say about the current state of China’s socioeconomic structure?

Tao Ran:China is in the midst of an urban revolution, sustaining a massive volume of rural-to-urban migration every year in the last three decades. About 200 million rural migrants are working and living in Chinese cities. Yet, under the persistent hukou (household registration) system, a majority of migrants with hukou registration in their homelands exist as “outsiders” or “temporary population” in their new cities of residence. They are denied access to welfare benefits, subsidized public housing, and urban public schools.

Their difficulties are compounded by highly distorted land use patterns. Typically, when countries urbanize, less than 20 percent of newly utilized land supports manufacturing, leaving a majority of that territory to accommodate migrant housing. Under the current Chinese land requisition-leasing system, local governments lease around 40 percent of newly utilized land to build industrial parks, leaving only 30 to 40 percent of the area every year for residential purposes.

China’s current land use and household registration systems help to generate several dual socioeconomic structures as well. Besides the widely acknowledged urban-rural dichotomy, there is also a dual structure of urban permanent residents versus migrants. Another duality separates homeowners from urban rentees who lag far behind in terms of wealth accumulation. As 90 percent of homeowners are permanent residents, and 95 percent of renters are migrants, these dual structures lead to a highly divided society.

Land Lines: What land use challenges will China face in the coming decade?

Tao Ran:Many cities have constructed industrial parks, or “garden-style factories,” that make very inefficient use of land. Industrial companies lease land at an extremely low price and use only a part of it, leaving other areas undeveloped or allocated for large-scale greenification projects. Local governments undersupply residential and commercial land in order to maximize profits, leading to undersupplied commercial/residential land markets, followed by serious bubbles in the real estate sector. The rapid rise in urban housing prices and the formation of a real estate bubble over the past decade has made it impossible for the vast majority of rural migrant populations to afford commodity housing in cities. In fact, even new labor force entrants with university degrees find that today’s housing prices are far higher than they can afford. Clearly, housing affordability has become the main challenge to China today.

The aftermath of the 2008 world financial crisis had a huge impact on China. The fiscal and financial stimulus package implemented by the central government mainly benefitted local governments, which have continued to invest in even more industrial parks. Consequently, the Chinese economy has experienced more overcapacity in industrial infrastructure and manufacturing goods as well as more serious housing bubbles across all tiers of cities. This path is all the more unsustainable considering that China already suffered from overcapacity in manufacturing and real estate bubbles before 2008. Given the moral hazards of borrowing from state-owned banks and the fiscal illusion that the housing bubble will continue, local government debts have reached an unprecedented level of 10 trillion RMB, half of which was accumulated after 2009. I f there is no real reform in the systems governing land, hukou registration, and local public finance, the Chinese economy will slow down quite significantly. In the worst-case scenario, the housing bubble will burst, leading to a full-scale financial and economic crisis.

Land Lines: What are some potential policy implications of your research on local governance and public finance in rural China?

Tao Ran: China needs to reform its land and household registration systems so that migrants can access affordable housing and decent public schooling services in cities. Land has played an essential role in the making of China’s growth model in the past 15 years—but it is also responsible for current economic woes. In my view, a reform package that centers on land and urbanization provides the best chance of creating a better balance between the country’s import and export rates by unleashing huge domestic demand and relieving the overcapacity problem in many Chinese industries.

I propose a gradualist approach that aims to build a more equitable dual-track system. Under the current land regulatory regime, land ownership is separated into urban and rural; while urban governments have the authority to allocate rural areas for urban development, rural governments do not have the same rights in reciprocity. This bias deprives rural residents of their development rights and leads the Chinese economy down a destructive path.

Total liberalization, however, may result in a crash of the existing housing bubbles when a large volume of rural land is made available to the market. To alleviate this concern on the part of local governments and urban homeowners, China may need to set up a rental property market track targeting the 200 million rural migrants who already live and work in cities. Half of them currently live in dormitories provided by their employers, and the other half reside in illegally built housing in urban villages without good infrastructure or access to urban public services such as education for migrating children. I propose a reform that would allow rural communities in suburban villages of migrant-receiving cities to take their nonagricultural land onto the urban housing market under one condition: for the first 10 to 15 years, they could build properties used only for rental purposes. After the transitional period, those houses would gain full rights, and they could be sold directly on the housing market.

Land Lines: What are the advantages of this design?

Tao Ran: Insulating developable rural land in the rental market initially provides a cushion for the existing real estate market and prevents market panics and a bursting of the housing bubble. Merging the two tracks, however, would send speculators a credible signal that residential building prices will not rise further, and so the central government could phase out its strict regulations on real estate markets installed since 2010 to curb the housing bubble. Such a reform package would contribute to a healthy growth of the housing market. Moreover, granting rural communities development rights—even if those rights were restricted during the transition period—would open the legal channel for them to apply for development loans.

This opportunity would unleash a housing construction boom in urban villages and suburban areas and provide a lift for construction-related industries with significant overcapacity. Unlike the current housing bubble, this kind of real estate development is more socially beneficial and economically sustainable. Rural residents, particularly those living close to urban centers, would benefit directly. The growth in the rental property track also makes housing affordable for hundreds of millions of migrant workers, enabling them to settle in cities permanently. Urbanization has the potential to turn the Chinese economy away from the investment-driven model.

Land Lines: What is the key to the success of this reform?

Tao Ran: The attitude of local governments is critical. Their concern over revenues is perfectly legitimate and needs to be addressed in the reform package. Under the current system, local governments are burdened with too many spending responsibilities, and they lack adequate revenues. After the reform, they would have limited power of land requisition and lose the sizeable land lease fees and bank loans associated with that power. In the long run, municipalities should levy property taxes to generate a stable source of income for local public finance. Considering the strong resistance from wealthy and politically powerful residents of the cities introducing the property tax on a trial basis, however, it is unrealistic to expect this new tax to take effect soon.

I believe that another untapped source for local governments is underutilized industrial land. According to various reports, the floor-area ratio is only about 0.3 to 0.4 for industrial parks even in China’s developed areas. Through reorganization by negotiation, it is possible to double land development intensity and convert some industrial land for residential and commercial construction. Our estimates show that local governments would be more than compensated for giving up the power of land requisition, and they could also use these revenues to pay back the debts and avert a financial crisis.

At the current stage of development, no reform in the Chinese economy is going to be easy. One certainly should not have any illusions about a quick fix. But the proposed dual-track reform package offers some real hope of boosting domestic consumption and alleviating the overcapacity problem in many sectors. One particularly favorable factor for this reform is the new leadership’s emphasis on urbanization. Premier Li Keqiang has spent years on this issue and seems to have a genuine interest in achieving breakthroughs. This proposal may provide a realistic roadmap for such reforms.

Land Lines: What lessons can China teach?

Tao Ran: The Chinese model successfully effects growth. It also generates several negative consequences, such as the over-leveraging of land, social unrest resulting from land grabbing, environmental damages, and housing bubbles, which burden the urban population. The Chinese lesson is that for a country to grow, the government is essential; but that same government may overdo things and, in the long run, generate distortions that finally damage the sustainability of the economy and society.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Uno de los aspectos más importantes del estudio de políticas de suelo en América Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos1. Esta carencia, y la consiguiente ocupación ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son características de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en áreas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus condiciones topográficas o ambientales.

Una consecuencia inmediata de esta escasez es la sobrevaloración de la tierra urbanizada. En efecto, usualmente la provisión de servicios aumenta el precio de la tierra en una cantidad superior al costo de los servicios. Típicamente, los solares designados como urbanos se cotizan en US$ 5-10 por metro cuadrado. La provisión de todos los servicios cuesta alrededor de US$ 20-30 por metro cuadrado, pero el precio de mercado puede llegar hasta US$ 50-100 por metro cuadrado. Así, el precio de un lote de tierra urbanizada de 150 metros cuadrados equivale como mínimo al triple del ingreso anual de la mayoría de las familias de escasos recursos. En la mayoría de las ciudades latinoamericanas, al menos el 25 por ciento de la población por debajo del umbral de pobreza puede escasamente sobrevivir, y mucho menos pagar el precio de tierra sobrevalorada.

Esta población pobre que vive en asentamientos ilegales termina pagando un precio superior por el suelo que los habitantes de otras partes de la ciudad, y pagan más por servicios tales como agua, los cuales deben obtener de empresas privadas, así como también por alimentos, materiales de construcción y otros artículos de consumo. Lo que es peor, su riesgo de contraer enfermedades es mayor debido a las deficientes condiciones higiénicas de sus entornos habitacionales y a su limitado acceso a servicios médicos.

El problema de la ocupación irregular

No es sorpresivo que entre un 60 y un 70 por ciento de las tierras de las ciudades latinoamericanas estén ocupadas de manera irregular, ilegal o incluso clandestina, y que la mayor parte del inventario de viviendas consista en edificaciones autoconstruidas que incrementan con el paso del tiempo. En México, la irregularidad de la tenencia de la tierra es una forma de vida dado su importante contexto político e incluso cultural. Para las familias de bajos ingresos, la única manera de vivir en las ciudades es adquiriendo o invadiendo predios ilegales o irregulares.

El mensaje está muy claro para las generaciones más jóvenes: “Instálense donde quieran y sin preocuparse, porque algún día el Estado regularizará sus lotes”2. Esta actitud cultural refuerza lo perverso del círculo vicioso: mientras más expectativas existen sobre la eventual regularización de los asentamientos irregulares, mayor es el precio cobrado por subdivisores o gestores inmobiliarios por la venta de terrenos parcialmente urbanizados o carentes de servicios. El simple acto de parcelar la tierra dobla o triplica su precio, de manera que nuevamente, el pobre paga más por la tierra que los compradores del mercado formal.

Esta anticipación de la revalorización del suelo como resultado de la regularización futura se relaciona con dos corolarios importantes: Primero , las acciones públicas para regularizar la tierra no han resuelto el problema del acceso a la tierra para la población urbana de pocos ingresos; en cambio, la regularización es parte del problema porque alimenta la “industria de la irregularización”. Es fundamental pensar seriamente en reestructurar o incluso acabar con esta política perversa, y crear otras formas de ofrecer tierra urbanizada a quienes la necesitan.

Segundo, este proceso expone también una falacia referente a la (in)capacidad de los pobres de pagar por algunos servicios urbanos. Ellos ya están pagando al menos por una parte de sus servicios, aunque los están pagando al propietario de la tierra/gestor inmobiliario como un “tributo territorial” que, en otras circunstancias, se hubiera recaudado públicamente. La discusión no está bien encaminada: el problema no es tanto si el pobre debe pagar o no, sino más bien cómo debe pagar y cuáles deben ser los límites de tales pagos. Por ejemplo, ¿deberían las familias de bajos ingresos, beneficiadas por los programas de regularización, pagar directamente por los servicios? o ¿debería capturarse el incremento del valor del suelo generado por las mejoras, y pechar al propietario de la tierra por dicho aumento mediante impuestos y otras políticas tributarias? Este último punto arroja una nueva luz sobre los problemas resultantes de algunos esquemas convencionales de subsidio.

Problemas de los programas de regularización actuales

Es necesario reevaluar los marcos tradicionales del estudio del fenómeno de la irregularidad-regularización de la tenencia de la tierra en colonias urbanas de bajos ingresos en México (al igual que en el resto de América Latina). Con esta idea en mente, en marzo de 1999 se celebró un seminario del Instituto Lincoln en cooperación con el Colegio Mexiquense AC en Toluca, México. Aunque el seminario no pudo resolver el enigma indicado anteriormente ¾ni siquiera proporcionar los medios para romper el círculo vicioso¾, sí generó algunas conclusiones importantes.

Primero que todo, es importante reconocer que el problema de suministro de tierra a los pobres de América Latina no puede resolverse a fuerza de los programas de regularización imperantes. Además de los efectos dañinos de los mismos, existen serias inquietudes sobre su capacidad de sustentación financiera. Los programas de regularización tienden a ser “más cura que prevención”, y a menudo dependen de asignaciones gubernamentales extrapresupuestarias, a excepción de cuando los fondos provienen de agencias multilaterales, organismos no gubernamentales u otros medios.

En México, CORETT, una comisión federal para la regularización de la tenencia de la tierra de predios ejidales, y CRESEM, una comisión estatal para la regularización de la tenencia de la tierra y la regularización de la tierra privada, se han dedicado principalmente al aspecto legal del problema. Ninguna de las dos comisiones ha logrado sus objetivos de proporcionar tierra urbanizada para los estratos bajos de la población o de crear reservas de tierras. En vez de dedicarse al problema básico de la irregularidad de la tierra, ambas se han concentrado en una de sus manifestaciones o consecuencias: la tenencia ilegal.

Segundo, los programas de regularización vigentes adolecen de las fallas resultantes de desvincularlos de una política tributaria amplia, particularmente de la tributación de la tierra (con sus implicaciones obvias para un mercado de suelos más saludable). Como se indicó en el seminario, el manejo exitoso de la tierra urbana requiere, más que métodos regulativos, una mayor disciplina fiscal de los mercados de suelos, principalmente en el ámbito municipal. Esta disciplina debería ser una precondición para captar eficazmente los incrementos del valor de la tierra a fin de generar tierra urbanizada, en vez de ser el sustituto de un tributo más completo sobre el valor de la tierra. Las mismas dificultades en obtener tasaciones adecuadas del valor de la tierra, registros del suelo actualizados, y otras informaciones usualmente atribuidas a la aplicación de impuestos sobre el valor de la tierra, se aplican también (y en ocasiones de manera más dramática) a la mayoría de los instrumentos de captura de plusvalía.

En tercer lugar, los instrumentos fiscales por los cuales se rige la tierra en México, si bien se caracterizan por su diversidad y rigurosidad, son también bastante sensibles desde el punto de vista político y por tanto, tienen una utilidad escasa. Por ejemplo, los impuestos a la propiedad inmobiliaria (principalmente el impuesto predial) se enfrentan a serias limitaciones prácticas para capturar los incrementos del valor de la tierra, sencillamente porque no fueron diseñados para tal fin. Sin embargo, es posible que una reforma fiscal no sea un obstáculo tan insuperable como antes se creía… después de todo se han instituido cambios en otras áreas controversiales, tales como la privatización de activos del estado o de tierras de ejido.

Más allá de estas restricciones técnicas y políticas, no debemos olvidarnos de la importancia de los obstáculos culturales y gerenciales. Es necesario que los planificadores trabajen en cooperación con los administradores fiscales para solventar el problema de la falta de comunicación que desde siempre ha caracterizado a estos dos grupos. Ya se han dado ciertos pasos promisorios, y muchos empleados públicos están conscientes de la urgente necesidad de integrar las políticas fiscales y la planificación urbana dentro del marco de una estrategia global.

Finalmente, hay que visualizar este dilema dentro de un contexto más amplio. Es necesario que tanto el gobierno como el sector privado entiendan que la tierra se ha convertido en el asunto estratégico del dinámico proceso de urbanización. La cuestión principal es la necesidad de regularizar los mercados de tierra, no sólo para satisfacer de otras maneras la enorme demanda por tierra urbanizada, sino también para instituir cambios profundos en la prioridad que tiene este asunto dentro de la política y las normativas urbanas mexicanas.

En suma, el seminario expuso la necesidad multifacética de instaurar políticas eficaces que faciliten tierras urbanizadas a los estratos bajos de la población, y de poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, regularización y dinámicas del mercado del suelo. Durante el seminario se demostró que aunque muchos instrumentos fiscales y regulativos son adecuados en teoría, no lo son en la práctica. El problema no es tanto la falta de recursos, sino más bien la capacidad de movilizar los recursos existentes y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de captura de valores.

Si bien se han estudiado varias propuestas y ofrecido alternativas para futuras agendas de trabajo en el tema, es preciso analizar varias cuestiones para comenzar a entender el fenómeno de una manera diferente. Una pregunta clave es, si la dotación de infraestructuras aumenta el valor de la tierra de una manera tan explosiva, ¿por qué es tan difícil encontrar agentes o gestores privados del mercado formal que estén dispuestos a invertir en el mercado informal? ¿por qué, a pesar de los aspectos atractivos mencionados, se considera que el mercado informal es improductivo?

Hay un cúmulo de respuestas, pero ninguna es fácil: la incertidumbre sobre los riesgos asociados a los problemas judiciales y legales, las confusas reglas del juego, el alto costo de las licencias de aprobación, la falta de información sobre los procedimientos, y las inquietudes sobre la baja rentabilidad a lo largo del tiempo. Debido a los complejos asuntos institucionales involucrados en este dilema, el mismo continuará siendo el centro de atención de los esfuerzos del Instituto Lincoln y de sus copatrocinadores en México y en otros países de América Latina.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Alfonso Iracheta Cenecorta es presidente del Colegio Mexiquense AC, una institución de investigación y educación de postgrado en ciencias sociales y humanidades, en México.

Notas

1. El término “tierra urbanizada” se aplica a suelos designados para uso urbano, dotados de servicios públicos básicos (aguas, alcantarillado, caminos pavimentados, electricidad y teléfonos, etc.), y con acceso a funciones municipales tales como empleo, educación y transporte público.

2. Por regularización se entiende no sólo la entrega de títulos de propiedad, sino aún más importante, la dotación de infraestructura urbana, servicios y otros cambios necesarios para integrar el asentamiento “informal/ilegal pero al mismo tiempo real” en la red de la ciudad “legal”.

Algunas definiciones

Ilegal. Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, los códigos civiles y la autorización pública.

Informal. Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales (ni está protegida por ellas), en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.

Irregular. Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.

Clandestina. Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como Visiting Fellow en el Lincoln Institute y Loeb Fellow de la Harvard University Graduate School of Design durante el curso académico 2004–2005, Mario Navarro ha emprendido un análisis crítico de la innovadora política de financiación de vivienda desarrollada en Chile durante los últimos 30 años. El objetivo del estudio, resumido aquí, es ayudar a los diseñadores de políticas de vivienda de los países en vías de desarrollo a entender el modelo chileno como alternativa para proporcionar viviendas a personas de sectores de ingresos bajos y moderados.

Hasta principios de los años 70, los programas de vivienda de los países en vías de desarrollo consistían en iniciativas patrocinadas por el gobierno para diseñar, construir y vender viviendas usando préstamos con tasas de interés subvencionadas. Estas políticas eran generalmente de escala limitada e inaccesibles por las familias pobres o no claramente orientadas en las mismas, y a menudo eran ineficaces (mayo de 1999). Conscientes de estos problemas, las organizaciones de desarrollo internacionales de mediados de los 70 empezaron a dirigir sus préstamos y consejos a países en vías de desarrollo basándose en la nueva estrategia de nuevas “necesidades básicas”, que consistía en proporcionar sitios y servicios, mejora de asentamientos informales, y vivienda básica (Kimm 1986).

Al mismo tiempo, e independientemente de estas organizaciones de desarrollo, Chile dio comienzo a varias reformas en el sector financiero y en programas de viviendas sociales, entre las que se encontraba la creación del primer programa del mundo en subsidiar la demanda para comprar viviendas (Gilbert 2004). Este modelo chileno se estableció diez años antes del método de “habilitación de mercados de vivienda” promovido por organizaciones internacionales como la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (Kimm 1986), el Banco Interamericano de Desarrollo (Rojas, Jacobs y Savedoff 1999) y el Banco Mundial (World Bank 1993). Según esta política habilitadora, los gobiernos generan incentivos y actúan como facilitadores, de modo que el sector privado produzca y financie las viviendas que necesita el país.

El modelo chileno ha influido en la política de vivienda de muchos países de América Latina, e incluso en la de otros continentes (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). No obstante, no se ha reconocido ampliamente como el primer programa en el que el gobierno desempeña la función de habilitador del mercado. Gilbert (2002), un experto importante del modelo chileno y su influencia en otros países, menciona que Chile se encaja en el modelo habilitador, pero mi estudio muestra que, más que sólo encajar, el modelo de vivienda chileno fue el precursor de la política. Las características principales de este programa (pagos puntuales en efectivo de una cantidad fija) corresponden “incuestionablemente al tipo de subsidio [para vivienda] que es menos problemático que otros” (Angel 2000).

El gobierno chileno, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, fue el protagonista principal del éxito del modelo chileno. Durante los primeros 27 años de implementación de esta política (hasta 2001), el MINVU no sólo financió y gestionó los programas de subsidio, sino que también fue la compañía inmobiliaria más grande y el segundo banco hipotecario del país, en términos de número de viviendas construidas y número de préstamos hipotecarios concedidos.

Tres períodos de política de vivienda

¿Cuáles han sido los instrumentos y las cantidades de recursos públicos y privados que se adjudicaron a la construcción y a la mejora de la vivienda social en Chile? Mi estudio se divide en seis partes; las tres primeras revisan períodos bien definidos de la política de vivienda en los últimos 30 años, y las tres partes siguientes describen los acontecimientos más importantes en la evolución de esta política.

El primer período, de 1974 a 1984, estableció las bases de la política de vivienda basada en la habilitación de mercados. Durante esos 11 años, se llevaron a cabo profundas reformas en el sistema bancario. Los programas de subsidio a la vivienda fueron creados y después se ajustaron significativamente con el tiempo. Sin embargo, se dedicaron pocos recursos a los programas de vivienda, y el sector privado participó solamente en el suministro de vivienda para la clase media alta. Los recursos públicos no llegaron a los grupos más pobres, por lo que el déficit de la vivienda siguió aumentando.

El segundo período abarcó más de 17 años, de 1985 a 2001, y durante ese período la política se consolidó con una intervención estatal significativa. El terremoto que sacudió la zona central de Chile en marzo de 1985 marcó el máximo histórico de déficit de vivienda, llegando a más de un millón de unidades. Este acontecimiento precipitó una mayor atención al diseño de programas de vivienda y subsidio, así como un aumento del nivel de recursos adjudicados a estos programas. Estos dos factores fueron decisivos para atraer al sector privado al mercado de vivienda social. La continuidad de las políticas de vivienda implementadas por gobiernos democráticos que dieron comienzo en 1990 fue un esfuerzo estratégico para consolidar la confianza y los conocimientos que requería el sector privado para aumentar su participación en el mercado. El gobierno continuó su función en la construcción y financiación de viviendas para amplios sectores de la población, y el enfoque de los recursos mejoró con respecto al período anterior. Aunque la dedicación seguía siendo inadecuada, el gran logro de este período fue la reducción del déficit de vivienda a la mitad de lo que había sido a mediados de los 80.

El tercer período, de 2002 a 2004, corresponde a la implementación de la política de vivienda de habilitación de mercados. Aunque la política de la vivienda de Chile recibió reconocimiento internacional antes de 2001, sólo el 25 por ciento de sus recursos se adjudicaron a familias por debajo del nivel de pobreza. A ese nivel de rendimiento, se habrían tardado 24 años en eliminar el déficit de vivienda (Focus 2001). El MINVU estaba gastando más de la mitad de sus recursos en programas de construcción de vivienda directos y seguía funcionando como un banco, concediendo préstamos hipotecarios, aunque más del 70 por ciento de los pagos estaban vencidos (División Técnica 2001).

Política de vivienda actual

Para mejorar el enfoque de su adjudicación de recursos, en 2002 el MINVU empezó la transformación más importante de su política de vivienda desde 1974. Al mismo tiempo, el MINVU dejó de conceder préstamos hipotecarios y abandonó la construcción directa de viviendas. En 2004, el 96 por ciento de los recursos se dedicaba a programas de subsidio y sólo el 4 por ciento a programas de construcción. Los programas de vivienda más importantes para familias urbanas según esta nueva política de vivienda se describen aquí.

Para los residentes más pobres, el MINVU creó un programa de subsidio llamado Fondo Solidario de Vivienda (Financiación para Viviendas Cooperativas) con un subsidio inicial de US$8.400 por hogar. Los solicitantes necesitan tener US$300 en ahorros y deben presentar una propuesta de vivienda específica. El subsidio cubre el costo del suelo, la infraestructura y una unidad de aproximadamente 33 metros cuadrados que contenga cuarto de baño, cocina, espacio multiuso y dormitorio. Esto se considera como la primera fase de una vivienda que se construirá paulatinamente con el tiempo. El permiso de construcción municipal está aprobado de antemano suponiendo una ampliación de la unidad a un mínimo de 51 metros cuadrados.

Las familias deben hacer las solicitudes en grupos organizados de al menos 10 hogares y con el apoyo de una organización gestora, que puede ser una municipalidad, una organización no gubernamental o una firma de consultoría registrada en el MINVU. El ministerio ya no decide dónde y qué construir, ya que los grupos familiares presentan sus proyectos y el MINVU selecciona los mejores desde los criterios de desarrollo social de diseño y urbanístico. La organización gestora recibe los fondos para desarrollar el proyecto, implementar un plan de acción social y ayudar a las familias con apoyo técnico para ampliar sus unidades.

Las familias no reciben ningún otro subsidio para la ampliación, pero como no tienen que pagar una hipoteca pueden ahorrar para financiar los materiales y la mano de obra requeridos. El nuevo programa es flexible y también acepta proyectos que comprenden la compra de viviendas existentes o construcciones en espacios abiertos existentes dentro de una parcela para aumentar la densidad de las viviendas.

El mecanismo de selección beneficia a las personas que compran viviendas usadas por sobre las que compran viviendas nuevas. El objetivo era abrir un nuevo mercado para el sector de ingresos muy bajos, haciendo posible que compraran las viviendas que habían sido construidas por el gobierno durante los 30 años anteriores. Esta política también está considerada como una solución a los problemas tradicionales asociados con la mudanza de familias a nuevos proyectos urbanos en la periferia de las ciudades, lejos de redes sociales y laborales y más costosas a la hora de desplazarse al trabajo. Este programa se concentra en las personas que viven por debajo del nivel de pobreza (aproximadamente 632.000 hogares en Chile, equivalente al 19 por ciento de la población). Se han concedido casi 30.000 subsidios de esta clase al año desde 2002.

El segundo programa de subsidios fue diseñado para personas de bajos ingresos por encima del nivel de pobreza que eran los consumidores principales de los anteriores proyectos de vivienda desarrollados por el MINVU hasta 2001. Los subsidios pueden usarse para comprar viviendas nuevas o existentes o para construir una vivienda en su propio suelo. El subsidio es de US$4.500 para viviendas que cuestan US$9.000 o menos y disminuye linealmente hasta US$2.700 para viviendas hasta un límite de precio de US$18.000. Se han concedido casi 40.000 viviendas anualmente bajo este programa.

Debido a las mejoras de crédito ofrecidas por el MINVU, seis bancos privados firmaron acuerdos para conceder préstamos hipotecarios para viviendas con un valor inferior a US$18.000. Esta política fue capaz de reducir los requisitos de alquiler y permitir a los trabajadores informales reunir las condiciones necesarias para obtener préstamos hipotecarios. Para reducir los índices de morosidad, los préstamos requerían un seguro contra incendios y desempleo o la muerte de la persona. Se incluyen tres mejoras de crédito en los acuerdos del MINVU con los bancos.

1. Subsidio para costos de cierre: se da al banco una cantidad fija entre US$300 (si el costo de la vivienda es de US$9.000 o menos) y US$120 (para valores de la vivienda de hasta US$18.000) por cada préstamo concedido para financiar una vivienda subsidiada.

2. Subsidio implícito: el MINVU garantiza que el préstamo se venda en el mercado secundario al 100 por cien de su valor nominal. Si no ocurre esto, el MINVU paga la diferencia al banco.

3. Seguro contra impago: en caso de ejecución de hipoteca, el MINVU garantiza que el banco recuperará el saldo de la deuda y el costo de los trámites legales. Contrariamente a los préstamos de la FHA en EE. UU., la ejecución hipotecaria la realiza el emisor del préstamo, no el MINVU.

Algunos distritos temían que los subsidios se asignarían sólo al límite superior del precio permitido y que el mercado no proporcionaría ni vivienda ni crédito por viviendas de menos de US$15.000. Los resultados mostraron que la progresividad de los subsidios era suficiente para estimular el mercado a todos los niveles de precios enfocados por el subsidio (ver Figura 7.1.3.1 en archivo anexo).

El tercer tipo de subsidio es para viviendas entre 18.000 y 30.000 dólares estadounidenses para promover unidades para ingresos mixtos en proyectos de vivienda privados. Sólo se han concedido 6.500 subsidios de esta clase al año. El subsidio ofrece un capital inicial de US$2.700, pero las mejoras de crédito se eliminaron porque muchos bancos privados ya estaban originando préstamos hipotecarios en esta gama de precios.

Las tres últimas partes del estudio analizan (1) temas clave para generar una política de vivienda habilitadora de mercados, incluidos los costos de transacción, acceso a financiación bancaria, ahorros para viviendas y apoyo a familias para que puedan aprovecharse de los subsidios; (2) el impacto de los programas de vivienda en los ingresos familiares y la distribución de la renta nacional; y (3) lecciones sobre las finanzas de las viviendas aprendidas de la experiencia de Chile en los últimos 30 años o más.

Conclusión

Mi estudio analiza la política de vivienda chilena desde 1974, para entender mejor cómo se hizo posible incorporar la participación del sector privado y mejorar el énfasis en la asignación de recursos al sector más pobre. El estudio explora las decisiones tomadas, tanto las buenas como las malas, en los últimos 30 años, y particularmente en los tres últimos años, e identifica las funciones de diferentes actores sociales y económicos en el proceso. Los primeros resultados son alentadores. Al usar el mismo presupuesto para subsidios en cada uno de los cuatro últimos años, el MINVU aumentó al 57 por ciento el número de familias de los tres tramos de ingresos más pobres que se han beneficiado de subsidios de vivienda del gobierno (ver Figura 7.1.3.2 en archivo anexo).

A pesar del gran avance en viviendas sociales en Chile, quedan muchas tareas por hacer. Un informe del MINVU estima un déficit de vivienda de 543.000 unidades en 2000 y sugiere que se necesitan 96.000 unidades de vivienda nuevas cada año simplemente para satisfacer la demanda de familias nuevas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).

Los efectos en términos del uso del suelo también son notables. Hasta 2001, todas las unidades de vivienda construidas para familias de bajos ingresos en el área de Santiago fueron desarrolladas por el MINVU en nuevos proyectos de relleno en la periferia de la ciudad. El programa de Financiación para la Vivienda Cooperativa, establecido en 2003, alentó la adquisición de viviendas existentes y aumentó la densidad de las viviendas dentro de áreas ya urbanizadas. Como consecuencia, el porcentaje de estos tipos de viviendas empezó a aumentar considerablemente, de cero en 2001 al 23 por ciento en 2003 y hasta el 63 por ciento en 2004, con una disminución correspondiente del porcentaje de nuevas unidades de relleno desarrolladas en la periferia.

Chile tardó más de 28 años en implementar completamente la política de vivienda de habilitación de mercados. Espero que este estudio pueda ayudar a otros países a formular sus políticas de vivienda, de modo que todos los ciudadanos, sin importar su condición socioeconómica, pueden tener la oportunidad de ser propietarios de un hogar decente.

Mario Navarro fue director de la política de vivienda en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile (MINVU) de 2000 a 2004. De 2004 a 2005 fue Loeb Fellow en Harvard y Visiting Fellow en el Lincoln Institute.

Referencias

Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.

División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.

———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.

Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).

Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Viena, Austria.

Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).

Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: Banco Mundial.

Durante los últimos ocho años, cada una de nuestras conferencias anuales sobre políticas de suelo ha tocado un tema diferente. En la conferencia del año pasado se analizaron los vínculos cambiantes que existen entre la educación, el suelo y la ubicación a la luz de la creciente importancia de elección de escuela. Como resultado de nuestra conferencia de 2013 “Educación, suelo y ubicación”, edité un libro junto con Daphne A. Kenyon, fellow del Instituto Lincoln, que incluye aportaciones de eminencias académicas provenientes de una variedad de disciplinas de las ciencias sociales de los EE.UU., Chile e Inglaterra.

Cuando los niños asisten a la escuela cerca de sus hogares, se establece un fuerte vínculo entre la ubicación residencial y la calidad de la educación. Dicho vínculo se fortalece cuando las escuelas dependen en gran parte de los fondos provenientes del impuesto municipal sobre la propiedad, tal como ocurre en los Estados Unidos de América. De hecho, al comprar una casa, se puede considerar que una parte de su precio representa el pago de un boleto para ingresar a un sistema educativo en particular. Pero ¿qué ocurre si la elección de la escuela no tiene un vínculo con la elección del lugar de residencia?

En la década de 1960, aproximadamente uno de cada diez niños en edad escolar en los Estados Unidos asistía a una escuela privada. En la actualidad, existen nuevas formas de escolarización entre las que optar: escuelas especializadas “imán” para atraer estudiantes a ciertos campos, escuelas en el distrito o fuera del distrito, escuelas semipúblicas, vales escolares y escolarización en el hogar. Según los datos más confiables disponibles, hoy en día entre un cuarto y un tercio de los niños de edad escolar deciden elegir el tipo de escuela.

Este libro se enfoca en tres aspectos de política. El primero es la segregación racial, étnica y socioeconómica. Dentro del sistema descentralizado de gobiernos locales de los Estados Unidos, gran parte de dicha estratificación resulta evidente. Tal como lo resalta John R. Logan, “el niño blanco promedio asiste a una escuela en la que más del 78 por ciento de los niños es blanco”. El segundo aspecto se refiere a las brechas en el rendimiento académico. Eric A. Hanushek concluye que “las brechas en el rendimiento son sorprendentes”, aun cuando las diferencias en cuanto a las tasas de graduación de escuela secundaria y a los puntajes obtenidos en la Evaluación Nacional de Progreso Educativo entre estudiantes blancos, negros e hispanos han llegado, en cierta manera, a un tipo de convergencia. El tercer aspecto es la falta de igualdad de oportunidades, derivada de la segregación residencial y de las brechas en el rendimiento académico. Tal como lo señalan Elizabeth J. Mueller y Shannon S. Van Zandt, “las oportunidades, ya sea en forma de buenas escuelas o de otros tipos de servicios públicos… no se encuentran distribuidas equitativamente en las diferentes regiones ni tampoco son accesibles para todos”.

El libro está dividido en cuatro secciones. En la primera sección se analiza la bibliografía e incluye un detalle cronológico elaborado por Ellen B. Goldring y Walker Swain que, en líneas generales, muestra los vínculos entre la ubicación residencial y la escuela en los Estados Unidos. En la segunda sección se examinan algunos aspectos relacionados con la organización en distritos escolares y sus finanzas, e incluye una historia económica de la estructura de los distritos escolares elaborada por William A. Fischel, una evaluación del impuesto a la propiedad como fuente clave de financiamiento para la educación desde el jardín de infantes hasta el 12º grado, realizada por Andrew Reschovsky, y un análisis de Henry A. Coleman de las fuentes no tradicionales de financiamiento escolar. En la tercera sección se investigan los efectos de la ubicación de las escuelas especializadas y contiene aportaciones de Robert Bilfulco y John R. Logan, Julia Burdick-Will y Elisabeta Minca, y Stephen Machin y Anne West, quienes analizan las escuelas académicas (el equivalente en Inglaterra a las escuelas especializadas). En la cuarta sección se analizan casos en los que la educación y la ubicación no tienen ningún vínculo, como es el caso de la escolarización en los hogares en Virginia, analizada por Luke C. Miller.

Este libro presenta evidencias (particularmente en el capítulo de Eric J. Brunner) que introducir la posibilidad de elegir una escuela reduce tanto los recargos de precios de las viviendas asociados con su ubicación en un distrito escolar de alta calidad como la segregación residencial. Sin embargo, hasta el momento, estos efectos han sido menos drásticos de lo que podría suponerse. Una de las razones es que los padres definitivamente prefieren enviar a sus hijos a las escuelas de su barrio. Otra de las razones es que los costos y la disponibilidad del transporte limitan la gama real disponible de opciones de escuelas (el tema de los costos de transporte se analiza en el capítulo de Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson y Julian D. Marshall). Un capítulo muy aleccionador es el que analiza el fascinante caso de Chile, que implementó las becas escolares universales en la década de 1980. Se podría pensar que las opciones de escuelas reducirían la segregación escolar inherente a la segregación residencial, pero Carolina Flores descubrió que la segregación socioeconómica en las escuelas es aún mayor que la segregación residencial. Esto se debe a diferentes razones, incluida la capacidad de algunas escuelas de seleccionar estudiantes o de cobrar cuotas.

No obstante, es posible que dentro de unos diez años, la elección de escuela tenga un impacto más profundo en los mercados inmobiliarios y en la elección del lugar donde vivir. Los avances tecnológicos han comenzado a cambiar radicalmente la educación universitaria. La educación primaria y secundaria tal vez enfrente muy pronto cambios tan fundamentales como aquellos, algunos de los cuales ya se han anunciado en este libro.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las complejas presiones económicas, geográficas y demográficas sobre los patrones del uso de la tierra hacen que el manejo del crecimiento urbano constituya un verdadero desafío en el mundo entero. Esto resulta especialmente evidente en las ciudades en rápido desarrollo de Latinoamérica, las cuales están creciendo más allá de sus límites y necesitan trabajar en colaboración con los poblados que las rodean dentro de un clima político que generalmente no es propicio al gobierno metropolitano.

Los investigadores urbanos del Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes han estado estudiando los cambiantes usos de la tierra en el área metropolitana de Bogotá a fin de documentar las tendencias actuales y desarrollar un plan regional. En octubre, en una conferencia patrocinada por el Instituto Lincoln, participantes de diversas ciudades — São Paulo, Madrid, Buenos Aires, Ciudad de México, Medellín, Cali y otras — compararon sus experiencias más recientes en programas de desarrollo y planificación regional. Esta información servirá para ayudar a los empleados oficiales en Bogotá a comprender mejor los problemas existentes en el uso de la tierra y las oportunidades para empezar a definir políticas y estrategias de gobierno a fin de controlar el desarrollo irregular.

Factores que Definen el Uso de la Tierra

Bogotá está situada en una meseta (sabana) rodeada de montañas. La sabana se encuentra generalmente dividida por el Río Bogotá, con la ciudad de Bogotá en la orilla oriental y dieciocho municipalidades pequeñas al oeste. Esta región geográfica bien definida alberga a más de seis millones de personas, más del 90% de las cuales se encuentran altamente concentradas en Bogotá y sólo el 5% residen en las poblaciones de los alrededores. Los empleos comerciales, industriales y de servicios están altamente concentrados en la ciudad, mientras que granjas floricultoras constituyen la actividad económica más importante de la meseta.

Bogotá está densamente desarrollada, con sólo unas pocas áreas extensas sin desarrollar dentro de sus límites y una tendencia hacia el aumento de la densidad durante los últimos 50 años. El patrón del uso de la tierra es monocéntrico: el centro urbano comercial y de oficinas, actualmente en expansión hacia el norte, contiene más del 42% del empleo de la ciudad. Hay algunos centros comerciales menores en secciones más alejadas del norte y el oeste de la ciudad, y una cantidad cada vez mayor de tierra se está utilizando para desarrollos de baja densidad en las municipalidades externas.

Durante la conferencia, un tema común fue el impacto de la globalización en la estructura espacial local. Un síntoma es la aparición de compañías y organizaciones que buscan una localización independiente más que una integración dentro de la trama económica establecida del área metropolitana. La nueva tecnología de las comunicaciones ha hecho que la proximidad física sea menos necesaria que en el pasado, reforzando otras tendencias socioeconómicas hacia la descentralización.

El valor agrícola de la sabana de Bogotá ha jugado un papel importante en el control de la descentralización, y notablemente todavía hay poco tráfico entre la sabana y la ciudad. Sin embargo, los participantes en la conferencia se mostraron ambivalentes acerca de si esto es bueno o malo. Por una parte, esta condición aísla las poblaciones externas del valle de las ventajas de la urbanización; pero por otra, limita el crecimiento urbano incontrolado y protege a las tierras agrícolas.

El temor de una urbanización incontrolada de la sabana, a lo largo de las vías arbitrarias de numerosas autopistas que irradian de la ciudad, plantea como pregunta si sería mejor la orientación de una descentralización planificada y sistemática hacia los poblados existentes que una expansión limitada pero no planificada. No hay respuesta simple para la ambivalencia inherente al proceso de guiar el crecimiento urbano hacia los campos agrícolas.

Patrones de Desarrollo

El desarrollo residencial en Bogotá se encuentra altamente segregado en base al ingreso, y los destrabados mecanismos del mercado refuerzan esta dinámica social. Los grupos de menores ingresos están concentrados en las secciones del sur y el oeste de la ciudad, en tanto que los grupos de mayores ingresos tienden a vivir en un enclave al norte del centro de la ciudad, dejando el sector central para la población de medianos y bajos ingresos.

Este patrón segregado de crecimiento se refleja también en las tendencias de crecimiento regional. Mientras que el desarrollo suburbano ha sido relativamente limitado durante la última década, los grupos de mayores ingresos se están desplazando hacia el norte, a la sabana. Muchos de estos proyectos habitacionales de baja densidad de estilo norteamericano son comunidades de acceso controlado en antiguos poblados como Cota, Chia, Cajica y Sopo.

Soacha, al sur de Bogotá, ha experimentado un alto crecimiento de viviendas de bajos ingresos construidas informalmente, y otros proyectos de viviendas de bajos y medianos ingresos también se están produciendo dentro de los límites de las municipalidades occidentales. Estas fuerzas del mercado residencial, a su vez, están desplazando los asentamientos más pobres hacia los bordes del área metropolitana e incluso más allá, hacia las áreas más pobres de las colinas, que no reciben servicios de infraestructura urbana y tampoco pueden ser provistas en forma particular.

El cambio más dramático en la estructura espacial de Bogotá ha sido el traslado gradual, pero definido, del centro comercial urbano hacia los asentamientos de altos ingresos del norte de la ciudad. Otras actividades que requieren áreas extensas de terreno, tales como escuelas, instalaciones recreativas y cementerios, están orientadas hacia los grupos de altos ingresos de dicho sector. Esta tendencia puede verse en las grandes ciudades a través de toda Latinoamérica. Por lo general, comenzando como centros comerciales regionales u otros tipos de funciones de alto ingreso típicas del área central, los proyectos comerciales tienden a agruparse con los proyectos residenciales para el sector de altos ingresos y las inversiones en infraestructura.

Los nuevos desarrollos industriales reflejan una lógica distinta. Están apareciendo cerca del centro de Bogotá y a lo largo del corredor occidental a través de Madrid que conecta con las autopistas más importantes hacia la costa y otras regiones del país. También hay una zona industrial en expansión alrededor de una importante intersección vial cerca de la ciudad norteña de Zipaquirá.

Retos al Desarrollo Planificado

A medida que los participantes en la conferencia discutieron instrumentos potenciales para la implementación de políticas del uso de la tierra en Bogotá, la utilización de límites al crecimiento urbano fue planteada con frecuencia como una posible solución. Sin embargo, muchos de los conferencistas expresaron sus dudas acerca de la efectividad de este mecanismo o de cualquier otro instrumento tradicional de planificación del uso de la tierra, ya que los límites geográficos tendrían que ser mantenidos y controlados por cada municipio individual a través de la región.

Colombia tiene una fuerte política de descentralización gubernamental que promueve la autonomía municipal, incluso en las pequeñas poblaciones con poca capacidad técnica o política para enfrentar grandes proyectos de desarrollo. Cada poblado toma sus propias decisiones en materias de uso de la tierra y desarrollo económico, en base a las necesidades inmediatas y las fuerzas prevalecientes del mercado. Como resultado, no existe una tradición de coordinación de políticas entre Bogotá y otras municipalidades con respecto a la localización más apropiada de nuevas áreas residenciales o industriales dentro de la región.

Los conferencistas de Cali, Medellín y Buenos Aires discutieron los planes de sus respectivas ciudades para guiar el crecimiento a través de la creación de subcentros agrupados y descentralizados. Este enfoque ha sido ampliamente debatido y utilizado en ejercicios académicos de planificación, pero todavía existen dudas acerca de su operación dentro del contexto físico y regulatorio actual. Algunos expositores afirmaron que el desarrollo de subcentros podría realizarse a través de iniciativas del sector público con los promotores privados reembolsando el costo de la infraestructura, lo cual haría que el proceso se autofinanciase.

La cooperación pública y privada en sectores tales como el transporte por carreteras también ha recibido considerable atención en muchas ciudades. Sin embargo, convencer a los promotores privados a que respondan a los objetivos públicos de ubicación y desarrollo de infraestructura constituye otro obstáculo para la planificación en general.

Así, Bogotá, como muchas otras ciudades, se ve afectada por tendencias conflictivas tales como la autosegregación de los grupos de altos ingresos en comunidades de acceso controlado, la necesidad de los grupos de bajos ingresos de tierra dotada de servicios, las presiones del mercado sobre el uso de las tierras urbanas y agrícolas, y la autonomía municipal, todas las cuales crean corrientes perniciosas y contradictorias, tanto como opciones de política ambivalentes. El gobierno estatal, la agencia ambiental (CAR), el municipio de Bogotá y los otros municipios deben trabajar conjuntamente hacia el logro de un consenso regional en un amplio rango de servicios, incluyendo el transporte, el agua, las cloacas, y las instalaciones recreativas y educativas. Se necesita una mezcla de enfoques creativos y flexibles para lograr un desarrollo sustentable y equitativo.

Carolina Barco de Botero ha sido nombrada recientemente directora de planificación de Bogotá. También es gerente consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá, y miembro de la Directiva del Instituto Lincoln. Ha sido la directora del proyecto para el Estudio Regional de la Sabana de Bogotá de la Universidad de los Andes. Ralph Gackenheimer, profesor de planificación y estudios urbanos en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), participó en el estudio y la conferencia.

As a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design during the 2004–2005 academic year, Mario Navarro has undertaken a critical analysis of the innovative housing finance policy developed in Chile over the last 30 years. The objective of the study, summarized here, is to help housing policy designers in developing countries understand the Chilean model as an alternative to provide housing to people from low- and moderate-income sectors.

Until the beginning of the 1970s, housing programs in developing countries consisted of government-sponsored initiatives to design, build and sell houses using loans with subsidized interest rates. These policies were generally limited in scale, not affordable by or clearly focused on poor families, and often inefficient (Mayo 1999). Cognizant of these problems, international development organizations in the mid-1970s started to direct their loans and advice to developing countries based on the new “basic needs” strategy, which consisted of providing sites and services, slum upgrading and core housing (Kimm 1986).

At the same time and independently from these development organizations, Chile started several reforms in the financial sector and in social housing programs, among which was the creation of the first program in the world to subsidize the demand to buy housing (Gilbert 2004). This Chilean model was established ten years before the “enabling markets housing approach” promoted by international organizations such as the U.S. Agency for International Development (Kimm 1986), the Inter-American Development Bank (Rojas, Jacobs and Savedoff 1999) and the World Bank (World Bank 1993). Under this enabling policy governments generate incentives and act as a facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs.

The Chilean model has influenced housing policy in many countries of Latin American, and even those of other continents (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). Nevertheless, it has not been widely recognized as the first program in which the government plays the role of enabling the market. Gilbert (2002), an important scholar of the Chilean model and its influence on other countries, mentions that Chile “fits into” the enabling model, but my study shows that, more than only fitting in, the Chilean housing model was the precursor of the policy. The main characteristics of this program (one-time cash payments of a fixed amount) correspond “unquestionably to the type of subsidy [for housing] that is less problematic than others” (Angel 2000).

The Chilean government, through the Ministry of Housing and Planning (in Spanish, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU), was the key actor in the success of the Chilean model. During the first 27 years of implementing this policy (until 2001), MINVU not only funded and managed the subsidy programs, but it also was the largest real estate firm and the second largest mortgage bank in the country, in terms of the number of houses built and the number of mortgage loans issued.

Three Periods of Housing Policy

What have been the instruments and the amounts of public and private resources that were allocated to the construction and improvement of social housing in the Chile? My study is divided into six parts; the first three review distinct periods of housing policy over the past 30 years, and the next three parts describe the most relevant events in the evolution of this policy.

The first period, from 1974 to 1984, established the foundations of the enabling markets housing policy. During those 11 years, profound reforms were made in the banking system. The programs to subsidize housing were created and then significantly adjusted over time. However, few resources were devoted to housing programs, and the private sector participated only in providing housing for the upper-middle class. The public resources did not reach the poorest groups, so the housing deficit continued to growth.

The second period extended over 17 years, from 1985 to 2001, during which time the policy was consolidated with significant state intervention. The earthquake that shook the central zone of Chile in March 1985 marked the historic peak of the housing deficit, reaching more than one million units. This event precipitated increased attention to the design of housing and subsidy programs, as well as an increase in the level of resources allocated to these programs. These two factors were decisive in attracting the private sector to the social housing market. The continuity of housing policies implemented by democratic governments that started in 1990 was a strategic effort to consolidate the trust and knowledge required by the private sector to increase its participation in the market. The government continued its role in the construction and funding of housing for broad sectors of the population, and the focus of the resources improved with respect to the previous period. Although the commitment was still inadequate, the great accomplishment of this period was the reduction of the housing deficit to half of what it had been in the mid-1980s.

The third period, from 2002 to 2004, corresponds to the implementation of the enabling markets housing policy. Although Chile’s housing policy received international recognition before 2001, only 25 percent of its resources were allocated to families below the poverty line. At that rate of performance, it would have taken 24 years to close the housing deficit (Focus 2001). MINVU was spending more than half of its resources on direct housing construction programs and was still working as a bank, providing mortgage loans, although more than 70 percent of payments were in arrears (División Técnica 2001).

Current Housing Policy

To improve the focus of its resource allocation, MINVU in 2002 started the most important transformation of its housing policy since 1974. At the same time, MINVU stopped giving mortgage loans and gave up the direct construction of houses. In 2004, 96 percent of resources were targeted to subsidy programs and only 4 percent to building programs. The most important housing programs for urban families under this new housing policy are described here.

For the poorest residents, MINVU created a subsidy program called Fondo Solidario de Vivienda (Funding for Cooperative Housing) with an up-front subsidy of US$8,400 per household. Applicants need US$300 of savings and have to present a specific housing proposal. The subsidy covers the cost of land, infrastructure and a 350-square-foot unit containing a bathroom, kitchen, multipurpose space and bedroom. This is considered to be the first stage of a house to be built progressively over time. The municipal building permit is pre-approved assuming the unit’s expansion to a minimum of 550 square feet.

Families must apply in organized groups of at least 10 households and with the support of a managing organization, which can be a municipality, a nongovernmental organization or a consulting firm registered with MINVU. The ministry no longer decides where and what to construct, since the family groups present their projects and MINVU selects the best ones from a social, design and urban development point of view. The managing organization receives the funds to develop the project, implement a social action plan, and assist the families with technical support to expand their units.

Families do not receive another subsidy for the expansion, but since they do not have to pay a mortgage they can save to finance the materials and labor required. The new program is flexible and also accepts projects that involve the purchase of existing houses or construction on existing open space within a lot to increase housing density.

The selection mechanism benefits people who buy used houses over those who build new houses. The goal was to open a new market for the very low-income sector by making it possible for them to purchase the houses that had been constructed by the government over the previous 30 years. This policy is also viewed as a solution to the traditional problems associated with moving families to new housing projects on the periphery of cities, far from social and employment networks and more expensive for commuting to work. This program is focused on people living below the poverty line (approximately 632,000 households in Chile, equivalent to 19 percent of the population). Nearly 30,000 such subsidies have been given each year since 2002.

The second subsidy program was designed for low-income people above the poverty line who were the main consumers of the former housing projects developed by MINVU until 2001. The subsidies can be used to buy new or existing housing or to construct a house on one’s own land. The subsidy is US$4,500 for houses that cost US$9,000 or less and it decreases linearly to US$2,700 for houses up a price limit of US$18,000. Nearly 40,000 units have been granted annually under this program.

Because of credit enhancements offered by MINVU, six private banks signed agreements to deliver mortgage loans for housing valued under US$18,000. This policy was able to reduce the rent requirements and allow informal workers to qualify for mortgage loans. To reduce delinquency rates, the loans needed to be insured against fire and unemployment or the death of the principal. Three credit enhancements are included in MINVU’s agreements with the banks.

1. Subsidy for closing costs: A fixed amount between US$300 (if the housing cost is US$9,000 or less) and US$120 (for housing values up to US$18,000) is given to the bank for each loan issued to finance a subsidized house.
2. Implicit subsidy: MINVU guarantees that the loan is sold in the secondary market at 100 percent of its face value. If that does not happen, MINVU pays the difference to the bank.
3. Default insurance: In case of foreclosure, MINVU guarantees that the bank will recover the debt balance and the cost of legal proceedings. Contrary to FHA loans in the U.S., the foreclosure is done by the issuer of the loan, not by MINVU.

Some constituencies were afraid that the subsidies would go only to the upper limit of the price allowed and that the market would provide neither housing nor credit for houses of less than US$15,000. The results showed that the progressiveness of the subsidies was sufficient to promote the market at all of the price levels targeted by the subsidy.

The third type of subsidy is for houses between US$18,000 and US$30,000, to promote mixed-income units in private housing projects. Only 6,500 of these subsidies have been given each year. The subsidy offers up-front capital of US$2,700, but the credit enhancements were eliminated because many private banks were already originating mortgage loans in this price range.

The last three parts of the study analyze (1) key issues to generate an enabling markets housing policy, including transaction costs, access to bank financing, savings for housing, and support to families so they can take advantage of the subsidies; (2) the impact of the housing programs on family income and the distribution of national income; and (3) lessons on housing finance learned from the Chile’s experience over the last 30 years.

Conclusion

My study analyzes the Chilean housing policy since 1974, to better understand how it became possible to incorporate the participation of the private sector and improve the focus in allocating resources to the poorest sector. The study explores both good and bad decisions that were made over the past 30 years, and particularly in the past three years, and it identifies the roles of different social and economic actors in the process. The early results are encouraging. Using the same budget for subsidies in each of the last four years, MINVU increased by 57 percent the number of families from the poorest three income deciles who have benefited from government housing subsidies.

Despite the great breakthrough in social housing in Chile, many tasks remain. A report by MINVU estimates a housing deficit of 543,000 units in 2000 and suggests that 96,000 new units of housing are needed each year just to accommodate new family demand (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).

The effects in terms of land use are also remarkable. Until 2001 all the housing units built for low-income families in the Greater Santiago area were developed by MINVU in new infill projects on the periphery of the city. The Funding for Cooperative Housing program established in 2003 encouraged acquisition of existing houses and increased density of housing within already urbanized areas. As a result, the percentage of these types of housing began to shift dramatically, from zero in 2001 to 23 percent in 2003 and up to 63 percent in 2004, with a corresponding decrease in the percentage of new infill units being developed on the periphery.

It took Chile more than 28 years to fully implement the enabling markets housing policy. I hope this study can help other countries to formulate their housing policies so that all citizens, without regard to their socioeconomic condition, can have access to opportunities to own a decent home.

References

Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.

División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.

———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.

Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).

Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Vienna, Austria.

Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).

Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: World Bank.

Mario Navarro was director of housing policy in Chile’s Ministry of Housing and Planning (MINVU) from 2000 to 2004, when he was named Loeb Fellow at Harvard and visiting fellow at the Lincoln Institute.

For the past eight years, each of our annual land policy conferences has addressed a different theme; last year’s explored the changing links between education, land, and location in light of the growing importance of school choice. The volume resulting from our 2013 conference—Education, Land, and Location, coedited by Lincoln Institute Fellow Daphne A. Kenyon and me—includes contributions from eminent scholars in a range of social science disciplines from across the U.S., Chile, and England.

When children attend schools near their homes, a strong link arises between residential location and quality of education. That link is strengthened when schools rely heavily on funding from the local property tax, as in the United States. Indeed, part of a house price can be thought of as paying for a ticket into a particular school system. But what if school choice is unlinked from choice of residence?

In the 1960s, approximately one in ten schoolchildren in the United States attended a private school. Now, there are new forms of school choice such as magnet schools, interdistrict and intra-district choice, charter schools, vouchers, and homeschooling. The best available data indicate that today between one-quarter and one-third of schoolchildren exercise some form of school choice.

This volume focuses on three policy issues. The first is racial, ethnic, and socioeconomic segregation. Within the decentralized system of U.S. local government, a great deal of such stratification is evident. As John R. Logan notes, the “average white child attends a school that is over 78 percent white.” The second is academic achievement gaps. Eric A. Hanushek concludes that the “gaps in achievement are stunning,” even though differences in high school attainment rates and scores on the National Assessment of Educational Progress among whites, blacks, and Hispanics have converged somewhat. The third is a lack of equal opportunity flowing from residential segregation and academic achievement gaps. As Elizabeth J. Mueller and Shannon S. Van Zandt state, “Opportunities, in the form of good schools and other public services . . . are neither evenly distributed across regions nor accessible to all.”

The book is divided into four sections. The first reviews the literature, including Ellen B. Goldring and Walker Swain’s loosely chronological account of residential location–schooling linkages in the United States. The second examines questions of school district organization and finance, including William A. Fischel’s economic history of the structure of school districts, Andrew Reschovsky’s assessment of the property tax as the key funding source for K–12 education, and Henry A. Coleman’s examination of nontraditional sources of school funding. The third considers the effects of charter school location, with contributions from Robert Bilfulco and John R. Logan; Julia Burdick-Will and Elisabeta Minca; and Stephen Machin and Anne West, who analyze academy schools—the equivalent of charter schools in England. The fourth section examines cases where education and location are unlinked, such as homeschooling in Virginia, analyzed by Luke C. Miller.

This volume presents some evidence, highlighted in Eric J. Brunner’s chapter, that introduction of school choice reduces both the housing price premium associated with location in a high-quality school district and residential segregation. So far, however, these effects are less dramatic than one might suppose. One reason is that parents strongly prefer to send their children to neighborhood schools. Another reason is that the expense and availability of transportation limit the effective range of school choice. (Transportation costs are analyzed in the chapter by Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson, and Julian D. Marshall.) One fascinating chapter on Chile, which implemented universal school vouchers in the 1980s, is instructive. One might have thought that school choice would reduce the school segregation inherent in residential segregation, but Carolina Flores found that socioeconomic segregation in schools is even greater than in residential neighborhoods. There are a number of reasons for this, including some schools’ ability to select students or to charge fees.

It is possible, however, that a decade from now school choice may have a more profound impact on housing markets and residential choice. Technological changes have begun to upend college education. Perhaps elementary and secondary education will soon face changes just as fundamental, some of which have been foreshadowed by the analysis in this volume.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La tierra vacante(1) y su integración al mercado de tierras urbanas son temas raramente investigados en América Latina. Los estudios publicados al respecto tienden a limitarse a los aspectos descriptivos: es decir, principalmente a la cantidad y al tamaño de los vacíos urbanos. El contexto actual de profundas transformaciones económicas y sociales, y de cambios en los patrones de demanda de tierras en las ciudades, está propiciando un giro en la percepción de estos predios en desuso: de ser un problema, se están convirtiendo en una oportunidad.

Como parte de un proyecto de investigación patrocinado por el Instituto Lincoln, en agosto de 1998 se realizó un estudio comparativo de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas: Buenos Aires (Argentina), Lima (Perú), Quito (Ecuador), Rio de Janeiro (Brasil), San Salvador (El Salvador) y Santiago (Chile). Los investigadores participantes examinaron diferentes categorías de tierra vacante, los problemas que ésta genera y sus usos potenciales, así como también los cambiantes papeles de agentes tanto privados como públicos -incluyendo los gobiernos- en el manejo de los mismos. Las conclusiones del estudio destacan que estos espacios libres son elementos integrales de los complejos mercados de tierras de esas ciudades, y que afectan las políticas fiscales en materia de desarrollo urbano; por tal motivo, tienen un gran potencial para el desarrollo a gran escala. El manejo de la tierra vacante podría conducir no sólo a mejorar las condiciones de las áreas urbanas, sino también a reducir la polarización social y fomentar una mayor igualdad para sus habitantes.

Si bien las seis ciudades del estudio varían en tamaño, todas comparten ciertas características comunes, tales como un acelerado crecimiento demográfico y territorial, además de indicadores sociales similares (altas tasas de pobreza, desempleo y subempleo), déficits significativos de vivienda y de servicios públicos, y altos niveles de segregación y estratificación social geográfica. Los mercados de tierras de cada una de las ciudades tienen también características similares, aunque exhiben sus propias dinámicas en cada submercado.

Características de la tierra vacante

Esta investigación estudió cuatro características principales de la tierra vacante: tenencia, cantidad, situación y duración de la condición vacante. Como regla general, la tierra vacante latinoamericana está a cargo de uno o más de los agentes citados a continuación (cada uno con sus políticas respectivas): gestores o subdivisores inmobiliarios -legales o ilegales-; pequeños propietarios que han adquirido las tierras, pero que están incapacitadas para desarrollarlas; especuladores de bienes raíces; agricultores; empresas estatales; y otras instituciones como la Iglesia, el estado militar, el seguro social, etc.

El determinar cuánta tierra vacante hay en cada ciudad es una tarea compleja, debido a las diferentes definiciones que se le da al término en cada país (ver fig. 1), junto con los numerosos obstáculos para obtener informaciones precisas. Todo esto dificulta la comparación de datos y porcentajes en áreas metropolitanas. Aun más, en algunas de estas ciudades (San Salvador, Santiago y Buenos Aires) existe un número significativo de tierra vacante “latente”, consistente en edificaciones total o prácticamente deshabitadas que a menudo estaban ocupadas por ex-empresas estatales, y que actualmente están a la espera de nuevas inversiones que permitan su demolición o desarrollo.

En las seis ciudades estudiadas, el porcentaje de tierra vacante oscila desde un poco menos del 5 por ciento (San Salvador) hasta casi un 44 por ciento (Rio de Janeiro). Si en San Salvador se incluyera toda la tierra vacante “latente”, la suma ascendería a un 40 por ciento de toda el área metropolitana. Como un todo, la tierra vacante de las ciudades representa un porcentaje significativo de las áreas edificables -es decir, con acceso a servicios públicos- que podría albergar a una cantidad considerable de población que actualmente no dispone de acceso a la tierras urbana.

La situación de la tierra vacante es relativamente uniforme dentro de una región. Así, mientras que en los Estados Unidos tienden a estar localizados en el centro de las ciudades (principalmente espacios y sitios industriales abandonados), en América Latina la mayoría se encuentra en la periferia, donde frecuentemente son objeto de una fiera especulación y de estrategias de retención dependiendo de su accesibilidad a las redes de servicios públicos. En cambio, hay diferencias considerables en la duración del desuso de los terrenos: en Lima y en Quito, los vacíos urbanos son relativamente “nuevos”, mientras que en Buenos Aires hay algunos que han estado desocupados durante varias décadas.

Políticas y potencial de desarrollo

Un examen de las condiciones ambientales urbanas de la tierra vacante demuestra que muchos de estos sitios podrían soportar actividades residenciales o productivas, por lo que constituyen un recurso desaprovechado en el que debería construirse una infraestructura urbana a fin de mejorar la eficiencia del uso de las tierras. No obstante, otra cantidad considerable de lotes presenta una serie de importantes factores de riesgo, por ejemplo: inadecuada infraestructura básica; agua contaminada por desechos industriales; riesgo sísmico, de inundaciones o erosión; y vías de acceso deficientes. Tales terrenos no son aptos para ser urbanizados a menos que se realicen inversiones considerables que los resguarden contra tales problemas. Algunos podrían tener un gran potencial para la protección ambiental, aunque la conservación de la tierra sigue siendo un asunto de baja prioridad en América Latina.

En el estudio se afirma que, como norma general, los sectores urbanos de bajos recursos tienen poco acceso a la tierra, debido a los altos precios de la misma (a pesar de que sus valores varían según el submercado). Las áreas de expansión urbana dinámica, que ofrecen mejores vías de acceso y redes de servicios, son sumamente costosas. En varias de las ciudades estudiadas hay una gran cantidad de tierra vacante que no está a la venta y que posiblemente permanecerá desocupada por un tiempo indefinido. Los investigadores del proyecto proponen someter dichas tierras a políticas de abaratamiento de los precios, de manera de aumentar su accesibilidad a la población de bajos recursos.

En la mayoría de las ciudades latinoamericanas no existen políticas explícitas ni marcos jurídicos referentes a la tierra vacante. Donde sí existen leyes (como es el caso de Rio de Janeiro), éstas se limitan a ser meramente declaraciones de principio, y resultan ineficaces. La reciente promulgación de nueva legislación en la ciudad de Santiago ha promovido el aumento de densidad en áreas urbanas, pero todavía es muy temprano para conocer las implicancias de tales medidas(2) . De igual manera, comúnmente las legislaciones urbanas contemplan escasas referencias al medio ambiente. La tierra vacante podría desempeñar un papel importante en la sustentabilidad urbana, pero ello requiere desarrollar una mejor articulación entre las acciones ambientales y las de planificación, especialmente al nivel local.

Otra característica común de las áreas estudiadas (a excepción de Santiago), es la falta de articulación entre las política de desarrollo urbano y, más específicamente, de mercados de tierras con la política tributaria. Incluso en aquellas ciudades en las que teóricamente se ha hecho una distinción impositiva entre la tierra vacante y la ocupada -tales como Buenos Aires y Quito-, no se han producido resultados verdaderos, y los agentes encargados de tales terrenos han podido librarse de sanciones o alzas de impuestos a través de una serie de “excepciones” y exenciones fiscales.

Propuestas y criterios de planificación

Al mismo tiempo que aboga por una mayor influencia gubernamental en los mercados de tierras, en combinación con el establecimiento de programas de creación de instituciones y de capacidad entre otros mecanismos, el estudio presenta varias propuestas para el uso y la reutilización de tierra vacante en América Latina. Una de las propuestas fundamentales es la de incorporar la tierra vacante en el marco de las políticas generales de cada ciudad, desde un enfoque que considere su diversidad de condiciones. Como parte de un programa de objetivos de planificación urbana, se recomienda implementar políticas de expansión de espacios verdes, de construcción de conjuntos de vivienda para población de bajos ingresos, y de construcción de la infraestructura necesaria. Aún más, la tierra vacante debería utilizarse para promover una “racionalidad urbana” de manera de estimular la ocupación de lotes disponibles en las regiones donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura.

El estudio también recomienda establecer políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales. A este respecto, algunas de las ideas discutidas sugieren ampliar la base y los instrumentos impositivos; incorporar mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas (“captura de plusvalías”); aplicar una política progresiva de impuestos sobre bienes raíces a fin de desalentar la retención de tierras por parte de propietarios pudientes; y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal.

Estas políticas deben vincularse a otros mecanismos diseñados para frenar la expansión de la tierra vacante y la dinámica de segregación y estratificación social geográfica. Tales mecanismos podrían incluir la concesión de subsidios o créditos a bajo interés para la adquisición de materiales de construcción; la asistencia técnica para la construcción de viviendas; el establecimiento de redes de infraestructura para reducir los costos; y los créditos o períodos de para el pago de impuestos, y tarifas de servicio a la propiedad.

Otras propuestas sugieren desarrollar programas piloto de transferencia de tierras mediante sociedades público-privadas para construir en terrenos que sean propiedad del gobierno, a fin de estimular la creación de viviendas a precios accesibles. También recomiendan reutilizar algunas tierras para producción agrícola y prestar mayor atención a los factores ambientales, con la meta de asegurar la futura sustentabilidad urbana.

Nora Clichevsky, investigadora del CONICET (Buenos Aires, Argentina), es la coordinadora del proyecto de estudio de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas, cuyos integrantes se reunieron en agosto de 1998 para discutir sus hallazgos. Contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa Latinoamericano del Instituto Lincoln.

Otros miembros del grupo de investigación fueron Julio Calderón (Lima, Perú); Diego Carrión y Andrea Carrión, miembros de CIUDAD (Quito, Ecuador); Fernanda Furtado y Fabrizio Leal de Oliveira, de la Universidad de Rio de Janeiro (Brasil); Mario Lungo y Francisco Oporto, de la Universidad Centroamericana (El Salvador); y Patricio Larraín del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

Notas

1. La traducción para el término vacant land varía según país. Otras traducciones posibles incluyen: terrenos baldíos, predios baldíos, tierras desocupadas, tierras disponibles, terrenos libres, terrenos vacíos, terrenos desocupados, sitios eriazos. En este artículo se usa tierra vacante, la traducción más frecuentemente ocupada en los programas del Instituto Lincoln.

2. El Plan de Regulación para el área metropolitana de Santiago tiene la meta de aumentar la densidad promedio de la ciudad en un 50 por ciento, mientras que ciertas reformas a la Ley de Rentas hechas en 1995 imponen un impuesto predial a las tierras no edificadas con objeto de desalentar la especulación de la tierra.