Holyoke, a city of about 40,000 in western Massachusetts, was one of the nation’s first planned industrial communities. Beginning in the late 1840s, Boston investors transformed what had been a farming area into a mill town, taking advantage of its location along the Connecticut River. The investors wanted to manufacture cotton textiles. But over time an elaborate canal system was built in the city to accommodate more and more mills, and the town became known for silk, wool, and paper manufacturing as well. In time, Holyoke came to be known as the “Paper City” because of its paper mills.

As the mills developed, the city prospered. With jobs plentiful, the town attracted successive waves of Irish, French-Canadian, German, Polish, Jewish, Italian, and Puerto Rican immigrants who worked in the mills, created small businesses, raised families, and built a city that reached a population of 63,000 by 1917 (McLaughlin Green 1939).

Then it all began to come apart—slowly. From a peak in the 1920s, local industry gradually declined as companies and jobs moved overseas or migrated to the South and West to be nearer raw materials and cheaper labor. By the time of the 2000 census, Holyoke’s population had shrunk to fewer than 40,000. Like other small industrial towns across the country, it was part of a fading era in the American industrial past, and the once-prosperous Paper City was fighting to keep its economic footing.

Fortunately, Holyoke had a big stroke of luck in 2009, when the city was selected as the site for what came to be known as the Massachusetts Green High Performance Computing Center (MGHPCC)—an environmentally friendly supercomputing complex intended to bolster what state officials call the Massachusetts “innovation economy.” Water power was once again key to the city’s success. Holyoke’s location on the banks of the Connecticut River offered access to low-cost hydroelectric power, while the river and the city’s many canals offered water for cooling, a major advantage in supercomputing. “Holyoke has struggled after losing its industry base,” says Kathleen Anderson, president of the Greater Holyoke Chamber of Commerce. “We had aging infrastructure that needed to be repurposed, loss of jobs, and other changing demographics. Holyoke had to think in creative ways and recognize the assets we had. Both human talent and the wisdom of acquiring the dam and its hydropower have been foundational to our rebirth.”

When the computer center opened in 2012, it represented an important first step toward improving Holyoke’s fortunes, but it wasn’t enough to restore its vitality. The city undertook a planning effort that produced a 20-year renewal plan to revitalize and redevelop the area where the MGHPCC is located, in the center of town. An important step in realizing the plan was the creation of the Holyoke Innovation District—an investment the state made through the Massachusetts Technology Collaborative that brought together local officials, business leaders, and community organizations to encourage local and regional economic development. “The attraction of the computing center to Holyoke really started our planning process around the Holyoke Innovation District. Really, we say it spawned out from the computing center,” Marcos Marrero, Holyoke director for planning and economic development and co-chair of the Holyoke Innovation District, said in a September interview (Desmarais 2015) with the Bay State Banner.

Leadership, Collaboration, Resurgence

That’s when the Boston Federal Reserve Bank entered the picture. Since 2008, the bank’s research staff had been studying older industrial cities like Holyoke as part of an effort to help revitalize another Massachusetts city, Springfield. Like Holyoke, it had seen better days. The bank conducted a two-year study partnership with Springfield that examined the challenges facing the state’s fourth-largest city, which continued to fail even as state government and nonprofits poured millions of dollars into revitalization.

One part of the study tried to glean lessons for Springfield from the fates of 25 other small industrial cities in the Northeast, Midwest, and upper South. The Boston Fed’s economists found that a handful of these cities had been able to either maintain or recover much of their economic stability, as measured by income, poverty rates, population, and economic vitality. Boston Fed researchers called them “resurgent cities,” and the researchers looked for common themes that explained their success. The cities, they found, faced similar challenges—poverty, changes in racial and ethnic makeup, and the loss of their manufacturing bases. But all were fighting through their challenges and shared a key driver of success: sustained leadership and collaboration among businesses, government, nonprofits, and community groups. “Time and again, our examination of the resurgent cities’ histories indicated that the resurgence involved leadership on the part of key institutions or individuals, along with collaboration among the various constituencies with an interest in economic development,” bank researchers wrote in a 2009 report (Kodrzycki and Muñoz 2009).

The bank researchers noticed that the source of local leadership varied from place to place. In New Haven, Connecticut, local colleges and universities worked with government officials and private industry to provide workforce training and funding to attract companies. In Providence, a nonprofit foundation worked with business executives to develop ideas and a consensus on downtown development projects. In Evansville, Indiana, a mayor initiated the turnaround in the 1960s, and it continued, thanks to an aggressive economic development campaign by the local chamber of commerce later on. Despite their differences, all these economic redevelopment efforts spanned decades, implying solid ongoing leadership.

All the efforts demonstrated the active collaboration of numerous groups and individuals as well. According to the Fed’s research, “Collaboration became necessary because economic transformation is complex, and because outsiders—such as state and national governments, foundations, and businesses that are potential sources of funding and jobs—often require proof of joint efforts in order to contribute to a city’s development.”

Rising to the Challenge

These findings led the Boston Fed to ask what it could do to help build the strong civic infrastructure that was critical to resurgence. The result was the Working Cities Challenge, which the bank created with the help of Living Cities, a New York–based collaboration of 22 foundations, financial institutions, and other partners.

The Challenge took the form of a competition among the smaller former industrial cities in Massachusetts. In the spring of 2013, 20 communities applied to participate. From the applicants, six cities were selected to receive a total of $1.8 million in grants to support projects that emphasize leadership and collaboration. Among the first six winners was Holyoke, along with Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem, and Somerville. The goal was simple: to help save these struggling Massachusetts cities by supporting development of the tools they needed to help themselves.

The program was an important and unusual one for a federal reserve bank. The banks are better known for cranking out economic research than for mounting programs in the field. However, the initiative reflected Boston Fed President Eric Rosengren’s commitment to applying the bank’s economic research to the real world and to improving New England communities. And the concept is scalable, with nationwide potential to bolster cities and towns across the country that have struggled with 21st-century economic realities.

Tamar Kotelchuck, director of the Working Cities Challenge, says that the bank’s research on resurgent cities taught them that most struggling cities can do better. “Based on what we learned from studying resurgent cities, we got together with Living Cities and came up with the idea of a competition for multiyear funding to incentivize leadership and collaboration,” she says.

She says the bank decided to start with a pilot program in Massachusetts, with a focus on small and midsize cities. The target cities range in size from about 35,000 to 250,000 and share certain economic and demographic similarities, including a large number of poor families and low median incomes. “These cities had already formed a coalition to support their interests with the help of MassINC, a local think tank,” Kotelchuck says. “They called themselves Gateway Cities and had been working together on common economic and political problems for a few years. They had learned that working together gave them a certain amount of power that none had alone,” she says (Forman et. al. 2007).

Working Cities took a singular approach in attempting to help these cities, according to Andrew Reschovsky, a fellow at the Lincoln Institute. “What is unique about the Working Cities initiative is that, unlike many other urban economic development strategies, its focus is on improving the economic well-being of each city’s current low-income residents.”

The federal reserve banks can’t use their own funding to provide grants, but a number of willing partners stepped forward to aid Working Cities. Kotelchuck says the Fed’s role in the initiative includes designing and implementing the model in partnership with a steering committee, providing technical assistance, and helping teams build capacity through expert assistance, networking, and best practices. The grants are funded by several donors, including the state government; Living Cities; the Massachusetts Competitive Partnership, an association of the 16 largest employers in Massachusetts, focused on promoting economic growth; and MassDevelopment, the state’s development agency.

Kotelchuck says that when the bank and its partners put together the first competition in 2013, they left it up to the cities to propose how the grant funding would be used. “We didn’t tell cities what to work on,” she says. “The challenge is designed to help build collaboration around issues that are important locally.” A major requirement for a successful project, though, was that it should involve the private sector, government, and other local groups working together. “We were looking for projects that promoted systemic change,” she says. “Our goal was intended to help local leaders fix things in their cities.”

An independent jury evaluated the cities’ proposals based on criteria that reflect the Working Cities Challenge goals of collaboration, community engagement, and the use of evidence to track progress. The projects had to make a lasting contribution to improving the lives of low-income residents.

In January 2014, the first awards were announced. Of the six cities selected, four received multiyear grants, and two received seed awards. All the cities were combatting high unemployment, low student achievement, and an uncertain future. However, Kotelchuck says, “All the winning cities had distinctive proposals. No two were alike. They all addressed specific local needs, just as we had hoped,” she says.

For example, Fitchburg in north-central Massachusetts received a three-year grant of $400,000 for its eCarenomics Initiative—an effort to develop shared metrics for neighborhood health and well-being, with the goal of improving one part of town. Chelsea won a three-year grant for its Shurtleff-Bellingham Initiative, designed to reduce poverty and mobility rates by 30 percent in the struggling neighborhood. Salem received a $100,000 seed grant for its plan to bring one low-income neighborhood’s economic indicators in line with the rest of the city by focusing on economic development, small business development, workforce development, and leadership development. Somerville also received a one-year seed grant of $100,000 to support a workforce training program for out-of-school “youth” aged 18 to 24.

The largest single award, a $700,000 three-year grant, went to Lawrence in the northeastern part of the state. The award was for the Lawrence Working Families Initiative, whose goal was to create a Family Resource Center designed to increase the incomes of parents of local school children by 15 percent over a 10-year period. The initiative is led by Lawrence Community Works and the local school system, with support from several employers and nonprofits in the area. “The Lawrence school system had gone into receivership in 2011,” Kotelchuck explained, so focusing on families and schools was a logical choice.

The city also had economic characteristics that fit the Working Cities’ model. Its median household income was half the statewide median, and its poverty rate was almost triple the statewide rate. “The city’s population is 70 percent Hispanic, and unemployment was a problem,” Kotelchuck says. Many of the problems the city faced spilled over into the schools. “The goal of the Family Resource Center is to help families in as many ways as possible. It provides financial coaching, crisis support, and other services to strengthen families,” she says.

Beyond the family center, a large part of the initiative is focused on what Kotelchuck calls “authentic parent involvement” in the schools. The initiative created community education circles where parents, teachers, and students work on specific problems in the schools. “The goal is to get parent buy-in and involvement in the school system,” she says. So far, the program has involved 400 parents, hired a family coach, and placed more than 30 parents in jobs, according to Kotelchuck.

Holyoke received a $250,000, three-year award that is being used to implement SPARK (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge). This downtown “entrepreneurship and social venture development center” aims to increase business ownership, particularly among the city’s residents, including the Latino population, which accounts for 60 percent of the population. The project team that created the program is made up of representatives from the city, the chamber of commerce, the Holyoke Public Library, a one-stop employment center called CareerPoint, and the local nonprofit Nuestras Raíces.

The SPARK program is “geared toward identifying, recruiting, and stimulating Holyoke residents and organizations that have a ‘spark’ or desire to move their innovative projects or business proposals from concept to reality by emphasizing a whole-community approach to entrepreneurialism, individual learning, and leadership training,” according to the city. In short, it’s designed to help prospective business owners establish business plans and figure out how to get operating.

Another goal is to tie members of the downtown Holyoke community into the Innovation District the city created around the supercomputing center. “The city has a big data center,” Kotelchuck says. “But that alone won’t necessarily help Holyoke’s low-income people. The question that SPARK addresses is how do you build upon the assets of Holyoke’s immigrant population and make sure people benefit from the development that’s going on around the innovation district.”

City officials agree. “This award is more great news for the future of the city’s Innovation District,” Mayor Alex Morse said when the grant was announced. “We’ve been working hard to position Holyoke to compete in the modern economy, which requires us to stimulate innovative projects and business ventures. With the collaboration of some of Holyoke’s finest organizations and community leaders, this funding will allow us to assist local residents in bringing their innovative ideas to fruition.”

Kotelchuck says that many cities try to attract young professionals and focus on tech jobs. They see other cities succeed using that model and copy it, but not always successfully. “If we don’t help low-income residents,” she says, “all we’re doing is moving poverty from place to place, and that helps no one. The Working Cities initiative helps people where they live. It helps people who wouldn’t otherwise have jobs.”

“Many cities chase the newest, flashiest strategy to revitalize themselves, but ultimately it’s not the newest trend that revitalizes a city,” she says. “It’s the effects of many ideas over time, and it only happens in cities with community engagement and collaboration. Our advice is to look at what you have and build systematically on it.”

She says that in monitoring the Challenge, she has noted differences in how cities think about their futures. “Some cities say: We have so many problems; give us some money,” she says. “But others say: We have these resources. We have some energy. We need help realizing our potential.” She says that revitalization efforts will require a decade of effort or more. The Fed’s goal is to provide a three-year leg up on the effort.

It can also spark broader interest in the cities’ revitalization. Recently, Holyoke SPARK received an additional $56,000 from the Massachusetts Growth Capital Corp., a quasi-public agency that supports small businesses, to help the program offer more classes, provide mentoring for entrepreneurs, and support a micro-enterprise loan program for those who qualify. It also received additional funding from the city’s Community Development Block Grant this year.

Signs of Progress

The Fed and its partners are happy with the project’s results so far, Kotelchuck says. And the bank recently announced a second and third round of grants, for cities in Massachusetts and Rhode Island. Eventually, she thinks the idea could spread to other Federal Reserve districts. “It’s a new model for Fed involvement in these communities. Other Feds are showing interest, and we would be delighted if it takes root in other districts.” Bank President Rosengren says that the Boston Fed plans to expand the program to other New England states at the very least.

The Working Cities program shows great potential to spread farther. Small cities and towns all over the country have been batted around by changing economic fortunes in recent decades. They deserve a chance at becoming resurgent cities too, and it’s gratifying to see an organization like the Boston Fed putting its brains and influence behind improving their future. There is no silver bullet, no guarantee of success, but the Working Cities Challenge shows that good things can happen with time, commitment, elbow grease—and a little money.

This point was underscored by the Lincoln Institute’s Reschovsky: “Although all the cities currently involved in Working Cities need more economic and fiscal resources, the key to the success of the initiative will be the combination of additional resources and the development and nurturing of local nonprofit, government, business, and social institutions.”

That certainly seems to be the case in Holyoke. Lately, it has even developed a little national “buzz.” In the February issue of Popular Mechanics magazine, the editors designated the nation’s 14 best startup cities, saying they wanted to identify “the next wave of cities building an ecosystem to turn innovators into entrepreneurs.” The list features smaller cities from across the country. Holyoke made the list at number six (Popular Mechanics 2015).

Inevitably, the city’s chief advantage is a familiar one. “We have cheap energy,” Mayor Morse wrote in a description of innovation in Holyoke for the magazine. “On the city’s eastern border, the Connecticut River drops 57 feet as it presses south. When the city was founded, in 1850, the river powered waterwheels for paper mills; today it generates inexpensive, clean energy.” He also mentioned the brick paper mills, signs of the industrial past that have been repurposed as “attractive industrial work spaces.”

“Holyoke has gone back to where we started,” the Chamber’s Anderson says. “Our ancestors dug a canal system to harness power, and now we are still harnessing it as green energy to power a new economy.”

Billy Hamilton is executive vice chancellor and chief financial officer of the Texas A&M University System. He was for 16 years the deputy comptroller of public accounts for the State of Texas. Since 2007, he has written a weekly column for State Tax Notes.

Photograph by Jeffrey Byrnes

References

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. September 10, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro, and Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. February 2007.

Kodrzycki, Yolanda and Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. February 2015. www.popularmechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El valor del suelo está determinado primariamente por factores externos, principalmente por cambios que ocurren en el ámbito vecinal u otras partes de la ciudad, más que por las acciones directas de los propietarios del suelo. Esta observación tiene especial validez en el caso de solares pequeños cuya forma o clase de ocupación no genera externalidades suficientemente poderosas como para lograr aumentos retroactivos de su valor. Un terreno pequeño, por lo general, no tiene influencia significativa en esos factores muy externos que podrían afectar su propio valor. En cambio, los grandes proyectos urbanos (“GPU”) sí tienen peso en esos factores, como también en el valor del suelo que los sustenta. Este escenario sienta la base del interés del Instituto Lincoln en esta temática.

Para el análisis de los GPU proponemos dos perspectivas que complementan y hacen contraste con otras que solían predominar en este debate: La primera apunta a la idea de que los GPU pueden ser una fuerza estimulante que impulsa cambios urbanos inmediatos capaces de afectar los valores del suelo y en consecuencia su uso, bien sea para grandes áreas como también para una ciudad-región completa. Esta perspectiva se concentra en el diseño urbano o urbanismo y prioriza el estudio de las dimensiones físicas, estéticas y simbólicas de los grandes proyectos urbanos. La segunda, enfocada en el marco normativo, trata de entender la valorización del suelo generada por el desarrollo y la ejecución de estos proyectos como mecanismo potencial de autofinanciamiento y viabilidad económica, y analiza el papel de los GPU en la refuncionalización de ciertos terrenos o áreas de la ciudad. Ambas perspectivas demandan una lectura más integral que incluya la diversidad y los niveles de complejidad de los proyectos, su relación con el Plan de Ciudad, el tipo de marco normativo que requieren, el papel del sector público y el sector privado en su gestión y financiamiento, la tributación del suelo y las políticas fiscales, entre otros factores.

Los grandes proyectos no son algo novedoso en América Latina. A principios del siglo XX, muchas ciudades estuvieron marcadas por el efecto de programas de gestión público-privada que incluían la participación de actores externos (nacionales e internacionales) y complejas estructuras financieras. Algunos proyectos tuvieron el potencial de servir como catalizadores de procesos urbanos capaces de transformar sus alrededores o incluso la ciudad como un todo, así como también acentuar la polarización socioespacial preexistente. Con frecuencia se impusieron los proyectos sobre las regulaciones existentes, lo que llevó a cuestionar las estrategias de planificación urbana vigentes. Grandes empresas de desarrollo urbano y compañías de servicios públicos (inglesas, canadienses, francesas y otras) coordinaron la prestación de servicios con complejas operaciones de desarrollo inmobiliarios en casi todas las ciudades más importantes de América Latina.

Hoy en día los grandes proyectos tratan de intervenir en áreas de sensibilidad especial a fin de reorientar los procesos urbanos y crear nuevas identidades urbanas a nivel simbólico. Intentan también crear nuevas áreas económicas (en ocasiones, enclaves territoriales) que tengan capacidad de promover entornos protegidos de la violencia y pobreza urbana, y más favorables a las inversiones privadas nacionales o internacionales. Al describir los motivos que justifican estos programas, sus partidarios realzan su papel instrumental en la planificación estratégica, su supuesta contribución a la productividad urbana y su eficacia para reforzar la competitividad de la ciudad.

En un escenario de transformaciones provocadas por los procesos de globalización, las reformas económicas, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la gestión urbana, no sorprende que estos programas hayan sido blanco de una gran controversia. Su escala y complejidad suelen incitar la aparición de nuevos movimientos sociales, redefinir oportunidades económicas, poner en duda marcos normativos de desarrollo urbano y reglamentos del uso del suelo, exceder las arcas municipales y ampliar escenarios políticos, todo lo cual altera la función de los grupos de interés urbanos. A esta diversidad de factores se le agrega la complicación del largo marco temporal que requiere la ejecución de estos grandes proyectos urbanos, usualmente excediendo los periodos de los gobiernos municipales y los límites de su autoridad territorial. Esta realidad plantea retos de gerencia adicionales y enormes controversias dentro del debate público y académico.

La contribución del Instituto Lincoln a este debate es recalcar el componente del suelo en la estructura de estos grandes proyectos, específicamente los procesos asociados con la gestión del suelo urbano y los mecanismos de recuperación o movilización de las plusvalías para el beneficio de la comunidad. Este artículo es parte de un esfuerzo continuo mayor para sistematizar la experiencia latinoamericana reciente con los GPU y para analizar los aspectos pertinentes.

Una gran gama de proyectos

Al igual que ocurre en otras partes del mundo, los grandes proyectos urbanos de América Latina comprenden una gran gama de actividades que van desde la recuperación de centros históricos (La Habana Vieja o Lima), pasando por la renovación de áreas céntricas descuidadas (São Paulo o Montevideo), la reconfiguración de puertos y malecones (Puerto Madero en Buenos Aires o Ribera Norte en Concepción, Chile), la reutilización de aeropuertos o zonas industriales en desuso (la arteria Tamanduatehy en Santo Andre, Brasil, o el aeropuerto Cerrillos en Santiago de Chile), las zonas de expansión (Santa Fe, México, o la zona antigua del Canal de Panamá), hasta la puesta en marcha de proyectos de mejoramiento de barrios o viviendas (Nuevo Usme en Bogotá o Favela Bairro en Rio de Janeiro) y así sucesivamente.

La gestión del suelo es componente clave de todos estos proyectos, y presenta diversos grupos de condiciones (Lungo 2004; en publicación). Un rasgo común es que los proyectos son gestionados por autoridades gubernamentales como parte de un plan o proyecto de ciudad, aun cuando disfrutan de la participación privada en varios aspectos. Por ello, los programas de naturaleza exclusivamente privada tales como centros comerciales y comunidades enrejadas, caen en una categoría diferente de proyecto de desarrollo y no se incluyen en esta discusión.

Escala y complejidad

En términos de área de tierra o del monto financiero de la inversión, ¿cuál es el umbral mínimo de la escala para que una intervención urbana pueda recibir el calificativo de “GPU? La respuesta depende de la dimensión de la ciudad, su economía, estructura social y otros factores, todos los cuales ayudan a definir la complejidad del proyecto. En América Latina, los proyectos suelen combinar una gran escala y un grupo complejo de actores asociados con funciones clave en la política y la gestión del suelo, incluidos representantes de los distintos niveles gubernamentales (ejecutivo, provincial y municipal), además de entidades privadas y dirigentes de comunidades de la zona afectada. Hasta los proyectos de mejoramiento relativamente pequeños suelen presentar una extraordinaria complejidad en lo que respecta el componente de reajuste del suelo.

Obviamente hay tremendas diferencias entre un proyecto propuesto por uno o unos pocos propietarios de una gran área (tal como ParLatino, zona de instalaciones industriales abandonadas en São Paulo) y otro que requiera la cooperación de muchos propietarios de áreas pequeñas. Este último requiere una serie compleja de acciones capaces de generar sinergias o suficientes economías externas para posibilitar la viabilidad económica de cada acción. La mayoría de los proyectos caen entre los dos extremos y frecuentemente exigen la previa adquisición de derechos de parcelas más pequeñas por unos pocos agentes, a fin de centralizar el control del tipo y gestión del desarrollo.

Para efectos del análisis y del diseño de los GPU en América Latina, es fundamental que la organización institucional encargada de la gestión del proyecto tenga capacidad para incorporar y coordinar adecuadamente la escala y la complejidad. En algunos casos se han creado corporaciones gubernamentales que funcionan de manera autónoma (como es el caso en Puerto Madero) o como agencias públicas especiales adosadas a los gobiernos centrales o municipales (como es el caso del programa habitacional que se está desarrollando en la ciudad de Rosario, Argentina, o del programa Nuevo Usme en Bogotá). El fallido proyecto de construcción del nuevo aeropuerto de Ciudad de México es prueba contundente de las consecuencias negativas de no definir correctamente este aspecto fundamental de los GPU.

Relación de los GPU con el Plan de Ciudad

¿Qué sentido tiene desarrollar grandes proyectos urbanos cuando no existe un plan comprensivo de desarrollo urbano o una visión social integral? Es posible encontrar situaciones en que la ejecución de los GPU puede estimular, mejorar o fortificar el Plan de Ciudad, pero en la práctica muchos de esos proyectos se establecen sin plan alguno. Una de las principales críticas hechas a los GPU es que se convierten en instrumentos para excluir la participación ciudadana en el proceso de decisiones sobre lo que se espera o supone que sea parte de un proyecto urbano integrado, tal como normalmente se estipularía en un plan maestro o plan de uso de suelo de una ciudad.

Todo esto constituye un debate interesante dentro del marco de las políticas urbanas en América Latina, dado que la planificación urbana misma ha sido acusada de fomentar procesos de elitización y de exclusión. Algunos autores han concluido que la planificación urbana ha sido una —si no la principal— causa de los excesos de la típica segregación social de las ciudades latinoamericanas; en este contexto, la reciente popularidad de los GPU puede ser vista como una reacción de la élite a la redemocratización y planificación urbana participativa. Para otros, los GPU constituyen una manifestación avanzada (y dañina) de la planificación urbana tradicional, producto de los fracasos o ineficacias de la planificación urbana, mientras que otros los consideran como “el menor de los males”, porque al menos garantizan que algo se haga en alguna parte de la ciudad.

En lo que se refiere a su relación con un Plan de Ciudad, los GPU se enfrentan a múltiples desafíos. Por ejemplo, pueden estimular la elaboración de un Plan de Ciudad cuando no exista, contribuir a modificar los planes tradicionales, o lo que podríamos llamar “navegar entre la bruma urbana” si lo anterior no es factible. En todo caso el manejo del suelo se presenta como un factor esencial tanto para el plan como para los proyectos, porque remite al punto crítico del marco normativo sobre los usos del suelo en la ciudad y su área de expansión.

Marco normativo

La solución normativa preferida sería una intervención bipartita: por un lado, mantener una normativa general para toda la ciudad pero modificando los criterios convencionales para que puedan tener flexibilidad y absorber los incesantes cambios que ocurren en los ámbitos urbanos, y por otro, permitir normativas específicas para determinados proyectos, pero evitando marcos normativos que puedan ir a contracorriente de los objetivos planteados en el Plan de Ciudad. Las “Operaciones Urbanas”, instrumento ingenioso y específico ideado bajo el derecho urbanístico brasileño (Decreto del Estatuto de la Ciudad, 2001), se han utilizado ampliamente para satisfacer estas necesidades duales: tan sólo en la ciudad de São Paulo se han implementado 16 de dichas operaciones. Otra versión de este instrumento es la llamada “planificación parcial”, estipulación que intenta reajustar grandes superficies de terreno y que se incluye en la igualmente novedosa Ley 388 colombiana de 1997.

Nuevamente, en la práctica observamos que se hacen excepciones aparentemente arbitrarias y que frecuentemente se pasan por alto las restricciones normativas. El punto aquí es que ninguna de estas normativas pasa por una evaluación de su valor socioeconómico y ambiental, por lo que se pierde una porción significativa de su justificación. Dada la fragilidad financiera y fiscal de las ciudades de América Latina, prácticamente no hay capacidad para discutir públicamente las solicitudes hechas por los proponentes de GPU. La ausencia de mecanismos institucionales que brindarían transparencia a estas negociaciones aumenta la venalidad de éstas, en la medida en que expongan la capacidad para fomentar otros desafíos jurídicos menos prosaicos.

La gestión pública o privada y el financiamiento

¿Cuál debe ser la combinación deseable de participación pública y privada en la administración de estos proyectos? A fin de garantizar la función del sector público en la gestión de un gran proyecto urbano, es preciso controlar y reglamentar el uso del suelo, aunque siguen sin resolverse asuntos como el grado de control que debería instituirse, y cuáles componentes específicos de los derechos de propiedad del suelo deberían controlarse. La ambigüedad de los tribunales y la incertidumbre que acompaña el desarrollo de los GPU suelen llevar a la frustración pública ante resultados imprevistos que favorecen los intereses privados. La esencia del problema radica en lograr un equilibrio adecuado entre controles efectivos ex ante (formulación, negociación y diseño de los GPU) y ex post (implementación, gestión, explotación y efectos) sobre los usos y derechos del suelo. En la experiencia latinoamericana con los GPU, suele haber una diferencia abismal entre las promesas originales y los verdaderos resultados.

En los años recientes parece haberse confundido la utilidad y viabilidad de las asociaciones público-privadas que se han constituido en muchos países para la ejecución de proyectos o programas específicos, llegándose incluso a plantear la posibilidad de privatizar la gestión del desarrollo urbano en general. Sin embargo, al tener el sector privado el control absoluto del suelo, se dificulta seriamente que estos proyectos contribuyan a un desarrollo urbano socialmente sostenible, a pesar de que en muchos casos generen importantes tributos a la ciudad (Polese y Stren, 2000).

El sistema de gestión pública preferido debe apoyarse en la mayor participación social posible e incorporar al sector privado en el financiamiento y la ejecución de estos proyectos. Las grandes intervenciones urbanas que aportan la mayor contribución al desarrollo de la ciudad tienen como base la gestión pública del suelo.

Valorización del suelo

Alrededor de la valorización del suelo generada por los grandes proyectos urbanos existe consenso sobre su potencial. Las discrepancias surgen cuando se discute y se trata de evaluar el monto verdadero de esta valorización, si debe haber una redistribución, y en ese caso, cómo debe hacerse y a quiénes beneficiar, tanto en términos sociales como territoriales. Aquí nuevamente nos enfrentamos al enigma de la cuestión “público-privada”, dado que esta fórmula de redistribución suele conducir a la apropiación de los recursos públicos por parte del sector privado.

Una manera de medir el éxito de la gestión pública de estos proyectos podría ser la valorización del suelo, como un recurso que pueda movilizarse para autofinanciamiento de los GPU o transferirse a otras zonas de la ciudad. Sin embargo, raramente se cuentan con estimados aceptables de estas plusvalías. Incluso en el proyecto del Puerto Madero en Buenos Aires, considerado como exitoso, hasta la fecha no se ha hecho una evaluación de los incrementos en el valor del suelo asociados bien sea con las propiedades dentro del proyecto mismos o las de las zonas vecinas. Como resultado, las conversaciones sobre una posible redistribución no han llegado muy lejos.

Los GPU concebidos como instrumentos para el logro de ciertas metas urbanas estratégicas suelen considerarse exitosos cuando se ejecutan de acuerdo con el plan. Sin embargo, las preguntas sobre hasta qué punto se alcanzaron estas metas, no obtienen respuestas completas y a menudo se “olvidan” convenientemente. Pareciera que la hipótesis que mejor cuadra para la experiencia latinoamericana con los GPU es que la aparente falta de interés en las metas no tiene mucho que ver con la incapacidad técnica para observar la transparencia de la fuente de la valorización, sino que más bien proviene de la necesidad de esconder el papel de la gestión pública como ente facilitador de la recuperación de la valorización creada por el sector privado, o de apoyo a la transferencia de recursos públicos a este sector a través de la construcción del proyecto.

No se trata de fingir ignorancia ni de minimizar los desafíos que conlleva avanzar en el conocimiento de cómo se forma la valorización y medir su dimensión y circulación. Sabemos que hay una gran cantidad de obstáculos derivados de los complicados derechos del suelo, las vicisitudes o fallas permanentes de catastros y registros inmobiliarios y la falta de una serie histórica de valores inmobiliarios con referencia geográfica. Hasta el plan más pequeño debe distinguir entre la valorización generada por el proyecto mismo y la generada por externalidades urbanas que casi siempre existen sin importar la escala del proyecto, las diferentes fuentes y ritmos de valorización, etc., etc. Ciertos trabajos han medido y evaluado la valorización asociada con el desarrollo, pero pareciera que los obstáculos técnicos no son tan importantes como la falta de interés político en conocer el modo de gestión de estos proyectos.

La distribución de la valorización creada puede privilegiar el uso en el terreno mismo del proyecto o en su entorno urbano inmediato. Esta idea se basa en la necesidad de financiar determinado proyecto dentro del área, para compensar los impactos negativos generados, o aun para acciones como la relocalización de viviendas precarias asentadas en el terreno o en sus alrededores que se considera perjudican la imagen del gran proyecto. Dadas las típicas condiciones socioeconómicas que se encuentran en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, no es difícil entender que la asignación preferida de la valorización recuperada sería para proyectos de índole social en otras partes de la ciudad como conjuntos de vivienda. De hecho, una porción significativa de la valorización del suelo generada es justamente resultado del retiro de externalidades negativas producidas por la presencia de familias de bajos recursos en el área. Está de más decir que esta estrategia suscita posiciones divergentes.

Sin duda se necesitan mejores leyes e instrumentos para manejar las ventajas y riesgos que suponen la valorización por movilización social y la elitización (gentrification) del área por el desplazamiento de los pobres. No obstante la falta de estudios empíricos, hay razones para creer que algunas de las transferencias compensatorias dentro de la ciudad podrían terminar resultando contraproductivas. Por ejemplo, es posible que las diferencias en los aumentos resultantes en el precio del suelo y la segregación residencial social ocasionen mayores costos sociales, a los que habrá que asignar recursos públicos adicionales en el futuro (Smolka y Furtado 2001).

Impactos positivos y negativos

Por otra parte, los impactos negativos que provocan los grandes proyectos urbanos oscurecen muchas veces los impactos positivos en todas sus variedades. El desafío es cómo reducir los impactos negativos producidos por este tipo de intervenciones urbanas. Rápidamente se hace obvio que bien sea directa o bien indirectamente, la forma en que se maneje la tierra es crítica para entender los efectos de las grandes intervenciones en el desarrollo de la ciudad, en la planificación y regulación urbana, en la segregación socio-espacial, en el medio ambiente o en la cultura urbana. Aquí la escala y la complejidad tienen un papel dependiendo del tipo de impacto. Por ejemplo, la escala tiene más peso en los impactos urbanísticos y ambientales, mientras la complejidad lo tiene en los impactos sociales y la política urbana.

Tal como se mencionó anteriormente, la elitización que suele resultar de estos proyectos promueve el desplazamiento de la población existente —usualmente pobre— de la zona del nuevo proyecto. La elitización, sin embargo, es un fenómeno complejo que requiere análisis ulteriores de sus propios aspectos negativos, como también de cómo podría ayudar a elevar los niveles de vida. En vez de la simple mitigación de los impactos negativos indeseables, podría ser más útil dedicarse a mejorar el manejo de los procesos que generan dichos impactos.

Dependiendo de la gestión del desarrollo urbano, del papel del sector público y del nivel existente de participación ciudadana, cualquier GPU puede tener efectos positivos o negativos. Hemos recalcado el papel fundamental de la gestión del suelo y de la valorización de éste asociada con estos proyectos. No se puede hacer un análisis aislado de los GPU sin tomar en cuenta el total desarrollo de la ciudad. De la misma manera, el componente del suelo debe evaluarse respecto a la combinación de escala y complejidad apropiada para cada proyecto.

Sobre los autores

Mario Lungo es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana (UCA José Simeón Cañas) en San Salvador, El Salvador. Anteriormente se desempeñó como director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador.

Martim O. Smolka es Senior Fellow, codirector del Departmento de Estudios Internacionales y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Referencias

Lungo, Mario, ed. 2004. Grandes proyectos urbanos (Large urban projects). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Lungo, Mario (en publicación). Grandes proyectos urbanos. Una revisión de casos latinoamericanos (Large urban projects: A review of Latin American cases). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Smolka, Martim y Fernanda Furtado. 2001. Recuperación de plusvalías en América Latina (Value capture in Latin America). Santiago, Chile: EURE Libros.

Polese, Mario y Richard Stren. 2000. The social sustainability of cities. Toronto: University of Toronto Press.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Francisco Sabatini, sociólogo y urbanista, es profesor de la Universidad Católica de Chile en Santiago, donde imparte cursos de planificación y estudios urbanos y realiza investigaciones en segregación residencial, captura de plusvalías y conflictos ambientales. Sabatini combina sus labores académicas con trabajos de investigación para organizaciones no gubernamentales y proyectos de acción en aldeas y barriadas. Tras el retorno de Chile a la democracia en 1990, se desempeñó en los gobiernos democráticos subsiguientes como asesor del Ministro de Vivienda y Urbanismo de Chile y como miembro del Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente. Es autor de numerosas publicaciones en libros y revistas y ha ejercido la docencia en varios países principalmente de América Latina. Durante largo tiempo ha colaborado para el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln como autor de cursos, instructor e investigador.

Land Lines: ¿Por qué es tan importante el tema de la segregación residencial para la política de suelos y la planificación urbana en general?

Francisco Sabatini: La zonificación —instrumento básico de la planificación urbana— consiste en segregar o separar actividades y consolidar áreas urbanas homogéneas con propósitos ya sea de exclusión o bien de inclusión. A nivel municipal, esta herramienta de planificación fue introducida en Frankfurt, Alemania, en 1891 y se adoptó en otros sitios para hacer frente a los problemas ambientales y sociales resultantes de la urbanización e industrialización aceleradas. En las ciudades modernas, el uso difundido de la zonificación para separar actividades y grupos diferentes ha exacerbado éstos y otros problemas. Ha empeorado el tráfico y la contaminación del aire debido al aumento de los viajes en automóvil para desplazarse por la ciudad, y contribuido al deterioro ambiental y a la formación de guetos urbanos plagados de diversos síntomas de desintegración social como son índices crecientes de deserción escolar, embarazo de adolescentes y drogadicción.

Indudablemente el afán en pro de la segregación social ha sido por largo tiempo un componente de la zonificación excluyente, junto con planteamientos referentes a los riesgos ambientales y sanitarios. La afluencia de familias de clase obrera e inmigrantes suele considerarse indeseable y amenazadora desde el punto de vista político, y la zonificación ha servido para segregar dichos grupos. Las formas más negativas de la segregación social son la discriminación étnica y religiosa. Cuando un gobierno nacional se autodefine en términos religiosos, étnicos o raciales, la segregación residencial suele enraizarse como una severa manifestación de la discriminación, la intolerancia y explotación humana, tal como ocurre en Irlanda, Sudáfrica e Israel. No obstante, la segregación puede ser positiva, como es el caso de muchas ciudades del mundo en donde la proliferación de enclaves étnicos ha sido un elemento de enriquecimiento social.

LL: ¿Cuáles son los impactos económicos de la segregación?

FS: Además de sus efectos urbanos y sociales, la segregación residencial es un aspecto importante de la política de suelos porque está estrechamente relacionada con el funcionamiento de los mercados del suelo y motiva a las familias a ir en busca de seguridad económica y de formar activos intergeneracionales. En las ciudades de rápido crecimiento de economías inestables y tradición inflacionaria, los aumentos en el precio del suelo se convierten en una oportunidad para que hogares de todos los niveles sociales alcancen sus metas. No es por casualidad que el porcentaje de propietarios de viviendas sea comparativamente alto en las ciudades latinoamericanas, incluso en los sectores pobres. La valoración del suelo parece ser una motivación importante de los procesos de autosegregación de las clases media y alta. Además, el aumento de los precios del suelo limita el acceso al suelo urbanizado y contribuye a la segregación espacial. De hecho, las investigaciones realizadas por el Instituto Lincoln indican que el problema principal del suelo en las ciudades latinoamericanas es la escasez de terrenos urbanizados costeables, más que la escasez del suelo en sí misma.

LL: ¿Por qué es tan importante la segregación residencial en América Latina?

FS: Dos de las características más sobresalientes del panorama latinoamericano son la desigualdad socioeconómica y la segregación residencial urbana. Si bien es cierto que existe una relación obvia entre ambos fenómenos, el uno no es un mero reflejo del otro. Por ejemplo, los cambios en la desigualdad del ingreso en las ciudades brasileñas no vienen necesariamente acompañados por cambios equivalentes en la segregación espacial. No obstante, la segregación residencial tiene estrecha relación con los procesos de diferenciación social, y en ese sentido está profundamente arraigada en las ciudades de economías diversas de la región.

El explosivo aumento del índice de delitos y problemas sociales asociados de los barrios pobres segregados espacialmente ha convertido la segregación en un asunto político crítico. Pareciera que estos barrios están evolucionando de la fase de “pobreza esperanzadora” que predominaba antes de las reformas económicas de la década de 1980, al ambiente desolador y sin esperanza de los guetos urbanos. Cuánto de este cambio se debe a la segregación residencial, es algo que no se sabe a ciencia cierta ni se ha investigado en profundidad. Yo creo que en el ambiente actual de regímenes laborables “flexibles” (sin contratos, sin control de reglamentos laborales, etc.) y de alienación de la sociedad civil de las políticas formales, la segregación residencial agrega un nuevo componente a la exclusión social y a la desolación. En el pasado, la aglomeración espacial de los pobres tendía a ser soporte de las organizaciones sociales de los pobladores y a potenciar su función dentro de un sistema político predominantemente elitista.

LL: ¿Qué características presenta la segregación residencial en América Latina en contraste con el resto del mundo?

FS: En comparación con sociedades caracterizadas por una fuerte movilidad social (p. ej., Estados Unidos), la segregación espacial en América Latina se usa con menos frecuencia como medio para destacar identidades sociales y étnicas. Brasil, al igual que los Estados Unidos, tiene una historia de esclavitud y altos niveles de inmigración, y es además una de las sociedades más dispares del mundo; sin embargo, en las vecindades residenciales del Brasil parece haber mucha menos segregación étnica o de renta que en los Estados Unidos.

Al mismo tiempo, las élites y la clase media en ascenso de las ciudades latinoamericanas se concentran en las áreas pudientes, aunque en muchos casos estas áreas tienen también una gran diversidad social dado que grupos de bajos recursos se mudan fácilmente a ellas, en agudo contraste con la tradición de los adinerados suburbios angloamericanos, que tienden a conservar su homogeneidad social y económica con el paso del tiempo.

Otro patrón espacial digno de mencionar es que los barrios pobres segregados de América Latina están predominantemente situados en la periferia de las ciudades, en semejanza a lo que ocurre en Europa continental y a diferencia de muchas ciudades angloamericanas, cuyos pobres se concentran en el centro. En América Latina, las poderosas clases altas han instituido reglamentos y códigos urbanos, como también influenciado las inversiones públicas con objeto de excluir al pobre “informal” de algunas de las zonas más modernas. Esta exclusión esconde en cierto modo el subdesarrollo de sus ciudades y países.

Finalmente, la existencia de una cultura cívica de integración social en América Latina se manifiesta en un ambiente físico de mezclas sociales que podría tener relación con la tradición católica y el fenómeno del mestizaje. El mestizo es una figura importante en la historia latinoamericana. Vale la pena destacar el hecho de que en el idioma inglés no exista el equivalente de la palabra mestizo, y que pareciera que las ciudades protestantes angloamericanas están renuentes a estimular las mezclas sociales y espaciales. Las políticas de suelo que busquen impedir la formación de los guetos urbanos pobres deberían abocarse a expandir esta herencia cultural latinoamericana que podría además influir sobre la segregación residencial en otros lugares.

LL: ¿Qué tendencias observa usted en cuanto a la segregación residencial en América Latina?

FS: Hay dos tendencias mayoritarias, ambas estimuladas por las reformas económicas de la década de 1980: (1) el desplazamiento de los adinerados barrios cerrados (“urbanizaciones enrejadas”) y otros megaproyectos hacia áreas periféricas de bajos recursos; y (2) la proliferación de la desintegración social (“efecto gueto”) en las vecindades marginales. La invasión de la periferia urbana por grandes proyectos de construcción estimula la elitización de zonas que de otra manera probablemente terminarían como asentamientos de bajos recursos, y produce cuantiosas ganancias para algunos. También acorta la distancia física entre los pobres y otros grupos sociales, a pesar de que esta nueva forma de segregación residencial es más pronunciada debido a la alta homogeneidad de quienes viven en los barrios cerrados y a que la presencia de muros o cercas refuerza la imagen de exclusión. Debido a la situación periférica de estos nuevos proyectos, los procesos de elitización deben estar apoyados por infraestructuras regionales modernas, principalmente caminos. Si un buen número de los habitantes pobres fuera propietario de los suelos, se podría impedir su completa expulsión de estas áreas elitizadas y alcanzar un mayor grado de diversidad social.

La segunda tendencia consiste en la desintegración social de esas vecindades pobres donde se ha agregado la exclusión económica y política a la segregación espacial tradicional, tal como se mencionó anteriormente.

LL: ¿Qué deberían saber los funcionarios de política de suelos de América Latina y otras regiones acerca de la segregación residencial, y por qué?

FS: La segregación residencial no es un subproducto necesario de los programas de viviendas populares ni del funcionamiento de los mercados del suelo, ni tampoco es un reflejo espacial obligatorio de la desigualdad social. Las políticas de suelo orientadas a controlar la segregación residencial podrían contribuir a detener la expansión del “efecto gueto”. Además, las autoridades deberían considerar instituir medidas dirigidas a democratizar la ciudad, en especial en lo que se refiere a la distribución de inversiones en la infraestructura urbana. Políticas tales como el presupuesto participativo implementado en Porto Alegre y otras ciudades brasileñas podrían ser indispensables para ayudar a combatir uno de los pilares de la segregación residencial de las ciudades latinoamericanas, a saber: las inversiones públicas sesgadas hacia las áreas adineradas.

LL: ¿De qué manera aborda estos problemas su trabajo con el Instituto Lincoln?

FS: La segregación residencial, a pesar de ser ampliamente reconocida como un asunto urbano de importancia, ha sido escasamente investigada en el ambiente académico y mayormente descuidada por las autoridades de políticas de suelos. Con el apoyo del Instituto, he estado dando clases sobre el tema en varias universidades latinoamericanas durante el último año para promover la discusión entre profesores y alumnos de departamentos de planificación urbana y desarrollo del suelo. Asimismo, dirijo una red de expertos que recientemente preparó un curso de ocho sesiones sobre segregación residencial y mercados del suelo en ciudades de América Latina y que ofrecemos en formato de CD-ROM para funcionarios y educadores, con el objeto de apoyar la enseñanza, investigación y discusión sobre este tema.

LL: ¿Puede explicarnos su nueva función como socio del Instituto Lincoln en Chile?

FS: Este año inauguramos el Programa de Apoyo al Diseño de Políticas Urbanas de la Universidad Católica de Chile en Santiago. El consejo directivo del programa está formado por miembros del parlamento, funcionarios de alta jerarquía, líderes comerciales, investigadores, asesores y representantes de organizaciones no gubernamentales. Con su enfoque en la política de suelos, particularmente en el financiamiento del desarrollo urbano e integración social residencial, este consejo se encargará de identificar objetivos importantes de la política de suelo y estrategias adecuadas para lograrlos, incluidas actividades en los aspectos de capacitación, investigación de política aplicada y difusión de los resultados.

La primera tarea del consejo es estimular y ampliar la discusión del proyecto de reforma de las principales políticas y leyes urbanas, enviado recientemente por el gobierno al parlamento chileno. A partir de la implementación de las políticas de liberalización de los mercados de suelo urbano durante la dictadura militar a finales de los 70, prácticamente se había eliminado el debate sobre las políticas urbanas y Chile había perdido su posición de liderazgo regional en tales asuntos. A esta falta de discusión han contribuido las nociones excesivamente simplistas que hay sobre la operación y el potencial de los mercados del suelo, y especialmente —debido, en parte, al sesgo ideológico— sobre los orígenes de la segregación residencial. Es necesario visualizar tanto los mercados del suelo como los procesos de segregación residencial como escenarios de importancia urbana y social crítica. Queremos reintroducir a Chile en este debate, y en la última década hemos contado con la ayuda del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln y de sus redes de expertos para lograr ese objetivo.

Referencias y recursos

Sabatini, Francisco, y Gonzalo Cáceres. 2004. Barrios cerrados: Entre la exclusión y la integración residencial (Gated communities: Between exclusion and residential integration). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

———. Próxima publicación. Recuperación de plusvalías en Santiago de Chile: Experiencias del Siglo XX. (Value capture in Santiago, Chile: Experiences from the 20th century). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Sabatini, Francisco, Gonzalo Cáceres y Gabriela Muñoz. 2004. Segregación residencial y mercados de suelo en la ciudad latinoamericana. (Residential segregation and land markets in Latin American cities). CD-ROM.

Espaço e debates. 2004. Segregações urbanas 24(45).

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Muchos centros históricos de América Latina han sido el objeto de iniciativas gubernamentales y privadas para la rehabilitación de los edificios y para situar estas zonas al servicio de la industria del turismo. En la mayoría de los casos estas iniciativas han tenido como consecuencia el desplazamiento de los residentes de bajos ingresos o de toda la actividad residencial en conjunto, debido a la comercialización y el aburguesamiento del distrito (Scarpaci 2005). Más recientemente, la rehabilitación de estos centros históricos se ha enmarcado dentro de debates e iniciativas más amplios que pretenden la recuperación de los centros de las ciudades (históricos o de otro tipo) dado su papel crucial como símbolos colectivos o como espacios de interacción social, o bien por su eficacia potencial en calidad de distritos urbanos densos con buena cobertura de servicios (Pérez, Pujol y Polèse 2003; Rojas 2004).

Este artículo pretende profundizar este debate basándose en la experiencia del centro histórico de Ciudad de Panamá, el llamado “Casco Antiguo”. En él se describen algunas políticas innovadoras recientes que han explorado las intersecciones entre el turismo, la vivienda asequible, el empleo y la cultura dentro de un contexto histórico, y deduce algunas enseñanzas y perspectivas útiles.

El Casco Antiguo y la política de desarrollo inclusivo

El Casco Antiguo es la segunda ciudad de Panamá colonial, fundada en 1673 después de que el primer asentamiento se incendiara durante una invasión pirata. Su máximo apogeo tuvo lugar entre 1850 y 1920, cuando se desarrollaron los proyectos de construcción del ferrocarril y los canales que atraviesan el istmo, y la mayor parte de su arquitectura refleja la influencia de esa época. El barrio (aproximadamente 44 hectáreas) fue declarado monumento histórico nacional en 1976 y Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO en 1997.

El Casco Antiguo comenzó a pasar de ser un centro urbano multifuncional y socialmente diverso a un vecindario residencial predominantemente de alquiler para las clases medias y los inmigrantes procedentes de las zonas rurales hacia la década de 1920, cuando la élite económica se mudó a nuevos asentamientos suburbanos de estilo estadounidense y la ciudad comenzaba su expansión hacia el este. En las décadas siguientes, el Casco Antiguo perdió muchas de sus funciones urbanas centrales, mientras que su población fue empobreciéndose cada vez más. Hacia la década de los setenta, muchos edificios habían sido abandonados por sus propietarios, y la ocupación de edificios comenzó a ser patente. No obstante, algunas instalaciones gubernamentales importantes, como el Palacio Presidencial y un puñado de otras instituciones, permanecieron en la zona, manteniendo cierta relevancia metropolitana para lo que primordialmente era un vecindario residencial grande de bajos ingresos.

Durante la década de 1970 y 1980 el gobierno elaboró sus primeros planes de reurbanización pensados para el turismo. Se renovaron plazas públicas y monumentos, pero los trabajos se interrumpieron por la crisis política que ocupó la mayor parte de la década de los ochenta. A principios de los años noventa, el sector privado inició sus propios proyectos de renovación, que han seguido siendo en su mayoría proyectos de construcción de bloques de apartamentos de lujo con espacio comercial en las plantas bajas. Los incentivos fiscales y económicos aprobados en 1997 propiciaron una oleada de proyectos y planes privados, pero muchos edificios sencillamente quedaron vacíos y sin restaurar. Entre 1990 y 2000 el censo reveló que el vecindario había perdido cerca de la tercera parte de su población, y en 2004 uno de cada seis edificios estaba cerrado y cubierto por tablones o en ruinas.

En los últimos años se han producido dos hechos significativos. Por un lado, Ciudad de Panamá ha entrado en un período de bonanza inmobiliaria propiciada por el turismo y por el mercado internacional de jubilados, hecho que ha beneficiado al Casco Antiguo en forma de numerosos proyectos de construcción de bloques de apartamentos y hoteles. También han ayudado las sanciones del gobierno para los edificios abandonados. Por otro lado, se ha implementado una política social explícita para la comunidad de bajos ingresos, que reemplaza el consenso tácito asentado desde hace mucho tiempo entre el gobierno y el sector privado sobre la necesidad de expulsar a esos residentes y aburguesar y/o comercializar toda la zona.

La nueva política social se ha centrado en dos tipos de programas: vivienda asequible y capacitación laboral. Hasta el momento se han rehabilitado cuatro edificios históricos propiedad del gobierno, que han producido 52 apartamentos de uno y dos dormitorios; éstos a su vez son alquilados por un órgano gubernamental, la Oficina del Casco Antiguo (OCA), a residentes de largo plazo, la mayoría de los cuales carecen de historial crediticio. Otros tres edificios están en proceso de rehabilitación y cinco más en fase de planificación. Los edificios ofrecen alternativas de vivienda adecuadas, además de espacios comerciales en las plantas bajas, que actualmente se alquilan a establecimientos asentados en el vecindario durante mucho tiempo, que también se enfrentaban a un desalojo.

En el ámbito de la capacitación laboral, se han ofrecido cursos en las áreas de rehabilitación de edificios, servicios de hostelería y restauración, artes culinarias, servicios turísticos e idiomas. Esta experiencia ha cambiado la línea de trabajo que ha pasado de ser simplemente uno de los muchos tipos de programa establecidos por OCA (junto con la rehabilitación de monumentos o la mejora de infraestructuras) a formar parte central de la nueva visión de “desarrollo inclusivo” del barrio.

Las enseñanzas han sido muchas e importantes y nos han permitido comprender mucho mejor los desafíos y el impacto que tienen las políticas de vivienda asequible, turismo y patrimonio cultural.

Siete enseñanzas clave

1. Vivienda asequible es mucho más que construir nueva vivienda que sea accesible.

A pesar de las condiciones deplorables de la vivienda, muchos residentes del Casco Antiguo se aferran al vecindario debido a sus lazos emocionales y por una serie de razones prácticas. En Ciudad de Panamá, las familias de bajos ingresos por lo general tienen que construir sus propias viviendas ocupadas en suelo ubicado en la periferia urbana, lejos de donde se concentra el empleo y los servicios urbanos adecuados, y aquí es también donde se suelen ubicar los nuevos proyectos de vivienda pública. El tiempo de desplazamiento al trabajo y los costos de transporte asociados pueden ser enormes − hasta 5 horas diarias y un 40 por ciento de los ingresos familiares, respectivamente. En este contexto, las políticas de vivienda asequible que mejoran las condiciones de la vivienda a costa del exilio urbano son contraproducentes e irresponsables (Espino 2007).

2. Para muchas familias de bajos ingresos, su hogar es también su negocio. Mientras que las clases medias y altas por lo general pueden permitirse separar su residencia del lugar de trabajo, y por lo tanto, viven y trabajan casi en cualquier lugar de la ciudad adonde se pueda ir en automóvil, los pobres de la ciudad a menudo necesitan combinar ambos usos. En muchas ciudades de América Latina la actividad informal constituye una importante fuente de ingresos familiares, y el lugar de residencia típicamente alberga una actividad comercial, que a su vez requiere una buena ubicación comercial. Los residentes se benefician en gran medida de vivir en partes de la ciudad accesibles y animadas, y los barrios históricos como el Casco Antiguo tienen la estructura urbana adecuada para este tipo de actividad.

En el Casco, muchos de los ocupantes de las nuevas unidades de vivienda asequible han establecido sus negocios y servicios, por ejemplo, de artesanía, calzado o sastrería, que sirven a una clientela metropolitana procedente del creciente tráfico peatonal local e internacional que el turismo ha llevado al barrio. Irónicamente, ahora que estos vecindarios ubicados en el centro por fin pueden comenzar a beneficiarse de la mayor seguridad y del ambiente que les proporciona el turismo, las familias suelen ser desplazadas.

3. La mezcla social urbana es esencial para el desarrollo inclusivo. Rehabilitar un barrio histórico sólo para los pobres tiene tan poco sentido como aburguesarlo por completo. Todo el mundo necesita seguridad, paisajes urbanos agradables y tráfico peatonal con poder adquisitivo, y los pobres de la ciudad no son una excepción. Una mezcla saludable de urbanizaciones asequibles y de categoría beneficia a todos.

4. Los proyectos de vivienda asequible no son una amenaza para la inversión de alto nivel (al menos no en los barrios históricos). En el Casco Antiguo, los proyectos de vivienda asequible de hecho se han convertido en punta de lanza de una inversión privada de alto nivel, al actuar como pioneros en zonas del barrio muy deterioradas y abrir la puerta a promotores privados menos atrevidos. Para empezar, los residentes y usuarios de altos ingresos del Casco suelen ser más tolerantes de la diversidad social que los núcleos familiares de clase media típicos. En consecuencia, los valores de la propiedad en el Casco Antiguo continúan su tendencia a la alza.

5. Las oportunidades de vivienda asequible en el centro deberían ser permanentes. En entornos de inflación alta como el Casco Antiguo, la construcción de unidades de vivienda asequibles y su posterior venta en el mercado pueden estimular la reventa, la especulación y la pérdida de viviendas asequibles. La reventa de unidades asequibles debe estar estrictamente controlada por medio de restricciones en los títulos de propiedad, y el alquiler sin fines de lucro debería considerarse como una opción seria en tales casos. El romanticismo de la propiedad debe reemplazarse por un firme compromiso de servir a la población existente y de ampliar las ventajas de la inclusión urbana a las generaciones venideras. Los gobiernos y las agencias sin fines de lucro deben garantizar un conjunto razonable de edificios para este fin.

6. Es positivo un cierto grado de separación, pero sin extremismo. Los proyectos de vivienda asequible del gobierno de Panamá se centran en una zona específica por motivos históricos (accidentales). Sin embargo, esta zona está rodeada de otras destinadas a una urbanización de lujo. Esta geografía permite tanto cohesión como interacción social, concentrando una vida comunitaria activa y unos servicios comunitarios adecuados. Los negocios como las tiendas de alimentación y las peluquerías que sirven a las poblaciones de bajos ingresos son bastante diferentes de sus contrapartidas para la clase media, en cuanto a los productos y servicios que ofrecen, los precios y los horarios de atención. Una densidad crítica de clientes permite a estos establecimientos desempeñar sus funciones, mientras que una estructura urbana abierta aumenta su base de clientes potenciales, abriéndose a otras clases sociales.

Hay que tener presente que la segregación urbana, tanto en sus aspectos positivos como negativos, no sólo afecta a la vivienda, sino también a todo el repertorio de actividades que componen un vecindario. Por este motivo, proteger los negocios formales de bajos ingresos del vecindario para evitar que sean desplazados es un componente integral de los programas de vivienda asequible en las zonas de rehabilitación. Por otro lado, debe reservarse y fomentar espacio para instituciones de categoría que se sitúen dentro o en las cercanías de estas zonas. Museos, fundaciones, centros culturales o atracciones turísticas pueden beneficiarse de estar en estas comunidades y viceversa.

7. La cultural popular interesa al turismo más allá de lo evidente.

Las poblaciones de bajos ingresos están tan ansiosas por participar en el comercio turístico como cualquier otro sector, pero normalmente sólo se las incluye si tienen algo de folklore que vender o aportar. La cultura contemporánea cotidiana de estos grupos, incluidas su comida y su música, tiende a ser despreciada y tildada de vulgar o poco interesante. Hasta la fecha la OCA ha tratado de promocionar sobre todo la cultura culinaria del barrio, ayudando a organizar a los proveedores para que participen en eventos culturales masivos en la zona. En otro proyecto, la historia familiar y vital de algunos residentes de toda la vida en el barrio se ha registrado y publicado en formato de libro. Se ha dado publicidad a sus residencias como lugares que los turistas pueden visitar para mantener una conversación informal sobre “los viejos tiempos”. Este prometedor campo de las industrias de la cultura popular tiene mucho por descubrir.

Conclusiones

Dado su carácter de atracción cultural, los distritos históricos se benefician de una forma única de diversidad social. Por encima de todo, los turistas desean explorar un barrio que es representativo de la cultura local, y no encontrar otro centro comercial internacional exclusivo al aire libre. Para mantener el barrio asentado en el aspecto cultural, es imprescindible la diversidad social, tanto en el aspecto de vivienda como en el comercial. Por otro lado, la planificación de distritos históricos está inevitablemente ligada a debates más amplios sobre la centralidad, la vivienda asequible y el “derecho a la ciudad” (Lefebvre 1996).

En Panamá, la experiencia del Casco Antiguo ha formado parte de una iniciativa más amplia en el centro de la ciudad encaminada a restablecer la dignidad a la política de vivienda asequible a través de la rehabilitación de edificios y barrios tradicionales. Representa una desviación de las políticas anteriores enfocadas a la urbanización periférica o la construcción de bloques de apartamentos monótonos y sin vida en zonas residuales. Por tanto, trasciende el planteamiento limitado sobre la vivienda y aborda asuntos relacionados con el empleo, la cultura y la ubicación.

Creemos que estas enseñanzas y experiencias tienen mucho que aportar sobre la forma que puede adoptar el desarrollo urbano inclusivo. Estas enseñanzas son interesantes porque no se ocupan de abstracciones, sino de las necesidades y deseos concretos de diferentes agentes vinculados a un espacio urbano. Asimismo, dependen de una acción premeditada y no de expectativas simplistas sobre el goteo de beneficios sociales o económicos. ¿Pueden contribuir a un debate más general sobre los paradigmas de desarrollo urbano en América Latina y en otros lugares?

Sobre el autor

Ariel Espino, AICP, es director ejecutivo de la Oficina del Casco Antiguo (OCA) de Ciudad de Panamá. Es licenciado en arquitectura por la Universidad Católica de Panamá y posee una maestría en ciencias en planificación de la Universidad de Arizona y un doctorado en antropología de Rice University. La OCA es un órgano gubernamental cuyo objetivo es la implementación del plan maestro Casco Antiguo.

Referencias

Espino, Ariel. 2007. The development of low-income housing in the central and historic neighborhoods of Panama City: New models for economic development and social integration? Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lefebvre, Henri. 1996. Writings on Cities, traducido y editado por Eleonore Kofman y Elizabeth Lebas. Oxford: Blackwell.

Pérez, Salvador, Rosendo Pujol y Mario Polèse. 2003. ¿Son importantes los centros de las ciudades? En Desafíos de las ciudades mesoamericanas. Los casos de tres metrópolis, editado por Salvador Pérez y Rosendo Pujol. San José: FLACSO.

Rojas, Eduardo. 2004. Volver al centro. La recuperación de áreas urbanas centrales. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Scarpaci, Joseph L. 2005. Plazas and barrios. Heritage tourism and globalization in the Latin American centro histórico. Tucson: The University of Arizona Press.

The Lincoln Institute has been collaborating with the Loeb Fellowship Program at the Harvard University Graduate School of Design since 1998. The Loeb Fellowship was established in 1970 through the generosity of Harvard alumnus John L. Loeb. Each year ten mid-career design and planning professionals are invited to study independently and develop insights and connections to advance their work in revitalizing the built and natural environments. In May the 2005 class of fellows traveled to Brazil on a study trip to exchange information with professional counterparts in the cities of São Paulo and Rio de Janeiro. This article focuses on what we learned about programs to improve life in the favelas of those cities.

From the lush Amazon rainforest to the futuristic skyscrapers topped by helipads in São Paulo, Brazil is a study in contrasts. The country is rich in land, with a landmass slightly larger than that of the lower 48 U.S. states; it is the largest country in South America and the fifth largest in the world.

Currently 80 percent of Brazil’s 186 million residents live in urban areas. The City of São Paulo, with a population of 10 million, is the largest city in Brazil and one of the most densely populated; its metropolitan area encompasses 16 million people. The City of Rio de Janeiro is the country’s second largest city with 6 million inhabitants and a metropolitan population of 10 million.

The income distribution in Brazil is among the most unequal in the world. The top 10 percent of the population earns 50 percent of the national income, while 34 percent live below the poverty line. Although inflation-curbing efforts have helped to steady the economy over the last few years, the country is still saddled with considerable foreign debt. Faced with the challenges of extreme poverty, drug trafficking, crime, inequitable land distribution, and inadequate housing, the government has limited funds for social programs and often has used them inefficiently.

Life in the Favelas

It is estimated that 20 percent of Brazilians currently live in favelas, or informal, low-income housing settlements. Favelas were first built in Rio in the early twentieth century, when thousands of soldiers who had fought in a civil war received little government assistance and were forced to live in makeshift structures. They often settled in locations without public services where building was precarious, such as steep hillsides or swampy lowlands. These favelas grew and many others were built in similarly unsafe areas. Torrential rains in 1966, 1996, and 2001 resulted in fatal mudslides in many communities.

Favelas began to increase rapidly in both number and size during the 1970s, when rural workers flocked to the cities for better employment opportunities. In Rio many long-established favelas are located downtown, close to wealthy neighborhoods and tourist areas. By contrast, most of the favelas in São Paulo are on the periphery of the urban core, due to local geography, history, and other factors.

Alfredo Sirkis, director of planning management and a former city councilor in Rio, explained that the scale of these informal developments and violent crime are the two most pressing challenges to improving life in the favelas. Speaking about the prevalence of the drug dealers, he said, “They have weapons of war and become braver every day. Police can neutralize the situation, but as soon as gangs are eradicated, new ones are created. State police and the municipal guards patrol these neighborhoods, but the police force is riddled by corruption.”

Most of the homes in favelas are built by residents with scavenged materials and lack proper sewage and water systems. A study conducted by Brazil’s Institute of Applied Economic Research (IPEA) estimated that 28.5 percent of the urban population does not have access to public water, sewage, and garbage collection services (Franke 2005). Some large favelas house more than 60,000 people and have been built so densely that retrofitting them with roads and utility systems is extremely difficult.

Various attempts have been made to upgrade favelas over the years. In the 1960s, following the example of U.S. urban renewal programs, some favelas were razed, and families were relocated to large, often distant, housing complexes with infrastructure and services. As in the U.S., however, this method often failed, as communities were destroyed and residents were displaced from local jobs and had few options for commuting. Furthermore, the underlying social issues, such as lack of jobs, drug trafficking, and crime, were not addressed. In the 1970s and 1980s a period of benign neglect resulted in rapid expansion of favelas and deterioration of the quality of life. The award-winning movie City of God portrays the nearly hopeless life of favela youth in a large, 1960s-era housing project that had deteriorated and became wracked with crime by the 1980s.

More recent favela improvement projects reflect lessons learned from those past efforts. The Loeb Fellows visited two such projects that focus on improving conditions in the favela’s current location by upgrading the built infrastructure and creating social programs to address job training, daycare, education, and crime.

São Paulo: Diadema

Diadema was founded in 1959 to accommodate workers in the growing automotive industry, and is now a separate incorporated city within metropolitan São Paulo. A new influx of rural job seekers moved to the area in the 1980s, and by then approximately one-third of the population lived in favelas. Much of the city faced serious structural problems due to the haphazard nature of past growth, but the government responded to the infrastructure needs by building roads and providing lighting, water, and sewage systems. Some demolition and relocation programs were required, but it was recognized that a policy to integrate the favelas into the city would achieve greater success in the long run.

The economic crisis in the 1990s precipitated a new wave of unemployment and crime, however. Between 1995 and 1998, the population of Diadema grew 3.4 percent, but the number of homicides increased 49 percent, often averaging one murder per day. Mayor José de Filippi, Jr., now serving his third four-year term, began a 10-phase campaign to fight crime by gathering some hard data. His staff mapped serious crime locations and identified the times of heaviest activity. After determining that 60 percent of homicides occurred in or near bars between the hours of 11 p.m. and 6 a.m., the city passed a law in 2001 that forced all establishments selling alcohol to close during those hours. That was the beginning of the sharp decline in serious crimes.

Another target of the mayor’s efforts to reduce crime was the youth of Diadema, who have benefited from several creative programs. The Youth Apprentice Project targets vulnerable young people from identified high-risk and socially excluded areas where drug trafficking is present. This project offers educational opportunities, sports and cultural activities, work placement, and a monthly income to those who qualify. These measures are aimed at giving young people other choices for using their time than crime, as well as new employment and social networks.

To deter crime by reducing the number of guns in favelas, the city decided again to focus on young people. The Disarmament of Fire Arms Campaign offered children a comic book in exchange for each toy gun collected, and approximately 27,000 toy guns were taken off the streets within three years. In the second phase of the campaign, collecting guns from adults, many children continued their activism and pressured their parents and neighbors to turn in their weapons. The program was far more successful than expected, with 1,600 guns collected in the first six months.

In addition to the crime-fighting programs, the mayor sought to improve the physical and social environment of the favelas. Citizens received training and free materials, and were encouraged to make structural as well as cosmetic improvements to their homes. In many areas they formed community groups that were effective in making neighborhood improvements. The city responded with a program under which residents in favelas located on publicly owned land can obtain a “right of use” of the land for 99 years at no charge. Those who remain for at least five years may begin steps to become the legal “lessee” of the land, and subsequently they are permitted to sell the structure.

Our visit to Diadema included a trip to a favela neighborhood where citizens had improved their homes and developed employment training and opportunities beyond those that the government program could provide. We gathered at a community center, which was also a place of worship and housed a classroom, to hear residents speak of their desire to take their community “to the next level.” They participated in the city’s “It’s Beautiful” program, which was created in 1983 with joint funding from the municipality and the community group. After the basic infrastructure was in place, they wanted the appearance of their community to match the pride they felt for their efforts.

Loeb Fellow Mary Eysenbach observed: “I was surprised how closely a self-organized neighborhood resembled a government-regulated one in form and organization. Whatever the solution is for the favelas, they must retain and even promote the creativity and entrepreneurship of the residents.”

Rio de Janeiro: Providência Hill

The Municipality of Rio de Janeiro created the Favela-Bairro project in 1993, when approximately one-fifth of the population lived in favelas. In its first two phases, the project has begun to integrate 620,000 citizens in 168 informal communities into the rest of the city. These settlements include 143 established favelas and 25 newer, irregular subdivisions. At least one more phase is planned, with the intention of reaching nearly 2 million people. The project is funded primarily by the municipality and the Inter-American Development Bank (IDB 2003).

The main goals of the Favela-Bairro project are to make structural improvements in the homes; expand road access; and enhance and formalize urban infrastructure, including paved roads, water supply, and sanitary sewage. These physical improvements will integrate the favelas into the urban fabric with public spaces and other amenities. Social programs will provide assistance to children and adolescents (day-care centers, arts and sports facilities) and create opportunities for income generation (professional training and schooling for adults and youths).

One small but vital part of the project helps the favela residents obtain a street address, which enables them to receive mail and establish a client relationship with service providers. The project also provides “right of use” certificates to residents after their homes are connected to the sanitation and water systems, plotted on a map, and assigned an address. This land “lease” is usually for 100 years and allows the owner to transfer the buildings to an immediate family member; the land remains the property of the city. The hope is that, in addition to providing services, this program will provide the homeowner with security and a greater sense of ownership and responsibility.

We toured Providência Hill, one of the models of the Favela-Bairro project, with approximately 5,000 residents. As a grim sign that security remains a concern even in an improved neighborhood, we were escorted by armed officers. Our guide explained that the new staircase we climbed was an important part of the project, both for pedestrian access and as a means to carry water and sewer lines to the upper part of the favela. He also pointed out that education programs are offered to show residents how to use the new infrastructure and services, but it may take time for them to integrate these new systems into their way of life.

We were impressed by the creative ideas used to address day-to-day problems. For example, the limited number and accessibility of vehicular-sized roads make trash and garbage collection difficult. One solution has been an innovative exchange program: residents receive milk in exchange for a bag of trash, thus creating a healthier population, better trash collection, and a cleaner neighborhood.

We observed a heritage project that restored a historic chapel and imbedded a gold line in the cement to guide visitors on a walking tour past the highlights of the revitalization project. Our visit also included a presentation on the Favela-Bairro project at the new daycare center that will accommodate 220 children of the most needy families. As we witnessed throughout our visit in Brazil, both city staff and neighborhood leaders participated collaboratively in the presentations and discussions.

Fellow Robin Chase commented: “The whole Favela-Bairro concept of leveraging personal investments and realizing that housing close to downtown is better than a housing project in the middle of nowhere impressed me as practical and efficient. The quality of life is vastly improved with electricity, water, and plumbing. Fixing the security issues seems like a very difficult problem that needs to be solved throughout the country.”

Conclusion

We observed positive signs of change in the favelas we visited and were impressed by the dedication of citizens and officials to integrate these communities into the larger city, but many challenges remain, notably the need for substantial financial resources to implement further changes. An extensive study of favela residents in Rio confirms our experience: “While there have been notable improvements in consumption of collective urban services, household goods, and years of schooling over the past three decades, there is greater unemployment and inequality” (Perlman 2003). Crime, police corruption, and prejudice against those living in the favelas remain barriers to progress.

“At some level, local, national, and international leaders have realized that the relocation, marginalization, and segregation strategies of the past will not work,” noted James Stockard, curator of the Loeb Fellowship Program. “People have strong connections to the land where they have settled. Leveraging that commitment and energy is an important part of making these informal neighborhoods into healthier, safer, and more economically viable communities.”

Heather Boyer was a Loeb Fellow at the Harvard University Graduate School of Design in 2004–2005 and is now a freelance editor in New York City.

References

Franke, Renata. 2005. Twenty-eight percent of Brazil’s urban population have no public water or sewage. Brazzil Magazine, June 2. www.brazzilmag.com/content/view/2641/49/

Inter-American Development Bank (IDB). 2003. Favela-Bairro: Ten years integrating the city. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

Perlman, Janice E. 2003. The chronic poor in Rio de Janeiro: What has changed in 30 years?” Unpublished paper presented at the Conference on Chronic Poverty, Manchester, England.

Loeb Fellows, 2004–2005

Heather Boyer, former editor, Island Press, Boulder, Colorado

Robin Chase, founder and CEO, Meadow Networks, Cambridge, Massachusetts; founder and former CEO, Zipcar, Cambridge, Massachusetts

Maurice Cox, professor of architecture, University of Virginia; former Mayor, Charlottesville, Virginia

Mary Eysenbach, former director, The City Parks Forum, a program of the American Planning Association, Chicago, Illinois

Klaus Mayer, partner, Mayer Sattler-Smith, a multidisciplinary design firm in Anchorage, Alaska

Cara McCarty, curator of decorative arts and design, St. Louis Art Museum

Mario Navarro, former housing policy director, Chilean Ministry of Housing and Urban Development, Santiago

Dan Pitera, director, Detroit Collaborative Design Center, University of Detroit Mercy School of Architecture

Carlos Romero, community organizer and community development advocate, San Francisco, California

Susan Zielinski, cofounder and director, Moving the Economy, Toronto

As the capital city of China, Beijing is not only the nation’s political, cultural, scientific and educational center, but also one of the leading growth machines in the country. The city has experienced double-digit growth in its gross domestic product (GDP) for at least the last decade, and government revenues have increased at rates between 18 and 30 percent in recent years. Real estate has been one of the most important sectors of economic growth since the mid-1990s, with public and private investment leading to improved urban infrastructure, intense demands for housing and increased land consumption. This rapid growth has fundamentally changed the physical pattern of the city, both in the existing built-up central areas and throughout the municipal region.

At this time of transformation from a planned economy to a market economy, Chinese urban planners are reviewing the existing planning methodology and urban systems. This article reports on efforts by the Beijing municipal government and its planning commission to control and manage urban growth during this transition and to plan for the future.

The Current Urban Pattern

Beijing is one of four municipalities in the People’s Republic of China with provincial-level status directly under the central government. Covering an area of 16,400 square kilometers (km), Beijing has under its jurisdiction 16 districts and two counties. It is the second largest city in China with a population of more than 14 million, including about 11 million permanent residents and several million temporary residents.

Geographically Beijing is located on the North China Plain, but economically it has been considered part of the coastal zone. Since the national economic development strategy of the 1980s, three major economic zones along the coast have been in the forefront of reforms: the Pearl River Delta including Hong Kong, Guangzhou and Shengzhen; the Yangtze River Delta including Shanghai; and the Bohai Bay area including Beijing and Tianjin. Comparing their economic development patterns, Bohai Bay remains behind the others in regional development and cooperation. Unbalanced development and the gap between urban and rural development are the major issues needing attention.

Although regional development has been included in the national economic strategy, previous and current urban planning has not addressed spatial patterns on a regional scale. Beijing’s current comprehensive plan, which was approved by the State Council in 1993, still reflects the influence of the former Soviet Union in the 1950s. Comprehensive planning is a major tool used by municipal and local governments to control, monitor or guide urban development in China as elsewhere. But, because of inefficient implementation policies and slow procedures for updating the plans, they have not kept up with the rapid development of recent decades. There are six distinct sectors in Beijing’s current plan (see Figure 1).

Historic City Core: The heart of Beijing is the 62 square km historic core, which has served as the capital city for nearly 800 years. With a population of 1.3 million, this historic area is being significantly transformed as modern urban functions put pressure on preservation efforts.

Central Built-up Area: Surrounding the historic core is the 300 square km city center that has been developed gradually the since 1950s. After the market for land use rights was established in the 1980s, this area has been redeveloped rapidly and in the process has changed the physical image and socioeconomic life of Beijing. Most industrial land has been converted into a central business district of commercial and residential neighborhoods. Meanwhile, development on the outer edge of this area has been expanded more than 25 percent within the last 10 years, and the population has increased to 5 million.

Inner Greenbelt: A planned greenbelt area of 300 square km was established in the city’s 1982 comprehensive plan, but the 1993 plan showed the area reduced to about 240 square km. The objective of the greenbelt was to define the edge of the central area and provide adjacent open space. Without appropriate implementation policies and funding, however, this greenbelt (including important agriculture land) has been continually encroached upon by urban development. At the end of 2002 about half of the planned open space was made available for residential development and now only about 100 square km of open space remains.

Scattered Districts: Ten scattered districts were created in the comprehensive plan of 1982 as inner suburban development areas. Some of them have benefited from large investments in housing, but they remain primarily bedroom communities lacking mixed-used development, employment opportunities, public transportation and other services. The planned population for each of these districts was about 200,000, but several districts on the north and northeastern edge have already reached 500,000.

Satellite Towns: In the outer suburban area 14 satellite towns were planned to be self-sufficient centers combining employment and housing functions. Several factors contributed to the initial failure of this plan, however: the city center and its expansion area continued to attract most of the investment because of its existing infrastructure and lower development costs; the new market economy could not control strong linkages between employment and housing; the public transportation system could not support the development of these satellite towns; and people demonstrated a cultural preference for living in the dense urban center.

In other words, the original planned polycentric pattern neglected the impact of market forces and sociocultural preferences. Significant urban development did not reach the satellite towns until the late 1990s, when the municipal government built radial highways and created some university and industrial zones. Nevertheless, the physical pattern of urbanization around Beijing remains monocentric in character.

The Ring and Radial Highway System: To support the city’s planned spatial structure, the concept of a ring and radial road system was created in the 1950s and strengthened in the 1982 and 1993 comprehensive plans. The system was considered to be an ideal transportation model to support the planned urban pattern. The 4th ring road would be the edge of the city center; the 5th ring road would link the 10 scattered districts; and the 6th ring road was designed as the intercity highway to connect some of the 14 satellite towns. The radial highways were planned to provide rapid access between the ring roads and to create traffic corridors between Beijing and other cities.

Impacts on Urban Spatial Structure and Planning

China’s rapid economic growth has provided more income for both municipal government and citizens, fundamentally shifting consumption patterns in a very short time. The demands for housing and automobiles, in particular, have exceeded all expectations. Numerous large redevelopment projects in the city center have replaced old industrial buildings and many traditional houses with large-scale commercial complexes, modern apartment buildings, and the road and highway systems. Generally, the planned polycentric pattern of equally sized satellite towns has not been a workable structure to manage the city’s rapid urban growth, and the 1993 comprehensive plan has not been able to guide rampant urbanization. Nevertheless, some planning and policy-making efforts have attempted to control physical growth and solve serious transportation problems.

Spatial Expansion and Growth Control: Under the two types of land ownership in China—state-owned urban land and collectively owned rural land—land use rights are separated from ownership. After the 1980s, urban land use rights could be transferred in the land market, making land the major resource by which local government could raise revenues to finance urban infrastructure and redevelopment. But, dependence on revenues from the leasing of state-owned land is not sustainable over the long term because all leasehold fees are collected once at the beginning of the lease term (generally 40 years for commercial property, 50 years for industrial property and 70 years for residential property). Without a large source of annual revenue from a property tax or other fees, local governments need to find more land to develop in order to generate new revenues. As a result, many local governments are motivated to create an oversupply of land, thus accelerating the acquisition of rural agricultural land.

In Beijing, an average of 20 square km of land was acquired for urban development annually between 1990 and 2000, but this figure reached 50 square km after 2000 and is expected to more than double during this decade. At this rate, to reach the municipal economic goal of tripling the GDP growth rate by 2010, there will be hardly any agricultural land left in the municipal area. Facing these challenges to sustainable urban development, the central and the municipal governments are initiating some urban planning efforts to control land consumption and redefine greenbelt areas.

To preserve the nation’s limited agriculture land resources, the central government in the 1980s set up an urban planning regulation of 100–120 square meters of urban land per person in a large city. For example, if Beijing’s comprehensive plan has an urban population forecast of 10 million in 2010, the city’s total urbanized land area should be controlled within 1,200 square km.

The population forecast is a crucial factor in determining urban land scale and controlling land consumption. However, after the national population policy became more flexible in accepting temporary urban residents in the 1990s, this population planning norm became much more difficult to attain in practice. There is no workable analytical method to review and evaluate urban population forecasts. As a result, it is difficult to control the oversupply of land by local governments, which can use their forecasts to enlarge their planned land development territory.

The inner greenbelt was not fully realized in the 1993 comprehensive plan, but it is still considered a workable planning approach for designating the urban edge. When construction of the 5th and 6th ring roads started in 2000, however, development of land around the roads began immediately, spreading primarily from the central city. In 2001 the Beijing municipal planning commission submitted a new “outer” greenbelt plan to the municipal government, defining nine large corridors connecting outer-suburban open spaces with inner-suburban green areas. The purpose is to define the boundaries for urban growth and to link the central city with the natural environment. However, there are more challenges for implementation: urbanization and urban development pressure within these green corridors affects hundreds of villages and nearly a million peasants; and it has been difficult to define the types of open space that are both ecologically sensitive and economically sustainable.

Transportation Planning: The transportation system planned in the early 1980s and modified in the early 1990s has been implemented; however, the road hierarchy system, consisting of urban highways, main motorways, sub-motorways and streets, did not anticipate such a rapid increase in the number of automobiles. Beijing is the leading city in China for automobile use, with an annual increase in car ownership of 15 to 20 percent. The city had one million vehicles in 1997, but the second million was added in only five years, from 1998 to 2003. Most people agree that the constant traffic jams are caused by the inappropriate transportation system and inadequate regulatory policies.

When the market demand for automobiles began to increase in the mid-1990s, the municipal government decided to speed up construction of the planned highways and motorways. Most of the public budget for infrastructure went into this road construction, and within three years the 4th and 5th and most of the 6th ring roads were completed. Transportation engineers insisted on completing the road system as planned, in spite of two commonly accepted arguments: dependence on the inner-city highway network caused more traffic congestion and negative impacts on the central urban fabric; and transportation planning without considering land use planning causes conflicts in the urban spatial structure.

Realizing that public transportation is a key solution to reducing traffic jams and managing the city more efficiently, the municipal government started to focus on building its subway and urban light-rail systems in 2001, after Beijing won its bid for the 2008 Olympic Games. The plan is to build four or five subway lines in the city center and four urban light-rail lines connecting to the suburban areas. To obtain sufficient funding for these very costly projects, the municipal government adopted a public-private partnership model to raise investment from the private sector. Although it is too early to tell how much these efforts may affect other aspects of urban development, it is clear that they cannot yield sustainable development without broader regional collaboration.

Beijing Urban Spatial Development Strategy Study

Several factors have prompted the City of Beijing to review its spatial structure on a regional scale.

• The continued increase in the cost of development because of high land prices is reducing municipal economic competitiveness.
• Rapid urban growth is spreading out to the fringe of the city center, requiring reforms in the current planned spatial structure.
• The city center is considered to be too dense, causing extensive traffic congestion.
• The redevelopment pressure on the historic city core is continually threatening its preservation, increasing the urgency to find new spatial resources to move the growth pressure out of the core.

Reforming the city’s physical spatial structure based on a consideration of the larger Bohai Bay region is fundamental to solving these problems. Furthermore, the major public tool to manage urban development, the existing comprehensive planning methodology, is being challenged by the market economy, which makes it more difficult to estimate future urban development demand.

Some Western urban researchers have pointed out problems in the Chinese comprehensive planning process, suggesting that it is too static; is too focused on physical and land use planning; neglects the costs of development and infrastructure; and takes too long for implementation and approval. Recognizing the increasing strength of market forces, planners and government officials constantly search for solutions to better balance their respective roles. The Beijing municipal government thus has started an urban spatial development strategy study outside the existing urban planning system to explore fundamental urban forms derived from market principles.

A Vision for the Future: As China’s capital city, Beijing is the nation’s political and cultural center. To raise its competitiveness and become a world city, however, Beijing needs to improve its built environment so it can host more national and international events in the areas of international trade and finance, education and tourism. Beijing’s spatial structure and infrastructure capacity also should support more urban functions using its regional industrial base and international transportation and port facilities. Population is a key element in measuring urban scale, but the more flexible national population policies since the late 1990s have made it difficult to provide accurate estimates. One critical step is to analyze the “carrying capacity” of environmental resources such as land and water, which can limit the city’s future growth and urban scale.

Urban Density: Density is another important issue in this study. Beijing’s population density of 150 persons/hectare (ha) in built-up areas (roughly within the 4th ring road) compares unfavorably with most other large cities in China: Shanghai–280 persons/ha; Tianjin–230 persons/ha; Guangzhou–360 persons/ha. Further reduction of density in the historic core is considered to be an important mission, however, because of the traffic congestion and the need to preserve the old city. Thus, the new plan is trying to encourage more people to move out toward the 4th ring road and suburban areas. The goal of reducing density in the historic core and between the 2nd and 4th ring roads does not match the city’s public transportation strategy, however. The traffic congestion and environmental problems in the built-up areas are not directly caused by density, but rather by existing transportation policies and systems, the lack of urban green spaces and the proliferation of urban super-blocks.

A New Polycentric Pattern: The old planned polycentric pattern failed to control urban growth from spreading out of the existing built-up center. After reviewing the reasons for this failure, several major principles can help to define a new spatial pattern: consider regional development and reinforce the physical links with the port city of Tianjin; define the area on a large scale with more attention to environmental protection; bring the market factors that affect urban structure into the planning process; and discard the former goal of creating equally sized satellite towns. The general concepts of the new polycentric pattern are to

1. strengthen development along the existing north-south and east-west axes that run through the center of Beijing with strong cultural and social identity as the bones of the spatial structure;
2. restrict the amount of development in the environmentally sensitive upland areas west and north of the central city;
3. expand the scale of three existing satellite towns along the eastern edge of the city and provide public investment and finance to reinforce regional connections; and
4. emphasize development in the corridor to Tianjin by building multiple transportation options.

Future Planning Practices

Developing a long-term urban plan is an enormous challenge for a city like Beijing, which is undergoing rapid urban development, growth and transformation with a very uncertain future. Several crucial questions regarding urban scale, density, spatial expansion and growth policies need further study and analysis.

Forecasting and controlling urban scale through planning is difficult for all urban planners and policy makers. Existing and potential natural resources serve to constrain future growth, and population is more controlled now by the market economy than by centrally planned policies of the past. Politically and economically, Beijing will continue to attract more investment, which needs more professionals, technicians and skilled workers, while it also has to deal with the pressure of unskilled migrants from rural areas. The limited amount of natural resources thus becomes a major element in planning, but it cannot be the only factor to help forecast the future scale of the city. Analysis of the full range of alternatives and their relevant policies should be prepared to address the most rapid and largest growth scenario imaginable.

A polycentric spatial structure might be a good solution for Beijing, but it needs more attention to the interdependencies of the central city and the new town centers. The old satellite town pattern failed because it focused on the development balance between existing local jurisdictions but neglected economic forces, physical relationships and environmental constraints on a regional scale. Several important elements help to define the new spatial pattern: the boundaries of the central urbanized area; the scale and location of the new town centers; and the relationships among these centers, Beijing, Tianjin and other mega-centers in the region. The efficient, rapid public transportation corridors between the city center and the sub-centers also are a critical element in making the polycentric model workable.

The fundamental purpose for launching the spatial development strategy study and updating the comprehensive planning process is to develop better policies to manage urban growth and balance land development and conservation with a long-term perspective. To reach that goal and to implement the new strategy will require legal tools and strong, comprehensive policies—a challenge for most Chinese cities under the existing policy-making system.

Preserving historic areas, agricultural land and environmentally sensitive areas is not compatible with the current hot economy and planned development. Preservation has never received much public funding support, a major reason for failed efforts in the past. The public sector now has sufficient resources and enough authority to balance development and preservation, but it needs to broaden the use of technical tools and incorporate more regional policies. Planning cannot be implemented only through planning regulations; it requires various authorities and professionals to work together on policies and programs that address planning, taxation, land use, environmental concerns and historic preservation.

The next five to 10 years will be a key period for the City of Beijing to create its new urban form. Local planners and decision makers should make a serious review of the last century of urban development history in U.S. cities. They have lessons to offer on both policy making and implementation regarding highways, suburbanization, shopping malls, the city beautiful movement and other urban issues. Current initiatives also are instructive: smart growth, regional growth control and management, mixed-use planning, density and design review. Globalization will bring more political and economic competition to the world’s largest cities, and Beijing must learn from past experiences and adapt to the new economic realities.

Yan Huang is deputy director of the Beijing Municipal Planning Commission. She was a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design in 2003–2004.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La segregación espacial es una característica de las metrópolis, de San Diego a Boston, de Santiago a Ciudad del Cabo, de Belfast a Bangalore. En algunos lugares está asociada principalmente con los grupos raciales; en otros, con las minorías étnicas o religiosas; mientras que todavía en otros, con el nivel de ingresos. En nuestra experiencia en el continente americano, encontramos que con la investigación internacional comparativa los investigadores y analistas de políticas encuentran rasgos únicos y comunes en franco contraste. Por ejemplo, en América Latina el debate público sobre la segregación espacial urbana suele centrarse en los problemas socioeconómicos, mientras que en los Estados Unidos y muchos otros países desarrollados se enfoca más en las disparidades raciales o étnicas.

La segregación residencial también tiene significados y consecuencias diferentes según la forma y estructura específicas de la metrópoli, y también según el contexto cultural e histórico. En Norteamérica, las minorías sociales y étnicas tienden a ser segregadas hacia sitios poco deseables del casco urbano mientras que la mayoría de clase media y alta se dispersan en pequeños barrios urbanos o zonas residenciales socialmente homogéneas en toda la ciudad. En oposición, en las ciudades latinoamericanas es la élite minoritaria la que tiende a concentrarse en una sola área de la ciudad.

Las fuerzas

Son numerosas y variadas las fuerzas que contribuyen a la segregación espacial. Las leyes del apartheid en Sudáfrica fueron un caso extremo de segregación espacial a gran escala aprobada por el gobierno. Otros casos han despertado menos interés internacional, como por ejemplo la destrucción de chabolas emprendida por el gobierno brasileño en los años 1960, que hizo que los habitantes pobres se refugiaran en otras zonas segregadas. En una escala menor, en Santiago de Chile, entre 1979 y 1985 durante el régimen de Pinochet más de dos mil familias de pocos ingresos fueron desalojadas de áreas residenciales de altos y medianos ingresos con el objetivo trazado de crear vecindarios uniformes según el nivel socioeconómico.

Aunque los desalojos de los gobiernos y los esquemas legislativos son mecanismos explícitos para generar segregación espacial urbana, igualmente se han usado modalidades más sutiles para crearla o imponerla. En Colombia, se impuso la contribución de valorización (una suerte de gravamen por mejoramiento) a los habitantes de asentamientos informales en Bogotá ubicados a orillas de una nueva autopista periférica. Los funcionarios públicos sabían que el gravamen era más de lo que los habitantes podrían pagar y probablemente éstos “optarían” por la reubicación. Al imponer normas sobre el uso del suelo que los sectores pobres no pueden cumplir, el gobierno prácticamente los empujó hacia áreas periféricas informales. Los Estados Unidos también recurren a tales mecanismos para crear mercados de la vivienda segregados. Por ejemplo, algunos agentes de bienes raíces excluyen a las minorías raciales y étnicas o a las personas de clases sociales más bajas que no encajan en los mercados previstos; asimismo, muchos propietarios utilizan redes informales para encontrar el tipo de arrendatarios de su preferencia.

La segregación voluntaria se ha convertido en una nueva fuerza, con la proliferación de urbanizaciones enrejadas tanto en el hemisferio norte como en el sur. Esta tendencia parece tener varios motivos, entre ellos los factores de la oferta y la demanda. En cuanto a la demanda, los residentes tal vez se sientan atraídos por la percepción de seguridad o por un nuevo estilo de vida. En lo que respecta a la oferta, los constructores y promotores inmobiliarios obtienen una tremenda rentabilidad con la absorción a gran escala de elementos exógenos en estos proyectos de desarrollo altamente controlados.

La complejidad que produce la combinación de la segregación coercitiva y voluntaria conduce a una interrogante más profunda: ¿Cuál es la relación entre las diferencias sociales y la segregación espacial? Es común suponer que lo primero “se refleja” en lo segundo. En ocasiones los grupos sociales recurren a la segregación para fortalecer una identidad débil o confusa, como en el caso de los grupos de clase media emergentes o comunidades de inmigrantes en busca de aceptación social. En gran medida, el proceso de suburbanización de la posguerra en las ciudades de los EE.UU. puede interpretarse como una manera de clasificación homogénea que buscaba reafirmar la identidad social.

Las consecuencias

En los EE.UU., la segregación espacial plantea un serio problema para la formulación de políticas debido a las complejas interacciones entre el suelo y los mercados de la vivienda, por un lado, y su conexión con los ingresos locales y la distribución y calidad de los servicios, por el otro. Las disparidades en la calidad de las escuelas quizás sea uno de los ejemplos más dramáticos de la variación en los servicios públicos de un lugar a otro.

La combinación de segregación residencial por clase y por grupos raciales o étnicos y la distribución espacial sistemáticamente desigual de escuelas de calidad trae como consecuencia enclaves pobres en los cascos urbanos donde los niños asisten a escuelas deficientes, lo que a su vez limita las oportunidades para la vida futura. Otros servicios, como son el acceso al transporte y la atención médica, también varían según el espacio, al igual que muchos factores cuantificables como la calidad del aire y la infraestructura de los vecindarios.

En otros países, la segregación espacial de la población pobre ocurre dentro de asentamientos informales. En el pasado se consideraban estas áreas como aberraciones, pero los estudiosos entienden cada vez más la informalidad como un resultado del funcionamiento normal de los mercados del suelo y la vivienda, no como parte de una dualidad de las economías formal e informal. En este sentido, las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas que permiten el acceso y ocupación del suelo son la forma en que el mercado brinda vivienda a la gente pobre. Sin embargo, estos arreglos no siempre “se escogen” por su precio bajo o comodidades relativas, sino porque son una de las poquísimas opciones que tienen los sectores desfavorecidos.

Los patrones tradicionales de segregación en las ciudades de América Latina están cambiando debido a la proliferación de nuevas comunidades cerradas destinadas a grupos crecientes con ingresos altos y medianos y la aparición de centros comerciales y complejos de oficinas en áreas más “modernas” fuera de los primeros enclaves urbanos. En São Paulo, Santiago, Buenos Aires y Ciudad de México, por nombrar sólo algunas de las ciudades más grandes y dinámicas, estas construcciones incluso están surgiendo al lado de áreas de bajos ingresos. La segregación de los usos y el acceso se está intensificando, lo que está haciendo más aparentes las desigualdades sociales de las últimas décadas. Sin embargo, al mismo tiempo, estos cambios en los patrones de segregación reducen las distancias físicas entre los grupos socioeconómicos, y están poniendo al alcance de los pobres las instalaciones comerciales “modernas” y los espacios públicos mejorados.

Probablemente las consecuencias de la segregación están cambiando debido a esta reducción en su escala geográfica. Algunos de los efectos negativos de la segregación a gran escala de la población pobre (es decir, la aglomeración en la periferia de las ciudades) podrían estar disipándose en este paisaje urbano nuevo y más diverso. Los estudios empíricos recientes realizados en Santiago confirman este punto de vista.

Respuestas normativas

La segregación espacial es el reflejo tanto de la estructura social existente como de un mecanismo que impone esa estructura, lo que plantea la pregunta sobre cómo y cuándo debe abordarse la problemática de la segregación. ¿Acaso el problema en el contexto estadounidense es que los niños de las minorías pobres viven junto con otros que tienen el mismo nivel de ingresos o con grupos raciales semejantes, o se trata de que al vivir en áreas pobres y segregadas los niños tienen limitadas sus oportunidades de vida futura debido a que no tienen acceso a buenas escuelas? ¿Está la respuesta en mejorar las escuelas, integrar los vecindarios o iniciar una combinación de ambas y otras soluciones? En el caso de los países en desarrollo, ¿el problema radica en que los asentamientos informales a menudo son peligrosos (debido a las riesgosas condiciones ambientales o la violencia callejera) o que los residentes están aislados de buenos empleos, tránsito y otros servicios? ¿Está la solución en reducir o eliminar el peligro, mejorar el tránsito, crear empleos en el vecindario o tratar de aplicar todos estos programas?

Necesitamos mejorar nuestra comprensión de los problemas sociales en estas áreas segregadas para poder diseñar e implementar políticas adecuadas que sean necesariamente multidimensionales. ¿Debiera el cambio tomar la forma de programas correctivos (como son los de regularización o mejora de los asentamientos informales) o materializarse en políticas más fundamentales que implicarían la dotación masiva de suelo urbanizado a precios asequibles? Una opción “correctiva” hace contrastar la informalización de los acuerdos formales (es decir, la desregulación) con la formalización de los acuerdos informales (es decir, la redefinición de los códigos de zonificación o la regularización de los sistemas alternativos de tenencia de la tierra).

Una solución todavía más fundamental sería la implementación en tramos o la designación obligatoria de proyectos de vivienda de interés social en áreas de altos ingresos. Un tipo diferente de herramienta consiste en abrir a la participación popular la toma de decisiones sobre la asignación de inversiones públicas, como es el proceso “orçamento participativo” utilizado con éxito en el municipio brasileño de Porto Alegre, en el que se distribuye el presupuesto con amplia participación pública. Otras respuestas podrían centrarse en la mejora drástica de los asentamientos periféricos de bajos ingresos ya existentes, el uso más extendido de gravámenes por vinculación o la eliminación definitiva de los mercados del suelo, como sucedió en Cuba. No obstante, precisamos más información acerca de la eficacia de estos variados programas e instrumentos y llevar a cabo un análisis más minucioso de las condiciones necesarias para aumentar las probabilidades de éxito.

La globalización ha estimulado el movimiento de la fuerza laboral y el capital, lo que ha dado lugar al acercamiento de las experiencias, tanto positivas como negativas, de los países desarrollados y en desarrollo. Los inmigrantes que llegan a los Estados Unidos, particularmente los indocumentados, tienden a asentarse en enclaves urbanos, pero su condición legal irregular trasciende más allá de tales asentamientos. Tienen acceso limitado al mercado laboral y al crédito, lo que a su vez les restringe la movilidad y afianza la segregación espacial existente.

Por otra parte, a medida que los consorcios financieros y de bienes raíces estadounidenses amplían sus operaciones en el extranjero, implantan los protocolos, convenciones, expectativas y modalidades operativas de su país de origen. La exportación de tales normas a los países en desarrollo puede conducir a nuevos patrones de discriminación geográfica (es decir, exclusión) según la raza o grupo étnico, en lugares donde anteriormente estas prácticas eran menos explícitas.

Sabemos por investigaciones realizadas y experiencias anteriores que la segregación puede aumentar los ingresos territoriales de los promotores inmobiliarios y terratenientes. Asimismo sabemos que la rentabilidad de las obras de construcción de viviendas depende de las inversiones públicas que se hagan en carreteras, instalaciones y servicios. Al mismo tiempo, reconocemos que la segregación tiene efectos positivos y negativos sobre la vida citadina, que van desde la exclusión social que dificulta la vida de la población pobre hasta el fortalecimiento de identidades sociales y culturales que contribuyen a la diversidad y vitalidad de la ciudad.

El rostro de la segregación varía dentro de cada metrópoli y de una a otra. Sin embargo, los estudios internacionales comparativos han demostrado que existen tendencias importantes de convergencia entre las ciudades de los EE.UU. y las de América Latina. Nos queda mucho por entender con respecto al efecto de la interacción del suelo y los mercados de la vivienda y la estructura normativa de la segregación espacial y las oportunidades de vida de los residentes urbanos.

Rosalind Greenstein es miembro principal y directora del Programa de Mercados del Suelo del Instituto Lincoln. Francisco Sabatini es profesor asistente en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, en Santiago. Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.