In four years, there will be a fresh count of Americans. The 2000 Census will reveal how many of us there are, who we are in terms of race, nativity, income, family size and occupation, what kind of housing we occupy, where we live and where we work.

All these numbers, but especially the latter two, will reflect what is happening to what planners and social scientists call settlement patterns. The Census will show how people and jobs are distributed regionally between North and South and East and West; within regions between metropolitan and non-metropolitan areas; and within metropolitan areas between cities and suburbs.

Settlement patterns have been transformed radically in the twentieth century (see graph 1). On a regional basis, the trend has been from East to West and North to South. In the decade between 1980 and 1990, for example, three states in the West and South accounted for 50 percent of the nation’s population growth: California, Florida and Texas.

Within all regions, the trend has been toward ever larger metropolitan agglomerations. By 1990, metropolitan areas of 1,000,000 or more accounted for 50 percent of the nation’s population. Within metropolitan areas, cities grew faster than suburbs at the beginning of the century, but by the 1950s the trend was sharply in favor of the suburbs, which now account for more than half of the nation’s population.

Will the 2000 Census confirm the continuation of these trends? What stakes do we have in the outcome? Quite a few. We worry about trends that erode the economic base of cities because we are concerned about job opportunities for the poor who are committed, by choice or circumstance, to live in the city. We are also concerned about the health of the tax base, which affects the capacity of the local government to deal with the needs of all its residents.

We also worry about land use patterns in the suburbs which both require and increase auto-dependency. This trend in turn leads to more auto travel, aggravates congestion, pollutes the air, and complicates our international relations because of our heavy dependence on imported oil.

We are in the throes of a revolution comparable in scope to the revolution in transportation technology that heavily influenced settlement patterns in the nineteenth and twentieth centuries. The transportation revolution, from ships and trains to cars and planes, made it possible for both workers and their employers to have a wider choice of locations.

The pace of the revolution in data processing and communications, which began slowly in the middle of the twentieth century, has quickened rapidly in recent years. We speak of a post-industrial information economy. By that we mean that information constitutes an ever-increasing share of the Gross National Product, both as “input” to the production of other goods and services and as “output” in the form of entertainment and related activities.

Household Location Decisions

How will settlement patterns be affected by the transition to an information economy? Let us first consider the worker’s choice of a residential location. In classical urban economics, this choice is seen as a “trade-off” between the merits of a particular place in terms of quality of life and the cost of commuting to work. As the transportation revolution reduced the time and money costs of commuting, more and more workers were able to afford to locate in what they considered an attractive suburb that offered the lifestyle they preferred: a private home with a lawn, good schools, parks and open space, shopping facilities, and friendly neighbors.

The New York Times of July 14, 1996, reports that because of the revolution in communications and data processing, accompanied by company downsizing, as many as 40 million people work at least part time at home, with about 8,000 home-based businesses starting daily.

Logic suggests that some of this new-found workplace freedom will manifest itself in location choices that favor places considered desirable, be they in the farther reaches of suburbia, exurbia, or rural America. On the other hand, if these dispersed self-employed workers end up commuting less, their freedom may not “cost” the society more in terms of congestion and pollution.

Business Location Decisions

What about the conventional company and its location decisions? Like the household, the company does a “balancing” act when it chooses a location. From the perspective of product distribution, Place A might be preferred. From the perspective of the inputs of materials, Place B might be ideal. From the point of view of labor costs, Place C might be best. For tax purposes and related “public” issues, Place D might be most beneficial.

If the entire company has to be in one place, then compromise is inevitable. But if the communications revolution permits the “dis-integration” of the company via the physical separation of functions or the “outsourcing” of particular functions, then what used to be one location decision becomes a multiplicity of decisions, each component responding to a compelling argument for a particular place.

The classic example is the “front” office of a bank or insurance company in the midst of a congested city center with the “back” office in a rural area in another region or even in another country.

Settlement Trends

How these changes in household and business location choices will ultimately affect settlement patterns in metropolitan America was the subject of a major study by the Office of Technology Assessment (OTA), an agency that served the U.S. Congress for many decades but was abolished by the Congress in 1995. The summary chapter in The Technological Reshaping of Metropolitan America states that “technology is connecting economic activities, enabling them to be physically farther apart, reducing the competitive advantage of high-cost, congested urban locations, and allowing people and businesses more (but not total) freedom to choose where they will live and work.”

But OTA concludes that “the new wave of information technologies will not prove to be the salvation of a rural U.S. economy that has undergone decades of population and job loss as its natural resource-based economy has shrunk.” Rather, most economic activity will locate in large and medium-sized metropolitan areas (see graph 2).

“Technological change. . .threatens the economic well being of many central and inner cities, and older suburbs of metropolitan areas,” the report continues. Overall, the trends suggest that these places will find it hard to compete without economic development policies designed to offset their competitive disadvantages.

In short, the OTA expects that, the communications revolution notwithstanding, the 2000 Census will report a continuation of the trends manifested throughout the latter half of the twentieth century. The favored locus of activity in both residential and business terms will be the outer suburbs of metropolitan areas. Given our concerns with the adverse effects of prevailing settlement patterns, the challenge to land policy is greater than ever.

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Benjamin Chinitz is an urban economist who served as director of research at the Lincoln Institute from 1987 to 1990. He continues to serve as a faculty associate at the Institute and as visiting professor in urban and regional planning at Florida Atlantic University.

Thomas Horan is director of Applied Social and Policy Research at Claremont Graduate School in Claremont, CA.

Lavea Brachman is a lawyer and a city planner who has worked and taught in the area of community involvement in brownfields redevelopment projects for the last decade. She is currently director of the Ohio office and associate director of the Chicago-based nonprofit, the Delta Institute, which engages in the policy and practice of improving environmental quality and promoting community and economic development in the Great Lakes region. She is also an adjunct professor at The Ohio State University in the City and Regional Planning Department. Last year, pursuant to passage of legislation and approval of a statewide bond bill, Ohio Governor Bob Taft appointed Brachman to serve on the Clean Ohio Council, which is charged by the legislature with selecting and disbursing $200 million for brownfield projects throughout the state.

Brachman developed and taught a new course at the Lincoln Institute last spring, called “Reusing Brownfields and Other Underutilized Land: A Seminar for Senior Staff of Community-Based and Non-profit Development Agencies,” and she will teach a similar course in 2003. She also wrote an article on “Key Success Factors in Brownfield Property Redevelopment” for a forthcoming Lincoln publication on redevelopment of vacant land.

Land Lines: How did you become involved in and concerned about brownfield redevelopment?

Lavea Brachman: Brownfield redevelopment was just emerging as a special focus of urban planning in the late 1980s and early 1990s, when I was working on my master’s degree in city planning at Massachusetts Institute of Technology (MIT). As a student, I joined a student-professor team on an early brownfields project for the Massachusetts Water Resources Authority (MWRA) to determine what it could do with some previously utilized property it owned in Quincy, Massachusetts, just south of Boston. We assessed three primary aspects (social, legal and physical) to determine the site’s redevelopment potential.

That experience and the challenge of dealing with multiple parties and multiple issues that brownfield redevelopment entails peaked my interest intellectually, and I recognized that changing land uses could have profound and positive implications for social change. Previously, as an attorney with a Washington, DC, law firm, I had practiced in the environmental and land use areas, so the interdisciplinary nature of brownfields redevelopment seemed to bring together my legal and planning training with my professional skills and areas of knowledge and expertise.

LL: What are the primary obstacles to brownfield redevelopment and how have these changed over time?

LB: Contrary to general public misperceptions, the primary obstacle to brownfield redevelopment today is not environmental contamination per se, even though the prior use and associated environmental conditions of these properties distinguish them from other underutilized properties. The primary obstacle to redevelopment remains the threat of liability that by statute arises from acts that cause or contribute to contamination and/or to those with an ownership interest in the property. A second major obstacle is financing, since brownfields are many times more expensive to redevelop than regular real estate projects. The liability threat also has dampened interest from investors or banks that might be perceived as being in the chain of title.

A third obstacle can be lack of local support. The need for public involvement in brownfield redevelopment, from financing, to regulatory oversight, to local zoning and planning, means that community support is instrumental to making brownfield redevelopment work. The potential fear and lack of understanding about the impact of contamination on a community can also interfere with local support. A fourth obstacle is obtaining site control or clear title to the property. Many brownfield properties are tax delinquent or burdened with liens, and the title may remain in the name of a defunct company. Of all the obstacles, the solutions to title problems vary most widely from state to state.

A final obstacle is location, because many of these properties are found in areas that are littered with multiple vacant properties or they are not readily accessible to all-important interstate highways or rail networks. Sometimes brownfield sites with a long history of use were at one time accessible to key transportation lines, but those roads or rails have been superseded by new highways located several miles or more away, leaving the abandoned sites isolated from current development activity.

LL: How has the brownfield redevelopment practice evolved over the last decade?

LB: A decade ago, brownfields were not identified or defined as such. They were the legacy of a manufacturing and industrial economy that left behind vacant properties and blighted urban areas and the remnants of laws that, through the nature of the liability schemes, provided disincentives for cleanup. The federal government had not formally recognized the value of redeveloping these properties, and those of us who were involved in the field early on worked with regulators to convince them to pay more attention. Also, the fear of another Love Canal (that is, illness among residents arising from property contamination) was still fresh, so there was little flexibility in cleanup standards. Brownfields were redeveloped, if at all, outside the regular, legal constructs or under special agreements between owner and regulator, or by using special contracts such as prospective purchaser agreements, which prevented a future buyer from being held liable for previous contamination.

Now brownfield redevelopment has been increasingly streamlined, approached by developers as a real estate deal with a twist—the environmental cleanup. Many of the primary obstacles mentioned above remain, although they have been somewhat diminished over time, as new state and federal policies, laws and regulations have been passed and implemented to address the specific issues with brownfields liability, provide new funding sources, alter title processes for expunging tax delinquent and other liens, and even require community involvement. Last December, for example, Congress passed the “Brownfields Revitalization and Environmental Restoration Act of 2001,” which provides for additional grants and loans for certain activities as well as clarifications on liability.

Brownfields offer an interesting case study of how informal processes that originally emerged out of necessity outside the legal, policy and financing mainstream have been increasingly institutionalized. For instance, where once a property would remain unremediated and fenced off because the cleanup was too burdensome and expensive, or the cleanup would be the subject of years of litigation, now a property that is marketable can act as an incentive for all parties to proceed rapidly.

In the strong market of the 1990s, the real estate pressures allowed even some hard-to-develop properties, like long-abandoned brownfields, to be redeveloped, although it was primarily the “low hanging fruit” or the brownfields that were already either well-located, had minimal contamination, or were not complicated by multiple parties contributing to past contamination. The liability on these properties could be capped and financial institutions thus could reduce their risk. Also the regulatory climate has become less aggressive with the passage of “voluntary cleanup statutes,” which allow cleanups to be accomplished without regulatory oversight in many states. The ultimate carrot is a government agreement not to hold future owners liable (that is, a covenant not to sue) if they meet certain standards. To date, fewer cleanups that predicted have actually been accomplished under these new state laws, but they create a climate ultimately more conducive to redevelopment. Nevertheless, in the weaker economic market of 2002, with greater risk, more uncertainty and less development generally, there will be less brownfield redevelopment, particularly of those sites that do not have the easily marketable attributes.

LL: Who are some of the key players involved in successful brownfield redevelopment projects?

LB: Like most real estate deals, brownfield redevelopment inherently involves multiple parties. Public-private partnerships are particularly crucial to the success of brownfield redevelopment projects, because of the quasi-regulated nature of the cleanup and the complicated financing arrangements. The list of potential key players is a long one. It includes state and or federal regulators, elected community officials and other community leaders, private developers (both for-profit and not-for-profit), past and future property owners, private financial institutions or investors and public funding sources. Often those essential parties are traditional adversaries. For instance, designating the future use of a brownfield property must involve a state (and sometimes federal) regulatory agency, which can approve the cleanup standard for the particular use (normally higher for residential and lower for industrial) and plan to remove the contamination, as well as previous and/or future owners who under previous legal standards would have been held liable by the regulatory agency.

Funding for the cleanup and redevelopment inevitably comes from a variety of sources. Notably, up to 70 to 80 percent of funding for brownfield projects can be from public funding sources, but usually those public monies are predicated on private (often local) institutional financing as well, making the public-private nexus very important.

LL: What is the role of community-based organizations in brownfield redevelopment and to what extent is this type of redevelopment an extension of broader community planning efforts facing many urban neighborhoods?

LB: Community support and leadership from the local government are essential to the successful redevelopment of a brownfield property. For instance, localities often must be the applicant for the essential public (state or federal) funds needed to accomplish the project. If zoning or subdivision changes must be made through local boards, local support and leadership is crucial. Community-based organizations such as community development corporations should play an active role in brownfield redevelopment as well, particularly in areas that are not as naturally attractive to private market actors, either due to location and limited access of the properties or to general neighborhood blight and lack of economic activity. In these areas, broader community planning efforts undertaken by community groups, such as community-wide master plans, are often productive starting points if multiple brownfield and other underutilized properties need to be addressed. Master plans encompassing these properties should take into account neighborhood and community needs, such as local stores, recreational areas, and other facilities. The biggest barrier to brownfield redevelopment in these areas is the market and the physical and economic condition of the surrounding area.

Nevertheless, to many community groups these sites remain intimidating for several reasons: the technical aspects of the contamination; the stigma attached to the properties by their condition; their negative impacts on surrounding properties; and, as mentioned, their location in generally blighted and hard-to-market areas. Furthermore, brownfield sites present more upfront barriers not present in the kinds of housing development projects traditionally undertaken by community-based organizations, such as site remediation, title issues, the assembly of multiple parcels, and the complex financing that is necessary from multiple sources. Getting community organizations past these threshold issues through capacity building and training in technical skills will position them to address more strategic brownfield redevelopment challenges.

Given recent state and federal statutory changes and multiple sources of public funding, the redevelopment of single brownfield properties in stable or improving markets now involves fewer legal and financial barriers. It also requires a very different strategy from developing properties in declining markets where there are other non-brownfield barriers to be overcome. The challenge for addressing brownfield properties in these latter areas remains to be solved, but community involvement is certainly a key aspect to its resolution.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante los últimos 50 años las ciudades han sido el escenario de grandes transformaciones con las que han podido dejar de ser principalmente centros de actividades económicas para convertirse en una combinación de funciones más especializadas de servicio, producción y comercio. Los resultados son mixtos, pero en aquellas ciudades consideradas más exitosas, la belleza y el humanismo han logrado coexistir con la eficacia y la efectividad, lo que aumenta considerablemente la generación de riqueza y el bienestar de la comunidad en su conjunto. En este contexto, las obras de desarrollo denominadas “grandes proyectos urbanos” buscan recuperar áreas deterioradas, tales como cascos históricos, antiguas zonas industriales y militares, instalaciones ferroviarias y aeropuertos en desuso y complejos de viviendas decadentes, para transformarlas en áreas residenciales pujantes que generen ingresos tributarios, empleos y beneficios públicos y sociales que eleven la calidad de vida.

La renovación de muelles crea fantásticas oportunidades para reincorporar los cascos históricos junto con sus canales adyacentes y para facilitar el crecimiento que de no ser así se trasladaría hacia las afueras de la ciudad. No obstante, hay que aclarar muchas inquietudes. ¿Qué tipo y escala de desarrollo es deseable y posible? ¿Cómo pueden establecerse relaciones bien fundadas entre lo viejo y lo nuevo? ¿Cuáles son las repercusiones para el medio ambiente y la infraestructura existente? ¿Qué políticas públicas e inversiones se necesitan? ¿Cuáles son las funciones de los sectores público y privado? ¿Cómo organizamos el proceso de planificación, incluida la búsqueda de apoyo político y de la comunidad?

Amsterdam y La Habana son casos en que los muelles plantean desafíos y oportunidades para abordar esta compleja búsqueda de un punto de equilibrio. Ambas ciudades forman parte del patrimonio mundial de la UNESCO y están sometidas a las presiones del desarrollo inmobiliario lucrativo y el deseo de proteger tanto sus cascos históricos como los intereses de sus poblaciones contemporáneas.

En diciembre de 2003 el Instituto Lincoln, junto con el Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) de La Habana, la Oficina del Historiador de la Ciudad y la Dirección Portuaria del Ministerio de Transporte, copatrocinó un seminario en La Habana en el cual expertos en materia de muelles de Amsterdam, Rótterdam, Nueva York y Panamá intercambiaron experiencias con planificadores y funcionarios públicos de Cuba. Este artículo profundiza en la presentación sobre Amsterdam, en particular sobre cómo la gestión, la experimentación, la planificación y las políticas de suelo dieron lugar a una transformación impresionante que sufrieron muelles de la ciudad, los cuales tenían anteriormente uso industrial, y ofrece lecciones que muchos pueden encontrar pertinentes para La Habana.

Políticas de planificación y desarrollo en los Países Bajos

Los Países Bajos tienen una tradición bien conocida de solidez en la planificación y desarrollo nacional, producto de la escasez de viviendas después de la Segunda Guerra Mundial. La noción de espacio limitado impulsa las políticas de desarrollo del país y su compromiso de preservar las áreas verdes y agrícolas que separan las ciudades. Vivienda, infraestructura, construcción para comercio minorista y oficinas, protección ambiental, agricultura, ordenación de las aguas y espacios abiertos se encuentran entre las principales preocupaciones en la esfera nacional y local. Con dos tercios del país por debajo del nivel del mar, los neerlandeses siempre han buscado nuevas maneras de interactuar con el agua. Por ende, las políticas nacionales de planificación se concentran en facilitar el crecimiento en áreas designadas, controlando la propagación urbana y reorganizando los cascos urbanos sin descuidar las infraestructuras mayores y la gestión y control de las zonas verdes y las masas de agua.

Los neerlandeses redescubrieron la importancia de sus ciudades en la década de 1980 después de que el rápido crecimiento de zonas residenciales y pueblos nuevos provocó una congestión creciente y una carencia de espacios habitables. La idea de una “ciudad compacta”, adoptada en el Cuarto Memorando de Planificación Urbana de la Nación (1988), preconizaba la concentración de los nodos urbanos para así “redesarrollar áreas actualmente abandonadas”. Entre los emplazamientos típicos se encuentran la zona de muelles Kop van Zuid en Rótterdam y los muelles orientales de Amsterdam. El concepto de una ciudad compacta se amplió en los años 1990 con la noción de la “ciudad completa”, la cual fusionaba los conceptos de uso múltiple e intensivo del suelo con la concentración de funciones y actividades en un crisol de estilos de vida.

La reorganización de las áreas de tránsito y rutas de transporte es otra prioridad de planificación que tiene por finalidad combinar diferentes funciones de transporte y reducir el uso del automóvil. Algunos ejemplos son el plan de urbanismo de una ciudad satélite del Aeropuerto Schiphol y el área alrededor de la futura estación de trenes de alta velocidad Zuidas-WTC. El plan general de ordenamiento Zuidas crea suficiente espacio sobre el ferrocarril y la autopista para la construcción de 7 millones de pies cuadrados de oficinas, 1.500 viviendas, espacios para comercios minoristas, hoteles, museos y un nuevo parque.

Pese a los planes y las aspiraciones del gobierno nacional, los recursos financieros determinan su función en los proyectos de desarrollo. La disminución significativa de los subsidios nacionales para la vivienda y el desarrollo desde 1990 ha puesto en relieve la importancia estratégica del gobierno local en el proceso de (re)desarrollo. No obstante, el caso de Amsterdam también demuestra que para lograr el redesarrollo es determinante contar con capacidad de gestión, socios confiables e instrumentos creativos de finanzas y de urbanismo.

Políticas de viviendas y suelo en Amsterdam

Amsterdam es la capital cultural y financiera de los Países Bajos y la ciudad más grande de la llamada Conurbación Holanda o región de la Metrópoli Delta, de 6 millones de habitantes. La ciudad tiene casi 750.000 habitantes, 375.000 viviendas y 417.000 puestos de trabajo, y cuenta con uno de los cascos históricos conservados más grandes del mundo.

Las políticas de suelo de Amsterdam son instrumentos clave en las estrategias de redesarrollo de la ciudad. En 1896 la ciudad democráticamente decidió adoptar un sistema de arriendo de tierra para adquirir tierras y arrendarlas a futuros usuarios. Como razones para sustentar con solidez este sistema se arguyó que los aumentos en el valor del suelo beneficiarían a la comunidad por entero y que la ciudad determinaría el uso del suelo escaso para evitar la especulación y el desarrollo indeseable.

El sistema de arriendo de tierra funciona de esta manera: la empresa de arriendo de la ciudad adquiere la tierra y la arrienda a promotores inmobiliarios privados por períodos de 49 ó 99 años. Los arrendatarios pagan un monto ajustado anualmente por el uso de la tierra, determinado por la ubicación, pies cuadrados de desarrollo, tipo de uso (oficina, comercio minorista, viviendas asequibles o a precio de mercado, espacios abiertos, etc.), edificaciones nuevas o existentes y estacionamiento (en la calle o dentro). La ciudad estipula el precio del suelo a través de un método de valor residual que vincula el valor de mercado de la propiedad, el suelo y los costos de construcción. El valor del suelo equivale al precio de venta de la propiedad menos los costos de construcción determinados según la ubicación (los costos aumentan considerablemente en los vecindarios históricos). En 2002 el monto total de los arriendos ascendió a 59 millones de euros.

La adquisición de tierras de propiedad privada –como en el área de los muelles orientales– se financia con préstamos otorgados a la empresa de arriendo de tierra de la ciudad, cuyos pagos de intereses constituyen el 80% de sus gastos. El exceso de ingresos se usa para apoyar los esfuerzos de desarrollo y rehabilitación de la ciudad, particularmente para proyectos no rentables comercialmente, tales como parques y espacios abiertos. Este sistema también cumple objetivos políticos, tales como el abastecimiento y la distribución geográfica de viviendas asequibles. En una ciudad con alta densidad como Amsterdam, el suelo es escaso y su uso está sometido a mucha presión inmobiliaria. En su carácter de arrendador, la ciudad juega un papel estratégico en la definición del uso, calidad y proporción de suelo disponible para desarrollo.

Amsterdam recurre a sus relaciones con los grupos de desarrollo cívicos y sin fines de lucro de la ciudad para obtener apoyo e implementar sus planes, por lo que la función de las asociaciones inmobiliarias es crucial. Estas asociaciones se crearon a partir de la ley de la vivienda de 1901, la cual permitió que asociaciones afines a sindicatos y organizaciones religiosas establecieran asociaciones inmobiliarias sin fines de lucro. Con los subsidios nacionales y el sólido respaldo de los gobiernos locales, ellas han construido miles de viviendas, especialmente en los vecindarios dañados durante la guerra. En algunas de estas áreas más del 75% de las viviendas pertenece a asociaciones inmobiliarias.

La desregulación del mercado de la vivienda neerlandés a principios de los años 1990 afectó significativamente a las asociaciones inmobiliarias en su condición de propietarios y promotores. Perdieron la mayoría de los subsidios nacionales para la vivienda, pero a cambio el gobierno les otorgó mayor libertad financiera e institucional para administrar sus activos. Como resultado, el sector sin fines de lucro tuvo que profesionalizarse más y muchas asociaciones inmobiliarias se fusionaron para crear economías de escala. Hoy en día Amsterdam cuenta con 13 de estas asociaciones, cada una de las cuales administra entre 1.400 y 37.500 viviendas, para un total de más de 200.000 viviendas. Muchas asociaciones lograron ganarse la confianza de la comunidad y erigirse como promotores inmobiliarios con solidez financiera. Más aún, se convirtieron en aliados estratégicos para los promotores comerciales que buscaban expertos en viviendas asequibles y socios para crear un buen nombre para sus proyectos ante la ciudad y grupos comunitarios. Cada vez más llevan a cabo proyectos para sectores con ingresos mixtos en colaboración con urbanizadores privados usando planes creativos de financiamiento. En el año 2000, por ejemplo, la mitad de las viviendas construidas por asociaciones inmobiliarias se cotizaron a precios del mercado. Con las ganancias obtenidas se financió la otra mitad como viviendas asequibles para sectores de ingresos moderados.

Como consecuencia inesperada de la reforma de la vivienda, estas asociaciones han tomado el liderazgo en la fijación de estrictos parámetros de diseño urbano y planificación. Dado su compromiso respecto de la ciudad y del desarrollo de la comunidad se han arriesgado con diseños de bajo costo pero atractivos, y muchos de sus proyectos se han convertido en ejemplos internacionales para conceptos novedosos de viviendas asequibles.

Redesarrollo de muelles en Amsterdam

Amsterdam es una ciudad que se fundó sobre el agua y alrededor de un dique que separaba el río Amstel del río IJ. En el siglo XVII, Amsterdam era el centro comercial y marítimo más influyente del mundo. Los canales y las vías fluviales que se construyeron en aquella época todavía causan admiración a los millones de turistas que visitan la ciudad cada año. Las relaciones entre la ciudad y sus muelles no siempre han sido armónicas; se han cometido errores, como aquella decisión en 1898 de construir la estación ferroviaria central de Amsterdam en medio de la zona portuaria. La estación terminó por arruinar la relación visual y los vínculos físicos entre el IJ, el puerto y el dique, y destruyó el casco antiguo de la capital.

En los últimos 40 años, la mayoría de las funciones portuarias se han trasladado más cerca del mar a fin de atender los buques portacontenedores, mientras que las instituciones financieras se han desplazado hacia el eje sur de la ciudad debido a la falta de espacio y las limitaciones de acceso. El casco urbano de Amsterdam, adyacente a las zonas portuarias antiguas, continúa siendo el corazón de la región para el comercio minorista, la cultura y el esparcimiento y también es idóneo para peatones, ciclistas y transporte público. Aunque el puerto sigue jugando un papel importante en la economía de Amsterdam, hace muchos años que la ciudad básicamente le dio la espalda al puerto.

Actualmente hay áreas importantes de Amsterdam en proceso de conversión o rehabilitación, al tiempo que se construyen áreas totalmente nuevas en islas artificiales. La red de muelles antiguos y dársenas que se encuentran en el sur y el norte de la ciudad se está convirtiendo en un atractivo distrito residencial y de usos mixtos que comprende centros culturales, comercios minoristas, nuevas rutas de tránsito, parques y paseos, que en su mayor parte combinan el diseño contemporáneo y el carácter marítimo histórico. La construcción del IJburg, un polígono de descongestión en el Lago IJsselmeer, está concebida para acoger a 45.000 nuevos habitantes.

El debate sobre el redesarrollo de los muelles orientales y el resto de la zona portuaria del sur del IJ comenzó a principio de los años 1980. Después de años de negociaciones entre la municipalidad, promotores inmobiliarios y grupos comunitarios bien organizados, el plan –que se encuentra actualmente en la etapa final de construcción– propuso un conjunto de comunidades de alta densidad y elevación moderada sobre el agua, para restablecer el nexo histórico y cultural con ésta. Las viviendas son el principal componente de toda obra de desarrollo en la ribera del IJ y el 40% de ellas tiene precio asequible. En muchos casos han sido las asociaciones inmobiliarias profesionales sin fines de lucro de la ciudad las que han dirigido el desarrollo urbano y estimulado la inversión.

El proceso formal de planificación para la zona portuaria del IJ comenzó con un concurso de diseño en 1984. En un principio el gobierno de la ciudad respaldó el plan general de ordenamiento del Bulevar IJ creado por Rem Koolhaas para toda la extensión de 10 km del muelle del sur. El programa de redesarrollo preveía una gama de usos, pero se concentraba en la construcción de oficinas e instalaciones recreativas adicionales con la finalidad de detener el éxodo de empresas y financiar el programa de infraestructura propuesto. El plan debía implementarlo la compañía financiera del muelle de Amsterdam (AWF), una sociedad público-privada de la ciudad y un promotor/inversionista principal con autoridad sin precedentes. Debido a la polémica que surgió posteriormente sobre las dimensiones y el costo del plan, el colapso del mercado de oficinas ocurrido a finales de la década de 1980 y el creciente descontento que generaba el plan entre los mayores grupos cívicos y comunitarios de la ciudad, la sociedad quedó desintegrada en 1994.

La ciudad entonces cambió su enfoque y aprobó un memorando estratégico titulado Anchors of the IJ [Anclaje del IJ] en 1995. Este plan proponía construir sobre la estructura existente de la isla con obras de desarrollo por etapas que comenzarían en los bordes extremos y avanzarían hacia el área de la estación central. Este enfoque pragmático y orgánico concentraba los esfuerzos y recursos de la ciudad en los planes generales de ordenamiento para áreas más pequeñas y más manejables. El programa de desarrollo se abocó a la construcción de viviendas con edificios públicos y plazas (las anclas) en puntos estratégicos dentro de un marco de inversiones en infraestructuras de mayor envergadura. El gobierno nacional se comprometió a construir un nuevo túnel en las etapas iniciales del proceso de planificación y un sistema de tranvía ligero en una etapa posterior. Los programas de diseño y desarrollo urbano fueron definidos según el potencial de la ubicación y la sólida opinión de la comunidad y fueron modificados con el paso del tiempo en base a la experiencia, nuevas ideas y cambios en las condiciones del mercado. Puesto que la ciudad es propietaria del suelo y por ende controla la extensión del mismo que puede desarrollarse, alentó a los promotores privados para que se aliaran con grupos inmobiliarios sin fines de lucro para licitar por porciones del muelle. El caso de Amsterdam confirma que las estrategias, los instrumentos de planificación, el liderazgo y las alianzas son interdependientes y determinantes para el redesarrollo que beneficia a la comunidad como un todo.

Significado para La Habana

La singularidad del puerto de La Habana lo coloca como un lugar formidable para proyectos de desarrollo innovadores e integrales y para evitar los errores que han malogrado el encanto de muchas otras ciudades en el mundo. La Habana es la capital de Cuba y hogar de más de 2 millones de los 11 millones de ciudadanos que tiene el país. Antes de la revolución de 1959 Cuba era el principal destino comercial y turístico del Caribe, pero su posterior aislamiento político y su falta de desarrollo económico han dado lugar a una ciudad histórica intacta en su mayor parte que ahora tiene una apremiante necesidad de restauración. Desde el derrumbe de la antigua Unión Soviética y la subsiguiente pérdida de mercado para el 65% de las exportaciones de Cuba, La Habana ha centrado sus esfuerzos en atraer la inversión a través de empresas de bienes raíces. La mayoría de estas empresas (había 350 activas en 2001, con un valor de 2.600 millones de dólares) son compañías canadienses y europeas de la floreciente industria hotelera. El turismo y las actividades relacionadas de nuevo generan las divisas que tanto se necesitan, especialmente en La Habana donde se han hecho mejoras a los hoteles del casco histórico y se están construyendo nuevos edificios de oficinas en los cercanos barrios elegantes del oeste de la ciudad.

El gobierno reconoce el valor histórico y económico del patrimonio arquitectónico de La Habana Vieja y respalda con firmeza la renovación y rehabilitación de sus plazas y edificios históricos. El progreso y los beneficios son impresionantes, considerando la escasez de recursos públicos y el estado de la infraestructura y edificios de la ciudad. La Oficina del Historiador, organismo encargado del desarrollo de La Habana Vieja, ha estimulado los ingresos que generaron 50 millones de dólares para los programas sociales y de preservación histórica en el año 1999 solamente (Núñez, Brown y Smolka, 2000).

El puerto de La Habana es considerado un activo clave para el crecimiento en el futuro y por lo tanto constituye un área crucial de preocupación. El puerto abarca el famoso bulevar del Malecón y también los distritos de dársenas menos conocidos en el extremo oriental de La Habana Vieja. A lo largo del litoral de esta bahía se mezclan bodegas históricas y pequeñas comunidades con infraestructura en decadencia, instalaciones portuarias, industrias pesadas y astilleros. Muchos organismos municipales y estatales diferentes intervienen en la planificación de esta vasta área, aunque todavía no se han definido directrices de desarrollo claras y la mayoría de los actores carecen de la autoridad para asumir esa función. En respuesta, algunos organismos han creado planes para propiedades individuales, pero la implementación es improbable porque no se cuenta con los fondos necesarios y las refinerías petroleras ubicadas en la bahía emiten humos densos que no favorecen ciertas actividades turísticas.

Dado que el suelo en La Habana es propiedad pública, la recuperación de plusvalías pudiera servir como una fuente estratégica y sostenible de financiamiento para las inversiones que tanto se necesitan en viviendas asequibles, espacios públicos e infraestructura. El gobierno local puede dirigir el proceso de redesarrollo; no obstante, para las inversiones de mayor envergadura será importante contar con el respaldo y la colaboración de aliados públicos nacionales y regionales. Más que tener una planificación detallada, es esencial que los programas sean flexibles y que se haga énfasis en el proceso, para poder dar cabida a los cambios de las condiciones del mercado y a las nuevas oportunidades que surgen. Esto último es un factor determinante ya que el desarrollo depende en gran medida de las inversiones privadas.

Por su belleza histórica, su proximidad a los Estados Unidos y la falta de desarrollo que ha prevalecido en los últimos 40 años, La Habana despierta el interés de promotores inmobiliarios de todo el mundo. Tiene el potencial para convertirse en una ciudad habitable modélica que ha conservado la mayor parte de su legado y no está malograda por el automóvil. Por el bien de todos, y en especial del pueblo cubano, conviene garantizar que la transformación del puerto de La Habana se fundamente tanto en el redesarrollo de alta calidad como en el bienestar de la población.

Sobre el autor

Frank Uffen es director general de New Amsterdam Development Consultants, un grupo de consultores en desarrollo urbano localizado en Nueva York. Este artículo contó con la contribución de otros holandeses que también participaron en el seminario: Riek Bakker (socio de la firma BVR Consultancy for Urban Development, Landscape and Infrastructure, Rótterdam), Ad Hereijgers (socio de DE LIJN Office for Urban Development, Amsterdam), Willem van Leuven (gerente de proyecto de Amsterdam Project Management Bureau) y Rutger Sypkens (urbanista, Ballast Nedam Construction, Amsterdam).

Referencia

Núñez, Ricardo, Brown, H. James y Smolka, Martim. 2000. El suelo como recurso para promover el desarrollo en Cuba. Publicado en el volumen 12 (2) de la revista Land Lines: 1–4.

Education, training, research, and dissemination have been the instruments used most frequently by the Lincoln Institute to achieve its goals of expanding and making available its knowledge of land policy and taxation. Recently the Institute has begun to combine these instruments in demonstration projects, which involve the application of knowledge, data collection, and expertise to the development and implementation of policy in specific circumstances.

Several ongoing projects provide expert advice and assistance to agencies that are considering new approaches to property taxation, planning, or development. Examples include the consideration of property and land tax reform in several states, the management of state-owned lands, land market monitoring, and support for new approaches to urbanization in Latin America.

Moving forward, the scope of Institute demonstration projects will expand to include the analysis of policies as they are being applied and to document their outcomes. The aim of this expansion is to improve our understanding of the effectiveness of new policy initiatives—what works and in what conditions it does so.

Whether a policy works or not is normally defined in terms of the achievement of the policy’s intended objectives. Thus, our approach would be limited to those policies that have well-defined objectives or intended outcomes. Assessing the achievement of outcomes will be based on performance indicators that measure attainment of the policy’s objectives as well as on the change in other relevant parameters.

Perhaps most important, these demonstration projects will require the collection of baseline data before policy implementation begins so that the analysis of policy effects has a valid benchmark for comparison. Many studies of the impact of policies are severely handicapped by a lack of a good baseline from which to measure change.

When a policy intervention is successful in one application, its results are sometimes readily transferable to other environments, but that is not always the case. For example, the effectiveness of property tax policies may vary with institutional factors such as the clarity of a country’s property rights regime or the independence of the assessment appeal process from political pressure. If institutional dimensions are important determinants of policy effectiveness, more than one assessment of a policy application is needed to determine the influence of those factors. The assumption that “one size fits all” is rarely true when institutional details are an important determinant of policy performance—as they often are in land policy and taxation.

Well-documented case studies of the impact of policies can be powerful instruments in the classroom and as evidence in policy debates. Policy makers and many students often find the results of rigorous case studies to be more accessible and compelling. We anticipate that the results of the Institute’s demonstration projects will contribute valuable new material to our education and research programs.

The content of the Institute’s work program has evolved significantly over the past two years, and its annual activities have increased by about half since 2004. Reflecting this evolution and growth, the Institute’s programs and staffing are also changing.

The former Department of Planning and Development has been replaced by two new departments. The Department of Planning and Urban Form, headed by Armando Carbonell, addresses planning and its relation to the form of the built environment with a focus on three themes: spatial externalities and multijurisdictional governance issues; the interplay of public and private interests in the use of land; and land policy, land conservation, and the environment. The Department of Economic and Community Development, headed by Rosalind Greenstein, connects planning to development and fiscal issues with a focus on four themes: the city, land, and the university; neighborhood planning and development; fiscal dimensions of planning; and urban economics and revitalization.

The Department of Valuation and Taxation, headed by Joan Youngman, continues its focus on land taxation, property taxation, and the valuation process within an expanded program. The main activities of the Department of International Studies continue to be its programs in Latin America and in China focusing on land and tax policy issues. Other international activities include work in Eastern Europe on administration of market value based property taxation, in South Africa on property taxation and land markets, and in Taiwan on infrastructure development and planning.

This year the Institute established a new position, Manager of Public Affairs, and Anthony Flint took up this work in late July. He will be responsible for disseminating information about the Institute’s products, findings, and activities, particularly with the media and through the Internet. He will develop the Institute’s Web site as an outreach tool, writing regular columns, making the site more interactive, and strengthening its capacity as a key Internet portal for those interested in land policy.

Anthony covered transportation, planning and development, architecture, and urban design as a reporter for the Boston Globe from 1989 to 2005. For the past year, he was Smart Growth Education Director at the Massachusetts Office of Commonwealth Development. While a visiting scholar at the Harvard Graduate School of Design (GSD), he wrote the book This Land: The Battle over Sprawl and the Future of America (Johns Hopkins University Press, 2006) on the forces influencing urban growth in the United States. Anthony became familiar with the Institute as a Loeb Fellow at the GSD in 2000 and has since contributed to the Institute’s annual journalists program and authored an Institute working paper on density. A graduate of Middlebury College and Columbia University’s Graduate School of Journalism, Anthony will continue to do research and writing.

The Institute also has been adapting its training programs to take advantage of the capabilities of the Internet. Several of the Institute’s basic courses have been made available for distance education and Internet-based instruction. These typically involve videotaped presentations that can be downloaded from the Internet or a CD. Examples include the introductory courses on conservation easements, mediation of land use disputes, and planning fundamentals. This shift has freed up resources for new classroom courses, such as one based on the book The Humane Metropolis, published this fall by University of Massachusetts Press in association with the Institute.

The Latin American Program has developed several Internet-based courses offered live with real-time instructor feedback on the students’ work. These courses on urban land policy and property taxation topics are presented in Spanish and Portuguese to participants in Latin America.

Finally, the Institute will soon launch a program of evaluations of land policy programs in the United States. One of the first of these will assess the performance of smart growth policies that have been applied to different degrees in many states. This work is part of a new Institute initiative to improve our knowledge of what works and why in land policy.

Infrastructure (comprising energy, telecommunications, transportation, water supply, and sanitation) plays an important role in urban land development, and it influences city and country productivity. Data on the amount of infrastructure stocks at the national (but, alas, not the metropolitan) level are available for many developing and high-income countries and support several results summarized here.

The amount of infrastructure stocks per capita across countries is strongly related to per capita income levels—when country incomes double, infrastructure stocks nearly double as well. However, country infrastructure stocks have essentially no association with a country’s level of urbanization once country income is taken into account. This seems surprising because cities have large amounts of infrastructure. But they also have dense populations that use the infrastructure intensively, so per capita urban infrastructure stocks are similar to national levels.

The composition of infrastructure stocks also varies systematically with per capita income. Roads have the largest share of infrastructure stocks in the lowest income countries, with water systems second and electric power systems a close third. As country incomes increase, the infrastructure related to electric power systems increases more rapidly than income levels. Infrastructure for water and sewer systems increases less rapidly, and for roads the change is in proportion to income. As a result, in high-income countries electric power systems are the largest component of infrastructure, followed by roads, whereas water, sanitation, and telephone systems comprise only a modest share of their infrastructure.

Based on recent rates of economic growth, and using the existing relations between infrastructure and per capita income, developing countries are likely to need to spend about 5 percent of their GDP on infrastructure (3 percent for expansion and 2 percent for maintenance)—currently about $750 billion annually—to maintain existing ratios between infrastructure and GDP. For high-income countries, total spending would be lower, at 1.7 percent of GDP (about evenly divided between investment and maintenance)—currently about $700 billion annually. Countries growing faster than average need to invest a higher share of their GDP so that infrastructure stocks can keep up with economic growth.

In some countries, improving the efficiency of service production from existing infrastructure is an alternative to new investment. For example, average electricity losses across countries range as high as 25 percent, and leakage and unbilled water can exceed 30 percent. Reducing such high losses can forestall the need for additional capacity. Somewhat surprisingly, performance within countries across sectors varies greatly—efficient performance by a country in one infrastructure sector is uncorrelated with performance in other sectors.

What sources will provide these investment funds, particularly for developing countries? Foreign assistance and development bank financing of infrastructure in developing countries currently total about $40 billion annually, and that figure has more than tripled since 1990 in current dollars. Private investment in infrastructure in developing countries has recently reached $160 billion annually and has grown eight-fold since 1990, also in current dollars. Foreign assistance is directed mainly at energy, transport, and water and sanitation systems, with virtually no funding for telecommunications. In contrast, more than half of private funding goes to telecommunications (particularly mobile telephony), followed by energy. Telecommunications and energy draw more private investment in developing countries because their tariff revenues cover a large share of operating costs, whereas tariff revenues and user fees cover a much smaller share of costs for transport and water and sanitation. Private investment in infrastructure was concentrated in Latin America and East Asia in the 1990s but has spread more evenly across global regions in the 2000s.

Despite the growth in international funding, large and growing metropolitan areas in developing countries still need to raise significant sums to finance infrastructure investments. This will involve raising tariffs charged to users, increasing taxes (particularly property taxes) on properties whose value is enhanced by infrastructure investments, and establishing municipal bond markets such as the one being developed in South Africa.

Las impactos relacionados con el clima varían según la región, y afectan a las comunidades desde los puntos de vista económico, social y medioambiental. Si bien se espera que todas las regiones de los Estados Unidos experimenten un aumento de la temperatura, los ocho estados ubicados entre las Montañas Rocosas y las cordilleras de Cascade y Sierra Nevada se encuentran en una región que, según los pronósticos, se verá muy afectada por un gran variedad de impactos climáticos que puede poner de manifiesto vulnerabilidades diferentes a las que se darían en otras regiones de los EE.UU. A las comunidades del Oeste también se enfrentan a una difícil tarea al intentar planificar para estos futuros desafíos.

Dadas las importantes implicaciones de un cambio climático en la región intermontañosa del Oeste, este artículo examina con detalle algunas de las innovaciones y herramientas diseñadas para ayudar a dichas comunidades a planificar y prepararse para la incertidumbre y el riesgo que se atribuyen a un cambio climático, y para aumentar la capacidad de resistencia de las comunidades.

La región intermontañosa del Oeste

La región intermontañosa del Oeste, caracterizada por su espectacular belleza, inmensos espacios abiertos, abundante vida silvestre, clima templado e innumerables posibilidades de ocio, comprende comunidades urbanas, rurales y recreativas situadas dentro de grandes extensiones de campos abiertos e intactos. Los ocho estados de la región intermontañosa —Arizona, Colorado, Idaho, Montana, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming— albergan a 22 millones de personas, aproximadamente el 8 por ciento de la población total de los Estados Unidos. Las ciudades del Oeste se encuentran en general en ambientes áridos o semiáridos, y si bien la superficie de algunos centros urbanos es grande, la edificación de las ciudades principales es decididamente densa y está concentrada en megaregiones como el Corredor del Sol de Arizona y la cadena montañosa de Front Range de Colorado.

La vastas extensiones de espacio abierto entre los centros metropolitanos tienen un valor intrínseco desde los puntos de vista económico, cultural y biológico. Más de la mitad del suelo de la región es propiedad pública, y es administrado por la Agencia de Gestión de Suelos, el Servicio Forestal de los Estados Unidos, el Servicio de Parques Nacionales o el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (figura 1). En las regiones montañosas, en algunos condados el 80 por ciento del suelo es de propiedad pública, y en estados como Arizona y Nevada es de propiedad pública más del 90 por ciento. Los suelos tribales abarcan una gran parte de la región, y los suelos de fideicomisos estatales cubren aproximadamente 19 millones de hectáreas tanto en zonas rurales como urbanas. Uno de los usos más extensos del suelo en la región es el agrícola-ganadero, con grandes establecimientos de ganadería y otros servicios agrícolas.

Crecimiento y cambio

En las últimas décadas, el Oeste ha experimentado un crecimiento enorme de población a medida que las comunidades se alejan de las industrias de recursos extractivos, como la agricultura, la actividad forestal y la minería, para atraer a jubilados que buscan actividades recreativas y a personas que trabajan en forma remota desde su casa, así como a nuevos negocios profesionales, de turismo, construcción e industrias de servicios de consumo (Winkler et al. 2007).

La alta tasa de crecimiento urbano ha modificado el perfil demográfico y económico del Oeste y, también, la asignación de recursos. El suelo que antes se usaba para pastareo y actividades agrícolas ha pasado a ser de uso residencial y comercial. La proliferación de viviendas e industria requiere el desarrollo de más recursos energéticos e hídricos para abastecer a una población cada vez mayor.

Muchas comunidades del Oeste dependen del Río Colorado, que suministra las necesidades de agua de 30 millones de personas en siete estados de los Estados Unidos y México. Más del 70 por ciento de esta agua se usa para regar 1,5 millones de hectáreas de tierras de cultivo. Además de los cambios en los recursos naturales, este aumento del crecimiento ha provocado una expansión de viviendas en y cerca de zonas forestales, una zona conocida como la interfaz urbana silvestre, para aprovechar las amenidades naturales del Oeste.

No obstante, los cambios en la región no se pueden atribuir exclusivamente al crecimiento; el clima también está cambiando. Desde la década de 1880, los científicos han estado midiendo la temperatura de la superficie terrestre en miles de lugares, teniendo en cuenta las desviaciones de los instrumentos y factores térmicos locales tales como las islas de calor urbano. El análisis de estos datos demuestra que la temperatura promedio de la Tierra ha aumentado más de 0,78°C en los últimos 100 años, y gran parte de este aumento se produjo en los últimos 35 años. Además, es evidente que la temperatura sigue aumentando.

Aunque estos cambios de temperatura parecen marginales, tienen un impacto significativo sobre el clima local. Por ejemplo, los inviernos ahora son más cortos y templados, la cubierta de nieve y hielo está disminuyendo, las olas de calor son más frecuentes, y hay muchas especies vegetales y animales que se están migrando a zonas más frías o de mayor altitud para escapar el calor.

Si bien el cambio climático es un problema altamente complejo que varía de región a región, se han identificado los siguientes impactos debidos a los cambios generales que ocurrirán por el aumento de temperaturas en el Oeste:

• mayor frecuencia de olas de calor y sequías prolongadas;
• mayor cantidad e intensidad de incendios forestales;
• cambios en la biodiversidad, incluyendo epidemias graves y otras perturbaciones;
• impactos prolongados y mayor alcance de enfermedades vectoriales; y
• daño a la infraestructura debido a eventos climáticos inesperados y extremos.

Los cambios ya se están produciendo. Se han observado reducciones extensas de la capa de nieve relacionadas con la temperatura en los últimos 50 años, que han producido cambios en las fechas estacionales del escurrimiento fluvial. Feng y Hu (2007) han demostrado que las fechas de acumulación pico de nieve y escurrimiento pico por deshielo ocurren de 10 a 40 días antes que en años anteriores. El Río Colorado es especialmente vulnerable, ya que frecuentemente recibe una gran proporción de su agua de un sistema hidrológico que depende de la precipitación por deshielo de las cuencas de tres estados: Colorado, Utah y Wyoming.

Los patrones de precipitación también están cambiando y se han hecho más variables. Las sequías son más prolongadas junto con la frecuencia e intensidad de lluvias torrenciales. Los grandes incendios naturales son más frecuentes y la temporada de incendios se ha prolongado (figura 2). Los incendios naturales queman el doble de superficie de lo que lo hacían hace 40 años, con una temporada que es dos meses y medio más larga que hace 40 años (Climate Central 2012).

A medida que el clima se hace cada vez más variable y se aleja cada vez más de la relativa estabilidad experimentada por la humanidad hasta la fecha, los cambios resultantes harán que las comunidades sean más vulnerables y pongan en riesgo su salud y modo de vida. Incluso una temporada de sequía puede tener repercusiones dramáticas como, por ejemplo, un aumento de precios de los alimentos básicos, que crearía una tensión considerable en poblaciones vulnerables incluyendo a los ancianos y a las personas de escasos recursos. El aumento de temperatura, las sequías prolongadas y las incidencias de incendios naturales y cambios en la biodiversidad debido a la migración de especies invasivas desempeñan un papel significativo en la aceleración de la transformación del paisaje. Con tantos efectos a nivel comunitario, los gobiernos locales tienen un papel importante en la planificación para afrontar la intensificación de los cambios climáticos.

Cómo planificar para el cambio climático

Las medidas para afrontar el cambio climático se producen a múltiples niveles de gobierno y en una variedad de funciones. El gobierno federal desempeña un papel significativo para responder a las catástrofes de grandes dimensiones que afectan a múltiples estados, como el reciente huracán Sandy. Las medidas de regulación a nivel federal que coinciden con el cambio climático, como las normas de eficiencia de combustible para vehículos o las propuestas de un impuesto nacional sobre el carbono, se aplican a toda la población. Al mismo tiempo, los gobiernos estatales y grupos regionales están implementando estrategias regionales, como los sistemas cap and trade y los proyectos de planificación de transporte multijurisdiccional.

En términos de medidas efectivas en la práctica, los gobiernos municipales son los más adecuados para afrontar los impactos locales y los esfuerzos de planificación relacionados con el cambio climático. Están en la mejor posición para crear estrategias integrales que alteren directamente las funciones urbanas para respaldar esfuerzos de mitigación y adaptación. La acción local juega un papel importante, ya que los gobiernos municipales tienen autoridad directa sobre funciones esenciales como la gestión de las basuras, el transporte público, las obras de infraestructura y la administración de servicios, así como también el uso y zonificación del suelo. Por ejemplo, el condado de Boulder adoptó recientemente su Plan de Preparación para el Cambio Climático con objeto de ayudar a los residentes y las comunidades locales a prepararse para el cambio de las condiciones medioambientales. Dicho plan identifica los impactos locales, explora cómo afectarán la gestión de recursos y delinea oportunidades para planificar la adaptación.

El contexto de la planificación climática en el Oeste

Western Lands and Communities, una iniciativa conjunta entre el Lincoln Institute of Land Policy y el Sonoran Institute, ha elaborado una completo corpus de recursos e informes para poder comprender mejor las necesidades y desafíos que se les presentan a las comunidades del Oeste (Carter 2008; Richards 2009; Bark 2009; Metz y Below 2009). El fundamental informe Planning for Climate Change in the West (Planificación para el cambio climático en el Oeste) identifica las barreras fundamentales que impiden la implementación de políticas de acción locales frente al cambio climático (Carter y Culp 2010). Un examen de estos informes, junto con entrevistas con directores de sostenibilidad de regiones del Oeste, revelaron tres desafíos clave asociados con la acción climática:

• contexto político;
• comunicación de múltiples valores y creencias; y
• falta de financiamiento y recursos.

El cambio climático puede ser un tema político polarizador en el Oeste. El choque de múltiples puntos de vista crea barreras a la construcción de un respaldo político y a la realización de esfuerzos de extensión educativa efectivos, reduciendo así el potencial de participación cívica y limitando la capacidad de acción colectiva en el logro de intereses comunes. Las creencias culturales tradicionales sobre la necesidad de limitar el rol del gobierno y proteger la propiedad privada y los derechos de los ciudadanos contribuyen a oponer resistencia a medidas de zonificación y otras políticas que podrían cambiar el patrón de uso del suelo o regular el crecimiento.

Sin el respaldo de dirigentes significativos, como el alcalde o el administrador municipal, o un fuerte respaldo del ayuntamiento, la adopción de medidas para afrontar el cambio climático puede ser ardua. También hay obstáculos de comunicación internos para reunir a los distintos departamentos municipales y comenzar a hablar del impacto del cambio climático local y de la mejor manera de colaborar para crear programas y políticas que sirvan para neutralizar en forma efectiva los impactos adversos.

Además, cuando los gobiernos locales están luchando por superar los déficits creados por la reciente recesión, las ciudades no cuentan con los recursos económicos necesarios para invertir en medidas para confrontar el cambio climático actual y evitar el alto costo del impacto climático en el futuro. Frecuentemente las comunidades ignoran el impacto futuro, con lo cual la carga y los gastos de la acción (o inacción) frente al cambio climático se transfieren a las generaciones futuras. El rápido crecimiento de la población y las presiones fiscales para generar obras de infraestructura dificultan cada vez más la obtención de fondos para financiar la planificación climática. Aun las comunidades que han adoptado planes para afrontar el cambio climático han encontrado obstáculos para implementar dichos planes. Algunas comunidades se sienten abrumadas por la tarea de descifrar la ciencia climática, y muchas de ellas no están familiarizadas con las políticas y medidas necesarias para mitigar y adaptarse al cambio climático.

Cómo desbloquear la acción climática en el Oeste

Si bien algunos gobiernos locales en la región intermontañosa del Oeste, como Salt Lake City, Flagstaff, Tucson, Denver, Las Vegas y el condado de Boulder están realizando esfuerzos coordinados y loables para afrontar el cambio climático, representan sólo una pequeña muestra de toda la región. En general, el Oeste lleva retraso en sus esfuerzos para adaptarse al cambio climático y crear comunidades más resistentes.

No obstante, el Oeste está sintiendo el aumento de temperatura, tanto en sentido literal como figurado. Después de un verano de temperaturas récord, incendios descontrolados y sequías muy perjudiciales, una creciente mayoría de estadounidenses cree que el calentamiento global está afectando a los patrones climáticos. Comprenden que las sequías y olas de calor se están haciendo más habituales y que el clima se está haciendo paulatinamente más inestable (Leiserowitz 2012). Uno de los principales desafíos para las comunidades es el de cómo integrar esta nueva información sobre los riesgos del cambio climático en los marcos actuales de planificación, con objeto de poder planificar de forma efectiva para un futuro incierto.

Herramientas para el cambio

Para ayudar a afrontar los desafíos asociados a la acción climática, hay muchas herramientas que las comunidades del Oeste pueden usar de manera que las comunidades sean más resistentes. Organizaciones como Gobiernos Locales para la Sostenibilidad (Local Governments for Sustainability, o ICLEI), el Instituto de Comunidades Sostenibles (Institute for Sustainable Communities, o ISC) y la Red de Directores de Sostenibilidad Urbana (Urban Sustainability Directors Network o USDN) brindan información y capacitación que ofrecen ejemplos de políticas y planes, oportunidades de formación de redes de pares, herramientas técnicas y recursos sobre vulnerabilidad y riesgos. No obstante, muchas de estas organizaciones tienen un enfoque geográfico amplio y su audiencia se encuentra en las grandes ciudades. Es importante resolver las necesidades de comunidades más pequeñas que tienen restricciones políticas, fiscales y de recursos. Además, hay una gran necesidad de integrar mejor las políticas de adaptación al cambio climático en los departamentos y planes municipales existentes.

El Instituto Lincoln y el Sonoran Institute están desarrollando herramientas y recursos para respaldar los esfuerzos de planificación y preparación para el cambio constante del paisaje en el Oeste, como intercambio de información y capacitación; herramientas de planificación para el establecimiento de valores; y métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria. Estas herramientas prometen ser efectivas en una variedad de comunidades distintas, incluyendo las regiones rurales más necesitadas y las regiones recreativas, y brindan respaldo y capacitación para que los planificadores locales puedan integrar planes de resistencia al clima en sus procesos de planificación actual, alentando la colaboración entre múltiples departamentos.

Intercambio de información y capacitación

Las comunidades observan frecuentemente a sus pares en tamaño, capacidad y geografía similares para comprender mejor los esfuerzos de planificación que serán exitosos en su propia región. Se alienta a los gobiernos, instituciones y empresas de planificación locales a que compartan sus experiencias para que otras comunidades puedan aprender de sus éxitos y sus errores, modificando y adaptando sus propios planes en la medida en que sea necesario.

El intercambio de información del juego de herramientas en línea de comunidades exitosas, también conocido como SCOTie (por sus siglas en inglés) es un ejemplo de una herramienta diseñada para las comunidades del Oeste que alienta el intercambio de información vital en estudios de casos y recursos de buena práctica (figura 3). Los estudios de casos en SCOTie se clasifican por estado, tipo de comunidad y tema de planificación. Para construir y diseminar los estudios de casos y recursos del juego de herramientas, SCOTie se ha asociado con las sucursales estatales de la Asociación Norteamericana de Planificación (American Planning Association) y otras organizaciones sin fines de lucro para construir comunidades más fuertes y resistentes. Los seminarios educativos en la web, como la adaptación de la serie Planning in the West (Planificación en el Oeste) ofrecen a las comunidades una oportunidad para aprender a planificar para el cambio climático e interactuar directamente con representantes de las comunidades modelo.

Herramientas de planificación para el establecimiento de valores

Para superar los debates sobre la ciencia del clima, es necesario contar con herramientas que faciliten los esfuerzos de planificación conjunta con partes interesadas que tengan distintos valores y creencias. Un proceso que haga participar al público y pueda encontrar puntos en común para tomar medidas que mitiguen la variabilidad climática podría ayudar a neutralizar la polarización de los debates, que muchas veces se estancan en las causas del cambio climático y la incertidumbre científica.

El establecimiento de valores es un recurso particularmente útil para facilitar la toma de decisiones de gestión en comunidades que tienen que asignar recursos escasos debido a la demanda y variabilidad climática. Por ejemplo, en enero de 2012, el Sonoran Institute, el Morrison Institute y la Universidad de Arizona organizaron un taller previo a la conferencia Watering the Sun Corridor (El riego el Corredor del Sol) en el cual 100 participantes observaron presentaciones de expertos, intercambiaron opiniones en pequeños grupos e interactuaron en forma colectiva usando sondeos instantáneos. Los participantes exploraron los compromisos de valor entre distintos usos del agua para el desarrollo urbano, la producción agrícola y el medio ambiente en un sistema hídrico tensionado por sequías inducidas por el cambio climático. Este formato colaborativo e interactivo reunió a participantes con diversos puntos de vista para poder comprender mejor los valores colectivos con respecto a la distribución de agua en Arizona.

Métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria

A medida que el futuro se hace más incierto y riesgoso, los métodos de planificación tradicional para realizar predicciones bien fundamentadas y elaborar planes y herramientas para conseguir los resultados deseados, estos probablemente serán inadecuados. Las ciudades necesitan herramientas para “anticipar y adaptarse” al cambio en vez de “predecir y planificar”, con objeto de poder incorporar mejor las incertidumbres y complejidades de las condiciones futuras (Quay 2010). La planificación de escenarios es una técnica que las ciudades pueden usar para pensar en los impactos del clima y desarrollar maneras de adaptarse a ellos. El uso de escenarios puede permitir a los planificadores buscar la resolución de problemas complejos, pensar en cómo las tendencias y los cambios se pueden expresar en múltiples escenarios, y adoptar opciones políticas robustas ante muchos escenarios posibles.

Western Lands and Communities está colaborando con socios como el Consensus Building Institute para desarrollar metodologías coherentes, identificar las fuerzas que impulsan el cambio y desarrollar herramientas educativas para respaldar la adaptación de las comunidades por medio de herramientas y técnicas de planificación de escenarios. Las herramientas de planificación por computadora son valiosas, porque ayudan a las comunidades a comprender mejor cómo ciertas ideas y estrategias de planificación en particular pueden conformar su futuro. La elaboración de mejores planes para adaptarse a desafíos como el cambio climático exigirá que las comunidades tomen decisiones en un marco de intereses económicos en conflicto, distintos valores culturales y visiones divergentes sobre los derechos de propiedad y el papel del gobierno.

A lo largo de los años, las herramientas de planificación han evolucionado, y ahora ayudan a los planificadores profesionales y municipales a analizar y desarrollar opciones y escenarios. Algunas de estas herramientas son comerciales y otras son gratuitas, con un grado variable de complejidad para el introducción de datos y la presentación de resultados. Si bien estas herramientas se están utilizando cada vez más, el uso actual de herramientas de planificación interactivas es limitado y enfrenta una serie de desafíos. Por ejemplo, la tarea compleja de seleccionar una herramienta, recopilar los datos, calibrar la herramienta, desarrollar escenarios y usar la herramienta para evaluar distintos escenarios son barreras importantes para muchos usuarios potenciales. Western Lands and Communities está colaborando con diseñadores de herramientas para resolver los desafíos de corto y largo plazo y extender el uso de herramientas para la planificación de escenarios (Holway et al. 2012).

Conclusión

La región intermontañosa del Oeste es una zona compleja y de demografía cambiante, de rápido crecimiento de población y una creciente diversidad económica y cultural. Western Lands and Communities está trabajando para desarrollar y diseminar herramientas y metodologías educativas diversas que ayudarán a las comunidades del Oeste a planificar en forma integral para el cambio climático, ayudar a comprender el riesgo y administrar la incertidumbre de manera inclusiva, haciendo participar a partes interesadas distintas. Para cumplir con estas metas ambiciosas, los planificadores necesitan herramientas efectivas para conformar el futuro de sus comunidades. Seguiremos explorando nuevas estrategias y métodos para ayudar a los planificadores en su esfuerzo por anticipar y adaptarse al cambio, incorporar a las comunidades en su esfuerzo por desarrollar y adoptar políticas de adaptación y, en última instancia, crear comunidades más resistentes que estén preparadas para absorber el impacto del cambio climático.

Sobre los autores

Erika Mahoney es asistente de programa en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde desarrolla herramientas de planificación, proporciona capacitación y realiza investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local.

Hannah Oliver es investigadora asistente en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde dirige investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local y ayuda a desarrollar el programa de intercambio de información sobre el juego de herramientas en línea de comunidades exitosas (SCOTie, por sus siglas en inglés).

Referencias

Bark, R. H. 2009. Assessment of climate change impacts on local economies. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carter, R. 2008. Land use planning and the changing climate of the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carter, R. y S. Culp. 2010. Planning for climate change in the West. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Climate Central. 2012. The age of western wildfires. Princeton, NJ.

Feng, S. y Q, Hu. 2007. Changes in winter snowfall/precipitation ratio in the contiguous United States. Journal of Geophysical Research 112.

Holway, J., C. J. Gabbe, F. Hebbert, J. Lally, R. Matthews y R. Quay. 2012. Opening access to scenario planning tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Leiserowitz, A. M.-R. 2012. Extreme weather and climate change in the American mind. New Haven, CT: Yale Project on Climate Change Communication.

Metz, D. y C. Below. 2009. Local land use planning and climate change policy: Summary report from focus groups and interviews with local officials in the Intermountain West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Quay, R. 2010. Anticipatory governance. Journal of the American Planning Association 76 (4): 496–511.

Richards, T. 2009. Driving climate change mitigation at multiple levels of governance in the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Winkler, R., D. R. Field, A. E. Luloff, R. S. Krannich y T. Williams. 2007. Social landscapes of the Inter-mountain West: A comparison of ‘Old West’ and ‘New West’ communities. Rural Sociology, 478–501.

Enlaces web

Western Lands and Communities: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-research-tools/lincoln-sonoran-joint-venture.html

Sitio web del intercambio de información de herramientas en línea de comunidades exitosas (Successful Communities Online Toolkit information exchange, o SCOTie): http://scotie.sonoraninstitute.org

Seminarios de planificación en el Oeste: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-training-leadership/planning-in-thewest-webinars.html

Herramientas de planificación de escenarios: http://scenarioplanningtools.org

Como consecuencia del huracán Sandy, la mayor frecuencia de eventos climáticos extremos y el aumento del nivel del mar, la vulnerabilidad de las ciudades y pueblos costeros se ha convertido en una cuestión de urgencia. Pero los desastres pueden suponer también oportunidades de innovación. Después de Sandy, se ha comenzado a ensayar una serie nueva de iniciativas, herramientas, políticas, marcos de gobierno e incentivos, e incluso concursos como el de Reconstrucción por Diseño (Rebuild by Design o RBD) Este concurso, promovido por el Grupo de Trabajo de Reconstrucción después del Huracán Sandy y el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) de los Estados Unidos, usa el diseño como herramienta clave para crear estrategias integradas para construir resiliencia, sostenibilidad y habitabilidad.

Después de que HUD anunció los ganadores en junio, Land Lines habló sobre RBD con Helen Lochhead, arquitecta y diseñadora urbana y paisajista, y fellow Lincoln/Loeb de 2014 en la Escuela de Posgrado de Diseño de la Universidad de Harvard y el Instituto Lincoln. Anteriormente fue Directora Ejecutiva de Desarrollo del Sitio en la Autoridad Costera del Puerto de Sídney. También es profesora adjunta en la Universidad de Sídney.

Land Lines: ¿En qué manera fue distinto el huracán Sandy de otras tormentas en los Estados Unidos?

Helen Lochhead: Sandy causó daños sin precedentes y puso en evidencia la vulnerabilidad de las ciudades y pueblos costeros a eventos climáticos extremos más frecuentes. Dados los costos económicos, que alcanzaron 65 mil millones de dólares, y el desmesurado número de víctimas humanas —más de 117 muertes y 200.000 personas desplazadas de sus hogares— quedó claro desde el principio del proceso de recuperación que reconstruir lo que existía antes no era una opción viable.

Todos los niveles de gobierno —federal, estatal y municipal— expresaron claramente el imperativo de aumentar la resiliencia de las áreas afectadas por Sandy en Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut. Para garantizar que la región triestatal tuviera un mejor desempeño la próxima vez, se reconoció que teníamos que construir en forma diferente. Como cada dólar gastado en mitigación y preparación puede ahorrar cuatro dólares más adelante en gastos de reconstrucción después de desastres, las entidades gubernamentales están ensayando una gama de iniciativas nuevas, como por ejemplo concursos para promover la resiliencia mediante planificación y diseños innovadores, tales como RBD.

Land Lines: ¿En qué se diferenció RBD de otros esfuerzos de recuperación y concursos de diseño?

Helen Lochhead: La concurso RBD identificó el diseño como herramienta clave para poder resistir eventos climáticos extremos, con la posibilidad de reorientar las preguntas y desarrollar nuevos paradigmas que desafíen el status quo. Los diseñadores son colaboradores, visualizadores y sintetizadores. RBD les dio la oportunidad de analizar los temas y construir escenarios de maneras nuevas y distintas.

El enfoque de RBD también fue regional. El huracán Sandy superó los límites políticos, así que el concurso se propuso abordar vulnerabilidades estructurales y medioambientales que la tormenta puso en evidencia en todas las áreas afectadas. También prometió reforzar nuestro conocimiento de las interdependencias regionales, fomentando la coordinación y resiliencia tanto a nivel local como nacional.

La estrategia de adquisición también fue distinta. El modelo estándar para los concursos federales de diseño es definir un problema existente, escribir un resumen y solicitar soluciones a los mejores expertos en el campo. Pero un problema de una escala y complejidad sin precedentes como Sandy no se puede definir fácilmente hasta que se haya comprendido en todas sus dimensiones. Esto toma tiempo. Este territorio virgen sugirió la necesidad de hacerse preguntas abiertas y de utilizar un enfoque interdisciplinario y multijurisdiccional.

Primero, una combinación única de socios de proyecto —el Grupo de Trabajo de Reconstrucción después del Huracán Sandy del Presidente Obama y HUD, en colaboración con el Instituto de Conocimiento Público (Institute for Public Knowledge o IPK), la Sociedad Municipal de Artes (Municipal Art Society o MAS), la Asociación de Planes Regionales (Regional Plan Association o RPA), y el Instituto Van Alen (Van Alen Institute o VAI), con el respaldo económico de la Fundación Rockefeller y otras fundaciones importantes— contrataron a un diverso grupo de talento. En vez de limitar el campo de acción, los socios de proyecto armaron equipos integrados por pensadores interdisciplinarios y colaborativos para abordar una amplia gama de ideas y enfoques, y crear estrategias más holísticas.

Segundo, el proceso del concurso propiamente dicho fue distinto. Su duración, de ocho meses en total, fue breve, claro y concentrado. El proceso involucró investigación y diseño para abordar los temas de interés y maximizar el alcance y la extensión de las ideas por medio de paradigmas abiertos de innovación. El proceso fue colaborativo, gobernado por la investigación y con un intercambio abierto de información, para poder refinar mejor la naturaleza y el alcance de los complejos desafíos regionales, y desarrollar soluciones de diseño comprehensivas.

Tercero, RBD reservó fondos de Subsidios Globales de Desarrollo Comunitario (Community Development Block Grants, CDBG-DR) de HUD —concretamente 920 millones de dólares— para ayudar a implementar los proyectos y propuestas ganadoras. Normalmente, los acreedores de las subvenciones tienen que desarrollar planes de acción sólo después de haber recibido estos fondos. Pero RBD cambió este procedimiento informalmente, promoviendo propuestas innovadoras antes de otorgar el dinero. De esa manera, los dólares federales se convirtieron en un catalizador de innovación, así como un mecanismo para facilitar la implementación. Se alentó también a los equipos a que consiguieran su propio financiamiento para el desarrollo adicional de diseños, impulsando una extensión de sus tareas y del alcance del proyecto.

Finalmente, RBD interactuó con comunidades, organizaciones sin fines de lucro, entidades gubernamentales y dirigentes locales, estatales y federales a todos los niveles para construir nuevas coaliciones de respaldo y capacidad en paralelo con cada propuesta de diseño.

Land Lines: ¿Cuán efectivo fue RBD como vehículo para impulsar la innovación y resiliencia en la región? ¿Y cuáles son las posibilidades y desafíos más importantes de este tipo de proceso liderado por diseño?

Helen Lochhead: No sabremos por un tiempo si RBD generará innovaciones que preparen y adapten mejor a la región al cambio climático, o si los proyectos se podrán implementar y aprovechar exitosamente para construir resiliencia en otras comunidades vulnerables. No obstante, es posible identificar dónde el concurso ha demostrado innovación y un impacto potencial más allá de los procesos normales.

La mera cantidad de participantes, la gama de disciplinas y las estructuras de equipos integrados facilitaron una multiplicidad de ideas y enfoques, y también estrategias más holísticas. De un total de 148 propuestas, RBD seleccionó 10 equipos de diseño multidisciplinarios para investigar y desarrollar una gama de propuestas. Estos finalistas incluyeron más de 200 expertos, principalmente en las disciplinas de planificación, diseño, ingeniería y ecología.

La fase de investigación multifacética, que comenzó en agosto de 2013, también diferenció el proceso del concurso desde el comienzo. Los equipos se sumergieron en investigaciones basadas en diseño, debates sobre temas específicos y excursiones de campo a áreas afectadas por Sandy, para comprender la enormidad del desafío. El Instituto de Conocimiento Público (IPK) se hizo cargo de esta etapa, como manera de abordar una amplia variedad de temas, recabar las opiniones de la comunidad local y realizar trabajo de campo. Las investigaciones del IPK identificaron vulnerabilidades y riesgos, para los que los equipos de diseño podían proponer alternativas mejores y más resilientes. Este marco de acción permitió que los equipos de proyecto no sólo identificaran, comprendieran y respondieran a los problemas centrales, sino que también definieran oportunidades y generaran posibles escenarios. El proceso también facilitó el intercambio de investigaciones e ideas entre los distintos equipos.

Los diseñadores realizaron amplios estudios de precedentes, examinaron buenas prácticas globales, y se reunieron con miembros de la comunidad para recabar su opinión sobre las soluciones más efectivas en el contexto local. Así identificaron tanto enfoques nuevos y emergentes de protección costera, financiamiento, políticas y planificación del uso del suelo, como modelos de comunicación que fueron prometedores en otros contextos y quizás se pudieran adaptar a las regiones afectadas por Sandy. Una de las claves de exploración fueron las herramientas visuales. Los equipos ensayaron escenarios usando herramientas de generación de mapas por SIG para compilar, sintetizar y comunicar datos complejos. Las visualizaciones tridimensionales ayudaron a ilustrar varias opciones y estimular a las partes interesadas.

No se puede subestimar el poder de las propuestas impulsadas por diseño como medio para traducir problemas intangibles en soluciones reales que las partes interesadas puedan comprender y discutir de manera significativa.

Land Lines: Usted mencionó que RBD construyó nuevas coaliciones de respaldo. ¿De qué manera fue distinto el alcance?

Helen Lochhead: Se seleccionaron diez ideas para el desarrollo de diseños en octubre, comenzando la etapa final del concurso. Los equipos trabajaron de cerca con MAS, RPA y VAI para transformar sus ideas de diseño en proyectos viables que inspiraran la cooperación de políticos, comunidades y entidades gubernamentales en toda la región, facilitando así la implementación y el financiamiento. Debido al enfoque regional de estos proyectos de gran alcance, el papel de los socios de proyecto fue clave para poder congregar las redes locales que frecuentemente tenían intereses distintos.

Fue esencial construir coaliciones para asegurar que el enfoque era no sólo integral sino también inclusivo. Más importante aún fue el respaldo de base para implementar y crear el impulso necesario para concretar los proyectos a largo plazo, ya que inevitablemente algunos serán ejecutados más adelante a medida que se disponga de fondos.

Land Lines: ¿Cuáles fueron algunos de los temas clave abordados por las propuestas?

Helen Lochhead: La lógica primordial de las propuestas es que, para poder obtener el mayor beneficio y valor, la inversión no tiene que confrontar solamente el riesgo de inundaciones o tormentas, sino también los efectos combinados de eventos climáticos extremos, la degradación medioambiental, la vulnerabilidad social y la susceptibilidad de las redes vitales. Al restaurar ecosistemas y crear oportunidades recreativas y económicas, los proyectos aumentarán la sostenibilidad y la resiliencia.

Las metodologías que predominaron fueron aquellos enfoques a múltiples niveles que incorporaron más infraestructura ecológica verde/azul, así como sistemas de infraestructura gris, junto con propuestas de modelos de gobernanza nuevos y más regionales, herramientas en línea, e iniciativas educativas que construyen capacidad dentro de las comunidades. Muchos proyectos demostraron soluciones localizadas que también tenían una aplicación más amplia. Todos los proyectos resaltaron las interdependencias, la coordinación y la inclusión.

Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las innovaciones clave de los proyectos ganadores anunciados por el Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD), Shaun Donovan, el 2 de junio?

Helen Lochhead: El proyecto “Living Breakwaters” (“Rompeolas vivientes”) de SCAPE/Landscape Architecture podría tener aplicaciones de gran alcance si los arrecifes artificiales de ostras son exitosos. Si bien la propuesta enfrenta ciertos desafíos —se tiene que resolver todavía el permiso para operar dentro del agua y los impactos medioambientales potencialmente amplios— tiene la posibilidad de modelarse y ensayarse a una escala mucho más pequeña, siempre y cuando las comunidades locales estén de acuerdo y se cuente con expertos como la Escuela del Puerto de Nueva York para resolver los problemas de aprendizaje iniciales. De ser posible, tiene el beneficio adicional de contar con sistemas biológicos autosustentables que se reponen solos. La ingeniosidad de este esquema es el uso de un proyecto piloto para reemplazar la política y el marco regulador existente con un replanteamiento radical de las posibilidades. Las normas reguladoras imponen frecuentemente una barrera significativa a la innovación, de manera que un ensayo de pequeña escala es una inversión de bajo riesgo. Si no funciona, los efectos son mínimos; si tiene éxito, habrá superado barreras políticas importantes, abriendo el camino a nuevas metodologías de protección más ecológicas contra tormentas.

La propuesta “New Meadowlands: Productive + Regional Park” (“Ciudad productiva y parque regional de Nuevas praderas”) de MIT CAU + ZUS + URBANISTEN, para el área de Meadowlands en Nueva Jersey, es otro enfoque igualmente innovador de implementación. Es un ejemplo llamativo de infraestructura verde compuesto de bermas gruesas, multifuncionales y apaisajadas a lo largo de la costa que actúan como barrera contra inundaciones, pero también permiten la ocupación. La propuesta incluye un parque regional productivo, con bermas y humedales rodeando el curso de agua que protegen las propiedades e infraestructuras vitales de las inundaciones, reconstruye la biodiversidad y hospeda programas recreativos y sociales, así como también una combinación de emprendimientos que aprovechan la nueva zona de parques.

El proyecto también abre una oportunidad atractiva para utilizar un modelo de gobierno regional para ayudar a implementar la visión. La Comisión de Meadowlands de Nueva Jersey —que gobierna la zonificación del uso del suelo en 14 municipalidades— es un caso de estudio en colaboración intermunicipal, con poderes latentes que le permiten organizar esfuerzos de coalición sobre esta área regional. Con un poco de rediseño, podría convertirse potencialmente en una entidad ecológica y de desarrollo económico. Hay muchos impedimentos reguladores incorporados en esta propuesta, y un organismo de gobierno poderoso como éste podría potencialmente simplificarlos. La escala regional de muchas de estas propuestas hace que se crucen los límites jurisdiccionales, lo cual complica la implementación. Al identificar el potencial no aprovechado de este marco de gobierno existente, este equipo ha tomado pasos para ir superando esta importante barrera.

El proyecto “BIG U” del equipo BIG es una barrera compartimentada y multipropósito diseñada para proteger distritos vulnerables en la parte baja de Manhattan contra inundaciones y marejadas ciclónicas. El equipo se concentró en la parte oriental inferior de la isla. El proyecto integra espacios verdes y programas sociales y, a largo plazo, propone soluciones muy necesarias de transporte público. Si bien se propone resolver la falta de espacios abiertos recreativos en el barrio, no aborda adecuadamente ciertas necesidades sistémicas, como la escasez y la calidad de viviendas de interés social, el acceso a servicios y el aburguesamiento potencial que este proyecto podría acelerar.

En el condado de Nassau, Long Island, el proyecto “Living with the Bay” (“Viviendo con la bahía”) del equipo de Interboro se propone incrementar la calidad de la vida cotidiana en la región en épocas normales y al mismo tiempo abordar el riesgo de inundación. Tomadas en conjunto, estas iniciativas presentan una colección de propuestas de relativamente poco riesgo que se pueden implementar ya mismo, y que siembran las semillas de un futuro más estratégico y resiliente. En el largo plazo, se podrían realizar otras mejoras, como viviendas con mayor densidad cerca del transporte público y un nuevo fideicomiso de suelo comunitario.

La propuesta “Hunts Point Lifelines” (“Hunts Point cuerdas salvavidas”) de PennDesign/OLIN para el barrio de Bronx se enfoca en la resiliencia social y económica. Si bien el equipo tuvo en cuenta las vulnerabilidades medioambientales, su preocupación principal era el papel crítico que el Mercado de alimentos de Hunts Point juega en la comunidad local y la cadena de alimentos regional. El equipo trabajó con la comunidad y los dueños de propiedades industriales para desarrollar diseños específicos para el sitio, con protección integrada contra tormentas e infraestructura verde que ofrece un espacio social de alta calidad con componentes que se pueden fabricar localmente y construir en forma cooperativa. El proyecto demostró el potencial de la protección y ecología híbrida de los puertos que se encuentran a lo largo del estuario.

La estrategia integral para Hoboken de OMA —“Resist, Delay, Store, Discharge” (“Resistir, demorar, almacenar, descargar”)— representa un catálogo de intervenciones que incorpora una extensa infraestructura verde/azul y también una barrera de protección para la infraestructura crítica de transporte. Si bien tiene mucha similitud con el proyecto Comunidades Sostenibles de Hoboken, su punto fuerte es la metodología integral, lograda por medio de una serie de iniciativas clave que contaron con la participación de más de 40 partes interesadas en Hoboken y Jersey City, que serán esenciales para su implementación.

Land Lines: ¿Cuáles fueron los mejores aspectos de los proyectos que no ganaron?

Helen Lochhead: Los marcos de intercambio abierto de información crearon un proceso de información pública en línea, para que los equipos pudieran alcanzar a una variedad mucho más extensa de usuarios que aquellos que asisten tradicionalmente a las reuniones comunitarias. Por ejemplo, el proyecto “CrowdGauge for Rebuild” (“Calibrar para reconstruir”) de Sasaki pidió primero a los usuarios de Asbury Park, Nueva Jersey, que clasificaran una serie de prioridades. Después demostró cómo una serie de acciones y políticas podrían afectar dichas prioridades. Finalmente, entregó a los usuarios una cantidad limitada de monedas y les pidió que las “gastasen” en las acciones que más les interesaran.

Varios equipos demostraron un método de “juego de componentes”, utilizando iniciativas de desarrollo económico, juegos de herramientas de uso, y proyectos de mejora urbana en varias combinaciones, para alcanzar metas de resiliencia. La propuesta de HR&A Cooper Robertson para Red Hook, Brooklyn, es un ejemplo de este método. Con todos los componentes en su lugar, se podría utilizar una serie de estas estrategias a mayor escala y crear transformaciones y beneficios sistémicos. Dichos enfoques granulares facilitan la implementación por fases y, con el debido financiamiento, se pueden ejecutar inmediatamente y tener un impacto a distintas escalas.

El proyecto “Resilience + the Beach” (“Resiliencia + la playa”) de Sasaki/Rutgers/Arup se enfocó más tierra adentro de la costa de Nueva Jersey, en los terrenos más altos y secos, redefiniendo la zona costera como el ecosistema de seis millas de ancho entre la playa y los pinares de Nueva Jersey. Al revelar los atributos escénicos y el potencial recreativo de los cursos de agua y bosques interiores, esta estrategia fomenta el desarrollo para migrar del borde de las islas de barrera a áreas más estables tierra adentro, con el objeto de crear una economía turística más estratificada. El sitio de este proyecto es Asbury Park, pero este enfoque se puede aplicar a nivel regional, capitalizando los atributos geográficos de la costa de Nueva Jersey —los pinares, las bahías internas y las islas de barrera— para crear nuevas atracciones. La estrategia incluye una serie de medidas de infraestructura nueva verde/azul, espacios abiertos y emprendimientos, y un juego de herramientas comunitarias para educar a los propietarios sobre los riesgos locales y las opciones de resiliencia.

Otro prototipo de ciudades costeras regionales, “Resilient Bridgeport” (“Bridgeport resiliente”) de WB, es un marco de resiliencia y propuestas de diseño específicas para la región de Long Island Sound. Una serie de estrategias de diseño y principios de planificación costera, urbana y ribereña integrados proporcionan múltiples líneas de defensa para proteger Bridgeport contra inundaciones y marejadas ciclónicas, estimulando al mismo tiempo la restauración medioambiental, el desarrollo económico y la revitalización barrial, enfocándose en viviendas de interés social.

Land Lines: En suma, ¿cuáles han sido hasta ahora los éxitos más importantes del concurso?

Helen Lochhead: La urgencia del problema y el ritmo acelerado del concurso generó un nivel de intensidad, impulso y energía que dio resultados en muy poco tiempo. Muchas de las soluciones de diseño se caracterizaron por ideas ricas y cuantificadas, análisis profundos para resolver problemas y metodologías ingeniosas. El enfoque no se limitó a la recuperación y reducción de riesgo, como mitigación de inundaciones y tormentas, sino que se extendió también a la resiliencia y sostenibilidad a largo plazo. Todas las propuestas crean múltiples beneficios a nivel social, económico y medioambiental —mejoras relativas a instalaciones, ecología, educación, construcción de capacidad, ahorro de largo plazo, y salud y bienestar comunitarios— y por lo tanto tienden a ser soluciones más holísticas y de superior desempeño.

El impacto a la fecha ha sido catalizador. Como mínimo, RBD ha generado el impulso y proporcionó beneficios importantes a la región al haber iniciado una conversación sobre la resiliencia por diseño. Por supuesto, la medida real del éxito estriba en la implementación, pero hace falta un proceso robusto e innovador para provocar cambios culturales en la práctica. RBD ha dado el ejemplo.

Land Lines: ¿Cuáles serán los desafíos más importantes de implementación?

Helen Lochhead: Encontrar el justo medio entre lo visionario y lo pragmático.

El incentivo para los ganadores fue la posibilidad de implementar estos proyectos con subsidios de recuperación de desastres de HUD y otras fuentes de financiamiento públicas y privadas. Por eso, una parte clave de la fase final fue una estrategia de implementación para demostrar factibilidad, el respaldo de los beneficiarios locales de subsidios, la ejecución por fases y entregas de corto plazo que se puedan financiar con los subsidios CDBG-DR de HUD, así como con fuentes de financiamiento para etapas posteriores.

La verdadera oportunidad para HUD ahora es utilizar este proceso y sus proyectos ejemplares para beneficiar otras regiones que corren riesgo a escala nacional.

As a graduate student studying urban design and planning, Matt Tomasulo organized a clever wayfinding project to encourage residents of Raleigh, North Carolina, to walk more rather than drive. With a group of confederates, he designed and produced 27 Coroplast signs, each one-foot square, printed with simple messages such as: “It’s a 7 Minute Walk to Raleigh City Cemetery,” color-coded by destination category, with an arrow pointing the way. The group attached these with zipties to stoplight poles and the like around three downtown intersections. It took less than 45 minutes to install them all—after dark, because, although the signs looked official, this effort was “unsanctioned,” as Tomasulo put it.

As you might expect, the city had the signs taken down. And that could have been the end of it: a provocative gesture and a smart portfolio piece. But in fact, Walk Raleigh has undergone an unexpected metamorphosis since it first appeared back in 2012, evolving into Walk [Your City] (WalkYourCity.org), an ambitious attempt to take the underlying idea nationwide and work with (instead of around) city and planning officials. This year, Tomasulo’s fledgling organization received a $182,000 grant from the Knight Foundation, sparking a new phase for the project that includes a particularly thoughtful series of deployments coordinated with officials in San Jose, California.

This surprising outcome owes much to shrewd uses of technology—and perhaps even more to the input of a handful of planning officials who saw deeper potential in what could have been a fun but ephemeral stunt.

The core of Tomasulo’s original insight was to probe and attempt to shift perceptions of walking: he’d come upon some interesting research suggesting that people often choose not to walk because a destination simply “feels” farther away than it really is.

Older downtowns such as Raleigh’s are often “more walkable than people realize,” says Julie Campoli, an urban designer and author of Made for Walking: Density and Neighborhood Form (2012), published by the Lincoln Institute. But in many cases, decades of traffic engineering have eroded the sense of walkability in built environments where signage is arranged to be visible to drivers, and offers distance information in the car-centric form of miles. For the most part, she says, “The streets are designed for cars.”

Tomasulo did his own research in Raleigh, asking neighbors and others if they would, say, walk rather than drive to a certain grocery store if it took 14 minutes. “They’d say, ‘Sure, sometimes, at least.’ And I’d say: ‘Well, it’s 12 minutes.’ Again and again I had this conversation. People would say, ‘I always thought it was too far to walk.’”

Thus Tomasulo’s original signs were oriented to pedestrian eye level, and described distance in terms of minutes to a particular destination of potential interest. Tomasulo documented and promoted the project on Facebook. The enthusiasm there helped attract media attention, climaxing in a visit from a BBC video crew.

That’s when Tomasulo reached out via Twitter to Mitchell Silver, Raleigh’s then planning director, and a former president of the American Planning Association. Silver didn’t know much about Walk Raleigh, but agreed to talk to the BBC anyway, discussing the desirability of pro-walking efforts and praising this one as a “very cool” example . . . that probably should have gotten a permit first. The clip got even more attention. And when that resulted in inquiries about the signs’ legality, Silver removed them himself and returned them to Tomasulo.

But Silver also recognized the bigger opportunity. Raleigh’s long-term comprehensive plan explicitly called for an emphasis on increasing walkability (and bike-ability), an issue that resonated with the fast-growing municipality’s notably young population (about 70 percent under age 47 at the time). “It really became a critical thing,” he recalls. “Are we going to embrace innovation? Did Walk Raleigh do something wrong or are our codes out of date?” says Silver, now commissioner of the New York City Department of Parks and Recreation. “Innovation tests regulation. Matt, without realizing it, tested us.”

The short-term solution: Tomasulo could donate his signs to the city, which could then reinstall them on an “educational pilot” basis. To help Silver convince the City Council, Tomasulo used online petition tool SignOn.org to gather 1,255 signature in three days. The Council unanimously approved the return of Walk Raleigh.

Tomasulo pushed a little further. (He has since finished with school, and has a Masters in city and regional planning from the University of North Carolina at Chapel Hill, and another in landscape architecture from North Carolina State University.) Raising $11,364 on Kickstarter, he and partners built WalkYourCity.org, which offers customizable signage templates to anyone, anywhere. This has led to more than 100 communities creating citizen-led projects in large and small municipalities across the U.S. and beyond.

That shouldn’t be a surprise, given what Campoli describes as a growing interest in walkability among citizens and planners alike. The smart growth movement has revived interest in compact city forms, she says, “And in the last ten years, that has converged in this idea of walkability.” Particularly in key demographics—millenials and empty-nesters prominently among them—there has been a recognition that car culture is “not as wonderful as it was made out to be,” she observes.

And there’s an economic dimension for cities, she adds. One way to gauge that is through growing real-estate values associated with more compact, walkable forms.

The economic impact factor inspired a recent collaboration with officials in San Jose, which stands out as an example of how tactical urbanism can cross over into real-world planning influence. Sal Alvarez, of the city’s Office of Economic Development, was a fan of WalkYourCity.org as an open online platform—but pointed out that “The city will probably come take the signs down,” he says. “You need a champion on the inside, really.” He and Jessica Zenk of the city’s Department of Transportation served that role in San Jose, quickly launching three pilot programs.

Each is concentrated and strategic. The first leverages the popularity of the newish San Pedro Square Market, a concentration of restaurants and businesses in the city’s two-square-mile downtown. It’s a favored local destination, but the sort that people often drive to and from without exploring. So a set of 47 signs points to attractions in the adjacent Little Italy district, a park with extensive walking trails, the arena where the city’s National Hockey League team plays, and a second park that has been the focus of ongoing revitalization efforts. A second downtown project involved recruiting a dozen volunteers to help put up 74 signs meant to draw links between the city’s SoFa arts district and walking-distance landmarks like the convention center.

The popularity of these two experiments inspired a city council member to propose the third, set in a neighborhood outside the downtown core. This centers on a road currently being converted from four lanes to two, with a middle turn lane and bike lane to enable a shift away from vehicle travel. Tomasulo has added a new batch of color-coded sign designs that point specifically to other car-alternative infrastructure, including bike-share locations and Caltrain stops. The city has been gathering traffic data around this project that may help measure the impact of these 50 or so signs at 12 intersections. To Alvarez, the signs are useful tools in pushing the cultural changes that help make infrastructure shifts take hold.

More broadly, San Jose officials are working with Tomasulo to “put some tools in the toolbox” of Walk [Your City] to encourage and help enthusiasts to find their own champions within local municipalities, so these projects can contribute to the planning process. “If you don’t get the city to buy in at some point,” Campoli says, “you’re not going to get that permanent change that a short-term event is intended to lead to.”

Back in Raleigh, the original project is evolving into a permanent feature of the landscape, with fully vetted and planned campaigns in four neighborhoods, and a partnership with Blue Cross/Blue Shield. That’s a solid example of what Silver advocated: a city embracing a grassroots urbanism project instead of just regulating.

But the San Jose example is showing how much the reverse proposition matters, too: tactical urbanism can benefit from embracing official planning structures. Tomasulo certainly sounds pleased with his project’s transition from “unsanctioned” experiment to active partnerships with insiders in San Jose and elsewhere. He uses a term he picked up for officials whose enthusiasm, creativity, and practical how-to-get-it-done wisdom cuts against an all-too-common stereotype. “They’re not bureaucrats,” he says. “They’re herocrats.”

Rob Walker (robwalker.net) is a contributor to Design Observer and The New York Times.