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As a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design during the 2004–2005 academic year, Mario Navarro has undertaken a critical analysis of the innovative housing finance policy developed in Chile over the last 30 years. The objective of the study, summarized here, is to help housing policy designers in developing countries understand the Chilean model as an alternative to provide housing to people from low- and moderate-income sectors.
Until the beginning of the 1970s, housing programs in developing countries consisted of government-sponsored initiatives to design, build and sell houses using loans with subsidized interest rates. These policies were generally limited in scale, not affordable by or clearly focused on poor families, and often inefficient (Mayo 1999). Cognizant of these problems, international development organizations in the mid-1970s started to direct their loans and advice to developing countries based on the new “basic needs” strategy, which consisted of providing sites and services, slum upgrading and core housing (Kimm 1986).
At the same time and independently from these development organizations, Chile started several reforms in the financial sector and in social housing programs, among which was the creation of the first program in the world to subsidize the demand to buy housing (Gilbert 2004). This Chilean model was established ten years before the “enabling markets housing approach” promoted by international organizations such as the U.S. Agency for International Development (Kimm 1986), the Inter-American Development Bank (Rojas, Jacobs and Savedoff 1999) and the World Bank (World Bank 1993). Under this enabling policy governments generate incentives and act as a facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs.
The Chilean model has influenced housing policy in many countries of Latin American, and even those of other continents (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). Nevertheless, it has not been widely recognized as the first program in which the government plays the role of enabling the market. Gilbert (2002), an important scholar of the Chilean model and its influence on other countries, mentions that Chile “fits into” the enabling model, but my study shows that, more than only fitting in, the Chilean housing model was the precursor of the policy. The main characteristics of this program (one-time cash payments of a fixed amount) correspond “unquestionably to the type of subsidy [for housing] that is less problematic than others” (Angel 2000).
The Chilean government, through the Ministry of Housing and Planning (in Spanish, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU), was the key actor in the success of the Chilean model. During the first 27 years of implementing this policy (until 2001), MINVU not only funded and managed the subsidy programs, but it also was the largest real estate firm and the second largest mortgage bank in the country, in terms of the number of houses built and the number of mortgage loans issued.
Three Periods of Housing Policy
What have been the instruments and the amounts of public and private resources that were allocated to the construction and improvement of social housing in the Chile? My study is divided into six parts; the first three review distinct periods of housing policy over the past 30 years, and the next three parts describe the most relevant events in the evolution of this policy.
The first period, from 1974 to 1984, established the foundations of the enabling markets housing policy. During those 11 years, profound reforms were made in the banking system. The programs to subsidize housing were created and then significantly adjusted over time. However, few resources were devoted to housing programs, and the private sector participated only in providing housing for the upper-middle class. The public resources did not reach the poorest groups, so the housing deficit continued to growth.
The second period extended over 17 years, from 1985 to 2001, during which time the policy was consolidated with significant state intervention. The earthquake that shook the central zone of Chile in March 1985 marked the historic peak of the housing deficit, reaching more than one million units. This event precipitated increased attention to the design of housing and subsidy programs, as well as an increase in the level of resources allocated to these programs. These two factors were decisive in attracting the private sector to the social housing market. The continuity of housing policies implemented by democratic governments that started in 1990 was a strategic effort to consolidate the trust and knowledge required by the private sector to increase its participation in the market. The government continued its role in the construction and funding of housing for broad sectors of the population, and the focus of the resources improved with respect to the previous period. Although the commitment was still inadequate, the great accomplishment of this period was the reduction of the housing deficit to half of what it had been in the mid-1980s.
The third period, from 2002 to 2004, corresponds to the implementation of the enabling markets housing policy. Although Chile’s housing policy received international recognition before 2001, only 25 percent of its resources were allocated to families below the poverty line. At that rate of performance, it would have taken 24 years to close the housing deficit (Focus 2001). MINVU was spending more than half of its resources on direct housing construction programs and was still working as a bank, providing mortgage loans, although more than 70 percent of payments were in arrears (División Técnica 2001).
Current Housing Policy
To improve the focus of its resource allocation, MINVU in 2002 started the most important transformation of its housing policy since 1974. At the same time, MINVU stopped giving mortgage loans and gave up the direct construction of houses. In 2004, 96 percent of resources were targeted to subsidy programs and only 4 percent to building programs. The most important housing programs for urban families under this new housing policy are described here.
For the poorest residents, MINVU created a subsidy program called Fondo Solidario de Vivienda (Funding for Cooperative Housing) with an up-front subsidy of US$8,400 per household. Applicants need US$300 of savings and have to present a specific housing proposal. The subsidy covers the cost of land, infrastructure and a 350-square-foot unit containing a bathroom, kitchen, multipurpose space and bedroom. This is considered to be the first stage of a house to be built progressively over time. The municipal building permit is pre-approved assuming the unit’s expansion to a minimum of 550 square feet.
Families must apply in organized groups of at least 10 households and with the support of a managing organization, which can be a municipality, a nongovernmental organization or a consulting firm registered with MINVU. The ministry no longer decides where and what to construct, since the family groups present their projects and MINVU selects the best ones from a social, design and urban development point of view. The managing organization receives the funds to develop the project, implement a social action plan, and assist the families with technical support to expand their units.
Families do not receive another subsidy for the expansion, but since they do not have to pay a mortgage they can save to finance the materials and labor required. The new program is flexible and also accepts projects that involve the purchase of existing houses or construction on existing open space within a lot to increase housing density.
The selection mechanism benefits people who buy used houses over those who build new houses. The goal was to open a new market for the very low-income sector by making it possible for them to purchase the houses that had been constructed by the government over the previous 30 years. This policy is also viewed as a solution to the traditional problems associated with moving families to new housing projects on the periphery of cities, far from social and employment networks and more expensive for commuting to work. This program is focused on people living below the poverty line (approximately 632,000 households in Chile, equivalent to 19 percent of the population). Nearly 30,000 such subsidies have been given each year since 2002.
The second subsidy program was designed for low-income people above the poverty line who were the main consumers of the former housing projects developed by MINVU until 2001. The subsidies can be used to buy new or existing housing or to construct a house on one’s own land. The subsidy is US$4,500 for houses that cost US$9,000 or less and it decreases linearly to US$2,700 for houses up a price limit of US$18,000. Nearly 40,000 units have been granted annually under this program.
Because of credit enhancements offered by MINVU, six private banks signed agreements to deliver mortgage loans for housing valued under US$18,000. This policy was able to reduce the rent requirements and allow informal workers to qualify for mortgage loans. To reduce delinquency rates, the loans needed to be insured against fire and unemployment or the death of the principal. Three credit enhancements are included in MINVU’s agreements with the banks.
Some constituencies were afraid that the subsidies would go only to the upper limit of the price allowed and that the market would provide neither housing nor credit for houses of less than US$15,000. The results showed that the progressiveness of the subsidies was sufficient to promote the market at all of the price levels targeted by the subsidy.
The third type of subsidy is for houses between US$18,000 and US$30,000, to promote mixed-income units in private housing projects. Only 6,500 of these subsidies have been given each year. The subsidy offers up-front capital of US$2,700, but the credit enhancements were eliminated because many private banks were already originating mortgage loans in this price range.
The last three parts of the study analyze (1) key issues to generate an enabling markets housing policy, including transaction costs, access to bank financing, savings for housing, and support to families so they can take advantage of the subsidies; (2) the impact of the housing programs on family income and the distribution of national income; and (3) lessons on housing finance learned from the Chile’s experience over the last 30 years.
Conclusion
My study analyzes the Chilean housing policy since 1974, to better understand how it became possible to incorporate the participation of the private sector and improve the focus in allocating resources to the poorest sector. The study explores both good and bad decisions that were made over the past 30 years, and particularly in the past three years, and it identifies the roles of different social and economic actors in the process. The early results are encouraging. Using the same budget for subsidies in each of the last four years, MINVU increased by 57 percent the number of families from the poorest three income deciles who have benefited from government housing subsidies.
Despite the great breakthrough in social housing in Chile, many tasks remain. A report by MINVU estimates a housing deficit of 543,000 units in 2000 and suggests that 96,000 new units of housing are needed each year just to accommodate new family demand (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).
The effects in terms of land use are also remarkable. Until 2001 all the housing units built for low-income families in the Greater Santiago area were developed by MINVU in new infill projects on the periphery of the city. The Funding for Cooperative Housing program established in 2003 encouraged acquisition of existing houses and increased density of housing within already urbanized areas. As a result, the percentage of these types of housing began to shift dramatically, from zero in 2001 to 23 percent in 2003 and up to 63 percent in 2004, with a corresponding decrease in the percentage of new infill units being developed on the periphery.
It took Chile more than 28 years to fully implement the enabling markets housing policy. I hope this study can help other countries to formulate their housing policies so that all citizens, without regard to their socioeconomic condition, can have access to opportunities to own a decent home.
References
Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.
División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.
———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.
Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).
Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Vienna, Austria.
Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).
Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: World Bank.
Mario Navarro was director of housing policy in Chile’s Ministry of Housing and Planning (MINVU) from 2000 to 2004, when he was named Loeb Fellow at Harvard and visiting fellow at the Lincoln Institute.
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That there is social conflict over property rights is clear to anyone with even passing attention to the national media.
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Land Lines April 2009 Report from the President
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La utilización de modelos computarizados en la planificación del uso del suelo y el transporte y para analizar los mercados de viviendas urbanas tiene una larga y variable historia. Una aplicación pionera de modelo computarizado a gran escala que relacionaba el uso del suelo con el transporte urbano fue el Estudio sobre el Transporte en el Área de Chicago de 1960. Este estudio utilizaba un modelo con desglose espacial que incluía una detallada red de transporte y abarcaba los clásicos pasos de uso del suelo, generación de viajes, elección de la modalidad y asignación de redes de toda la planificación de transporte urbano.
Un modelo de gran repercusión, con un enfoque más analítico para predecir patrones de uso del suelo, fue el formulado por Ira Lowry en 1964 para Pittsburgh, en el que se empleaba la teoría de base económica para distribuir la actividad económica orientada a la exportación. Luego se utilizó la distribución de residencias y empleo comunitario dentro del área metropolitana para obtener patrones de desplazamiento por razones de trabajo y compras.
A comienzos de la década de 1970 se prestó más atención a los modelos con desglose espacial para los mercados de viviendas urbanas, tales como el Modelo de Vivienda del Instituto Urbano (que representaba los cambios ocurridos en el mercado de la vivienda durante una década) y el Modelo de Simulación Urbana de la Oficina Nacional de Investigación Económica (un modelo microanalítico que proyectaba anualmente el comportamiento de los miembros de 85.000 hogares según el lugar de trabajo y la ubicación residencial). Ambos modelos se utilizaron para analizar el impacto de los programas de asignación de viviendas y se aplicaron más en el análisis de políticas que en la planificación.
A finales de la década de 1970, el énfasis se puso en el desarrollo y la aplicación de bocetos de modelos de planificación, en especial en los referidos al transporte. Aunque estos modelos seguían presentando un desglose espacial, utilizaban decenas (en lugar de centenas) de zonas de tránsito, y las redes de transporte se representaban con menor detalle. Estos modelos fueron adaptados para representar los resultados relacionados con el transporte más allá de los flujos de las redes, tales como emisiones vehiculares, exposición de la población a la contaminación del aire, kilómetros de viaje por vehículo y consumo de energía. En la década de 1980, estos modelos más pequeños pasaron a gestionarse desde computadoras centrales a computadoras personales, lo que facilitó su aplicación. Las necesidades de datos continuaban siendo muy importantes, pero muchos de los modelos utilizaban de manera más sistemática los datos provenientes de censos con desglose espacial que se encontraban disponibles, por lo que se vieron facilitadas la transferencia y la calibración de modelos entre los diferentes lugares.
En las dos últimas décadas, la llegada de sistemas de información geográfica (SIG) y el desarrollo de programas de representación visual de datos en tres dimensiones han ido transformando la manera en que se utilizan las computadoras a la hora de llevar a cabo una planificación. Los datos compatibles con SIG hoy están disponibles gracias a los satélites, las fuentes encargadas de realizar censos y las agencias gubernamentales. Los municipios locales se han adaptado rápidamente a fin de combinar sus datos catastrales con información sobre actividad delictiva, transporte y demografía, y dichos archivos de datos municipales con frecuencia se encuentran disponibles en Internet. Aunque resulta evidente que se ha incrementado la disponibilidad de datos provenientes de SIG, la gran variedad de formatos, definiciones y tipos de cobertura puede representar un desafío a la hora de combinar la información de diferentes fuentes en un conjunto unificado de datos para una región metropolitana.
La utilización de visualizaciones en tres dimensiones de datos con desglose espacial ha transformado la presentación de los datos y los resultados de los modelos. Estas técnicas, tales como los mapas en 3D a nivel metropolitano y la capacidad de “volar” a través de una calle o barrio a nivel del proyecto, facilitan la consulta popular. Además, resulta mucho más fácil para aquellos que no son especialistas comprender y participar en el proceso e interpretar los resultados de escenarios de planificación alternativos.
Junto con los avances en cuanto a los datos y a la presentación de los mismos, los programas de computación son en la actualidad más fáciles de usar y se encuentran cada vez más disponibles en plataformas de código abierto. Aunque los códigos de muchas de las primeras herramientas de planificación computarizadas han estado a disposición del público en general, la utilización de dichas herramientas generalmente ha requerido tener conocimientos avanzados de programación. A medida que una mayor cantidad de estas herramientas se presenten en formatos fáciles de usar e integradas a otros módulos, la utilización de métodos computarizados para comparar y contrastar escenarios de desarrollo alternativos se hará cada vez más accesible. De hecho, actualmente muchas agencias de planificación son capaces de usar las herramientas de planificación de escenarios con el fin de producir posibles futuros alternativos que brinden un fundamento para el debate y la consulta popular, con el objetivo de identificar cuáles son los resultados deseables y cuáles deben evitarse.
Tal como se informa en este número de Land Lines, el Instituto Lincoln apoya el uso de distintas herramientas de planificación para investigar y evaluar la efectividad de las políticas que apuntan a mejorar los resultados referentes al desarrollo del suelo.
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Para que los procesos de planificación puedan resolver los temas candentes de la actualidad, tales como el cambio climático, la congestión de tráfico y la justicia social, los planes tienen que realizarse a la escala apropiada, tienen que promulgar herramientas de implementación apropiadas y tienen que hacerse cumplir por medio de una autoridad legítima. En otras palabras, nuestra capacidad para resolver los desafíos críticos depende de las bases legales e institucionales de la planificación.
En los Estados Unidos, la responsabilidad de sentar estas bases de planificación recae en los estados, los cuales a su vez han delegado la mayor parte de la autoridad sobre el uso del suelo en los gobiernos locales. En Europa, las bases de planificación se establecen en cada país, cuyos sistemas de planificación frecuentemente cuentan con planes nacionales y regionales, como también un mosaico de planes locales. Para mejor o peor, estas bases institucionales han enmarcado el proceso de planificación a ambos lados del océano Atlántico en la mayor parte del período de posguerra. Pero a medida que el tamaño de los desafíos de planificación sigue en aumento, y el descontento con el status quo sigue creciendo, varios estados y naciones europeas han comenzado a experimentar con metodologías de planificación nuevas e innovadoras.
La oportunidad para explorar y debatir estos temas congregó a académicos, profesionales, estudiantes y otros en Dublín, Irlanda, en octubre de 2012, en un seminario de dos días de duración patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy y organizado por la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín y el Centro Nacional para el Crecimiento Inteligente de la Universidad de Maryland. Llevado a cabo en la histórica Newman House ubicada en St. Stephen’s Green, se presentaron ponencias sobre planificación en los Estados Unidos y Europa, y casos de estudio de cinco estados de los EE. UU. y cinco naciones europeas. Cada presentación fue seguida de un comentario por parte de un funcionario de alto nivel del estado o nación correspondiente (ver el recuadro 1).
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Recuadro 1: Presentaciones efectuadas en el Seminario sobre planificación por parte de estados y naciones/estados realizado en Dublín en octubre de 2012
Bierbaum, Marty
Plan de desarrollo del estado de Nueva Jersey
Faludi, Andreas
La europeización de la planificación y el papel de PEOT
Fulton, Bill
Planificación para el cambio climático en California
Galland, Daniel
El marco nacional de planificación espacial de Dinamarca
Geppert, Anna
Planificación espacial en Francia
Grist, Berna
La estrategia nacional espacial de Irlanda
Knaap, Gerrit
PlanMaryland: Un trabajo que está en vías de realizarse
Lewis, Rebecca
Plan de desarrollo del estado de Delaware
Needham, Barrie
La estrategia espacial nacional de los Países Bajos
Salkin, Patricia
Marcos de planificación en los Estados Unidos y el papel del gobierno federal
Seltzer, Ethan
Planificación del uso del suelo en Oregón: El mosaico institucional y la lucha por llegar a escala
Tewdwer-Jones, Mark
Planificación nacional en el Reino Unido
Para obtener más información sobre el seminario, visite el sitio web del programa: http://www.ucd.ie/gpep/events/seminarsworkshopsconferences/natplansymp2012
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Un marco de planificación espacial en Europa
En Europa, la planificación está regida por una serie de tradiciones y estructuras de gobierno (Faludi 2012). Algunas naciones europeas tienen estructuras de gobierno «unitarias», en las que la autoridad sobre el uso del suelo recae en última instancia en el gobierno nacional. Italia y España tienen estructuras «regionales» de gobierno, en las que la autoridad sobre el uso del suelo es compartida constitucionalmente entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales. Austria, Bélgica y Alemania tienen estructuras de gobierno «federalistas», en las que las funciones particulares sobre el uso del suelo se distribuyen entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. Dentro de estos marcos operativos ha surgido una variedad de culturas y tradiciones de planificación: “amenagement du territoire” en Francia; “town and country planning” en el Reino Unido; “Raumordnung” en Alemania; y “ruimtelijke ordening” en los Países Bajos. Si bien estos términos generalmente tienen la misma connotación que la «planificación urbana» en los Estados Unidos, existen diferencias importantes, sutiles y defendidas con vehemencia.
La expresión utilizada para la planificación urbana en la Unión Europea es «planificación espacial» (Comisión Europea 1997, 24).
“La planificación espacial se refiere a los métodos utilizados en general por el sector público para influir sobre la distribución futura de actividades en el espacio. Se adopta con el fin de crear una organización territorial más racional de los usos del suelo y vincularlos para equilibrar las demandas de desarrollo inmobiliario con la necesidad de proteger el medio ambiente y alcanzar objetivos sociales y económicos.
“La planificación espacial adopta medidas para coordinar el impacto espacial de otras políticas sectoriales, alcanzar una distribución más pareja de desarrollo económico entre regiones que lo que crearían de otra manera las fuerzas del mercado, y regular la conversión de suelos y el uso de las propiedades.”
La Unión Europea no tiene autoridad para elaborar planes espaciales, pero influye de manera directa en sus resultados por medio de iniciativas de desarrollo regional, directivas medioambientales y financiamiento estructural y de cohesión. Este objetivo está articulado en la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) firmada en 1988 por los ministros responsables de la planificación espacial en los estados miembros, y por los miembros de la Comisión Europea responsables de las políticas regionales (Faludi 2002).
En general se acepta que la planificación espacial moderna en el contexto europeo incluye la planificación nacional, regional y local, donde los planes nacionales proporcionan estrategias amplias de desarrollo y pautas para los planes realizados en los niveles de gobierno menores; los planes regionales integran el desarrollo físico con las políticas sociales, económicas y medioambientales, pero sin especificar sitios individuales; los planes locales son específicos para ciertos lugares y definen los elementos físicos y de diseño urbano de la construcción. Aunque ninguno de los marcos de planificación de las naciones miembros se ajusta perfectamente a este ideal jerárquico, la PEOT ha influido en la actividad de planificación de cada una de las naciones.
La PEOT se basa a su vez en tradiciones europeas de planificación muy arraigadas que se remontan a la Segunda Guerra Mundial, cuando el desarrollo nacional o los planes de reconstrucción sin duda fueron necesarios para llevar a cabo las restauraciones de posguerra. Muchas naciones europeas siguen teniendo planes nacionales de desarrollo y estrategias nacionales espaciales complementarias. Pero la influencia e importancia de estos planes ha disminuido paulatinamente desde la reconstrucción. En la última década en particular, las naciones que antes se caracterizaban por un compromiso ambicioso y amplio con la planificación, como Francia, Dinamarca y el Reino Unido, no han adoptado planes nacionales nuevos y han puesto mayor énfasis en planes regionales y locales.
Estrategias y marcos espaciales nacionales europeos
Francia
Si bien Francia es una nación-estado unitaria y centralizada, el gobierno nacional nunca ha desempeñado un papel de liderazgo en la planificación estatal. Por el contrario, la responsabilidad de la planificación espacial se transfirió oficialmente a los gobiernos regionales y locales por medio de reformas descentralizadoras adoptadas en 1982 y 2003 (Geppert 2012). Aun cuando sigue habiendo coordinación entre los gobiernos de distintos niveles, este proceso genera con mayor frecuencia estrategias de inversión conjunta más que visiones espaciales compartidas u objetivos comunes. Antes que la mayoría de las naciones restantes, el gobierno nacional francés comenzó a centrarse menos en la planificación espacial y más en políticas sectoriales, dejando los temas espaciales para los niveles más bajos de gobierno.
Dinamarca
La planificación en Dinamarca comenzó históricamente con un marco de planificación nacional integral (Galland 2012). En las últimas dos décadas, sin embargo, como consecuencia de factores políticos y económicos interrelacionados, el papel del gobierno nacional y de los gobiernos locales y regionales con respecto al uso del suelo en el territorio nacional ha transformado significativamente el alcance, estructura y comprensión de la planificación espacial danesa (figura 1).
Como consecuencia de esta reforma, varias responsabilidades de planificación espacial han sido descentralizadas al nivel local, mientras que la planificación regional para el Gran Copenhague y otras funciones sectoriales han sido transferidas al nivel nacional. Además, la reciente abolición de los gobiernos de condado ha aumentado el riesgo de una planificación espacial descoordinada y ha disminuido coherencia entre las diversas instituciones e instrumentos de la política de suelo.
Países Bajos
Los Países Bajos tienen quizás la tradición más larga y conocida de planificación espacial nacional, y sus planes incluyen tanto políticas industriales como políticas espaciales detalladas (Needham 2012). Por varias décadas, los planes nacionales holandeses influyeron sobre la distribución de la población y las actividades del país. En las primeras décadas después de la Segunda Guerra Mundial, todos los niveles de gobierno —tanto nacional como provincial y municipal— tendieron a trabajar conjuntamente en la planificación espacial. En la década de 1990, sin embargo, comenzaron a distanciarse. En respuesta, el gobierno nacional aumentó su poder sobre los gobiernos locales (una forma de centralización) y al mismo tiempo redujo sus propias ambiciones de formular una estrategia espacial nacional (una forma de descentralización). La estrategia espacial nacional más reciente deja de lado expresamente algunas tareas de planificación llevadas a cabo anteriormente por el gobierno nacional.
Reino Unido
A comienzos del siglo XX, el Parlamento del Reino Unido renunció a su autoridad de planificación; en su lugar, los poderes de intervención, el desarrollo de nuevas viviendas estatales y la regulación del desarrollo de viviendas privadas se transfirieron a los gobiernos locales (Tewdwr-Jones 2012). En las décadas siguientes, el gobierno central volvió a adquirir nuevos poderes de planificación como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y el interés nacional por reconstruir las ciudades, la infraestructura y la economía. Desde 1945, el gobierno central ha retenido estos poderes, pero a su vez ha permitido que las autoridades locales vigilen la implementación del sistema de planificación.
Estos poderes han cambiado en forma drástica en los últimos 70 años. Después de 1999, la autonomía de Gales, Escocia e Irlanda del Norte fragmentó aún más el significado del término «nacional» en términos políticos y de planificación. En la década del 2000, el impulso hacia la planificación espacial regional en Inglaterra también volvió a equilibrar los temas de planificación nacionales hacia los intereses subnacionales. Como resultado de esta tendencia a la transferencia de poderes, descentralizadora, regionalista y localista de los últimos 20 años, es cada vez más cuestionable que el Reino Unido posea algo que se parezca a un sistema nacional de planificación, puesto que tanto ha cambiado espacialmente y en el ámbito de las instituciones y procesos políticos en distintas partes del país.
Irlanda
Irlanda es una de las pocas naciones europeas que no sigue la tendencia hacia la descentralización de la autoridad de planificación, en parte debido a que su sistema de planificación se ha descentralizado completamente (Grist 2012). Siguiendo en gran medida las pautas de la Unión Europea, Irlanda ha adoptado una serie de planes de desarrollo nacionales, de los cuales el más reciente es el Plan de Desarrollo Nacional 2007-2013. Basándose en las recomendaciones del plan nacional anterior, el Departamento de Medio Ambiente, Comunidad y Gobierno Local desarrolló en 2002 la Estrategia Espacial Nacional de Irlanda. Esta estrategia identificó cruces y centros geográficos críticos, y articuló planes para descentralizar la actividad económica desde Dublín al resto de la isla.
Luego de un período turbulento que vio el surgimiento y caída del Tigre Celta, al que se culpó en parte de las políticas laxas de planificación local relacionadas con un incentivo excesivo del desarrollo inmobiliario junto con corrupción política, el país está reconsiderando ahora dicha estrategia, fortaleciendo las pautas de desarrollo regional e imponiendo nuevos requisitos de coherencia sobre los gobiernos locales.
Bajo el nuevo régimen de planificación basado en la evidencia, los planes locales tienen que ajustarse mucho más a las pautas de planificación regional, y los planes locales tendrán límites en cuanto a la cantidad de desarrollo inmobiliario que puedan permitir. En la actualidad se está revisando el papel futuro de la Estrategia Espacial Nacional, mientras que el nuevo gobierno electo después del crash inmobiliario en Irlanda examina las políticas de planificación y desarrollo que predominaron durante la reciente burbuja inmobiliaria.
El gobierno federal y el uso del suelo en los Estados Unidos
El gobierno federal de los Estados Unidos, como la Unión Europea, no tiene la autoridad para planificar y administrar el uso del suelo, pero tiene una gran influencia sobre la ubicación y naturaleza de los patrones de desarrollo (Salkin 2012). Además de los miles de millones de dólares que asigna para infraestructura de transporte, servicios sociales, desarrollo y revitalización, el gobierno federal es dueño de más de 275 millones de hectáreas en todo el país. Las regulaciones federales también tienen una gran influencia. Las leyes de aire limpio y agua limpia, por ejemplo, no imponen por sí mismas restricciones al uso del suelo, pero al establecer metas para la calidad del aire ambiente y la carga de nutrientes en ríos, lagos y arroyos, influyen profundamente en los planes y regulaciones del uso del suelo y en los patrones de desarrollo inmobiliario de los gobiernos locales.
Más recientemente, la administración del presidente Barack Obama ha establecido un nuevo canal de influencia federal sobre la planificación y regulación del uso del suelo. Si bien el gobierno federal continúa absteniéndose de intervenir en forma directa en el uso del suelo local, el Secretario de Transporte, el Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano y la Agencia de Protección Ambiental han firmado un memorando de entendimiento que estableció la Sociedad de Comunidades Sostenibles. Para promover seis principios de las comunidades sostenibles, estas secretarías y agencias han lanzado una serie de programas nuevos de subvenciones, como las Subvenciones para la Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales. Para poder acceder a esta subvención, los gobiernos locales tienen que formar consorcios interorganizacionales que incluyan a la Organización de Planificación Metropolitana (MPO por su siglas en inglés), la ciudad central, la mayoría de los gobiernos locales y representación de grupos cívicos y de defensa de los intereses medioambientales.
Si bien los propósitos explícitos de estas subvenciones novedosas incluyen la revitalización urbana, la protección ambiental, la justicia social y el desarrollo sostenible, un propósito igualmente importante es establecer nuevas relaciones interinstitucionales al promover una mayor inclusión y participación. La Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales ha avanzado ahora en 74 áreas metropolitanas del país. Queda por ver, sin embargo, si los incentivos ofrecidos a los gobiernos locales para que se involucren en la planificación regional son suficientes para que participen en la implementación de planes regionales sin intervención adicional a nivel estatal.
Planes estatales y marcos de planificación estatal
Todos los estados habían establecido un marco para la planificación y regulación local en la década de 1920 y 1930, basándose en las leyes de planificación normalizada y zonificación preparadas por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. A pesar de las expectativas de un amplio cambio institucional, caracterizado por la «Revolución silenciosa» de hace más de 40 años, la mayoría de los estados se limitan a autorizar a los gobiernos locales a que planifiquen (Salkin 2012).
Otros, como Oregón, ordenan, revisan y aprueban planes locales (Seltzer 2012). Si los gobiernos locales no presentan planes que cumplen con las metas y pautas de uso del suelo del estado, el estado puede retener fondos de financiamiento o negar autorización para emitir permisos de edificación. Varias instituciones especializadas en el uso del suelo respaldan el sistema de planificación de Oregón, como son una comisión de planificación estatal, una corte de apelaciones de uso del suelo y un gobierno regional electo en forma directa. Aunque su estructura es simple, y es cuestionado frecuentemente en los tribunales y en las urnas, el sistema de Oregón tiene la reputación de ser uno de los más efectivos, si no el más efectivo sistema de uso del suelo en los Estados Unidos (Ingram et al. 2009).
California es uno de los estados que ha delegado una cantidad importante de autoridad para regular el uso del suelo a los gobiernos locales. Aun cuando los proyectos de desarrollo inmobiliario importantes tienen que pasar por un proceso complejo de mini Ley Nacional de Política Ambiental, y la Comisión Costera de California fuera una institución estatal innovadora en su época, la planificación local sigue siendo predominante. Pero en 2008 el estado adoptó una nueva y ambiciosa iniciativa para enfrentar el cambio climático: el proyecto de ley 375 del Senado, que exige a las organizaciones de planificación metropolitanas que desarrollen planes de transporte y de uso del suelo que cumplan con metas de emisión de gases de invernadero. La dificultad estriba en que son los gobiernos locales, no las organizaciones de planificación metropolitanas, los que tienen la autoridad sobre el uso del suelo en California. Las organizaciones de planificación metropolitanas y los gobiernos estatales están brindando incentivos a los gobiernos locales para adoptar planes compatibles con los planes metropolitanos, pero no está claro si la combinación de incentivos financieros y de otro tipo es suficiente para animar a los gobiernos locales a que sigan los planes de las organizaciones de planificación metropolitanas (Fulton 2012).
En el otro extremo, no son comunes en los Estados Unidos los planes que abarcan todo el estado. En respuesta a los requisitos federales, la mayoría de los estados tienen planes de transporte, y algunos tienen planes de desarrollo económico, planes para desarrollar la fuerza laboral o planes de acción climática, pero sólo cinco estados tienen planes estatales de desarrollo inmobiliario: Connecticut, Delaware, Maryland, Nueva Jersey y Rhode Island.
Nueva Jersey y Delaware tienen quizá los planes estatales más y menos conocidos, respectivamente. Nueva Jersey adoptó su Ley de Planificación Estatal en 1985, que exige que la comisión de planificación estatal desarrolle, adopte e implemente el Plan de Desarrollo y Revitalización del Estado de Nueva Jersey (Bierbaum 2012). El proceso de planificación incluyó un complejo procedimiento de aceptación conjunta para identificar y resolver las diferencias entre el gobierno estatal y los gobiernos locales. Desde su adopción, la influencia y atención recibida por el plan ha tenido altibajos a lo largo de las sucesivas administraciones estatales. Recientemente, la administración del Gobernador Chris Christie ha elaborado un plan estatal completamente nuevo, enfocado principalmente al desarrollo económico, pero sin el proceso de aceptación conjunta. La comisión de planificación estatal, sin embargo, no ha adoptado todavía dicho plan.
El plan de Delaware es mucho menos conocido y mucho menos controvertido que el plan de Nueva Jersey, y tanto el contenido como el proceso son menos complejos (Lewis 2012). El plan de Delaware comprende cinco designaciones de suelo generales (figura 2). El incentivo de cumplimiento por parte de los gobiernos locales recae en la coordinación estatal-local y se apoya en la amenaza de retener el financiamiento de infraestructura (sobre el cual el estado tiene una participación significativa). Como el estado no comenzó a recabar datos de seguimiento sobre los patrones del desarrollo inmobiliario hasta 2008, y no mantiene datos espaciales sobre los gastos estatales, es difícil discernir el impacto de esta estrategia sobre el desarrollo y la coherencia entre los gastos estatales y el mapa estatal de planificación.
Maryland es el único estado que está a la altura de California y Oregón en su adopción de estrategias nuevas y ambiciosas de planificación, que se asientan en su larga tradición de liderazgo en el uso del suelo y políticas medioambientales (Knaap 2012). Maryland estableció su primera comisión de planificación estatal en 1933 y apareció en la escena nacional en 1997, cuando adoptó su revolucionaria Ley de Crecimiento Inteligente y Conservación de Barrios. Desde 1997, el factor más importante de la estrategia de Maryland ha sido el uso de inversiones estatales para brindar incentivos al crecimiento inteligente. Mucho antes de que alguien pronunciara las palabras «crecimiento inteligente» en Maryland, sin embargo, el estado ya había adoptado en 1959 legislación que requería al Departamento de Planificación de Maryland que elaborara y adoptara un plan de desarrollo estatal. Más de 50 años después, la administración del Gobernador Martin O’Malley cumplió finalmente con dicho requisito.
El 19 de diciembre de 2011, el Gobernador O’Malley firmó el PlanMaryland, el primer plan de desarrollo estatal nuevo en muchos años en los Estados Unidos (figura 3). Pero a diferencia de los planes estatales de Nueva Jersey o Delaware, el plan de Maryland es más procedimental que sustantivo. Específicamente, establece seis categorías de designación de planes y, siguiendo una larga tradición en Maryland, permite a los gobiernos locales asignar suelo para cualquiera de estos usos designados. Las agencias estatales destinarían entonces fondos del programa para cada una de estas áreas. Desde que el plan fue firmado, las agencias estatales han estado desarrollando y perfeccionando los planes de implementación, y los gobiernos locales han comenzado sólo recientemente a presentar planes para su certificación estatal.
Conclusión
Los marcos de uso del suelo y planificación espacial varían mucho a lo largo de Europa y los Estados Unidos. A ambos lados del Atlántico, los gobiernos locales cargan con la mayor parte de las responsabilidades, sobre todo en lo que se refiere a la comunidad, los barrios y los detalles específicos de cada sitio. Pero el papel de las regiones, los estados y las naciones sigue siendo importante.
En contraposición con su reputación en los Estados Unidos, la planificación en muchas naciones europeas se ha descentralizado en gran medida. Pocas naciones europeas cuentan con planes nacionales integrales que guían las inversiones nacionales y las regulaciones sobre el uso del suelo. De hecho, la planificación en Europa, si bien mucho más integradora de detalles sectoriales que en los Estados Unidos, comparte muchas características en su política con su contraparte en los Estados Unidos. Una excepción interesante es Irlanda, que continúa expandiendo el papel del gobierno nacional y los gobiernos regionales, parcialmente como respuesta al período reciente de extrema descentralización de planificación que no tuvo en cuenta ni implementó la estrategia nacional. Irlanda es también uno de los pocos países que se adhiere a los principios amplios de planificación espacial formalmente adoptados por la Unión Europea.
En los Estados Unidos, ni la planificación estatal del desarrollo inmobiliario ni la aprobación estatal de planes locales son prácticas que estén creciendo con rapidez. En efecto, a pesar del éxito demostrado por el programa de Oregón y del creciente reconocimiento de la necesidad de integración horizontal y vertical de políticas, la planificación del uso del suelo en los Estados Unidos sigue siendo un asunto marcadamente local. Si bien tanto el estado de California como el gobierno federal están proporcionando incentivos financieros para la coordinación intergubernamental y la planificación a escala metropolitana, no está nada claro si únicamente con incentivos se podrán lograr los cambios necesarios en los planes y regulaciones locales para generar ajustes significativos en el consumo de suelo, el comportamiento del tráfico y el acceso a oportunidades.
Hacen falta nuevos enfoques para que las ciudades y áreas metropolitanas sean más productivas, equitativas y ecológicamente sostenibles a la luz de los desafíos que se nos presentan en el futuro. Si estos problemas no se pueden resolver adecuadamente, es posible que otros tipos de experimentos de reforma de planificación institucional se hagan más comunes en muchos países.
Sobre los autores
Gerrit Knaap es profesor de Estudios urbanos y planificación, director del Centro Nacional de Crecimiento Inteligente y vicedecano de la Escuela de Arquitectura, Planificación y Preservación de la Universidad de Maryland.
Zorica Nedovic-Budic es profesora de Planificación espacial y sistemas de información geográfica (SIG) en la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín.
Referencias
Ministerio del Medio Ambiente de Dinamarca. 2006. The 2006 national planning report–In brief. Copenhagen. http://www.sns.dk/udgivelser/2006/87-7279-728-2/html/default_eng.htm
Comisión Europea. 1997. The EU compendium of spatial planning systems and policies. Luxemburgo: Office for Official Publications of the European Communities.
Faludi, Andreas. 2002. European spatial planning. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Ingram, Gregory K., Armando Carbonell, Yu-Hung Hong y Anthony Flint. 2009. Smart growth policies: An evaluation of programs and outcomes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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Many suburban areas in the United States are showing signs of deterioration, with foreclosed properties, vacant retail centers, and underutilized space. These landscapes have come to epitomize sprawl— places built for the car and accessed only by the car. But they also hold enormous opportunities for creative reinvention. A number of communities across the country are rescaling their suburbs into vibrant, walkable places built for people.
Reoriented for pedestrians, suburban neighborhoods can thrive and diversify to better support local economies, raise quality of life indicators, and improve local and regional environmental conditions. Even deteriorating suburbs plagued by disused structures and other dead zones have the potential to generate new housing infrastructure, transit access, open space, and local retail.
The University of Utah estimates that 2.8 million acres of parking lots and other greyfield areas are ripe for redevelopment, and 1.1 million acres are available in underutilized shopping areas, such as strip malls and vacant storefronts (Dunham Jones and Williamson 2009). Transforming these landscapes will be a 21st-century planning and development priority in the United States.
Many cities are steadily redeveloping and capitalizing on recent demographic trends supporting urban revitalization, but economically robust regions need flourishing suburban communities as well. Recent surveys by the National Association of Realtors and the American Planning Association found that a majority of potential homebuyers seek to live in walkable neighborhoods with a range of housing types and a mix of residential, business, and retail options. As baby boomers age and more of the millennial generation enter adulthood, an increasing number of Americans are leaving their cars behind to live in more centrally located, walkable environments. In 2012, roughly half the population preferred smaller houses in well-connected neighborhoods with places to live, work, shop, and play (National Association of Realtors 2011, American Planning Association 2014).
Despite this mounting evidence in favor of suburban redevelopment, many local leaders remain uncertain about how to begin. This article explores 10 ways that communities across the country have rescaled significant parts of their sprawling suburbs into thriving social hubs.
1. Share a Vision and Draft a Plan
Many communities start by imagining how they want to grow and then develop a plan to realize that vision. Do residents want more housing, a walkable entertainment center, a new arts district, or an urban farming zone? Is it most important to increase the tax base, reduce pedestrian and bike fatalities, or increase access to fresh food? Specific goals will help to steer redevelopment efforts.
Regional and neighborhood plans engage community members in a dialogue about where to target infrastructure investments and leverage redevelopment opportunities as they become available. Local governments can start with a small site—such as a vacant lot or city-owned building—and then build on that successful effort, generating the momentum to tackle an entire neighborhood, corridor, or even a cleaned-up superfund site. Building a shared sense of purpose for a place can be a powerful incentive for guiding future change.
Consider Midvale Slag and Sharon Steel, two adjacent superfund sites about 10 miles south of Salt Lake City in Midvale, Utah. Both underwent cleanup at approximately the same time, but only one is thriving.
In 2000, the Midvale City Council adopted the “Bingham Junction Reuse Assessment and Master Plan” for the 446-acre Midvale Slag site. City officials worked with residents, EPA officials, and other stakeholders to devise a strategy for redeveloping the site into a mixed-use commercial, residential, and recreation area. Now thriving, Bingham Junction created approximately 600 jobs, $1.5 million in annual property tax revenues, and a $131 million increase in the value of the site property (EPA 2011). Families have moved into new condominiums, and another 2,500 residential units are planned. Office buildings, a supermarket, and other stores have followed, and the community anticipates developing up to two million square feet of commercial office and retail space.
In contrast, the 250-acre Sharon Steel site, which did not have a redevelopment plan or future vision, remains vacant. Building on the success of Bingham Junction, however, city officials have begun the planning and visioning process.
2. Identify Assets
Many local governments struggle to determine where to focus their initial visioning and planning efforts. The following kinds of questions can help to identify which assets to leverage.
1. Is public transit available? If so, are there underutilized areas near or immediately adjacent to transit stops that could be redeveloped to enhance accessibility?
2. Where will existing infrastructure dollars be spent—for example, on roads, water, sewers, schools, civic structures, parks?
3. Are there vacant or underutilized parking lots, buildings, or strip malls near these infrastructure investments?
4. Which of these areas have redevelopment plans in place or neighborhood support for new development?
5. Which of these areas are near or adjacent to other public assets such as schools, libraries, parks, or open space?
6. Can any of these sites align with existing or emerging employment areas?
7. Are any of these properties available for redevelopment (i.e., are any owners willing to collaborate with the community on redevelopment goals and plans)?
This proposed assessment is not a linear, step-by-step process. Sometimes a site may become unavailable unexpectedly, or a federal grant may come through for road improvements on a major arterial. In other situations, an owner may be unwilling to cooperate, or a site may be deemed unfeasible. In any case, an assessment of existing conditions can help to target potential sites or neighborhoods as priorities.
3. Leverage Infrastructure Investments
To attract private investment and new development, local governments can make significant public investments, either by upgrading existing infrastructure or by investing in new infrastructure. Many cities and towns seize the opportunity to direct these investments to the neighborhoods they would like to revitalize. Research has shown that by leveraging public investments, communities can increase land value from 70 to 300 percent and can boost private investment, social capital, tourism, and retail activity by an average of 30 percent (Litman 2010). They can also achieve key “placemaking” goals, communally shaping public spaces to heighten their shared value.
Norman, Oklahoma, about 25 miles south of Oklahoma City, is an interesting work in progress. The town had $27 million to improve traffic flow and increase safety along a seven-block stretch of road that bisected a typical strip retail district with large parking lots on both sides of the street. The town came together to discuss how to use this money to make broader streetscape upgrades along with the necessary safety improvements. Business owners, university officials, and local leaders joined forces and engaged in strategic placemaking to discuss how they might create a walkable retail area.
Municipalities can also leverage capital improvement investments against other community goals. With shrinking resources, local governments can no longer reasonably afford to achieve single-objective outcomes from their infrastructure investments. For example, the city of Lenexa, Kansas (a suburb of Kansas City), determined to be a more sustainable and livable community, and they used green infrastructure projects to help achieve that goal. Tapping funds from the American Recovery and Reinvestment Act, city officials implemented a range of street-level storm water improvements that achieved key placemaking objectives, such as creating open spaces and promoting walking, while addressing storm water problems.
4. Align Codes and Ordinances
Outdated, disjointed codes and ordinances are among the greatest barriers to rescaling suburban environments. These land development regulations—from zoning ordinances to street standards, parking requirements, site coverage, and height limits—are often responsible for existing transportation and land use patterns, and serve as the default legal structure for new development. The upshot is that building a walkable mixed-use neighborhood is often illegal, requiring the developer to seek variances or special permits, which can create uncertainty and delays in the development process or discourage redevelopment in the first place.
Research has found that government support for development in targeted areas is the strongest predictor of private investment (Hook et al. 2013). One of the easiest ways to support new growth is to change the codes and ordinances to legalize pedestrian-friendly development. New codes can be embedded in an overlay zone or a neighborhood plan to allow for the type of construction needed to transform an area.
A number of resources are available to help local governments determine where and how to change their codes, such as the SmartCode (www.smartcodecentral.org) form-based codes (http://formbasedcodes.org), the American Planning Association’s Smart Codes: Model Land-Development Regulation (https://www.planning.org/research/smartgrowth), or EPA’s Essential Fixes series (www.epa.gov/dced/essential_fixes.htm).
For example, Columbia Pike in Arlington, Virginia—a 3.5-mile urban corridor across the Potomac River from downtown Washington, DC—was rescaled after the county modified the underlying development codes and ordinances. Located in an urban county that grew explosively in recent decades, Columbia Pike, by contrast, had seen little development and minimal investment in the past 30 years. In the late 1990s, county leaders created a form-based code to foster transit- and pedestrian-oriented infill redevelopment in the corridor. The code is an optional code (also known as a parallel code); all the underlying zoning remains in place, but incentives such as expedited review and approvals encourage its use. Since adopting the code in 2003, the Pike has seen more than 1,000 new housing units and 240,000 square feet of retail built, and another 600 housing units and 21,700 square feet of retail have been approved.
5. Get the Streets Right
A community’s street network is fundamental to any redevelopment efforts. Typical suburbs have wide, high-speed travel lanes designed to move cars efficiently through the area. But the primary focus of any suburban rescaling effort should be on moving people, not cars, through an area. This goal can be accomplished by building wide, inviting sidewalks; installing lanes and parking for bicycles; creating buffer zones between people and moving traffic; developing interesting places to walk; and making it safe to cross the road. Well-conceived streets can also kick-start investment and the redevelopment process. However, in many suburban communities, which tend to be less competitive, the public sector may need to catalyze growth by making up-front investments with support for infrastructure and amenities to attract private-sector funds.
For example, Lancaster, California, a mid-size city about 60 miles north of Los Angeles, transformed a five-lane arterial into a Main Street by investing in a number of streetscape improvements. They narrowed and reduced travel lanes, and added on-street parking and street vegetation, which slowed traffic from 40 miles per hour to 15 miles per hour. The city’s investment of $11.5 million attracted more than $300 million in private investment.
6. Get the Parking Right
Parking is a challenge for any development, but it’s particularly tricky in suburban areas where the community is trying to pivot from auto-dependence to auto-independence. Conventional wisdom holds that parking is essential to retail survival; consequently, many suburban areas have an oversupply, owing to various code, design, or bank requirements. But any successful effort to rescale a suburb will require planners to balance today’s parking needs with a creative vision for a less automobile-dependent future.
Communities can assess how much parking is needed and explore alternate ways to supply it by requiring on-street parking, permitting shared parking, or de-bundling parking spaces from housing units (EPA 2006). To foster a pedestrian-friendly streetscape, it’s critical to eliminate or reduce surface parking, or to place it behind retail areas. Larger redevelopment projects may require a parking garage, but it should be located at the back of the site and not immediately adjacent to other transit opportunities. It’s increasingly common to “wrap” a parking garage with smaller housing units or offices to provide parking without interrupting the pedestrian streetscape.
As a neighborhood decreases its dependence on cars, it can repurpose parking garages by converting top floors into community gardens or bottom floors into low-rent business incubator space. One community in Albany, New York, transformed an old parking garage and car dealership into luxury condominiums.
By planning for future uses, a neighborhood can maintain the parking spaces it needs now while allowing the area to evolve and change without losing the initial investments made during the revitalization process. Local governments can also rewrite zoning and building codes to demand that garage developers meet the minimum adaptability requirements (Jaffe 2013).
7. Add More Green
Suburban landscapes have been described as “hostile” and “unhealthy” because of their wide, underutilized zones dominated by hard surfaces. But many communities are bringing nature back into these built environments and transforming the streets and alleys between buildings into attractive, thriving pedestrian hubs.
Trees, plants, open green space, and recreational pathways afford a respite for individuals, provide social gathering areas, improve environmental conditions, and create more livable streetscapes (Benfield 2014). Suburban sites can make it easier to integrate green into a new development project because they often offer more land and flexibility than urban areas. As a public investment, green space can also serve to attract private development initiatives.
Green spaces can be incorporated at three scales—at the regional, neighborhood, and site level. At the site scale, municipalities are beginning to use green infrastructure to manage storm water by absorbing it into the ground or capturing it for later reuse. These strategies create more beautiful places, increase pedestrian safety, calm traffic, manage water flows, and develop a constituency to support effective storm water management. (Much like potholes, a conspicuous clogged bio-swale on a local street is more likely to generate calls to city hall than an invisible underground pipe leak would.) These site-level approaches can also build momentum for larger-scale suburban transformation while creating bustling public spaces from parking lots, alleys, buildings, landscaped areas, rooftops, or streets. Imagine, for example, a sea of cascading greenery descending from the roof of a parking garage or a pedestrian plaza with planters, trees, tables, and chairs in a section of a former parking lot.
At the regional and neighborhood level, green space can connect natural areas and working lands while also providing critical ecological functions. Additionally, these connections can support multi-use paths and trails, habitat corridors, and other “green fingers” integrated throughout the region. Regional approaches focus on the movement of wildlife, people, and natural resources, such as water. Neighborhood strategies target connections to larger regional networks, creating connected public gathering places, open spaces, coordinated multi-use paths, and a bike infrastructure network.
The redevelopment of Stapleton Airport outside Denver, Colorado, incorporated green space at the regional and neighborhood levels. Approximately one-third of its 4,700 acres serve as new parks and open space for the project’s 12,000 residential units. Every home is within a 10-minute walk of open space. The centerpieces are the 80-acre Central Park and 85-acre Westerly Creek corridor. More than 27,000 trees have been planted, and the 6 million tons of concrete that once formed the airport’s runways have been incorporated into the newly created parklands. Not only did the redevelopment rescale the airport into a thriving pedestrian place, it is also generating $22 million in annual property taxes and $13 million in sales tax revenue (Swetlik 2013).
8. Change Land Use
Many suburban areas are littered with abandoned or underperforming big box stores and outdated shopping centers. By reusing these buildings as libraries, schools, housing, and even churches, communities can activate a dead zone and create demand for a location. They can also prevent or slow an expanding sprawl pattern by reducing the need to build new big box stores on undeveloped parcels. Without a broader redevelopment strategy, however, reuse of big box stores will not change the physical landscape to support significant pedestrian activity.
Suburban developers often have to assemble land parcels and navigate the demands of multiple landowners, especially in retail corridors with multiple strip malls and single-use retail outlets. As a result, many developers are attracted to old mall sites, which often have significant acreage, single owners, existing roads, water and sewer service, and adjacent residential housing. The existing mega-structure may be torn down and replaced with moderate-density buildings, a traditional street grid, and a mix of commercial and residential uses. For example, the redevelopment of the 100-acre Belmar Mall, in Lakewood, Colorado, reconnected the street grid. The pedestrian-friendly streets now support 1,300 new homes, one million square feet of retail, and 700,000 square feet of office space. This approach has drawn many suburban communities to create a town center or similar large-scale redevelopment on those sites.
The process of shifting from a suburban landscape to a walkable, thriving neighborhood takes time and may require public infrastructure investments. Recognizing this, some municipalities plan to roll out several stages of redevelopment over decades and provide immediate funds for infrastructure in order to leverage future investments. A critical component for successful staged developments is compatible local government planning and zoning. Long-term agreements or planned densification can be designed to require density increases or large-scale redevelopment activities within a particular time frame, allowing market supply and demand to coevolve.
One example of successful staged development is Potomac Yards in Alexandria, Virginia. The former industrial site was remediated in 1997 and developed according to then-current zoning as a traditional strip mall. Tenants signed a 15-year lease, which was typical for the time and the space. Over the next several years, city officials obtained funding to open a new metro station in the back of the mall, and several adjacent mixed-use, high-density residential developments were built as well. Land value in Potomac Yards rose significantly as a result. In 2010, the city council approved a redevelopment plan, which is slated to begin in 2017 and will dovetail with the opening of the metro stop. The strip mall will be torn down to make way for a new walkable mixed-use neighborhood with 7.5 million square feet of office, retail, and residential development.
9. Provide Catalytic Leadership
Rescaling suburban neighborhoods for pedestrians requires coordination and cooperation among municipal departments that normally operate independently. Transportation departments manage road systems, housing departments manage affordable housing, and public works departments build sewers. But no single department can implement the complex range of strategies and physical changes needed to transform a single-use residential subdivision or retail district into a walkable mixed-use neighborhood.
Catalytic leadership is equal parts mediation, facilitation, and leadership. It is based on respecting each department’s traditional approach while acknowledging that no single department will have the answer or data to resolve some issues. Catalytic leadership can build the trust and respect needed to foster more collaborative and innovative approaches to the challenges presented by suburban placemaking. It is essential to orchestrating these efforts, mediating among parties with differing agendas, and achieving desired outcomes on time and within budget.
The successful redevelopment of downtown Silver Spring, Maryland, benefited from such leadership. The area had been a dynamic retail center in the postwar years. But, like many suburban centers, it lost much of its vibrancy to enclosed malls during the 1970s, and subsequent attempts to rebuild the retail base failed. In 1996, the county decided to redevelop the area into a pedestrian-oriented, mixed-use, transit-oriented community. The county executive knew that slow permitting would hinder the project, so he created a Green Taping program, which draws input from the local staff responsible for enforcing the range of building and site codes (building, electrical, fire, mechanical, accessibility, zoning, signage, sediment and storm water management, subdivision plan review, and inspection codes and standards). At “round table” sessions, the participants identified and resolved cross-department issues for proposed projects in the redevelopment zone. By gathering in one room, representatives from all the departments were able to resolve design, zoning, and code barriers more efficiently. As a result, Silver Spring has transformed its suburban landscape into a thriving community with more than 750,000 square feet of retail and entertainment space, 500,000 square feet of office space, and nearly 2,000 residences.
10. Anticipate What’s Next
The process of rescaling suburban communities can be long and difficult, but there are a number of possible starting points—from visioning and planning, to making infrastructure investments, to building the first project. As municipalities begin, leaders should keep several issues in mind:
America’s evolving suburban landscapes represent enormous opportunities to creatively rethink the nation’s built and natural environments. Rescaling these places for pedestrians can help restore activity in the street and create lively, prosperous places to live and work.
About the Author
The incoming president and CEO of the Congress for the New Urbanism, Lynn Richards was the 2013 Lincoln/Loeb Fellow at the Graduate School of Design at Harvard University and the Lincoln Institute of Land Policy. Previously, at the U.S. Environmental Protection Agency (EPA), she held multiple leadership roles over 13 years including acting director and policy director in the Office of Sustainable Communities.
Resources
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Benfield, Kaid. 2014. People Habitat: 25 Ways to Think about Greener, Healthier Cities. Island Press.
Dunham Jones, Ellen, and June Williamson. 2009. Retrofitting Suburbia: Urban Design Solutions for Redesigning Suburbs. Wiley and Sons.
Environmental Protection Agency (EPA). 2011. Cleanup and Mixed-Use Revitalization on the Wasatch Front: The Midvale Slag Superfund Site and Midvale City, Utah. May.
EPA. 2006. Community Spaces, Parking Places: Finding the Balance through Smart Growth Solutions. EPA 231-K-06-001.
Hook, Walter, Stephanie Lotshaw, and Annie Weinstock. 2013. More Development for Your Transit Dollar: An Analysis of 21 North American Transit Corridors. Institute for Transportation and Development Policy.
Jaffe, Eric. 2013. “We Need to Design Parking Garages with a Car-less Future in Mind.” Atlantic Cities, November 14.
Litman, Todd. 2010. Evaluating Non-Motorized Transport Benefits and Costs. Victoria Transport Policy Institute. www.vtpi.org/nmt-tdm.pdf.
Lukez, Paul. 2007. Suburban Transformations. Princeton Architectural Press.
National Association of Realtors (NAR). 2011. The 2011 Community Preference Survey: What Americans Are Looking for When Deciding Where to Live. NAR, March. http://www.realtor.org/sites/default/files/smart-growth-comm-survey-results-2011.pdf.
Swetlik, Deana. 2012. “The Many Uses Blooming at Denver’s Old Airport: Stapleton.” Urban Land, October 11, 2012.
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El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina
Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.
Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.
Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.
LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?
CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.
Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.
LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?
CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.
Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.
LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?
CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.
Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.
LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?
CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.
Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.
LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.
CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.
Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.
LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?
CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.
El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.
El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.
Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.
LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?
CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.
Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.
Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.
A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.
LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?
CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.
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At the train station for Bijlmermeer, in the fringe development area of Amsterdam known as Southeast, a landscape comes into view that seems very un-Dutch-a huge enclosed mall, a gleaming new sports stadium, and an oversized boulevard lined with big-box retail stores. How could this be, in a land with such a proud tradition of good design and even better planning; in a country that embraces compact development, density and mass transit; in a place where virtually no land is privately owned but rather is leased by the government and thus tightly controlled.
Welcome to the Netherlands in 2001: experimenting with market forces as never before, and increasingly conflicted about the same development patterns facing the United States. Just as postmodern architecture is all the rage in the Netherlands while a resurgence of modernism washes over the U.S., the state of planning in the two countries is in some respects moving in equally opposite directions. In the U.S., some two dozen states have established growth management plans and many have created regional governance systems to guide development. In the Netherlands, the Dutch are flirting with a kind of free-market liberation and leaving many old assumptions and methodologies behind.
There is still planning, to be sure. The guiding document, known with great reverence as the 5th memorandum (the National Policy Document on Spatial Planning), elegantly organizes relationships between the major cities of the Netherlands, including Amsterdam, Utrecht, The Hague and Rotterdam. Regional strengths among so-called “polynuclear city regions” or “urban networks” are thoughtfully mapped out to establish interconnections in transportation or housing. And the added framework of the European Union emphasizes connections in transportation and commerce, both within and between countries. Centuries-old national borders increasingly fade into the background as other geographical definitions, such as the Rhine River, take on greater significance.
But against that backdrop, other attitudes in the Netherlands are changing, allowing more experimentation with public-private partnerships, a greater sensitivity to market demands, and acceptance of development projects that have a distinctly American flavor. Scholars in university planning departments around the country are candid in their admission: sometimes we do too much planning, they say, and the results are by no means universally acclaimed.
These are some of the comments heard and observations made during a study trip to the Netherlands in May by the Loeb Fellowship Class of 2001. The Loeb Fellowship, based at Harvard University Graduate School of Design, supports mid-career professionals in the design fields to study at Harvard for one year. The year-end trip was cosponsored by the Lincoln Institute and the Loeb Fellowship Alumni Association as part of an ongoing collaboration between the two organizations.
Some of what the Loeb Fellows found was expected: a national rail system and urban tram systems that work so efficiently that climbing into a private car seemed unthinkable; a marvelous system of pedestrian walkways and bicycle paths and an elegant sensibility for sharing the street; and compact development concentrated in urban areas with a clearly defined edge, and countryside beyond.
The Southeast district of Amsterdam, however, was a somewhat surprising example of a new and different approach-and evidence of perhaps inevitable infection by the global virus. The site overall is badly in need of redevelopment. It is home, on one side the rail line, to Bijlmermeer, the Le Corbusier-inspired high-rise slabs that have been a disaster since inception in the mid-1960s. Across the tracks is the 50,000-seat Amsterdam Arena and Arena Boulevard, lined with big-box retail, a temporary music hall, a cinema complex, and a huge mall devoted to home furnishings and interior design stores. The development team is a consortium including the City of Amsterdam and private development and real estate conglomerates. The thinking behind Southeast, though not explicitly stated, is that the central core in Amsterdam is best left to tourists, and that a shopping and entertainment center will serve residents who don’t want to drive into the city anyway. Although a new metro-rail-bus station, due in 2006, can accommodate tens of thousands, 80 percent of the Southeast clientele is expected to come by car.
A similar sense of providing what people want pervades several development projects around Nijmegen, on the western edge of the country, near Germany. The Grootstal housing project on an infill site outside the city center, for example, is a curious mix of sustainable design and driveways at every unit’s front yard. Garages, wide roads, easy motorway access and abundant fast-food outlets are similarly encouraged in the Beuningen subdivision, where new suburban homes are fashioned in kitchy 1930s styles. The expansive Waalsprong development area (literally to “spring over” the river embracing the core of Nijmegen) includes plans for 11,000 housing units in a scheme vaguely reminiscent of New Urbanism, though the most notable achievement so far is the slick marketing campaign undertaken by the private-sector partners.
“This is what the Dutch middle-class people want,” said University of Nijmegen planning professor Barrie Needham. “People get wealthier and they want more space. Part of the problem with planning in the 1960s was that we didn’t ask people what they want.”
There is no question the Dutch approach continues to be far more iterative than that of the U.S. The Dutch planners choose where to intervene much more carefully, and with much more analysis. They are experimenting with lower-density development in stages, not letting it take over the landscape unrestrained. The Dutch, also, can readily admit when planned development has failed, and set out to fix the things that don’t work. Transportation remains at the heart of all planning, and the quality of design remains essential.
While none of the Loeb Fellows on the trip concluded that the Netherlands is tilting towards a wholesale retreat from planning, the challenge of striking a balance between market forces and government control struck many of us as daunting. How much are the Dutch willing to experiment? Is a balance possible or somehow illusory? Is the proud tradition of subsidized and affordable housing in danger of atrophy? In Nijmegen and the Southeast district of Amsterdam, where one official was late for a presentation because of a traffic jam on the motorway, only time will tell. The current recalibrations could result in the best of two worlds, or the worst of both.
Anthony Flint is a reporter for The Boston Globe, covering land use, planning and development. For more information about the Loeb Fellowship, see the website at www.gsd.harvard.edu/loebfell.
Loeb Fellows, Class of 2001
Marcel Acosta, senior policy advisor, National Capital Planning Commission, Washington, DC
Terrence Curry, former director of design, Detroit Collaborative Design Center
Anthony Flint, reporter, The Boston Globe
Ben Hamilton-Baillie, consultant in sustainable transportation and urban planning, Bristol, England
Anthony Irons, city architect, San Francisco.
William H. McFarland, community development consultant, Peoplestown Revitalization Corporation (PRC), Atlanta.
Paul Okamoto, architect, San Francisco
Roxanne Qualls, former mayor, Cincinnati, Ohio; graduate student, Kennedy School of Government, Harvard University
Robert Stacey, chief of staff, Office of Rep. Earl Blumenauer (D-Oregon), Washington, DC
Rebecca Talbott, consultant in private-public land management partnerships, Cambridge, MA
Katy Moss Warner, former director of horticulture and environmental initiatives, Walt Disney Resort, Orlando, Florida
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In Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value. In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.
Value capture in Santo Andre
The Lincoln Institute of Land Policy and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998 where organizers and participants shared their expertise on zoning instruments, value capture, and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.
This article explores the lessons learned from the Santo Andre program and the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes to promote value capture through more efficient taxation systems.
In many Brazilian cities, land and building taxes are significantly underutilized. According to data from the Brazilian Institute of Municipal Administration (IBAM), for example, in half of the municipalities with more than 50,000 inhabitants the property tax represents less than 30 percent of total tax resources. Considering that for most of these municipalities, local tax revenues represent less than 30 percent of total resources, the property tax does not amount to more than 10 percent of financial resources (including intergovernmental transfers). These percentages are even less in smaller municipalities. Other land-based taxes, such as the real estate transfer tax and betterment tax, show a similarly disappointing pattern.
Especially since Brazil’s new constitution of 1988, when the major responsibility for land use planning was transferred to the local level, municipalities have become increasingly aware that land use regulation and public investments in infrastructure create changes in land values. Many public officials are now looking for planning strategies aimed at capturing part of the “unearned” benefits that may result. In addition, local governments are facing problems with traditional planning instruments such as the Plano Diretor, a constitutional provision that requires cities with a population of 20,000 or more to develop a master plan. These cities have become increasingly involved in the debate about the flexibility of the regulatory framework on land use. Consequently, the idea of flexible zoning in exchange for developers’ contributions has also become popular.
To investigate the economic, financial and urban planning aspects of these negotiated land use changes, the Lincoln Institute and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998. During the first two days, municipal officials from Santo Andre met with invited guest speakers who shared their expertise on zoning instruments, value capture and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.
The program ended with a public debate involving a regional audience of some 200 planners, developers, and representatives from non-governmental organizations, the private sector and local communities within the Greater ABC region-(seven municipalities around Sao Paulo, including Santo Andre, which constitute the densest industrial core area in Latin America). A panel discussion on the effectiveness of land-based negotiations and public/private partnerships in the Brazilian context included the participation of guest speakers from the University of Sao Paulo, the real estate sector and the local governments.
A number of conclusions were drawn from this program. First, negotiated land use changes typically proliferate in an environment where property taxes do not work well. In Santo Andre, for example, existing legal and operational restrictions make it difficult to overhaul the property tax system. (See Figure 1.)
Second, negotiated land use changes in Santo Andre seem to accompany the ongoing shift from industrial land uses toward uses associated with the tertiary and modern service sector. Through the negotiation process more flexibility is brought to the existing legal framework, as is seen in recently completed negotiations between the Plaza ABC shopping center and Pirelli, the multinational tire company.
Third, although land use negotiations apparently fulfill expectations in terms of complementing the dynamics of the local economy, there is no well-established methodology and framework to allow transparent and stable rules based on solid cost-benefit analysis. Compared with international experiences, for example in New York, it remains difficult to predict what monetary compensations can be expected in Brazilian cities and whether these compensations are really Pareto efficient compared to situations where the development permit would have been denied.
Finally, negotiated land use changes should be seen as an essential element of the overall local economic development strategy. In the Greater ABC region, various strategic partnerships among key stakeholders from the private and public sectors are increasingly important in light of the ongoing process of local and regional economic restructuring that has had dramatic negative effects on employment and income levels.
Among the lessons to be learned from the Santo Andre program is the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes in order to then develop the means to capture those values through more efficient taxation systems. The New York experience further shows that it is better to collect taxes at a lower rate through a universal and stable system rather than on an arbitrary, case-by-case negotiated basis that can be susceptible to abuse and corruption.
Jeroen Klink, an urban economist, is the adviser to the mayor of Santo Andre. He is a former Lincoln Institute Dissertation Fellow who is completing his Ph.D. thesis on “Sources of Urban Finance: The Applicability of the Standard Economic Model to the Brazilian Case” at the School of Architecture and Urbanism, University of Sao Paulo, Brazil. Luis Carlos Afonso, an economist, is the secretary for finance in Santo Andre. Irineu Bagnariolli Jr., an urban sociologist, is the secretary for housing and urban development in Santo Andre.
Figure 1: Restraints on Revising the Property Tax
In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.
Another restriction on a more aggressive use of the tax, especially as a way to promote more equity, is the interpretation given by the Supreme Court that the tax cannot be progressive. The only exception is its application as punishment for unused or underutilized property, a clause that itself depends on additional federal lawmaking and has not even been discussed by Congress. (See Claudia M. De Cesare, “Using the Property Tax for Value Capture: A Case Study from Brazil,” Land Lines, January 1998.)
During 1990 and 1991, a previous Santo Andre administration had tried to give discounts on the property tax based on the physical characteristics, current use and size of the property, but that effort was subsequently rejected by Court rulings because of its supposed hidden progressive character. Thus, the cap on the property tax, despite being formally revoked by a subsequent law, remains basically unchanged because if taxes were increased the poorer segments of the population would be most negatively affected.
Finally, in Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value.
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Most urban areas are experiencing significant disinvestment in older industrial-warehouse areas, along with a net loss of employment, tax base and related activity. The few recent surveys done to measure vacant industrial land suggest that, in Northeastern and Midwestern cities, 15 to 20 percent of industrial sites are inactive. In major cities such as Chicago or Philadelphia, vacant land can amount to several hundred parcels comprising several thousand acres. Often there are significant financial liabilities associated with the ownership of these “brownfield” sites due to the high incidence of contamination and related safety and environmental problems.
Vacant or underused properties are often located in areas suffering generally from physical decline, concentrations of low-income households and high crime rates. Thus, older cities are faced with the dual challenge of improving the capacity of the resident population to participate productively in the labor force and restoring the competitive market standing of areas with declining fiscal capacity.
While recent economic changes have resulted in a net decline in business activity in older industrial areas, many of these sites have the potential for residential, commercial or office reuse, with varying degrees of investment required. However, reuse is often constrained by factors including fragmentation in ownership, risks associated with the ownership or use of contaminated property, and the high market risks associated with front-end investment in environmental assessments, market studies, land assembly and area planning.
Currently, federal laws and regulations dealing with contaminated sites add to the high risk for new owners, investors and users who might otherwise contribute to reinvestment in and reuse of these areas. Also, federal and state clean up programs tend to operate independently of concerted area-wide redevelopment strategies and programs.
Special Situations for Industrial Reuse
Unfortunately, examples of successful reuse approaches which effectively orchestrate federal, state and local government policies and actions with private landowner, investor and business development actions are limited and tend to be concentrated in a few special situations. One circumstance involves a strong private owner such as a financially healthy major corporation which cannot avoid the liabilities associated with the site yet cannot afford the adverse publicity of simply abandoning it.
Another situation is when a strong private reuse market for the site creates a high reuse value relative to the current “as is” value. This typically involves waterfront or other property adjacent to growing downtowns or sites which happen to fit the development needs for a major, publicly subsidized facility such as a new stadium or convention center. In these situations, the private or public reuse benefit calls forth the financial and political resources necessary to acquire, clean up and redevelop the land.
However, most vacant or underused former industrial-warehouse properties do not meet these conditions. Generally the demand for reuse is weak or declining, in part due to deteriorating neighborhood conditions. Because of low land values, even for clean, ready-to-develop sites, finding investors for either equity or debt investment in acquisition, renovation or new development is problematic. These areas typically require more concerted efforts involving business, government and civic group participation.
Site-Specific vs Integrated Redevelopment
While interest in brownfields reuse has increased over the last several years, policy discussions at the national level and programs in the states tend to approach brownfields as a site-specific contamination cleanup problem rather than an area-wide reuse problem within the context of the metropolitan economy.
The case for integrating site treatment into a broader redevelopment strategy can be argued from several angles. One is simply that giving priority to cleanup expenditures may do little to foster area reuse and may preclude the more effective use of public funds. If the contamination is contained within a small area and the public can be protected from any potential harm, then area reuse may be more effectively fostered by focusing on the removal of other constraints to investment. These constraints may include improving access, removing unsightly buildings, installing landscape improvements, clearing sites of obsolete structures, and subdividing the area to better meet current facility demands.
Another argument for integrating site cleanup into an overall redevelopment strategy is that the cleanup costs are difficult to finance in a situation where the value of clean sites is very low. If an area-wide redevelopment effort focuses initially on increasing the overall demand to reuse sites, putting vacant clean sites into use will improve the demand/supply balance. Then, the cleanup costs can in most cases be funded out of the increased site value, and private owners of such sites will be motivated to clean up the sites voluntarily. Area-wide financing schemes using tax increment financing (TIF) and special taxing and benefit districts can also facilitate the funding required for remediation and indemnification against any future liabilities.
New Models and Strategies
The Lincoln Institute, in cooperation with the U.S. Department of Housing and Urban Development, is undertaking a research project to explore the problem of recycling urban industrial areas which fall outside of the special situations described above. The study builds on recent work conducted by the Lincoln Institute, the Northeast-Midwest Institute, the author and others who have researched reuse potential and demand/supply constraints in industrial areas. Some examples are the American Street industrial area in Philadelphia, the Collinwood area in Cleveland, the Southwest industrial area in Detroit, the south side of Chicago and several areas in Pittsburgh.
Research directed at discovering common opportunities and constraints and the related strategies most effective at addressing different types of situations is very limited. Therefore, our approach is to conduct a broad survey of industrial reuse markets based on a review of existing reports and interviews with local experts, and then to develop a series of in-depth case studies to assess alternative reuse strategies appropriate to common types of situations.
Each case study will include a survey and assessment of the city-wide situation and the conditions in various industrial subareas. Model solutions will focus on a single subarea chosen to represent a combination of factors, including the relevance of that case to other cities and the relative importance of the subarea to its city’s overall reuse plan. In each case, a group of development professionals familiar with the local real estate market will be involved in assessing opportunities and constraints, alternative strategies and implementation measures. Ultimately, our objective is to identify changes in federal, state and local techniques, policies and programs that would support the implementation of the strategies being developed.
J. Thomas Black, visiting fellow of the Lincoln Institute, is an urban development economist and the principal investigator for this project. The study is in its early stages and the author invites your insights, ideas and suggestions on the subject, particularly for case examples demonstrating opportunities, general strategies, particular techniques, financing methods or organizational structures that work well.
FYI
The Collinwood Yard in northeast Cleveland is a 48-acre, mainly vacant industrial site which has lost 20,000 jobs since 1970. Its access to Interstate 90 and the rail lines is a key element in the revitalization of the area.
The Union Seventy Center in St. Louis is a multi-tenant industrial/warehouse facility occupying a remodeled 2.7 million square foot General Motors assembly plant. It is part of a 171-acre redevelopment project which demonstrates the reuse and investment potential of older urban industrial areas.
