Drones are revolutionizing data collection and mapping, ushering in major shifts and new opportunities in the domains of land management, policy, and advocacy.

Unmanned aerial vehicles (UAVs) came into wide use globally about a decade ago, as their cost fell rapidly in the consumer market. In the developing world and in rapidly urbanizing areas, drones are quickly becoming an essential tool for securing land rights, updating maps in virtual real-time, and understanding unplanned settlement patterns. From Latin America to South Asia, the drone is being deployed across the geospatial information and land management sectors, by surveyors defining specific urban parcels, appraisers determining land value over a peri-urban field, and corporate and government employees updating territorial information.

The technical capacity of drones—which can carry multispectral small-format aerial cameras and produce images of both the visible environment and the infrared spectrum—provides a substantial complement to traditional aerial photography and even high-resolution satellite imagery. Because UAVs can fly at very low altitude and execute tight, repeating patterns, they can produce fine-grained images of one centimeter resolution or better, enabling production of three-dimensional images.

Their democratic potential is also stirring excitement, as they empower citizens, nongovernment organizations, and other smaller, more informal networks. “Drones are going to make the difference for policy and decision-making processes, as citizens participate in data creation at critical moments,” notes Diego Alfonso Erba, a land surveyor engineer and expert in Latin American land management systems. “Citizens can fly them, take photos of a situation, and share the results with authorities. In rapidly evolving situations where informal settlement, unsanctioned resource extraction, or conflict is occurring, drones can furnish proof to legal systems.

Latin America’s pioneering use of drones to enrich and improve land policy and management is echoing across the globe. “We are doing the same thing in China,” says Zhi Liu, China program director at the Lincoln Institute and director of Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) in Beijing. In East Asia, drones are aiding new high-tech research and experiments to modernize land registries for contemporary uses and to help address other large-scale challenges, including potential implementation of property tax.

Cadastres: Public Land Registries in Latin America

In Latin America and Asia, drones are proving especially useful in the evolution of territorial “cadastres”—public registries that manage information relating to land parcels and that play a critical role in land use decision-making throughout Latin America.

In most of the region, existing territorial cadastre systems derive from an “orthodox” model imported centuries ago from colonial Europe, says Erba, who coauthored Making Land Legible: Cadastres for Urban Planning and Development in Latin America, published by the Lincoln Institute in 2016. He is working at the forefront of an effort to upgrade these land registry systems to what are known as “multipurpose cadastres (MPCs),” and drones are playing a key role in this evolution.

Traditional, or “orthodox,” cadastres are maintained as public registries by governmental institutions. They’re inadequate for contemporary urban policy-making because they cover only private parcels and account for limited physical, legal, and economic attributes. Multipurpose cadastres, by contrast, are maintained by volunteer stakeholders in a jurisdiction who commit to providing richer, more inclusive information about a city. MPCs may include alphanumeric data and thematic or domain-specific cadastres pertaining to the environment, transportation systems, or utility networks, and they may be organized by government and private organizations. The benefits can include better urban planning as well as more equitable taxation, increasing revenues, and a broader tax base.

“The data integration provided by the MPC model is the most direct way to identify and monitor the economic, physical, legal, environmental, and social characteristics of parcels and their occupants,” observe Erba and coauthor Mario Piumetto, a land surveyor who specializes in geographic information systems. “Planners need this information to manage the growth of cities, define strategies for urban financing, reduce informality, and analyze the impact of government interventions” (Erba and Piumetto 2016). By democratizing the tools of geospatial monitoring, drone technology is helping to facilitate this movement toward multi-stakeholder MPCs.

Established Latin American cities with existing cadastres are using drones to tackle challenges associated with informal construction. For example, in Villa 31, one of the most valuable areas of Buenos Aires, some 40,000 people have built informal constructions up to five stories high within a 100-block area, note Erba and Piumetto. In 2016, the government launched a drone survey, in tandem with a street-level laser scanner, that created a 3-D model and generated statistics on the occupation of dwellings, streets, and public spaces. With this more accurate picture of residential development, agencies and stakeholders are in a better position to transition informal settlers toward formal property ownership and participation in planning processes.

Ecuador demonstrates how drone-enhanced cadastres can promote resiliency as well. The city of Portoviejo has been using drones to enforce rules against unpermitted occupation of public spaces. By comparing 2010 records with recent drone-produced monitoring imagery, authorities determined that more than 7,000 instances of new construction violated permitting rules. In April 2016, this more accurate real-time record of settlement proved vital when a 7.8-magnitude earthquake wreaked havoc on structures throughout Portoviejo, killing more than 200 people. Photos after the earthquake were compared to recent drone footage, aiding rescue and rebuilding efforts.

GIS-Assisted Mass Appraisal in China

In China, drones may prove most useful in current efforts underway to assess property value (see p. 8). Since 2003, China has been contemplating introduction of a municipal property tax on the private ownership of residential properties—a power that municipal governments have not had for several decades. However, most cities face a huge technical barrier: There is no system of property assessment or database. Researchers hope drones can help facilitate the underlying basis for assessment.

“The question is how we can help so many Chinese cities to quickly develop a cadastre system, which is the basis of a property tax system,” says Liu, noting that the PLC is funding a research project in China to provide innovations in this area. The next stage is for researchers in China to merge property rights data with 3-D representations of parcels produced by drone technologies. Crucially, researchers must get the full property rights data from the government—such as formal ownership information and the dimensions of units, parcels, and buildings—in order to match up the 3-D imagery in accurate fashion. It is unclear whether these records are fully digitized in many cities, Liu notes. Although drone-generated data cannot provide missing ownership documentation, better parcel data will ultimately accelerate the process of generating an accurate cadastre system.

Chun Zhang, a professor of city planning from the Beijing Jiaotong University and a leader of the project funded by PLC, says drones are currently using tilt-shift photography—which can make the features below a drone look like a miniature representation—and creating 3-D models through the imagery captured. The project will then provide basic spatial information. Currently, the drone techniques are being applied in small towns such as Jimingyi, Shexian, and Gubeikou. But as the researchers experiment with drones, they are bumping up against technical and regulatory limits. “The survey area cannot be too large,” notes Zhang, given the limits of the drone’s battery. “The biggest difficulty for researchers is flight control in certain [limited] areas—within the 6th ring of Beijing, for example.” But this should not be a problem if the municipal governments decide to use drones to develop a 3-D property database.

Property valuation is beyond the scope of Zhang’s current research project, but it will be a challenge of massive scale in China. Ultimately the work-intensive process might be solved by computational methods aided by drone-generated data. In the United States, Liu notes, local governments have long used computer-aided mass appraisal (CAMA) techniques to appraise all properties in a certain area. “In China, we work with a few cities that are refining the computer-aided mass appraisal model to incorporate big data, so they can assess property value more accurately,” Liu says. That sort of work might constitute the next phase of research. But the current phase remains focused on seeing how well existing property records can be matched with the drone data.

In the context of land registries, the use of drones is proving crucial in the initial and provisional identification of physical property limits in cities and jurisdictions where there is still no formal land administration system and the land structure is unknown.

Pathways to the Drone Revolution

Drones are now functioning in a crucial capacity across a variety of land policy use cases, fulfilling cultural and legal needs, but their development and use obviously have a wider story. Their evolution toward wider commercial and recreational use—including sharper definition of land policy—is in some ways a classic story of second-order effects of technological innovation. The original development and prototyping of the flight technologies took place largely in the context of military research. But some of the key technical breakthroughs required to make flight-relevant instrumentation available at a reasonable price point resulted from the “smartphone wars,” wherein various communications technology companies raced to perfect efficient hardware and software for compasses, gyroscopes, altimeters, and more (Anderson 2017).

Still, even as the technology has been ready and the economics right for wide public use, the policy environment for drone use has needed to mature. In the United States, for example, the Federal Aviation Administration has tried to grapple with commercial and consumer demand while balancing concerns over conflicts with manned aircraft flight paths and potential invasion of privacy and land rights. These types of policy debates have been playing out across the globe, as noted above.

Yet many of the technologies under development are focused on agricultural lands, where competing interests and conflict are minimal. Farming is expected to be the primary zone for commercial use of drone technologies. Because drone instrumentation can be used to measure radiation signatures and the infrared spectrum, drones hold massive potential for improvements in crop yields and farming in general (Wihbey 2015). But the benefits have been unevenly distributed over the past decade, as countries such as Japan and Canada have opened up farming airspace, even as the United States is debating where to open up air space policies for agriculture (Lewis 2017). To scale the technology for farming, much greater latitude will be required for drones flying beyond the sight of ground operators. In any case, the idea of “precision farming” has caught on globally, with potential environmental benefits, such as reduced and more targeted use of pesticides and other chemicals. And surely the advancements achieved for rural farm settings will have applications for monitoring, for example, forest reserves and wildlife populations, and for global efforts to limit sprawling unplanned settlements and ensure ecological sustainability (Paneque-Gálvez et al. 2014).

Policies related to the training, licensing, and certification required for drone operators continue to evolve in many countries, and of course formal land surveying itself has its own professional standards that are integrating these new technologies. Citizen or recreational use and informal monitoring of land and urban space is bound to grow only more complicated, as new observational possibilities and challenges emerge from the use of multiple drones simultaneously and “swarming” techniques, as well as the potential for both greater autonomy, as drones become smarter through software, independent of human operators (The Economist 2017).

Challenges

Drones could prove a crucial tool for managing extensive land use problems expected to emerge over the coming decades as the world rapidly urbanizes, from housing inaffordability to shortages of land for open space (Wihbey 2016). Indeed, drones might facilitate a form of technological “leapfrogging,” similar to that of mobile phone Internet connectivity, which has allowed many individuals and societies across the developing world to connect to the Web without dedicated broadband lines to households.

PLC Director Zhi Liu thinks that multipurpose cadastres would enable solutions, but many Asian cities would need technical advancement, as well as political willingness and public support, to improve and update the cadastres of their rapidly growing cities. Experiments in small cities and towns in China might prove useful to other bigger cities in the region, if not countries around the world.

Regulations throughout South and Central America are evolving to keep up with the proliferating use of drones as tools to upgrade land policy in the region. In Brazil alone, officials estimate that 20,000 drones were in operation in 2015, with applications mainly in agriculture, mining, infrastructure inspections, security and border control, and the mapping of environmental areas and cities, according to Erba and Piumetto. In May 2017, this growth prompted the Brazilian National Civil Aviation Agency (Agência Nacional de Aviação Civil or ANAC) to issue new safety and operating rules, which cite and specifically follow definitions of other civil aviation authorities such as those found in the United States and the European Union (ANAC 2017).

In Mexico, the Civil Aeronautics General Directorate in Mexico has issued a similar set of rules that aims to prevent accidents and protect third persons and property on land and in flight. In Argentina, flights above 400 feet (122 meters) require authorization, and there are also limitations depending on the weight of the equipment, the areas overflown, and the information collected.

New Frontiers for Drones

Many institutions across the world have become interested in leveraging drone technologies to help solve age-old administrative problems, particularly in areas of the world that have suffered under adverse conditions caused by conflict or difficult economic conditions. The World Bank, for example, has highlighted efforts in the post-conflict Balkans, where areas in Kosovo have been left with lingering problems after property owners, mostly male, were killed in the 1990s regional war. The women left in these areas have struggled to reestablish order with regard to property and land policy, given the lack of formal records. The World Bank has noted: “The time, cost, and complexity of conventional land surveying and registration . . . is an obstacle for these women. It often takes years and is too expensive to complete, leaving these women with no information or legal protection of their rights” (World Bank 2016). In partnership with the Kosovo Mapping Authority, drones are therefore being used to execute cadastral mapping activities.

World Bank experts have also noted that drones are proving to be effective weapons in the fight for land rights in underdeveloped areas on the African continent (Totaro 2017). Although nearly 90 percent of Europe is mapped at a local level, only 3 percent of the African continent has maps at such resolution. As coastal zones are rapidly developed for hotels and commercial/residential use, drones could help communities keep up with development and garner appropriate tax revenue.

Overall, the strength of drones comes from the richly detailed information they can collect at relatively low cost; they can even produce quality 3-D models of streets and properties and expedite data collection. But certain weaknesses must be taken into account. UAVs can only provide limited territorial coverage, given limited speed and autonomy of flight. Adverse weather conditions are also a significant issue.

Drones have so far proven most effective in urban operations, which often require great detail and richness of data. Any decision to deploy drones has to weigh costs and benefits for a given task. High-resolution satellite images (currently down to 30 centimeters, or 1.8 inches, in resolution) may suffice; if the area to be surveyed extends beyond 25 kilometers (about 15.5 miles), satellite image files may be more appropriate and efficient.

Yet drones furnish possibilities that no other aerial surveying technology provides given their mass market deployment. “Drones will democratize geospatial information gathering and analysis,” Erba says. “Everybody will soon have access to the tools that only satellite owners had just a few years ago. Photos could be sent all the time to the cloud.” And this new capability, he notes, could strengthen transparency and accountability of many kinds, and bring efficiencies to government: “Aerial photos of areas being invaded or deforested in real-time could be sent directly to the officer responsible for urban monitoring. This extremely relevant information can be provided at no cost to the state, and it can be used immediately for action.”

Whether such action involves more uniform regulatory enforcement, better tax collection, or richer, more dynamic data for land registries, these new technologies are poised to bring major shifts across numerous aspects of land policy worldwide.

John Wihbey is an assistant professor of journalism and new media at Northeastern University. His writing and research focus on issues of technology, climate change, and sustainability.

Photograph: iStock.com/dabidy

References

ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil). 2017. “Orientações Para Usuários de Drones.” Brasília, Brazil: ANAC.

Anderson, Chris. 2017. “Drones Go to Work.” Harvard Business Review, June 7. https://hbr.org/cover-story/2017/05/drones-go-to-work.

The Economist. 2017. “Drone Technology Has Made Huge Strides.” June 10. www.economist.com/news/technology-quarterly/21723001-originally-military-technology-drones-are-now-benefiting-rapid-advances.

Erba, Diego Alfonso, and Mario Andrés Piumetto. 2016. Making Land Legible: Cadastres for Urban Planning and Development in Latin America. Policy Focus Report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lewis, Jason. 2017. “Striking a Balance on Drone Regulation.” The Hill, July 10. http://origin-nyi.thehill.com/blogs/congress-blog/technology/341300-striking-a-balance-on-drone-regulation.

Man, Joyce Yanyun. 2012. “China’s Property Tax Reform: Progress and Challenges.” Land Lines 24 (April): 15–19.

Paneque-Gálvez, Jaime, Michael K. McCall, Brian M. Napoletano, Serge A. Wich, and Lian Pin Koh. 2014. “Small Drones for Community-Based Forest Monitoring: An Assessment of Their Feasibility and Potential in Tropical Areas.” Forests 5 (6): 1481–1507.

Totaro, Paola. 2017. “Newest Technologies Becoming Weapons in Fight for Land Rights.” Reuters, March 20. www.reuters.com/article/us-global-landrights-technology/newest-technologies-becoming-weapons-in-fight-for-land-rights-idUSKBN16R2IE.

Wihbey, John. 2016. “Boundary Issues: The 2016 Atlas of Urban Expansion Indicates Global De-Densification.” Land Lines 28 (October): 18–25.

Wihbey, John. 2015. “Agricultural Drones May Change the Way We Farm.” The Boston Globe, August 22. www.bostonglobe.com/ideas/2015/08/22/agricultural-drones-change-way-farm/WTpOWMV9j4C7kchvbmPr4J/story.html.

World Bank. 2016. “Drones Offer Innovative Solution for Local Mapping.” Washington, DC: World Bank, January 7. www.worldbank.org/en/news/feature/2016/01/07/drones-offer-innovative-solution-for-local-mapping.

Liderazgo local sólido, visión compartida por la comunidad, crecimiento inclusivo, resolución creativa de problemas, colaboración entre sectores y creación de entornos. Todos son ingredientes importantes para lograr buenos resultados en las antiguas ciudades industriales más pequeñas de los EE.UU.

Durante generaciones, estos centros industriales fueron imprescindibles para que la clase media de los EE.UU. prosperara. En lugares como Scranton, Pensilvania, y Worcester, Massachusetts, se crearon oportunidades laborales que permitieron que grandes cantidades de inmigrantes rurales y extranjeros lograran tener un estilo de vida cómodo con un trabajo que exigía habilidades relativamente bajas. Sin embargo, al observarse una transición en la economía nacional, que se alejó de la producción, muchas de estas comunidades se enfrentaron a una pobreza afianzada, desinversión en los barrios y una mano de obra con destrezas incongruentes con las necesidades de los empleadores.

Las antiguas ciudades industriales pequeñas de los EE.UU. poseen economías tradicionales que se centran en la producción, su población alcanzó su punto álgido en el siglo XX y luego decayó a un rango de 30.000 a 200.000 habitantes. Aunque se las puede encontrar en todo el país, se concentran en su mayor parte en Nueva Inglaterra y la región de los Grandes Lagos, desde Gary, Indiana, hasta Lowell, Massachusetts (Figura 1). En las conversaciones nacionales suelen caer bajo la sombra de sus contrapartes más grandes. Si bien los investigadores y las fuerzas vivas han identificado estrategias para revitalizar lugares como Pittsburgh y Baltimore, se ha prestado menos atención a cómo se pueden transferir estos enfoques a comunidades como Dayton, Ohio, o Binghamton, Nueva York. Por lo general, estas ciudades no son sede de oficinas centrales de grandes empresas ni instituciones importantes, activos que se reforzaron en ciudades más grandes, con excelentes resultados. Esto quiere decir que incluso las estrategias que demostraron ser eficientes deberán adaptarse de forma creativa en lugares como Camden, Nueva Jersey, o Youngstown, Ohio.

En Regenerating America’s Legacy Cities (Revitalizar las antiguas ciudades industriales), un informe de 2013 del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, Alan Mallach y Lavea Brachman plantean que la forma más segura de revitalizar este tipo de ciudades es mediante incrementos estratégicos o “la fusión de una visión estratégica a largo plazo con un proceso de aumento progresivo hacia el cambio”. Sugieren que, para establecer un método que obtenga buenos resultados, la comunidad debe tener una visión compartida del futuro de la ciudad y las fuerzas vivas locales deben persistir en sus esfuerzos para fomentar esa visión de largo alcance. Este proceso podría ser particularmente importante en las ciudades más pequeñas, que tienen menos activos y recursos locales, lo que deja menos margen para asumir riesgos.

Recientemente, junto con el Greater Ohio Policy Center (GOPC) hemos completado un estudio de 24 antiguas ciudades industriales más pequeñas en siete estados de las regiones centro oeste y noreste que evalúa su rendimiento y determina las estrategias que podrían ayudar a mejorar su vitalidad. Analizamos datos económicos, sociales y demográficos de tres años: 2000, 2009 y 2015. También entrevistamos a los dirigentes locales de cada ciudad para comprender qué ayudó a algunas de ellas a prosperar y qué causó un rendimiento bajo en otras.

Esta investigación se desarrolla a partir del informe de Mallach y Brachman, para demostrar que el liderazgo local sólido, la visión compartida por la comunidad, el crecimiento inclusivo, la resolución creativa de problemas, la colaboración entre sectores y la creación de entornos son ingredientes importantes para lograr buenos resultados. Este artículo se centra en cómo llegan las ciudades a ese punto y qué factores aumentan las posibilidades de obtener buenos resultados, y deriva de nuestro reciente Enfoque en Políticas de Suelo, Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities: Strategies for Postindustrial Success from Gary to Lowell (Revitalizar las antiguas ciudades industriales más pequeñas de los Estados Unidos: estrategias para lograr el éxito postindustrial, desde Gary hasta Lowell), que el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo publicó en agosto de 2017.

Metodología

Para acceder a una perspectiva general de cómo les está yendo a las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas, el Greater Ohio Policy Center (GOPC) recopiló información sobre 65 ciudades de siete estados de las regiones centro oeste y noreste que cumplieran con las siguientes condiciones: población de entre 30.000 y 200.000 habitantes en 2013, que dicha población haya sido muy inferior en 2000 en comparación con este pico, aunque se hubiera recuperado un poco, y que la ciudad tuviera una historia de producción sólida; además, que no fuera principalmente universitaria ni un suburbio de una ciudad más grande.

Seleccionamos 24 ciudades representativas que se estudiarían con mayor profundidad y analizamos los datos del censo del 2000 en EE.UU. para cada lugar y los estimativos de cinco años de American Community Survey de 2009 y 2015 en las siguientes categorías: población, nacidos en el extranjero, jóvenes profesionales, porcentaje de residentes que trabajan en la ciudad, índice de desempleo, índice de participación de la mano de obra, mediana de la renta familiar, índice de pobreza, obtención de títulos universitarios, índice de viviendas vacantes a largo plazo, índice de viviendas ocupadas por sus dueños, porcentaje de venta de hogares con hipoteca, mediana del valor de los hogares, mediana de alquileres, industrias de empleo y ocupaciones.

Calculamos los cambios porcentuales en cada categoría para los años 2000 a 2015 y, luego, en dos subconjuntos, de 2000 a 2009 y de 2009 a 2015, con el objetivo de obtener un panorama más claro sobre el efecto de la Gran Recesión en la trayectoria de cada ciudad. Además, el GOPC recopiló datos sobre empleo y trabajos en 2002 y 2014 en el sitio web OnTheMap de la Oficina del censo de los EE.UU. Utilizamos estos datos y categorizamos cada lugar según un rendimiento alto, moderado y bajo, de acuerdo con sus condiciones actuales y las trayectorias a lo largo del tiempo. Esta agrupación sirvió para demostrar cómo se comparan las trayectorias de cada ciudad y para identificar desafíos y factores persistentes que contribuyen con la revitalización. 

—Torey Hollingsworth y Alison Goebel

Colaboración para una economía global

Las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas deben planificar para determinar cómo pueden adaptarse a los cambios de la economía global, y deben hacerlo incluso más que las ciudades más grandes. Por lo general, para las antiguas ciudades industriales el patrón que se consolida cada vez más, en el que las corporaciones se mudan a las ciudades globales prósperas, no es beneficioso. El nicho económico que le permitirá prosperar a una ciudad más pequeña depende de los activos locales, como la ubicación geográfica, los motores económicos, la demografía y el liderazgo local. Esto quiere decir que el nicho ideal de una ciudad podría no coincidir con el de otra.

Algunas de las antiguas ciudades industriales más pequeñas supieron funcionar de forma independiente en el mercado global, pero en el futuro eso es mucho menos probable. Para algunas ciudades, el éxito a largo plazo dependerá de que el crecimiento económico se alinee con el de otras ciudades pequeñas de la región. En el Distrito Capital de Nueva York (que incluye Albany, Schenectady y Troy), las ciudades individuales mantuvieron su propia identidad y, al mismo tiempo, generaron sinergias. Se autodenominaron Tech Valley y buscan promover los activos de la región, como grandes empresas de tecnología, barrios efervescentes y un costo de vida relativamente bajo.

Otras ciudades pequeñas podrían alinearse con ciudades más grandes, como hicieron Akron y Canton con Cleveland para competir y lograr que los empleadores nacionales y mundiales se reubiquen ahí. Si la ciudad más grande no representa un motor económico fuerte por sí misma, varias ciudades más pequeñas pueden colaborar para crear una identidad regional que las ayude a atraer nuevas empresas y residentes.

En algunos estados, como Nueva York e Indiana, han adoptado un modelo regional de desarrollo económico mediante el cual las ciudades deben trabajar en conjunto para competir por subsidios e incentivos estatales. Estos programas son relativamente nuevos y podrían ayudar a que las ciudades más pequeñas se concentren en competir por empleos y residentes a la par de sus vecinas.

Si una ciudad más pequeña está cerca de una metrópolis que compite a nivel global con buenos resultados, puede formar un nicho como centro de logística, base de operaciones o ciudad dormitorio para un mercado principal. Una serie de ciudades pequeñas de la costa este cumplen estas funciones, como Bethlehem, Pensilvania, que se reposicionó como centro de envíos y logística para los mercados de Filadelfia y Nueva York tras el cierre de la planta de Bethlehem Steel.

Factores comunes del éxito

A raíz de nuestra investigación salieron a la luz varios factores que ayudan a determinar si las ciudades pequeñas y medianas progresan o siguen luchando:

Localización, localización, localización

El mayor indicador del desempeño de una ciudad es la región en la que se encuentra: casi todos los puntos de evaluación indican de forma sistemática que las ciudades del noreste tienen mejores resultados que las del centro oeste. Dentro de estas regiones, algunos estados demuestran tener más o menos éxito. Todas las ciudades de Ohio incluidas en nuestro estudio tenían problemas, en particular durante los años que siguieron a la Gran Recesión. Incluso las ciudades que disfrutaron trayectorias muy positivas entre 2000 y 2009, como Hamilton, cayeron al último lugar de la lista entre 2009 y 2015. Akron y Hamilton estaban entre las mejores en el 2000, pero hacia 2015 se habían desplazado al grupo de rendimiento moderado.

Las historias de ambas regiones dan una muy buena explicación de las fuerzas relativas que muestran hoy. Muchas economías de las ciudades del centro oeste se basaban en la fabricación de autos, que decayó durante décadas porque los trabajos se trasladaban a otros países o a otras zonas dentro del país, y cuyo punto más bajo fue durante la Gran Recesión. En muchas ciudades del noreste, la producción se había hundido por completo muchas décadas antes. Según el Banco de la Reserva Federal de Chicago, ambas economías regionales comenzaron a separarse de forma considerable en la década de 1980, porque el noreste se alejaba de la producción y el centro oeste experimentó un renacimiento breve en el sector. Este período de transición más largo podría haber creado una desventaja para las ciudades del centro oeste, ya que las del noreste tuvieron más tiempo para concentrarse en atraer nuevos empleos y volver a capacitar a su mano de obra para competir en la economía del siglo XXI. Además, históricamente muchas ciudades del centro oeste dependieron más de la producción que las de la costa este. Esto quiere decir que sus economías necesitaban (y tal vez todavía necesitan) una reestructuración más fundamental.

Esta situación podría presentar varios aspectos positivos. Si bien muchas ciudades del centro oeste están atrasadas respecto de las del noreste, tienen la oportunidad de aprender del éxito y los errores de sus pares al momento de reconstruirse para la nueva economía. Para lograr la revitalización, es necesario experimentar e innovar, pero las ciudades pequeñas y medianas del centro oeste pueden adaptar estrategias comprobadas desde el principio, en vez de depender de la prueba y error.

Cercanía a ciudades y mercados más grandes

Las ciudades cercanas a los grandes mercados de la costa este han observado más beneficios económicos y demográficos que las del centro oeste porque esos mercados son más grandes y más sólidos, y forman una concentración crítica. Camden, Nueva Jersey, y Scranton, Allentown y Bethlehem, Pensilvania, han demostrado el poder económico de posicionarse como ubicaciones de apoyo para la ciudad de Nueva York y Filadelfia. El beneficio de Worcester y Lowell es estar cerca de Boston, en particular porque se comunican mediante un tren comercial. Según las fuerzas vivas locales, hay 1.300 personas que viajan de Worcester a Boston a diario, y así vinculan las economías y los grupos de talento.

Los investigadores denominan “suerte de ubicación” a este beneficio económico por localización y destacan que las ciudades que están cerca de mercados sólidos obtienen beneficios económicos más notables. Sin embargo, la suerte de ubicación por sí sola no es suficiente. Las políticas públicas locales en relación con el delito, educación y servicios públicos son los factores más importantes al momento de cuidar la salud económica de una ciudad.

Tocar fondo

Es muy difícil revertir las dificultades de una ciudad, pero algunas de estas antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas lo están logrando. Las entrevistas con las partes interesadas locales revelaron un tema en común: las ciudades tenían que “tocar fondo” para poder revertir su situación.

Las partes interesadas de Lowell indicaron que la ciudad era demasiado pobre en los 50 y los 60 para embarcarse en programas de renovación urbana, con los que se habrían demolido partes del centro y los barrios históricos. Con el tiempo, se demostró que esto fue un gran beneficio para la ciudad. Cuando los molinos textiles vacantes del centro de la ciudad fueron declarados un sitio histórico nacional, la ciudad buscó renacer con la actividad turística. Sin embargo, nunca se observaron grandes flujos de turismo, y en los 80 el empleador local principal entró en bancarrota. En ese punto, Lowell estaba en grandes dificultades. Pero a fines de los 90, la ciudad decidió correr el riesgo de comprar los molinos y presentar convocatorias para convertirlos en viviendas. Años más tarde, Lowell dio forma a su renovación en torno a esa estrategia: convertir millones de metros cuadrados de espacio industrial vacante en departamentos, estudios de artistas y tiendas minoristas. El éxito que se observó en la reutilización de los edificios históricos para adaptarlos demuestra que los intentos de revitalización exitosos pueden tomar fuerza, incluso desde las profundidades de las dificultades económicas.

Estrategias de revitalización

Este proceso comienza con una evaluación sincera de la situación de la ciudad sobre la base de datos, hechos y las percepciones de los residentes, ya sean positivas o negativas, sobre cómo le está yendo a la ciudad. Con este panorama realista, las ciudades pueden tomar decisiones según su posición actual y empezar a formar una visión para el futuro.

En nuestro estudio, las entrevistas con los líderes locales nos ayudaron a determinar ocho estrategias de revitalización que estas ciudades desarrollaron con éxito. Cada una de una de ellas se construye a partir de un activo existente y un reconocimiento realista de las limitaciones. Ninguna debería ser considerada una “cura milagrosa” que puede rescatar a una ciudad con problemas graves. Cada estrategia se plantea con un ejemplo de buenas prácticas que ilustra cómo las ciudades pueden desarrollar prioridades para la revitalización dados sus recursos limitados.

1. Construir capacidad y talento cívicos.

Para diagramar un nuevo camino, debe haber dirigentes sólidos que puedan visualizar el cambio y trabajar para lograrlo. Las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas deben concentrarse en conservar el talento local y, a la vez, atraer a nuevos dirigentes externos para ocupar puestos esenciales, como administrador municipal, director de desarrollo económico y presidente de alguna institución importante. Una de las propuestas debería ser cultivar un grupo de jóvenes con talento para que puedan asumir cargos de liderazgo a medida que crezcan. Una población saludable de jóvenes profesionales es uno de los indicadores de que la ciudad forma de nuevo un grupo de líderes cívicos.

En Hamilton, Ohio, durante mucho tiempo los dirigentes trataron a la ciudad como si fuera un jardín cerrado y no permitieron que hubiera mucha colaboración e influencia externa para catalizar la creatividad. A medida que se retiraban los grandes empleadores y con la llegada de la Gran Recesión, algunos miembros del consejo de ciudadanos determinaron que una infusión de energía externa podría hacer que la ciudad volviera a encontrar su rumbo. Reclutaron a un administrador municipal externo que se concentró en fomentar una cultura de colaboración dentro del mismo gobierno municipal, entre los sectores público y privado, y entre gobiernos y organizaciones regionales. Hamilton también se concentró en atraer talentos y apoyar el desarrollo de la clase dirigente. La Russell P. Price Fellowship es un programa del sector público que comenzó en 2011 y atrae a los talentos recién graduados de la universidad para que se encarguen de proyectos a nivel gerencial dentro del gobierno municipal. Se les ofrece vivienda en el centro y se los alienta a ser parte de la red comunitaria de forma profesional y personal. Muchos permanecieron en Hamilton después de su mandato, y así se creó una nueva generación de líderes locales.

2. Promover una visión unificada en el sector público y el privado.

Los funcionarios del gobierno local y los altos cargos del sector privado deben “apropiarse” en conjunto de la necesidad de revitalizar el espacio urbano y colaborar para encontrar soluciones. En una investigación del Banco de la Reserva Federal de Boston sobre el renacimiento de las antiguas ciudades industriales pequeñas, se observó un denominador común: los dirigentes de varios sectores admitieron que “estaba en sus propios intereses evitar que continuara el deterioro de la economía local” y se hicieron responsables de las mejoras. Las historias de ciudades que lograron cambiar su estado demuestran que un grupo comprometido de dirigentes locales, entre ellos funcionarios electos, altos cargos de empresas, empleados públicos, defensores de base y contrapartes filantrópicas, pueden diagramar una nueva dirección para la ciudad y trabajar en conjunto para implementar su visión.

En 1984, RCA Corporation, Campbell Soup Company y la ciudad de Camden, Nueva Jersey, se unieron para debatir un nuevo desarrollo de los terrenos de la zona costanera que tenían en el centro. Juntos, lanzaron la asociación sin fines de lucro Cooper’s Ferry Development (CFDA) para crear una visión y un plan de ordenamiento territorial que le permitirían al público acceder a la costanera y promoverían la revitalización. La CFDA recaudó y coordinó más de 600 millones de dólares en inversiones públicas y privadas, y reunió las distintas partes fundamentales para lograr una comunidad costera enérgica con distintos usos, donde se establecieron lugares para entretenimientos familiares, oficinas y loft residenciales. Luego, la CFDA comenzó a trabajar con los residentes para encauzar las inversiones privadas y filantrópicas hacia los barrios de la ciudad. En 2011 la CFDA se unió a Greater Camden Partnership y así se formó Cooper’s Ferry Partnership, la organización más importante de la ciudad de trabajos de colaboración para el desarrollo de la economía, el arte y la cultura, y la preservación y creación de espacios abiertos.

3. Ampliar las oportunidades para trabajadores de bajos ingresos.

Los esfuerzos de revitalización no tendrán éxito si se concentran solo en los residentes con mayores ingresos. En las ciudades todos deben acceder a más oportunidades, entre ellos los residentes de bajos ingresos que necesitan trabajar. La pobreza y la desigualdad visibles crean una imagen negativa que puede ahuyentar a las empresas del centro urbano de la ciudad, lo que lleva a pérdidas en recaudaciones tributarias y un atraso masivo en las finanzas de la ciudad por tener que pagar los costos a largo plazo de reducir el deterioro urbano.

Siracusa ha demostrado cómo se pueden tratar de forma simultánea la revitalización urbana y la reducción de la pobreza. CenterState CEO, una cámara de comercio regional y organización de desarrollo económico, creó el Work Train Collaborative con un enfoque de “doble cliente”: encontrar trabajos buenos para empleados con bajos ingresos y capacitar a los empleados buenos para las empresas locales. Con la ayuda de trabajos comunitarios de base, CenterState CEO mantuvo una estrategia de desarrollo de mano de obra que relacionó el proyecto de un nuevo desarrollo cerca de un hospital local con trabajos bien pagos y capacitación en habilidades. Desde ese proyecto piloto, el programa se ha expandido desde la construcción a trabajos en salud, agregó empleadores y aumentó el alcance geográfico.

4. Construir sobre un sentido de pertenencia auténtico.

La creación de entornos (creación de espacios interesantes donde la gente quiera pasar el tiempo) es una estrategia para el desarrollo económico comprobada en muchas ciudades. Michigan posee varias antiguas ciudades industriales pequeñas y ha adoptado esta estrategia como herramienta para el desarrollo económico a nivel estatal. La creación de entornos debería basarse en los activos existentes, como barrios históricos, centros compactos que se pueden recorrer a pie e instituciones culturales que son un legado. Las ciudades deben considerar qué grupos demográficos estarían interesados en particular en estos activos, como los jóvenes que se fueron, pero quieren volver a su casa para comenzar una familia o cuidar de los padres, residentes regionales que buscan una vida más urbana, inmigrantes que buscan una vivienda barata y los que buscan casas para renovarlas que no pueden comprar una vivienda en una ciudad más grande. Los trabajadores muy capacitados suelen elegir primero dónde quieren vivir y luego buscan un trabajo en ese lugar. Las antiguas ciudades industriales más pequeñas pueden construir sobre su identidad auténtica para atraer a trabajadores y los trabajos que los siguen.

Cuando cerró la planta Bethlehem Steel en 1999, la ciudad de Bethlehem, Pensilvania, se preparó para las consecuencias económicas devastadoras. Sin embargo, el sitio de los molinos, la antigua zona industrial en reconstrucción más grande del país, ofreció tierras con potencial de desarrollo a lo largo de la orilla del río. Un grupo de contrapartes, entre ellos Bethlehem Steel, la Universidad Lehigh, la ciudad misma y ArtsQuest, una organización artística sin fines de lucro, colaboraron para crear una nueva visión para el sitio. En 2007, el Sands Casino Resort adquirió un terreno designado para un distrito de entretenimiento con distintos usos, acondicionó el sitio y abrió un casino y un hotel. Mantuvo los altos hornos de uno de los molinos como guiño al pasado de la ciudad. Hoy, ArtsQuest mantiene un campus artístico y cultural ahí, que incluye un anfiteatro al aire libre. El campus se convirtió en un gran atractivo regional y recibió un millón de visitantes los primeros cinco años de actividad. También ofrece un nuevo emplazamiento para el Musikfest, el festival de música más grande del país, que se estima que genera 55 millones de dólares al año en la economía de la región.

5. Concentrar los esfuerzos regionales para reconstruir un centro sólido.

Varios estudios han demostrado que las regiones sólidas se construyen alrededor de ciudades centrales sólidas, y estas a su vez sobre centros sólidos. Un activo muy útil en muchas de las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas es que tienen un centro histórico. Aunque ya no funcionan como centro empresarial y comercial, son la cara pública de toda la región. Las nuevas tecnologías, la suburbanización y los patrones de traslados centrados en torno a los autos implican que muchas funciones económicas se llevarán a cabo fuera del centro. Pero los centros de las ciudades pueden seguir siendo centros regionales animados y zonas de uso mixto: residencial y de entretenimientos.

Muncie, Indiana, eligió concentrarse en atraer a jóvenes profesionales en particular porque ahí se encuentra la Universidad Ball State, con más de 20.000 alumnos. Como resultado, la población joven de la ciudad creció mucho entre 2009 y 2015. En otros lugares, un mejor blanco para el desarrollo residencial podría ser un grupo demográfico diferente, como los padres con hijos adultos que ya no viven con ellos. Al poseer mayores ingresos, debido a que se mudan desde los suburbios en busca de un lugar más chico, este grupo podría pagar valores más altos para vivir en el centro. Independientemente del grupo demográfico, construir centros de uso mixto con bares, restaurantes, tiendas minoristas y viviendas parece ser una estrategia exitosa para muchas ciudades.

Akron, Ohio, y sus contrapartes regionales han trabajado en conjunto para atraer empresas a la región. Los funcionarios de las cámaras de comercio de la ciudad, el condado y la región crearon una sociedad que atrajo a empresas de otras zonas. Pero las políticas de la ciudad no alentaban a las empresas a ubicarse en el centro o dentro de Akron misma, por lo que las oficinas en los suburbios y los parques industriales fueron el lugar de trabajo predeterminado para muchos nuevos empleados. Esto representó una dificultad para los trabajadores que dependen del transporte público a la hora de aceptar trabajos fuera de la ciudad, y aumentó los índices de oficinas vacantes en el centro. Si bien el crecimiento económico de la región es valioso para la ciudad en conjunto, gran parte de ese crecimiento se dio a costas de Akron misma. Ahora, la organización céntrica y otras partes interesadas desarrollaron un plan para el núcleo urbano de la ciudad, y algunos dirigentes políticos nuevos comprenden el valor de concentrar ahí las actividades que fomentan el desarrollo económico. Este enfoque renovado que ve al centro como núcleo de empresas, residencias y entretenimiento seguramente traerá beneficios para la ciudad a largo plazo.

6. Involucrarse en la planificación comunitaria y estratégica.

Una gran ventaja de estas ciudades pequeñas es que su escala permite obtener un consenso más amplio en la comunidad sobre el futuro de la ciudad. Pero la escasez de recursos hace que no todas las visiones se puedan cumplir. Todavía es necesario planificar de forma detallada, teniendo en cuenta los datos, para distribuir recursos de forma efectiva y asegurarse de que la comunidad apoye las estrategias de revitalización.

Grand Action, una coalición de dirigentes cívicos y de la comunidad de Grand Rapids, Michigan, lideró el desarrollo de la visión y la implementación de muchas de las acciones que revitalizaron el centro de la ciudad. El departamento de planificación de la ciudad se aseguró de que se incluyera a los miembros de la comunidad en los debates sobre el centro y los barrios. La ciudad crea “cuadernos de patrones de barrios” con zonificaciones superpuestas que capturan las necesidades y los deseos de la comunidad. Tanto los empleados de la ciudad como los emprendedores inmobiliarios admiten que el proceso ofrece un mejor panorama de las preocupaciones de cada barrio y reduce la probabilidad de encontrar dificultades en el proceso de aprobación pública.

7. Estabilizar barrios deteriorados.

Uno de los riesgos más grandes de las antiguas ciudades industriales pequeñas es la falta de inversión en los barrios, que provoca el deterioro de las estructuras físicas y la calidad de vida. En algunas ciudades, la Gran Recesión causó caídas graves, no solo en barrios que ya tenían dificultades, sino también en zonas de clase media y obrera que antes eran estables, dado que las ejecuciones hipotecarias y la oferta de viviendas redujeron el valor de las propiedades y activaron un ciclo de desinversión. Estabilizar un barrio deteriorado no es tarea fácil. Se necesitan muchas intervenciones solo para las viviendas: reparaciones críticas de casas ocupadas, rehabilitación de las vacantes y, en algunos casos, demolición seleccionada. Además de las viviendas, para lograr la estabilización hacen falta intervenciones para abordar los problemas sistémicos del barrio.

En Youngstown, Ohio, cuando la ciudad y la Fundación Raymond J. Wean crearon la empresa sin fines de lucro Youngstown Neighborhood Development Corporation (YNDC), más del 10 por ciento de las casas estaban vacías y probablemente abandonadas. El programa se concentra en barrios seleccionados y combina tareas de rehabilitación de viviendas seleccionadas y demolición con actividades como desarrollo empresarial, organización comunitaria y agricultura urbana. El valor de las viviendas es extremadamente bajo, por lo que el desarrollo de la tasa de mercado se hace muy difícil sin subvenciones. YNDC recopila muchos datos para analizar qué barrios podrían sostener este desarrollo y cuáles necesitarán intervenciones adicionales. En algunos casos, YNDC usa fondos de HOME Investment Partnership o de Community Development Block Grant para reparar casas ocupadas. En otros, trabaja junto con el banco de tierras del condado para adquirir propiedades vacantes, rehabilitarlas y volver a venderlas. YNDC tiene su propio equipo de construcción, lo que disminuye los costos y permite hacer las rehabilitaciones sin subvenciones más que la donación de hogares. Las unidades que están a la venta son muy populares y se venden más que nada a compradores precalificados que están en una lista de espera. Aunque ya estén prevendidas, todas las casas se ingresan en el Multiple Listing Service (Servicio de listado múltiple), para poder tener datos comparativos en futuros avalúos del barrio. El mercado privado se ha sumado a este programa, lo que ha aumentado los esfuerzos de modernización.

8. Aprovechar las políticas estatales de forma estratégica.

Pocas de las antiguas ciudades industriales más pequeñas lograron revitalizarse sin algún tipo de apoyo de su estado mediante recursos directos, incentivos económicos o programas de formación. Por ejemplo, el programa Massachusetts Gateway Cities ofrece recursos para crear comunidades que la gente elegiría y atraer a emprendedores a las ciudades que tienen entre 35.000 y 250.000 habitantes y cuya media de ingresos y niveles de logros educativos están por debajo del promedio estatal. La Fundación Clean Ohio Revitalization ofreció subsidios a municipios para limpiar y volver a desarrollar antiguas zonas industriales en reconstrucción. GOPC descubrió que las ciudades podían aprovechar las inversiones del estado y convertirlas en beneficios económicos importantes en recaudaciones tributarias anuales, rendimiento económico y creación de puestos de trabajo. Vimos que, si bien el financiamiento y las políticas estatales por sí mismas no pueden revertir la situación de una ciudad, los programas estatales ayudaron al proceso de revitalización, y los dirigentes locales usaron estos recursos de forma estratégica para los proyectos más catalizadores.

Conclusión

Para reconstruir las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas en el siglo XXI, se debe aceptar y comprender que estos lugares no serán los mismos que en los 50. Crear lugares estables y animados a largo plazo requiere visión, paciencia y toma de riesgos. Algunas de las estrategias para lograr buenos resultados requieren que se traten los desafíos de equidad y, al mismo tiempo, que se apoye la expansión económica. Algunas ciudades más fuertes ya comenzaron a dar pasos agigantados: formaron la próxima generación de dirigentes de todos los sectores, invirtieron en capacitación para los trabajadores con menos habilidades o rediseñaron el centro de la ciudad. En las ciudades con más complicaciones, los dirigentes locales deberán trabajar en conjunto para determinar cuál será el mejor camino a seguir. Este proceso puede resultar doloroso cuando se hace evidente que la antigua forma de hacer las cosas y las visiones que tuvo la ciudad en el pasado ya no son realistas. Pero, para muchas ciudades, este proceso es la única forma de construir una comunidad sólida y alcanzar un futuro mejor.

Torey Hollingsworth es gerente de investigación y políticas, y Alison Goebel es directora ejecutiva en Greater Ohio Policy Center (GOPC), una organización estatal sin fines de lucro que aboga por la revitalización y el crecimiento sostenible de Ohio mediante la investigación, la defensa y la educación.

Renderizado por cortesía de: Industrial Realty Group, LLC