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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Como parte de las actividades educativas del Programa para América Latina del Instituto Lincoln, en junio pasado se dictó el curso Large-Scale Urban Redevelopment Projects [Grandes Proyectos Urbanos], el cual se centraba en los aspectos más importantes y desafiantes de este tema de planificación territorial. Académicos, funcionarios públicos y representantes de empresas privadas de 17 países participaron en las presentaciones y las discusiones. Este artículo presenta una síntesis de los principales temas, preguntas y retos planteados durante la ejecución de estos complejos proyectos.
Los macroproyectos de renovación urbana han pasado a ser materia importante en muchas naciones de América Latina en los últimos tiempos, debido en parte a los cambios propiciados por los procesos de globalización, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la planificación urbana. Estos proyectos comprenden numerosos tipos de intervenciones, pero se caracterizan primordialmente por su gran magnitud en tamaño y escala, lo que plantea un reto para los instrumentos tradicionales de gestión y financiamiento urbanos.
Los proyectos urbanos de gran escala no se consideran una novedad en América Latina. Entre los diversos elementos de los proyectos de desarrollo encontramos la renovación de cascos históricos; la conversión de parques industriales abandonados, áreas militares, aeropuertos o estaciones ferroviarias; grandes proyectos de rehabilitación de viviendas marginales; y construcción de modelos novedosos de transporte público. No obstante, por lo menos cuatro rasgos fundamentales caracterizan este nuevo tipo de intervención:
La última característica se reafirma con la influencia de diferentes estrategias de planificación y los efectos de grandes proyectos urbanos en varias ciudades de todo el mundo (Powell 2000). Un proyecto que ha ejercido influencia en muchos planificadores y funcionarios públicos de ciudades latinoamericanas fue la transformación de Barcelona en preparación para los Juegos Olímpicos de 1992 (Borja 1995). Varios proyectos en América Latina se han inspirado en este enfoque, y en algunos casos lo han emulado directamente (Carmona y Burgess 2001), pero también ha enfrentado duras críticas (Arantes, Vainer y Maricato 2000). Se ha visto cómo un proceso de conveniencia a través del cual un grupo con poder de decisión o actores con intereses privados logran eludir la planificación oficial y las normativas existentes que se consideran como muy dependientes del debate (democrático) público. Como resultado, en su mayoría estos proyectos tienden a ser elitistas, porque desplazan los vecindarios de bajos ingresos mediante un uso regenerado y segregado del suelo para la clase media, o provocan exclusión social, porque los proyectos apuntan hacia una sola clase social, ya sea asentamientos de bajos ingresos o enclaves de altos ingresos, en zonas periféricas.
Los proyectos a gran escala plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones inherentes y emplazan a los responsables del análisis del suelo urbano y la formulación de políticas. Son de particular importancia las nuevas formas de gestión, regulación, financiamiento y tributación que se requieren para la ejecución de estos proyectos, o que son resultado de éstos, y en general las consecuencias para el funcionamiento de los mercados del suelo.
Magnitud, escala y cronograma de ejecución
La primera cuestión que surge de la discusión de proyectos a gran escala tiene que ver con la ambigüedad del término y la necesidad de definir su validez. La magnitud es una dimensión cuantitativa, pero la escala sugiere interrelaciones complejas que conllevan efectos socioeconómicos y políticos. La vasta variedad de sentimientos evocados por los macroproyectos indica las limitaciones que existen para lograr reestablecer una visión del conjunto urbano y al mismo tiempo su carácter global (Ingallina 2001). Esta cuestión apenas comienza a discutirse en América Latina, y se enmarca en la transición hacia un nuevo enfoque en la planificación urbana, que está vinculado a la posibilidad e incluso la necesidad de construir una tipología e indicadores para su análisis. Forman parte de las discusiones cuestiones como el carácter emblemático de estos proyectos, su papel en la estimulación de otros procesos urbanos, la participación de muchos actores y la importancia de los efectos sobre la vida y el desarrollo de la ciudad. No obstante, el núcleo central de este tema es la escala, entendida como un concepto que abarca más que simples dimensiones físicas.
Puesto que la escala de estos proyectos se asocia con procesos urbanos complejos que conjugan continuidad y cambios a mediano y largo plazo, debe elaborarse el cronograma de ejecución de manera apropiada. Muchas de las fallas en la implementación de dichos proyectos se deben a la falta de una autoridad gestora que esté desligada o protegida de la volatilidad política de los administradores locales con el transcurso del tiempo.
Los casos de Puerto Madero en Buenos Aires y Fénix en Montevideo –el primero ya finalizado y el segundo todavía en marcha– sirven de ejemplos de las dificultades para controlar la escala y el momento de ejecución del proyecto de desarrollo en el contexto de situaciones y políticas económicas que pueden cambiar drásticamente. Doce años después de su construcción, Puerto Madero todavía no logra estimular otros macroproyectos, como la renovación de la cercana Avenida de Mayo, ni transformaciones tangibles en las normas urbanas.
La escala y el cronograma tienen importancia especial para el proyecto de Montevideo, puesto que surgen dudas acerca de la factibilidad de ejecución de un proyecto de esta escala en relación con el carácter de la ciudad, su economía y demás prioridades y políticas del país. Su objetivo era generar una “obra de impacto urbano”, en este caso la promoción de inversiones públicas, privadas y mixtas en un vecindario que perdió el 18,4% de su población entre 1985 y 1996, enfocándose en un edificio emblemático como la estación de trenes General Artigas. La obra ha sido terminada en su mayor parte, con un préstamo de $28 millones otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo; sin embargo, el porcentaje de inversiones públicas y privadas es mínimo y actualmente el proyecto Fénix tiene que competir con otro macroproyecto empresarial-comercial ubicado al este de la ciudad, el cual ya está despertando el interés de firmas y compañías importantes.
Aspectos de las políticas del suelo
La cuestión de la escala se relaciona intrínsecamente con la función del suelo urbano, por lo que cabe preguntarse si la tierra (incluido su valor, usos, tenencia y demás factores) debiera considerarse como una variable clave en el diseño y gestión de las operaciones urbanas a gran escala, dado que suele vincularse la factibilidad y éxito de estos proyectos con la absorción de elementos exógenos formidables a menudo reflejados en el costo y administración del suelo.
Los proyectos concebidos para restaurar cascos históricos ofrecen lecciones valiosas que debemos considerar. Podemos comparar los casos de La Habana Vieja, donde la propiedad de la tierra recae por completo en el Estado, el cual ha permitido ciertas actividades de expansión, y Lima, donde la tenencia de la tierra se divide entre muchos propietarios privados y entidades del sector público, lo que acentúa las dificultades para culminar el proyecto de restauración en marcha. Si bien La Habana Vieja ha recibido una importante cooperación financiera de Europa y Lima tiene un préstamo de $37 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, el reto fundamental es promover la inversión privada y al mismo tiempo seguir ofreciendo a los residentes locales programas de asistencia social y económica. Ambas ciudades han creado unidades especiales para la gestión de estos proyectos, lo que constituye una perspectiva interesante sobre la modernización de las instituciones.
El papel del Estado
La escala, la dimensión temporal y el papel del suelo en proyectos urbanos grandes nos hacen considerar el papel del Estado y la inversión pública. Si bien las operaciones urbanas a gran escala no son un concepto nuevo en las ciudades latinoamericanas, sus condiciones actuales se han visto sumamente afectadas por los cambios económicos, las crisis políticas y las modificaciones sustanciales en el papel del Estado en general. Estas condiciones convierten la ejecución de los proyectos urbanos, como parte del proceso de desarrollo urbano a largo plazo, en un cúmulo de contradicciones con la permanencia usualmente corta de los gobiernos municipales y los límites de sus reclamos territoriales. Asimismo debemos considerar las diferencias en materia de competencias reguladoras entre los gobiernos centrales y las municipalidades locales y las diferencias entre entidades públicas e instituciones privadas u organizaciones comunitarias locales, lo que suele reflejar conflictos de interés debido a los procesos de descentralización y privatización que se están promoviendo simultáneamente en muchos países.
Dos proyectos grandes en el área de la infraestructura de transporte sirven de ejemplo para ilustrar situaciones locales que condujeron a resultados muy distintos. Uno de ellos fue la transformación del antiguo aeropuerto abandonado de Cerillos en Santiago de Chile y el otro era el proyecto de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México en Texcoco, un ejido ocupado por campesinos y sus descendientes. En el primer caso, la participación activa de grupos interesados está ampliando el proceso de recuperación de una zona de la ciudad que no cuenta con instalaciones urbanas de calidad. Una inversión total de $36 millones provenientes del sector público y $975 millones del sector privado sirve para financiar la construcción de centros comerciales, planteles educativos, centros de salud, instalaciones recreativas y viviendas para el vecindario. En el caso de México se han dado conflictos graves entre los intereses del Estado y los derechos de la comunidad sobre el suelo que han causado perturbación social y hasta el secuestro de funcionarios públicos. Como resultado, recientemente el gobierno federal ha decidido retirarse del proyecto Texcoco, decisión que le ha ocasionado un enorme costo político y económico.
Segregación y exclusión
Muchos planificadores y profesionales tienen dudas acerca de la factibilidad de los macroproyectos en países y ciudades pobres a causa de las distorsiones que pudiera causar su ejecución en el desarrollo futuro, en particular por el reforzamiento de las tendencias de segregación y exclusividad social. A las dudas que existen sobre su éxito se suma la disminución de la capacidad que tiene el Estado para hallar nuevas alternativas de financiamiento para proyectos de beneficios sociales a través de capitales privados, sobre todo los de origen internacional. Muchos macroproyectos son vistos como la única alternativa o el costo inevitable que tiene que pagar la ciudad o la sociedad para generar un ambiente atractivo en un contexto en el que las ciudades compiten cada vez más por un número reducido de inversionistas externos.
Un asunto clave con respecto al uso del espacio público generado por estos proyectos es evitar la segregación espacial y humana. Es indispensable prestar mucha atención para proteger a los habitantes de las zonas donde se desarrollan macroproyectos urbanos contra las consecuencias negativas de la regeneración urbana. Sin duda alguna éste es uno de los aspectos más difíciles de los proyectos urbanos grandes. La tabla 1 muestra los aspectos más importantes y los principales desafíos que surgen del análisis de este tipo de proyecto. De hecho, la integración de proyectos de este alcance requiere una visión de la ciudad que impida la creación de islas de modernidad apartadas en medio de áreas pobres, las cuales contribuirían al proceso llamado dualidad de la ciudad, o el surgimiento de nuevos centros urbanos exclusivos.
Tabla 1. Aspectos y retos de los macroproyectos urbanos
Para facilitarnos la reflexión sobre este asunto, mencionemos dos casos en contextos político-económicos diferentes. Uno es el proyecto Ciudadela El Recreo en Bogotá, planificado por MetroVivienda. Aunque presenta propuestas novedosas para el uso y gestión del suelo en un proyecto grande de viviendas populares, el proyecto no ha podido garantizar la integración de grupos sociales con diferentes niveles de ingresos. En el Corredor Sur de la ciudad de Panamá se está haciendo la planificación urbana de grandes zonas para la construcción de residencias, pero una vez más el resultado beneficia principalmente a los sectores de medianos y altos ingresos. De este modo, tanto en un país descentralizado como en uno centralizado, las normas generales que provocan la segregación residencial no parecen evitar las consecuencias negativas que afectan a los sectores más pobres de la sociedad.
En vista de todo esto, los grandes proyectos urbanos no deben verse como un enfoque alternativo para planes obsoletos o normas rígidas como la zonificación. Más bien, pueden presentarse como un tipo de planificación a escala intermedia, como un enfoque integrado que aborda las necesidades de la ciudad entera e impide las separaciones físicas y sociales y la creación de normas que permiten privilegios exclusivos. Sólo de esta manera podrán los proyectos a gran escala consagrarse como nuevos instrumentos de la planificación urbana. Los efectos positivos de elementos específicos, como la calidad de la arquitectura y del diseño urbano, tienen gran valor en estos proyectos si fungen como punto de referencia y se distribuyen con equidad en toda la ciudad.
Beneficios públicos
Los proyectos a gran escala son obras públicas por la naturaleza de su importancia y su impacto, pero esto no significa que sean de propiedad total del Estado. No obstante, la complejidad de las redes de participantes involucrados directa o indirectamente, la variedad de intereses y el sinnúmero de contradicciones inherentes a los macroproyectos hacen necesario que el sector público asuma el liderazgo de la gestión. La escala territorial de estas operaciones depende especialmente del respaldo de los gobiernos municipales, los que en América Latina suelen carecer de recursos técnicos para manejar proyectos de esta envergadura. El apoyo local puede garantizar una reducción de los elementos exógenos negativos y la incorporación de participantes más débiles –por lo general actores locales– a través de una distribución más justa de los beneficios, cuando la regulación del uso y la tributación del suelo es un elemento crítico. Esta es la intención que imprimió la Municipalidad de Santo André en São Paulo en el diseño del proyecto Eixo Tamanduatehy, de extraordinaria complejidad. Se trata de reutilizar una extensión enorme de terreno previamente ocupado por instalaciones ferroviarias y plantas industriales vecinas, las cuales abandonaron esta área –que alguna vez fuera un dinámico parque industrial de São Paulo– para reubicarse en el interior del país. El proyecto propone la creación de un lugar viable para nuevas actividades, en su mayoría servicios e industrias de alta tecnología, con capacidad para sustituir la base económica de esa región.
Más allá de crear y promocionar la imagen del proyecto, es importante lograr legitimidad social mediante la combinación de socios públicos y privados aliados en empresas mixtas, la venta o arrendamiento de suelo urbano, la compensación por inversión privada directa, la regulación y hasta la recuperación (o recaptura) pública de los costos y los incrementos inmerecidos del valor del suelo. También es necesaria una gestión pública activa, ya que el desarrollo de la ciudad supone propiedades y beneficios comunes, no sólo intereses económicos. Igualmente es fundamental el análisis de los costos económicos y financieros, así como los costos de oportunidad, para evitar el fracaso de estos proyectos.
Conclusiones
Los componentes básicos en la etapa preoperativa de la ejecución de macroproyectos urbanos pueden resumirse de la siguiente manera:
Es indispensable hacer un análisis adecuado de las compensaciones recíprocas (económicas, políticas, sociales, ambientales y demás), incluso si está claro que los problemas complejos de la ciudad contemporánea no pueden resolverse con grandes intervenciones solamente. Es elemental recalcar que debe atribuírsele mayor importancia a la institucionalización y legitimidad de los planes y acuerdos finales que a la simple aplicación de normas jurídicas.
Las presentaciones y discusiones del curso Large Urban Projects demuestran que la cuestión del suelo urbano sin duda subyace en todos los aspectos y retos descritos anteriormente. El suelo en este tipo de proyectos presenta gran complejidad y ofrece una oportunidad magnífica; el reto está en la manera de navegar entre los intereses y conflictos cuando el suelo tiene muchos propietarios y partes interesadas. Es necesario vencer la tentación de creer que la planificación urbana moderna es la suma de grandes proyectos. Sin embargo, estos proyectos pueden contribuir a crear una imagen compartida de la ciudad entre sus habitantes y sus usuarios. Este tema indudablemente posee facetas que no se han terminado de explorar y que necesitan un análisis continuo de colaboración por parte de académicos, autoridades gobernantes y ciudadanos.
Mario Lungo es director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) en El Salvador. Además es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.
Referencias
Borja, Jordi. 1995. Un modelo de transformación urbana. Quito, Peru: Programa de Gestion Urbana.
Carmona, Marisa y Rod Burgess. 2001. Strategic Planning and Urban Projects. Delft: Delft University Press.
Ingallina, Patrizia. 2001. Le Projet Urbain. Paris: Presses Universitaires de France.
Powell, Kenneth. 2000. La transformación de la ciudad. Barcelona: Ediciones Blume.
Arantes, Otilia, Carlos Vainer y Erminia Maricato. 2000. A cidade do pensamento unico. Petrópolis: Editora Vozes.
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As part of a series of educational programs on brownfields redevelopment for community-based organizations (CBOs), the Lincoln Institute will offer its third course, “Reuse of Brownfields and Other Underutilized Properties: Identifying Successful Roles for Community-based Nonprofit Organizations,” in Detroit in late March 2004.
The impetus for the series arose from a number of issues in the CBO community. First, CBOs are often left out of brownfield redevelopment training programs, which are generally designed for the private sector, including developers, environmental engineering firms and financial institutions, or for local governments. While these sectors must gain a better understanding of brownfields, particularly where the fear of liability looms large and remains a chief obstacle to entering into any development process, CBOs are also essential redevelopment partners. Learning how to partner with other sectors and when to bring these partners into a brownfields project is an important aspect of successful brownfields redevelopment for CBOs, and has been an integral part of the Lincoln Institute course curriculum.
Second, CBOs are often viewed as underfunded and lacking sufficient capacity to take on brownfield redevelopment. This is sometimes true, but as a result of this perception the importance of CBOs can be underestimated by both the public and private sectors, and this phenomenon becomes a self-fulfilling cycle. A wider range of state and federal funding sources are now available to CBOs, but they need to know how to access them. Some examples are special funds to conduct site assessments or do neighborhood planning, banks seeking to make loans in low-income areas where they can get special federally recognized credit, and other resources available only for nonprofit organizations.
Moreover, CBOs can play many unique roles that draw upon their strengths and capacities as community-oriented institutions. CBOs—particularly large, long-standing and well-funded CBOs—may act as the developer and/or the property owner, or they can serve as a broker or community champion, which does not require the more complex skills normally characteristic of a commercial developer. In addition to learning how to partner and play different roles, many CBOs are beginning to expand their traditional focus beyond housing or community services to encompass a broader range of economic development activities, such as property redevelopment. As a result, CBOs are interested in building their organizational capacity to take on brownfields redevelopment and other related activities.
The neighborhoods in which CBOs often work exhibit many signs of disinvestment, including as much as 30 percent vacant property, high unemployment rates, absentee land ownership and few commercial businesses. Therefore, with an inherently weak market, the brownfield sites in these neighborhoods are routinely ignored by both the public and private sectors, specifically because they may be the hardest sites to redevelop. These redevelopment difficulties may arise from the level of on-site contamination—real or perceived—as well as from the challenges of the market. There is a need for both the public and private sectors to establish partnerships, but often a lack of will to bring the two entities together. The leadership of the nonprofit sector is frequently pivotal in attracting public attention and stimulating private sector interest in the neighborhood, and thus improving the likelihood that properties in these neighborhoods will be redeveloped. CBOs with a strong presence in a neighborhood can often take this leadership role in redeveloping these sites.
Case Studies
One of the most popular aspects of the Lincoln Institute series has been the opportunity for smaller, less experienced CBOs to interact with larger ones that have a track record in doing redevelopment work. Through both formal and informal exchanges of ideas and information, the CBOs are exposed to the best brownfield redevelopment practices. This opportunity to learn from peers is enhanced with the use of case studies. In direct response to participant demand, these case studies were developed and integrated into the curriculum to allow the participants to learn directly from the practical experience of their colleagues and from other CBO staff attending the courses.
The case studies were developed through interviews with the CBOs involved in the projects and have been published as a Lincoln Institute working paper, “Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors” (Brachman 2003). The cases are:
Common successful redevelopment strategies emerged in these cases, despite the variations in CBO role, organizational structure and external conditions. These strategies included partnering with city officials on property acquisition and use of city services; linking redevelopment with other visible physical improvements; communicating regularly with city officials and community groups; undertaking redevelopment primarily as part of a comprehensive plan, instead of on a site-by-site basis; and utilizing tax increment financing.
Breaking Barriers to Redevelopment
The need for extensive predevelopment work constitutes one of the major barriers to brownfields redevelopment. This work includes assessing environmental conditions on the site; figuring out a pathway to site control or property ownership; finding ways to protect owners from liability; locating funding sources; determining the beneficial property reuse for the community; and eliciting community support for the project. Discovering the true status and location of on-site contaminants is a key step toward assessing and limiting liability as well as targeting an appropriate end use.
Since these activities often inhibit private sector interest, CBOs can offer particular economic value to the redevelopment process and improve a project’s chances for success. The cases and other experiences demonstrate that CBO involvement with the predevelopment work reduces the costs and effort of the private sector, thus improving a project’s economics in comparison with greenfields developments.
If redevelopment is viewed as a linear process (which is not entirely accurate, but for the sake of discussion we will assume so here), then CBOs can invest time and money in upfront activities that traditionally have made brownfield properties incrementally more costly than development of other properties. One of the most important activities is conducting an inventory of brownfield sites throughout a neighborhood or community. This function may be performed by a local government or by a CBO, but it can lead to engineering a broader strategy or master plan that leverages the redevelopment of multiple properties. These types of tactics can help address broader market imperfections that usually plague those areas adversely affected by brownfield sites where these CBOs operate.
Another major barrier is obtaining property ownership or site control. The case studies and other examples discussed throughout the course reveal that this barrier can be overcome with city involvement or even temporary municipal ownership. Site control is a difficult problem since ownership is often obscure. Some properties have been abandoned or “orphaned;” the owner is bankrupt; or the properties are burdened with back property taxes. Again these are time-consuming issues that extend the development timeline, but they are not insurmountable when the CBO can gain knowledge about state statutes and tax practices.
Site contamination has receded somewhat as a major barrier to property redevelopment in and of itself (except for the implications for unknown and thus economically unquantified liability), but market conditions and location remain frequent and intractable barriers. The solutions to such conditions vary from location to location, but they include some of the tools discussed in the course: a redevelopment master plan for multiple properties (including uncontaminated vacant properties); a city land bank; and state statutory authority that eases the property disposition process for properties burdened by back taxes.
Learning from Experience
CBOs are in a unique position to ensure that the community is involved in the process and then benefits from the site redevelopment. However, due to minimal funding and staffing, CBOs have a particularly steep learning curve with respect to brownfields redevelopment, as do community residents. Because of their inexperience with the unique characteristics of these properties and the complications these characteristics pose for the real estate development process, residents and some CBOs can be intimidated by brownfields—the potential environmental conditions on these properties, the industrial owners, the cleanup process and the liability. Education about the process for assessing environmental conditions, the laws governing the cleanup, and issues of property ownership and liability can go a long way toward reducing the mystery surrounding these sites and alleviating the stigma often attached to them.
Brownfields redevelopment is complicated on two additional fronts. First, it requires the involvement of multiple stakeholders to be successful. Thus, included among the Institute’s course faculty have been representatives from the federal Environmental Protection Agency and the state environmental agencies overseeing the brownfield programs that approve cleanup activities and standards for properties; and funders such as financial institutions, private foundations and government agencies. Second, it is inherently interdisciplinary. The course also includes experts in legal liability, real estate development, property assessment and environmental health impacts; environmental engineers; and CBO and community development corporation staff and directors who have successfully completed brownfield deals.
This year’s course will be held in Detroit and will target primarily CBOs in Michigan and other midwestern states, allowing for a sharper focus on the common challenges faced by CBOs in that region and helping CBOs understand the importance of specific state policies and laws. Furthermore, CBOs and their statewide umbrella organizations may be able to play an advocacy role in bringing improved property disposition and tax laws to their states to increase their chances of success in future projects.
The city of Detroit and its environs, as well as other Michigan cities, are afflicted with hundreds of undeveloped brownfields, primarily the remains of former automobile factories and related service industries, so it can serve as an example of the redevelopment challenges that remain. Held in conjunction with local partners, the course will focus on how CBOs can get started with their projects; the roles they can assume—as developer, property owner, broker or facilitator, predeveloper, intermediary or advocate; possible funding sources and other resources; the relationship of the CBO to local government; the need for effective state policies to help CBOs do their job; and “green” reuses.
Another outcome of this experience working with CBOs will be the preparation of a guidebook on brownfield redevelopment to assist CBOs in addressing the challenges identified here and in deriving community benefits from underutilized property. The guidebook will address the need for structured guidance on brownfields redevelopment, similar to guidebooks that exist for the private sector but tailored for the needs of the nonprofit sector. The guidebook is still being formulated, but it is expected to cover such topics as why and when CBOs should be involved in redevelopment; what roles they can play; identifying and assessing properties for redevelopment viability; investigating the environmental conditions and cleaning up the property; obtaining liability protection; finding funding; working with other partners; building their own organizational capacity for these projects; as well as other topics.
Lavea Brachman is director of the Ohio office of the Delta Institute and a Lincoln Institute faculty associate who develops the curriculum and helps teach the course series on urban redevelopment. She also serves as a gubernatorial appointee to Ohio’s statutory body charged with reviewing and awarding state bond funds for brownfield redevelopment projects throughout the state.
Reference
Brachman, Lavea. 2003. Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors. Lincoln Institute Working Paper.
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The New Urbanism has captured the imagination of the American public like no urban planning movement in decades. Amid great fanfare, New Urbanists are seeking to redefine the nature of the American metropolis by reintroducing traditional notions of neighborhood design and fitting those ideas into a variety of urban and suburban settings.
The New Urbanism began as a reaction to conventional suburban planning as it has been practiced in the United States since the 1940s. New Urbanists view the decentralized, auto-oriented suburb as a recipe for disaster. They blame these suburbs for ever-increasing congestion on arterial roads, a lack of meaningful civic life, the loss of open space, limited opportunities for children and others without cars, and a general discontent among suburbanites.
As the latest in a long line of reform movements that have sought to establish new planning and design principles that may be applied to metropolitan areas and, especially, to new suburban neighborhoods, the New Urbanism owes much to the City Beautiful and Garden City movements of the early twentieth century. The “neotraditional” view of urban planning that began in the early 1980s with the widely publicized new town of Seaside, Florida, has since matured into the New Urbanism movement of the 1990s.
Many different sets of planning and design principles are circulating around the New Urbanism banner, but most definitions include the following ideas:
In addition, most New Urbanists claim to be committed to the concepts of strong citizen participation, affordable housing, and social and economic diversity, though these ideas do not fit so neatly onto a list of neighborhood design characteristics. In its rhetoric, the New Urbanism strives for a kind of utopian social ideal, although most New Urbanists focus on a community’s physical infrastructure in the belief that community design can create or influence particular social patterns.
Promises and Problems
The New Urbanism is still in its infancy, and there remains a great deal of skepticism about what its proponents seek to achieve. Although millions of Americans live in “old urban” neighborhoods, fewer than 2,000 live in new neighborhoods built strictly according to New Urbanist principles. Many critics believe that, while the New Urbanism contains many attractive ideas, it may have difficulty dealing with a wide range of contemporary issues that generally fall into five broad categories: scale, transportation, planning and codes, regionalism, and marketing.
Scale: The traditional neighborhoods that the New Urbanists hope to replicate are characterized by compactness, small scale and diversity of building types. But, increasingly, the economic and lifestyle demands of urban and even suburban life seem to require facilities on a massive scale, such as big-box retailers and their industrial equivalents. Many New Urbanists concede that large-scale operations will inevitably be auto-oriented, but they still claim their ideas can work for smaller-scale retailers.
Transportation: Transportation is perhaps the most contentious single aspect of the New Urbanism, which is often “sold” to public officials based on its supposed transportation benefits. Assertions such as reduced dependence on the automobile, increased transit use, shorter trips, and a more flexible hierarchy of streets make common sense, but they are not yet backed up by much empirical evidence. Perhaps the best that can be said is that New Urbanist ideas may be a necessary but not sufficient pre-condition to change the way people travel.
Planning and Codes: New Urbanists often criticize American development codes as perpetuating suburbia’s auto-oriented nature. Codes regarding segregated land uses, street widths, setbacks and other requirements are often the province of local officials, such as fire chiefs and traffic engineers, who are loathe to change them. Some New Urbanists have worked successfully with code enforcers to find common ground in order to permit unconventional projects to proceed, yet, many aspects of planning and codes remain incompatible and contentious.
Regionalism: New Urbanists have struggled to move the public perception of their movement beyond the simple idea of designing suburban neighborhoods toward focusing on metropolitan areas. Proponents and critics alike fear that widespread application of the movement’s design principles apart from a regional context may simply cause suburban sprawl to be replaced by “New Urban” sprawl. Many New Urbanists advocate urban and suburban redevelopment and infill projects, and some have expressed support for such regulatory tools as urban growth boundaries.
Marketing: Many previous reform movements in urban planning have failed because their ideas did not enjoy widespread acceptance in the marketplace, and New Urbanism is facing a similar challenge. Real estate marketing experts say that many New Urbanist projects proceeded with little market research because the developers (who were New Urbanist devotees themselves) simply believed the idea would sell itself. Now they see that selling New Urbanism requires at least as much marketing effort as selling a conventional subdivision. New Urbanists have also learned the hard way that the promise of a diversified community, with many types and prices of homes, retail stores within walking distance, and other community amenities, requires a highly sophisticated effort to bring all the components “on line” in the right sequence.
A Powerful Idea
Although it is often advertised as a panacea, the New Urbanism is only one alternative to suburban sprawl. It will probably function most successfully in a broader planning context that may include significant investments in transit, incentives to reinvest in the inner city, and disincentives to build at the metropolitan fringe.
At the same time, it is important to appreciate the power of the New Urbanism as an idea. Perhaps the most refreshing aspect of this movement is that it promotes a positive image of “town life” that includes the public as well as the private realm. In a world where a “lack of community” is often blamed for many social ills, this is no small achievement.
William Fulton is editor of California Planning and Development Report, contributing editor of Planning magazine, and a member of the Lincoln Institute Editorial Advisory Committee. This article is excerpted in part from the Lincoln Institute Policy Focus Report, The New Urbanism.
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Las ciudades de América Latina han liderado la implementación de Sistemas de Transporte Público Masivo de Autobuses tipo BRT (llamados así por sus siglas en inglés por Bus Rapid Transit), un modo de transporte que generalmente se caracteriza por el desarrollo de infraestructura que dan prioridad al transporte público en relación con el transporte en otros tipos de vehículos, ofrece la posibilidad de pagar la tarifa antes de tomar el autobús y permite un rápido acceso al mismo. Más de 45 ciudades de América Latina han realizado inversiones en sistemas tipo BRT, lo que representa el 63,6 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial.
En Curitiba, Brasil, el sistema tipo BRT ha sido implementado como una herramienta para fomentar un proceso de desarrollo urbano que se caracteriza en apoyar y fortalecer el sistema de transporte público en general. En el año 1972, la ciudad incorporó una red de vías exclusivas para autobuses y estimuló a lo largo de los cinco ejes principales del sistema tipo desarrollos del suelo de alta densidad y usos mixtos, estos ejes estructurales han guiado el proceso de crecimiento urbano de Curitiba por décadas y convergen en el centro de la ciudad. La nueva línea verde de Curitiba se fundamenta en principios similares: fomentar el desarrollo urbano que mejora y facilita el uso del sistema de transporte público masivo. El caso de Curitiba sugiere que el éxito del sistema tipo BRT puede ser mayor a través de la concentración del desarrollo del suelo a lo largo del eje del sistema de transporte público masivo. En otros estudios, se ha investigado si el sistema tipo BRT puede realmente estimular el desarrollo del suelo.
El término “desarrollo orientado al tránsito” (DOT) –en inglés, Transit Oriented Development o TOD– se utiliza para describir el desarrollo urbano que se caracteriza por ser compacto con mezcla de usos del suelo, entre los cuales generalmente se encuentran los de tipo residencial, comercial y de oficinas, así como un entorno urbano de alta calidad para los peatones que efectivamente tienen acceso al transporte público. Se considera que dicho desarrollo urbano facilita o respalda el transporte público, ya que puede concentrar la demanda a lo largo de las troncales y/o corredores de transporte, equilibrar los flujos de pasajeros y generar oportunidades para garantizar viajes de carácter multimodal. La evidencia de la experiencia en los Estados Unidos en este tema sugiere que las personas que residen en áreas servidas por DOT utilizan más el transporte público en comparación con otros viajeros frecuentes. Aunque la mayoría de los DOT se han construido alrededor de los sistemas de transporte público sobre rieles, el concepto del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público también puede constituirse en una estrategia para complementar y mejorar los sistemas tipo BRT.
Tipologías de DOT
Tanto investigadores como profesionales han desarrollado una variedad de tipologías de desarrollo urbano orientado al transporte público DOT, aunque ninguna de ellas se ha enfocado específicamente en los sistemas tipo BRT. El tipo de desarrollo urbano que podría darse en torno a las estaciones de los sistemas tipo BRT es un factor fundamental para la planificación del desarrollo alrededor de las estaciones o terminales, comprender de qué manera el DOT es adecuado dentro de una estrategia de crecimiento regional, crear conciencia y fomentar la participación del público en general en el desarrollo urbano y, finalmente, aumentar las posibilidades de éxito del sistema.
La literatura acerca de los DOT sugiere la existencia de diferencias importantes en relación con las características y los tipos de este desarrollo urbano. Una aproximación se sustenta en la experiencia de los planificadores, arquitectos y urbanistas. Peter Calthorpe (1993) utilizó el concepto de urbanización para identificar los DOT de carácter urbano y de escala barrial con características tales como la calidad del servicio de transporte público, los usos del suelo, la intensidad del desarrollo y el carácter del diseño urbano. La localización geográfica de estos DOT varía desde áreas de desarrollo con terrenos aún no urbanizados hasta áreas de redesarrollo y renovación urbana. Una tipología similar desarrollada en el estado de Florida (Estados Unidos) en el año 2011 no sólo se enfocó en la escala y tamaño del centro de actividades (regional, comunitario o barrial), sino también incluyó otra dimensión relacionada con los modo de transporte (Renaissance Planning Group, 2011).
Dittmar y Poticha (2004) combinaron los conceptos de localización geográfica y urbanización en la definición de tipologías DOT, las cuales están denominadas como centro urbano, barrio urbano, centro suburbano, barrio suburbano, zona de tránsito a escala barrial y ciudad dormitorio. Se ha establecido el mismo enfoque en aplicaciones más recientes de tipologías de DOT. Por ejemplo, la ciudad de Sacramento, California definió las tipologías de DOT como núcleo o centro urbano, centro de empleo, centro residencial, centro dormitorio y troncal de autobuses con mejoras (Steer Davies Gleave, 2009). La organización Reconnecting America desarrolló las siguientes tipologías para el área de la Bahía de San Francisco, California: centro regional, centro urbano, centro suburbano, centro de ciudad de tránsito, barrio urbano, barrio de tránsito y corredor de uso mixto (Comisión Metropolitana de Planificación 2007). En Denver, Colorado, el Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés, 2008) desarrolló una guía para la planificación de áreas alrededor de estaciones de transporte público que incorporó una tipología adicional definida como usos especiales y/o distrito de empleo.
Una aproximación alternativa para identificar tipologías a priori consiste en utilizar técnicas de agrupación de datos con el fin de examinar los mismos y la evidencia recolectada de un entorno urbano determinado. Por ejemplo, las tipologías de desarrollo urbano del entorno de 25 estaciones de metro que tuvieron un desarrollo integrado en Hong Kong se componen de cinco tipos: edificios de oficinas de gran altura, edificios residenciales de gran altura, desarrollos residenciales a gran escala, desarrollos de uso mixto a gran escala y edificios residenciales de mediana altura (Cervero y Murakami, 2009). En otro estudio se utilizó el análisis de conglomerados con el objetivo de desarrollar una definición espacio-funcional de tipologías de las áreas del entorno urbano de las estaciones del tren ligero de Phoenix, Arizona (Atkinson-Palombo y Kuby, 2011). Las tipologías identificadas en el estudio fueron las siguientes: centros de empleo, áreas de uso mixto de medianos ingresos, nodos de estacionamiento para pasajeros frecuentes, áreas de alta densidad poblacional o alta presencia de zonas de alquiler, y áreas que presentan concentración de pobreza urbana.
Un último conjunto de tipologías emergentes elaborado por el CTOD representa el entorno urbano construido introduciendo una dimensión de implementación o desempeño. Por lo general, estas tipologías se convierten en una matriz de dos dimensiones, donde los tipos del entorno urbano construido se encuentran en un eje y las medidas de implementación y disponibilidad en el otro. Estas tipologías, que se desarrollaron para Portland, Oregón y Baltimore, Maryland, en los Estados Unidos, se utilizan con el fin de guiar inversiones de capital y promover cambios de política; además, resultan particularmente útiles para generar conciencia en el público en general con respecto a los beneficios en términos de viajes y desplazamientos que ofrece el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT (Deng y Nelson, 2012).
Ciudades estudiadas y recolección de datos
Con el objetivo de discernir la condición del desarrollo urbano orientado a los sistemas tipo BRT en América Latina, el estudio que llevamos a cabo investigó el entorno urbano construido que caracteriza las estaciones y terminales de sistemas tipo BRT en siete ciudades (tabla 1). Para ello, identificamos grandes ciudades en la región donde sistemas tipo BRT han estado en operación durante por lo menos cinco años: Bogotá (Colombia); Curitiba (Brasil); Goiânia (Brasil); Ciudad de Guatemala (Guatemala); Guayaquil (Ecuador); Quito (Ecuador); y el área metropolitana de São Paulo (Brasil), específicamente la troncal “ABD”. En conjunto, estas ciudades representan el 16 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial, y el 31 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT en América Latina. El estudio incluyó dos tipos de paradas: estaciones, es decir, las paradas comunes del sistema BRT, y terminales, es decir, las paradas que se encuentran al final de una troncal o aquellas en donde se realizan transbordos importantes de una troncal del sistema BRT a otra. Con el apoyo de planificadores urbanos en las ciudades seleccionadas, identificamos un grupo de estaciones y terminales específicas representativas del sistema BRT al interior de cada ciudad, independientemente de que el desarrollo urbano estuviera orientado al sistema tipo BRT o no. En definitiva, 51 estaciones y 31 terminales fueron identificadas para adelantar la investigación.
Debido a la falta de datos en común con una alta definición espacial entre las ciudades, fue necesario recolectar datos in situ utilizando un formato de recolección diseñado para obtener información de las características del entorno urbano en dos niveles: calles (segmentos compuestos por una manzana o cuadra) y manzanas o cuadras urbanas. El término “segmento” se definió como el tramo de una calle entre dos intersecciones. El formato de recolección se estructura en los siguientes campos acerca del entorno urbano:
Con respecto a las estaciones, estudiamos segmentos de calles al interior de un radio de 250 metros, tomando como centro la estación del sistema tipo BRT. Para las terminales, estudiamos el área comprendida en un radio de 500 metros tomando como centro la terminal del BRT. En siete casos en la Ciudad de Guatemala y un caso en Goiânia, estudiamos dos estaciones (en lugar de sólo una) debido a que el sistema de autobuses se dividió en dos calles paralelas, cada una de sentido único, lo cual implica la localización de estaciones paralelas o “hermanas” que se complementan al brindar acceso al sistema en ambos sentidos. En estos casos, el área que se analizó es un poco mayor al radio de 250 metros. Además de los datos recolectados en campo, utilizamos datos secundarios suministrados por parte de las autoridades municipales, tales como la población censada dentro del área de estudio y la distancia de las estaciones y terminales a los principales centros de actividades en cada ciudad.
Estudiamos en total 10.632 segmentos y 2.963 manzanas alrededor de 82 estaciones y terminales de los sistemas tipo BRT en las siete ciudades. Debido a que la superficie de las estaciones estudiadas era similar, la comparación entre segmentos y manzanas por estación/terminal ofrece información acerca de qué tan compactas son dichas áreas en cada ciudad y su nivel de conectividad. Una estación en Guayaquil presentó la mayor cantidad de segmentos (102,1), mientras que las estaciones en São Paulo (Corredor ABD) presentaron la menor cantidad de segmentos (43,1). Detectamos un patrón similar al examinar los segmentos por manzana.
Todos los datos fueron agregados al nivel de estación/terminal. Los datos recolectados a nivel de segmento se agregaron con el fin de medir en porcentajes la presencia o ausencia de una o varias características del entorno urbano de cada estación/terminal. Los datos recolectados al nivel de manzana se agregaron con el fin de medir con respecto al área bruta la densidad de las características en el entorno urbano de la estación/terminal. Finalmente, calculamos 38 variables que caracterizan el entorno urbano construido alrededor de cada estación/terminal.
Tipologías de estaciones identificadas en los sistemas tipo BRT
Debido a la gran cantidad de variables (38) y el número relativamente bajo de observaciones (82), llevamos a cabo un análisis de factores a nivel exploratorio con el fin de generar un subconjunto de variables y estimar sus puntajes factoriales. El análisis de factores se basa en la correlación de los datos para identificar grupos de variables que son más similares entre sí. Las 38 variables se redujeron a 9 factores para su posterior análisis:
Al examinar los factores y sus estadísticas descriptivas, surgieron varias observaciones. En primer lugar, la intensidad del desarrollo alrededor de las estaciones y terminales tiende a ser relativamente baja. Por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los segmentos posee desarrollos de alta densidad, mientras que el 31 por ciento de los segmentos presenta un desarrollo de baja densidad. En segundo lugar, el redesarrollo como estrategia para fomentar el desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT parece ser fundamental en las ciudades estudiadas. Solamente el 8 por ciento de los segmentos muestran bajos niveles de consolidación, mientras que el 11 por ciento de los mismos presentan lotes vacantes. En contraste, casi la mitad de los segmentos muestran desarrollos con un alto nivel de consolidación. Este resultado sugiere que existen pocas oportunidades para que los desarrollos orientados hacia el sistema tipo BRT se lleven a cabo en suelos vacantes o por desarrollar. En tercer lugar, en relación con el estacionamiento de vehículos, cabe destacar que en el 26 por ciento de los segmentos encontramos estacionamiento de vehículos sobre la calle, mientras que el 30 por ciento de segmentos muestran algún tipo de actividad comercial y de venta minorista con estacionamiento para vehículos particulares (fuera de la vía pública). Este hecho pone de manifiesto el desafío de administrar la oferta (y la demanda) de espacios de estacionamiento y, asimismo, podría indicar que el entorno urbano alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT por lo general no resulta tan apto para los peatones y usuarios del sistema como debería.
El funcionamiento de cada estación en relación con los nueve factores se combinó con la densidad poblacional y con tres variables adicionales que no presentaron correlación alguna de las demás variables en el análisis de factores. Con estos nueve factores y las cuatro variables adicionales llevamos a cabo un análisis de conglomerados con el fin de determinar cuáles eran las estaciones y terminales que podrían agruparse. El análisis de conglomerados se utilizó como base para definir la tipología, análisis a través del cual se identificaron 10 tipos de desarrollo urbano en torno a las paradas de los sistemas tipo BRT (tabla 2).
Al examinar la tipología por ciudad, descubrimos que dos tipos de paradas capturan factores específicos de dos ciudades: el centro histórico de Quito y varias estaciones características de Ciudad de Guatemala (ciudad que posee el sistema tipo BRT más reciente entre los sistemas estudiados). El hecho de que sea nuevo y de que funciona en partes de la ciudad bastante consolidadas podría explicar por qué las estaciones se agrupan en el análisis de conglomerados. Los ocho tipos de estaciones restantes representan un amplio rango de estaciones entre varias ciudades.
Cinco atributos parecen diferenciar las distintas estaciones: (1) desarrollos multifamiliares con y sin orientación hacia el sistema tipo BRT ; (2) viviendas unifamiliares adosadas que, en algunos casos, se construyen de manera informal y tienen acceso a algunas actividades comerciales, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (3) alta densidad poblacional, infraestructura para peatones y acceso a parques y espacios verdes, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (4) estaciones con la presencia de equipamientos de uso institucional y espacios verdes, no necesariamente abiertos al público; y (5) estaciones con barreras físicas por la convergencia de varias calles y avenidas con un gran volumen de tráfico.
Las tipologías de desarrollo urbano identificadas comprenden una amplia gama de posibles entornos urbanos construidos alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT. La tipología de desarrollo denominado centro satélite orientado hacia el sistema tipo BRT, que ilustramos con el caso de Bogotá, presenta un nivel importante de actividades comerciales, instalaciones públicas, parques e infraestructura para peatones, y a su vez presenta una mezcla de viviendas residenciales multifamiliares y viviendas unifamiliares adosadas (figura 1). Tomadas en conjunto, estas características se acercan mucho al ideal de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. De manera similar, la tipología representada por la estación del centro histórico de la ciudad de Quito posee también muchos atributos de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. La cuestión sobre si la presencia de estas tipologías se traduce en una mayor cantidad de pasajeros en el sistema tipo BRT continúa siendo una pregunta de investigación empírica por examinar.
Las estaciones dentro de las tipologías centro comunitario y centro barrial parecen ajustarse apropiadamente con la definición de Calthorpe (1993) acerca de DOT comunitarios y barriales. Entre los casos analizados, las estaciones en la tipología centro comunitario presentan algunas viviendas unifamiliares adosadas y usos mixtos, tales como usos institucionales que, por lo general, están destinados a funcionar en áreas próximas a la ciudad. Las estaciones en la tipología centro barrial presentan una mayor intensidad de desarrollos residenciales, específicamente viviendas unifamiliares adosadas. Las estaciones que se encuentran dentro de las tipologías definidas como corredores parecen coincidir con el concepto de mejoramiento urbano de los corredores de autobús desarrollado en Sacramento y San Francisco, California, aunque en nuestros datos podemos distinguir claramente entre corredores dominados por usos institucionales y corredores que simplemente presentan una amplia gama de usos mixtos.
A través de las tipologías también identificamos desafíos y oportunidades para mejorar la capacidad de un desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT. Sólo las estaciones dentro de las tipologías centro de ciudad y centro satélite orientados al BRT presentaron una integración adecuada entre el entorno peatonal y el transporte público. La tipología centro urbano, como por ejemplo el de Curitiba, está listo para el mejoramiento en su integración con el sistema tipo BRT, ya que posee las densidades y los usos mixtos apropiados para promoverlo (figura 2). La tipología conformada por las estaciones Nexo, tal como se presenta en Goiânia, representa un desafío frecuente para los planificadores urbanos municipales (figura 3). Estas estaciones y terminales deberían ubicarse de manera que faciliten los transbordos intermodales, aunque esto por lo general implica sacrificar el acceso de los usuarios a cada lugar y la orientación del desarrollo hacia el transporte público en la estación y/o terminal.
En comparación con otras tipologías, no encontramos evidencia sólida de estaciones relacionadas con centros de empleo o pasajeros frecuentes. Esto puede ser resultado del precario papel que juegan los usos mixtos del suelo entre las estaciones y terminales, ya que los usos del suelo cumplen un papel importante en otras tipologías. Una explicación por este fenómeno podría ser el alto nivel de usos mixtos que habitualmente se encuentran en las ciudades de América Latina, lo que contribuye a un bajo nivel de variación entre las diferentes áreas de las estaciones y terminales estudiadas.
En cuanto a las políticas de vivienda, las tipologías correspondientes al centro barrial y áreas verdes presentan una combinación interesante de distancia a los centros de mayor actividad en la ciudad y presencia de viviendas para hogares de bajos recursos. Dado que las paradas se encuentran lejos de los centros de mayor actividad, es mucho más probable que presenten espacios verdes, viviendas de interés social y, en algunos casos, viviendas informales. Las ciudades de América Latina suelen exhibir un gradiente de precios del suelo bastante pronunciado, donde las áreas con acceso privilegiado a los centros de mayor actividad tienen precios más altos que las áreas periféricas. Estas dos tipologías de estación del sistema tipo BRT plantean preguntas sobre las posibles consecuencias que pueda tener el sistema tipo BRT en cuanto a incrementar la segregación de viviendas y la carga financiera en términos de movilidad para las personas de bajos recursos.
Análisis de las tipologías de estación y prospectiva de la planificación
Nuestro análisis de 82 paradas de los sistemas tipo BRT en siete ciudades de América Latina reveló una variedad de patrones de desarrollo urbano. Algunas tipologías poseen atributos que son coherentes con los principios del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT. Otras tipologías presentan una gran cantidad de usos del suelo, vías e infraestructura, así como características de desarrollo que no promueven un desarrollo urbano orientado hacia el sistema tipo BRT. No obstante, otras tipologías muestran un proceso de desarrollo aún en curso, con una cantidad importante de terrenos vacantes y desarrollos todavía en proceso de consolidación. Finalmente, algunas estaciones parecen captar las condiciones urbanas que surgen en muchas ciudades latinoamericanas: presencia de viviendas informales que se encuentran lejos de los centros de mayor actividad; desarrollos comerciales a gran escala, generalmente del tipo centro comercial o grandes superficies, los cuales generan espacios privados para el comercio y, en algunos casos, espacios de uso público; y una relativa carencia de espacios públicos al aire libre. Esta información es útil para facilitar procesos de planificación de un desarrollo urbano orientados hacia los sistemas tipo BRT, dado el rápido crecimiento de sistemas tipo BRT en las últimas dos décadas. Unas 146 ciudades en todo el mundo presentan en la actualidad algún tipo de sistema tipo con prioridad para autobuses.
Comprender el tipo de desarrollo urbano que podría generarse en el entorno de las estaciones de sistemas tipo BRT es fundamental para planificar las áreas de las estaciones e identificar de qué manera el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT encaja dentro de una estrategia de crecimiento regional. Robert Cervero (1998) sostiene que toda inversión en transporte debe estar precedida y dirigida por una visión de desarrollo urbano exitosa, y esta planificación es necesaria si se van a generar subcentros alrededor de las estaciones de los sistemas de transporte. Cervero refuerza su argumento con la notable experiencia y hallazgos obtenidos en Copenhague, Estocolmo y Singapur, y sugiere que es fundamental tomar medidas para desarrollar visiones tanto a escala regional como de las estaciones de los sistemas de transporte (entorno urbano alrededor de las estaciones) para garantizar el éxito hacia futuro del desarrollo urbano orientado a los sistemas de transporte público – DOT. De hecho, las tipologías de DOT en vías de expansión en los Estados Unidos están basadas en parte en su capacidad de sostener una planificación del DOT a largo plazo. Por ejemplo, la tipología de Denver, Colorado resultó de vital importancia a la hora de crear una visión del uso y la planificación del suelo para las áreas de las estaciones del tren ligero, tanto las existentes como las futuras.
Las visiones acerca de qué tipos de desarrollo urbano pueden darse en el futuro y dónde tendrían lugar son fundamentales en el proceso de planificación y, con frecuencia, hacen parte de los escenarios definidos en ejercicios de prospectiva, en los cuales estas tipologías deben ser tenidas en cuenta por parte de los tomadores de decisiones, los planificadores y el público en general. La visión en prospectiva en el proceso de planificación es, por lo general, una condición previa para que cualquier ejercicio de planificación de las áreas de las estaciones de sistemas tipo definidas como DOT pueda ser efectivo. El Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés) sugiere la elaboración de un plan que incluya la participación ciudadana, la comercialización del proyecto y la creación de una estrategia regional de DOT. Para poder lograr todos estos aspectos, se necesita una visión acerca del tipo de desarrollo urbano que puede generarse en el área que es objeto del proceso de planificación. Las visiones son particularmente predominantes a la hora de involucrar al público en general, ya que pueden presentar de manera tangible los posibles resultados del proceso de planificación, lo cual permite tener una mayor comprensión del impacto de las decisiones acerca de la densidad, la mezcla de usos del suelo y las áreas de acceso a las estaciones.
El próximo paso en nuestra investigación será determinar las causas de los diferentes patrones de desarrollo urbano que hemos identificado. En algunos casos, el entorno urbano ha cambiado de forma radical con las inversiones de los sistemas tipo BRT, mientras que en otros casos no se han producido mayores cambios. Aquí entran en juego tanto las fuerzas de mercado como la regulación del desarrollo urbano, los cuales determinan en gran medida el resultado del desarrollo y la revitalización. Algunas de las medidas para liberar el potencial de desarrollo de los predios y áreas cercanas a las estaciones de los sistemas tipo BRT consisten en cambiar la regulación de los usos del suelo, flexibilizar los límites de densidad o reducir los requisitos de estacionamiento de vehículos. Esta estrategia coordinada entre la planificación del uso del suelo y el sector transporte es la piedra angular del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT.
Sobre los autores
Daniel A. Rodríguez es profesor de Planificación Urbana y Regional, profesor asociado adjunto de Epidemiología y director del Programa de Transporte Carolina de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Su área de investigación se enfoca en la relación recíproca entre el medio ambiente construido (que incluye los sistemas tipo BRT) y el comportamiento de los pasajeros.
Erik Vergel tovar es becario Fulbright y estudiante de doctorado en Planificación Urbana y Regional en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Arquitecto con estudios de maestría en Gestión, Planificación y Desarrollo Urbano (grado con honores) en el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de la Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos. Su área de investigación se enfoca en las relaciones entre el transporte urbano (en particular, los sistemas tipo BRT), las políticas de suelo, desarrollo urbano y vivienda para grupos de bajos ingresos.
Referencias
Atkinson-Palombo, C. y M. J. Kuby. 2011. “The geography of advance transit-oriented development in metropolitan Phoenix, Arizona, 2000–2007”. En Journal of Transport Geography 19(2): 189–199.
Calthorpe, P. 1993. The new American metropolis: Ecology, community, and the American dream. Nueva York: Princeton Architectural Press.
Cervero, R., 1998. The transit metropolis: A global inquiry. Washington, DC: Island Press.
Cervero, R. y J. Murakami. 2009. “Rail and property development in Hong Kong: Experiences and extensions”. En Urban Studies 46(10): 2019–2043.
CTOD. 2008. Station area planning: How to make great transit-oriented places. Washington, DC: Reconnecting America.
Deng, T. y J. D. Nelson. 2013. “Bus rapid transit implementation in Beijing: An evaluation of performance and impacts”. En Research in Transportation Economics 39(1): 108–113.
Dittmar, H. y S. Poticha. 2004. “Defining transit-oriented development: The new regional building block”. En The new transit town: Best practices in transit-oriented development. Editores: H. Dittmar y G. Ohland, xiii y 253. Washington, DC: Island Press.
Comisión Metropolitana de Planificación. 2007. “Station area planning manual. Oakland, CA”. http://ctod.org/pdfs/2007MTCStationAreaPlanningManual.pdf
Grupo de Planificación Renacimiento. 2011. “A framework for transit oriented development in Florida”. Orlando, FL. http://www.fltod.com/renaissance/docs/Products/FrameworkTOD_0715.pdf
Steer Davies Gleave. 2009. “Sacramento regional transit: A transit action plan”. Sacramento, CA: Sacramento Regional Transit.
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Han transcurrido más de 20 años desde que un megaproyecto impulsado por el gobierno comenzó a transformar a Puerto Madero, el sector más antiguo del distrito portuario que se encuentra en la desembocadura del Río de la Plata en Buenos Aires, Argentina. Habiendo sido anteriormente un centro de decadencia que fomentaba el deterioro del centro adyacente, Puerto Madero es, hoy en día, un ícono turístico y un centro de progreso, ya que atrae tanto a la población local como a los visitantes hacia sus parques y actividades culturales. En Puerto Madero viven aproximadamente 5.000 habitantes nuevos y ha generado 45.000 puestos de trabajo en el área de servicios. Alberga numerosos referentes arquitectónicos nuevos, incluyendo el Puente de la Mujer, de Santiago Calatrava, y la casa matriz de YPF, obra de César Pelli. Además, el redesarrollo al que se sometió el puerto ha contribuido a la reactivación del centro de la ciudad, influyendo en las tendencias de desarrollo en toda la capital argentina.
Puerto Madero abarca 170 hectáreas en la zona cercana a la casa de gobierno (la Casa Rosada) en el centro y fue uno de los primeros proyectos urbanos de reacondicionamiento en América Latina a esta escala y nivel de complejidad. Fue un proyecto concebido como parte de una estrategia de desarrollo más amplia en todo el centro de la ciudad, que también incluía cambios en las normas sobre el uso del suelo, el reacondicionamiento de edificios y la construcción de viviendas de interés social en áreas tradicionales. En el presente artículo se analizan dos décadas de evidencias y experiencias respecto de este proyecto a fin de examinar hasta qué punto Puerto Madero ha logrado sus objetivos principales: contribuir a la reducción de patrones de desarrollo no deseados en la ciudad, afirmar a esta zona como el principal centro de la ciudad de Buenos Aires, estimular la economía de la ciudad y mejorar las condiciones de vida de todos los porteños.
El puerto en crisis
Puerto Madero fue abandonado como puerto a principios del siglo XX cuando todas las operaciones se transfirieron al Puerto Nuevo. Hacia fines de la década de 1980, Puerto Madero había sufrido varias décadas de abandono y desuso. Los terrenos eran propiedad de la Administración General de Puertos federal, pero tanto el gobierno de la ciudad como el gobierno nacional tenían jurisdicción sobre la planificación de esta zona. De manera similar, el Gran Buenos Aires, que aloja al 35 por ciento de la población argentina y produce el 46 por ciento del PIB, se encuentra gobernado por una superposición de instituciones que, con frecuencia, enfrentan problemas para trabajar en forma coordinada. Con el fin de simplificar este gobierno interjurisdiccional, se constituyó una empresa pública para gestionar el proyecto, cuyas acciones se dividen equitativamente entre el gobierno nacional y el gobierno de la ciudad. En 1989, el gobierno federal transfirió la propiedad de este sector del puerto a la nueva sociedad, la Corporación Antiguo Puerto Madero (CAPM).
Una vez recibida la transferencia de los terrenos del gobierno federal, el rol de la CAPM consistió en desarrollar el plan para este sector, definir un modelo financiero autofinanciado, encargarse de las mejoras por realizar en el sector asociadas con el proyecto, comercializar los terrenos y supervisar el proceso de desarrollo de acuerdo con los plazos y las pautas establecidas en el plan maestro. A diferencia de lo que ocurre con otras empresas similares en otras partes del mundo, que generalmente cuentan con un sustancial financiamiento público o acceso al crédito, la CAPM, por decreto, no recibiría recurso público alguno aparte de la transferencia de los terrenos y generaría sus propios ingresos para cubrir los costos operativos. El redesarrollo del puerto no podría haberse llevado a cabo de otra manera, ya que el gobierno federal estaba abocado a la recuperación fiscal y la creación de puestos de trabajo en medio de una crisis económica nacional.
Contexto y cronología del megaproyecto
Tal como ocurre en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, el desplazamiento de actividades del centro tradicional de la ciudad de Buenos Aires había reducido el uso del sistema de transporte público y había dado como resultado un lento deterioro de los edificios del patrimonio histórico, muchos de los cuales se habían convertido en edificios de viviendas subestándar. La propuesta de redesarrollo de Puerto Madero fue parte de una estrategia más amplia concebida por la ciudad para proteger el patrimonio, promover el desarrollo en el centro, estimular la economía de la zona y contribuir a la reducción de estos patrones de asentamiento no deseados.
El desarrollo tuvo lugar en cuatro etapas. Durante la primera etapa (1989–1992), la CAPM vendió las antiguas propiedades que se encontraban en el extremo oeste del puerto, con lo que se inició así el proceso de redesarrollo y se cubrieron los costos iniciales del proyecto. En 1991, el gobierno de la ciudad y la Sociedad de Arquitectos firmaron un convenio para facilitar el Concurso Nacional de Ideas para Puerto Madero.
En el año 1992, los tres equipos ganadores trabajaron en colaboración para desarrollar el Proyecto Urbano Preliminar de Puerto Madero. El redesarrollo requirió una nueva geometría de subdivisión que permitiera llevar a cabo la con-strucción sin la necesidad de demoler las valiosas estructuras históricas. Muchos de los edificios históricos del puerto, tales como los depósitos, se restaurarían para darles nuevas funciones, con lo que se combinaría el valioso patrimonio histórico con el nuevo desarrollo.
Durante la segunda etapa (1993–1995), se otorgó el contrato del plan maestro a los ganadores del Concurso de Ideas. La propuesta original consistía en el desarrollo de 1,5 millones de metros cuadrados de superficie construida, concentrados en una ubicación central, con el fin de reactivar el centro de la ciudad. El plan, que contemplaba un horizonte de 20 años, comprendía actividades comerciales, establecimientos culturales y recreativos, cafés, restaurantes, servicios, estudios profesionales y actividades comerciales de mediana envergadura (tales como imprentas y empresas dedicadas a embalaje y depósito), que podrían ubicarse adecuadamente en los 16 antiguos depósitos portuarios renovados. A fin de compensar una evidente falta de espacios verdes en los alrededores del centro de la ciudad, se propusieron espacios verdes, tales como un parque central metropolitano, una reserva ecológica y la rehabilitación de la Costanera Sur. Dado el supuesto original de que predominarían los edificios de oficinas, la cantidad de unidades habitacionales prevista fue de menos de 3.000 (sin embargo, el uso residencial experimentó una mayor demanda, por lo que, en la actualidad, existen aproximadamente 11.000 unidades habitacionales).
Durante la tercera etapa (1996–2000), se realizó la mayor parte de las obras públicas y los gastos del proyecto aumentaron en gran manera junto con las ventas de terrenos. A lo largo de esta etapa, el costo por metro cuadrado de construcción no varió en forma significativa, ya que osciló entre 150 y 300 dólares por metro cuadrado hasta finales de la década (todos los precios mencionados se refieren a dólares estadounidenses). En esta tercera etapa, el perfil de los inversores había evolucionado de un grupo pionero inicial formado por pequeñas y medianas empresas que enfrentaban altos niveles de riesgo (1989–1993) a grandes firmas que invertían en productos de eficacia comprobada. Para el año 2001, quedaban pocos terrenos públicos para vender y la empresa pública poseía suficientes activos líquidos para finalizar las obras públicas necesarias para el proyecto. La cuarta etapa del desarrollo incluye dos fases: de 2001 a 2003, y de 2004 a la actualidad. Al principio, el proyecto sufrió las turbulencias económicas, financieras y políticas asociadas con la crisis fiscal de 2001, impulsada por la falta de pago del gobierno respecto de su deuda externa. Durante todo este período, la CAPM enfrentó altos niveles de incertidumbre gubernamental, por lo que las ventas de terrenos se detuvieron. No obstante, con posterioridad a las elecciones presidenciales del año 2003, el país retomó las negociaciones internacionales, reestructuró su deuda externa y mejoró significativamente sus condiciones económicas.
Al mismo tiempo, la CAPM pudo resolver ciertos litigios que existían sobre algunos terrenos, que posteriormente vendió y con cuyos ingresos pudo completar las obras públicas necesarias en el lugar.
A medida que los terrenos disponibles en Puerto Madero se volvían escasos, los desarrolladores recurrieron a las áreas que rodeaban el centro de la ciudad a modo de sitios alternativos para la inversión. La escala y complejidad del redesarrollo del puerto atrajo inversores que poseían conexiones más estrechas con los mercados financieros, tanto nacionales como internacionales. Muchos desarrolladores decidieron invertir en el centro en lugar de los suburbios. De esta manera, el proyecto tuvo éxito al redireccionar las tendencias del mercado para alinearlas con las prioridades de las políticas urbanas, un cambio que no hubiera existido sin la intervención del estado.
Logros del proyecto
En la actualidad, el proyecto se encuentra casi completo, con aproximadamente 1,5 millones de metros cuadrados de superficie construida, según lo planificado. Desde el comienzo hasta su finalización, los fondos para el proyecto provinieron completamente de la venta de terrenos y concesiones.
Para el año 2011, la CAPM había vendido aproximadamente 257,7 millones de dólares en propiedades, invertido 113 millones de dólares en obras públicas, e incurrido en unos gastos generales de cerca de 92 millones de dólares, entre honorarios de gestión y otros gastos operativos. Los precios inmobiliarios aumentaron de 150 dólares el metro cuadrado a principios de la década de 1990 a 1.200 dólares el metro cuadrado en la actualidad. El proyecto atrajo una cantidad considerable de inversiones del sector privado, además de la transferencia de terrenos del estado.
El proyecto agregó cuatro masas de agua de grandes dimensiones (por un total de 39 hectáreas) y 28 hectáreas de espacios verdes al sistema de parques de la ciudad. También se facilitó la apertura de la reserva ecológica y se renovó el acceso a la explanada sur, conocida como la Costanera Sur, diseñada a principios del siglo XX por Jean-Claude Nicolas Forestier, quien también diseñó el Paseo del Prado en La Habana, Cuba. El centro adyacente representa nuevamente el punto de referencia indiscutido de la actividad pública, administrativa, financiera y comercial de alto nivel.
Puerto Madero fomentó además el crecimiento económico de la zona que, en última instancia, se tradujo en una mayor recaudación impositiva. Como iniciativa estatal, desencadenó más de 2,5 mil millones de dólares en inversiones privadas, con un valor actual de más de 6 mil millones de dólares. Aunque no tenemos a disposición datos contables completos, los ingresos derivados del impuesto a las ganancias societario se estiman en 158 millones de dólares, y los impuestos pagados por la empresa pública ascienden a 19,86 millones de dólares. Los nuevos propietarios de los inmuebles pagan aproximadamente 12,4 millones de dólares al año en concepto de impuestos inmobiliarios al gobierno de la ciudad. Una vez que haya finalizado la construcción, se calcula que los ingresos por impuestos inmobiliarios alcanzarán 24,3 millones de dólares al año.
El proyecto también estimuló el crecimiento del mercado laboral. Al día de hoy, las construcciones privadas en Puerto Madero comprendieron cerca de 450 millones de dólares en costos laborales, es decir, el equivalente a 900.000 meses de trabajo o 3.750 empleos por año, distribuidos en 20 años. Las inversiones del proyecto en obras públicas generaron 313 empleos por año durante 20 años, además de 26.777 empleos administrativos para el año 2006 y 45.281 empleos en el área de servicios para el año 2010. Estas cifras demuestran el papel vital que este proyecto ha representado en la estimulación de la economía de la ciudad.
Reducción de la rentabilidad
A pesar del éxito general de Puerto Madero, para muchos observadores, los resultados sociales no fueron satisfactorios. La causa principal fue la rápida venta de grandes parcelas de terreno durante el período de venta más dinámico, es decir, de 1996 a 1999. Algunas de estas parcelas tenían el tamaño de una cuadra completa del centro y, en la actualidad, se encuentran ocupadas por torres que funcionan, de alguna manera, como comunidades verticales cerradas. Además, resultó necesario que las empresas de mayor envergadura y mejor equipadas se encargaran de los enormes volúmenes de construcción, lo que excluyó a las pequeñas y medianas empresas. Así, la morfología de las grandes parcelas de terreno definió esencialmente los tipos de empresa y los tipos de producto que se ofrecerían y el perfil social de los posibles compradores.
Además, la estrategia de comercialización de los desarrolladores privados influenció el discurso general del proyecto, diluyendo así los objetivos de inclusión social de la gestión pública con el fin de favorecer la creación de un barrio de características exclusivas. Los ciudadanos con alto poder adquisitivo y los empresarios de alta gama codician los espacios residenciales y comerciales de Puerto Madero. A la CAPM le resulta difícil proteger el carácter público aun de los nuevos espacios abiertos del distrito, como por ejemplo la reserva ecológica, debido a que los residentes del distrito portuario con alto poder adquisitivo desalientan en gran manera la realización de actividades recreativas y deportivas que pudieran atraer a los porteños provenientes de toda la ciudad. En este sentido, la CAPM se limitó a articular los intereses de los empresarios privados y los residentes existentes, ignorando las políticas diseñadas para el beneficio de muchos habitantes de la ciudad. Las viviendas económicas y otros elementos que hubieran garantizado la diversidad en la demografía residencial de la zona no formaban parte de la tarea encomendada a la CAPM. Se planificaron varios programas sociales con este objetivo como parte de la estrategia más amplia para el centro de la ciudad, pero estos programas nunca se materializaron, lo que generó el aislamiento de Puerto Madero como un área de desarrollo para una elite.
La escala del proyecto de Puerto Madero, que hubiera sido imposible de gestionar y demasiado riesgosa para los inversores privados en ese momento, demuestra que el sector público es capaz de asumir un papel de liderazgo en el desarrollo de la ciudad. Sin embargo, también demuestra que los estándares socialmente progresivos son difíciles de mantener una vez que el proyecto se vuelve prestigioso y los crecientes valores inmobiliarios aumentan la presión impuesta por los desarrolladores privados. La capacidad de Puerto Madero de autofinanciarse representó una espada de doble filo. Por un lado, permitió que se llevara a cabo un proceso de desarrollo dirigido por el estado sin incurrir en costos del gobierno. Debido a que la empresa pública podía diferir el pago de dividendos a sus accionistas, fue capaz de capitalizar las ganancias obtenidas por las ventas de los terrenos y reinvertirlas en obras y servicios públicos destinados a la zona. El barrio abierto y accesible, dotado de obras de infraestructura pública y espacios abiertos, protegía en gran medida el interés público. Asimismo, el proyecto estimuló la actividad económica y contribuyó a un patrón de desarrollo general más eficiente en toda la ciudad, los cuales representan dos objetivos importantes de la gestión pública.
Sin embargo, los resultados habrían sido mejores si hubiera existido un apoyo financiero proveniente de préstamos de agencias multilaterales a fin de coordinar en forma óptima el ritmo de las ventas y tomar mejores decisiones a largo plazo que impulsaran el beneficio público del proyecto. La flexibilización de los requisitos de licitación sobre lotes de grandes dimensiones durante la segunda mitad de la década de 1990 aumentó las ventas, aunque provocó que la mayor parte de la plusvalía de los terrenos derivada del último aumento de precios inmobiliarios se devengara a favor de los grandes inversores que se habían comprometido en primera instancia.
En el año 2011, la CAPM transfirió el mantenimiento de todas las áreas desarrolladas a la ciudad y se comprometió a finalizar las restantes obras públicas para el año 2013. En la actualidad, los ingresos y los gastos de la CAPM están equilibrados. Los ingresos se ven limitados al alquiler de los diques y los lugares de estacionamiento. Los bienes de la CAPM consisten en varias propiedades (oficinas, lotes), cuyo producto constituye las ganancias de la empresa y cuyo valor de mercado se calcula en aproximadamente 50 millones de dólares. Estas ganancias podrían servir para iniciar nuevos emprendimientos de capital, o podrían transferirse a los accionistas cuando decidan disolver la CAPM. La solidez de los estados contables de la CAPM es una realidad, aunque la crítica de las que fue objeto durante el desarrollo de Puerto Madero podría constituir un obstáculo al acceso del gobierno a nuevos emprendimientos.
La inversión pública inicial en Puerto Madero fue de 120 millones de dólares, conformada por el terreno (tasado originalmente en 60 millones de dólares) y un conjunto de servicios intangibles, tales como el diseño del proyecto, la reconocida experiencia y la consultoría. Las ventas totales de terrenos ascendieron a 257,7 millones de dólares, con un costo general (administración, impuestos) de cerca de 92 millones de dólares (sin contar los costos de puesta en marcha, que no implicaron operaciones monetarias), lo que deja una modesta tasa de retorno. Aunque los precios deberían haber sido promocionales durante la etapa inicial del desarrollo, los valores de venta podrían haberse aumentado al transcurrir el tiempo si dichas ventas se hubieran programado con el fin de aprovechar el aumento de los precios de mercado. Para obtener tasas de retorno más altas, hubiera sido necesario un valor de venta promedio más alto, una mejor programación de la venta de los terrenos y un compromiso más modesto en cuanto a las obras públicas, tales como la infraestructura, el espacio público y los parques. La CAPM podría haber ahorrado una cantidad considerable si la construcción de puentes y pasarelas no se hubieran extendido más allá del perímetro del proyecto, bajo la jurisdicción municipal.
Los resultados del proyecto hubieran sido muy diferentes si los terrenos se hubieran vendido sin mejoras o si el proyecto hubiera estado en manos de desarrolladores privados. En este sentido, resulta importante destacar que, al momento de esbozar el proyecto, el riesgo se consideraba, en general, alto, y la escala de inversión superaba la capacidad de los inversores privados locales. De manera similar, los inversores internacionales no hubieran estado dispuestos a asumir este nivel tan alto de riesgo sin mayores concesiones de parte del gobierno. Además, los desarrolladores privados estaban interesados en promover proyectos de gran envergadura con acceso restringido casi exclusivamente a los propietarios. Mediante el control ejercido por el gobierno a través de la empresa pública se garan-tizaron ciertos atributos finales del proyecto, tales como el aporte de espacios públicos y el carácter holístico del desarrollo, con el fin de asegurar los beneficios para la comunidad.
Conclusión
Podría decirse que los objetivos originales del proyecto (estimular la actividad económica, afirmar el rol del centro de la ciudad, contribuir a la reducción de patrones de desarrollo no deseados y mejorar las condiciones de vida) se han cumplido. El proyecto de Puerto Madero generó empleos, estimuló la economía de la ciudad, atrajo grandes niveles de inversiones y sumó complejidad al centro de la ciudad, lo que contribuyó a su preeminencia y dio como resultado mejoras en las áreas circundantes. Creó además espacios abiertos de alta calidad, renovó el sistema metropolitano de parques y mejoró el patrón general de desarrollo en Buenos Aires.
No obstante, la relajación de los controles de calidad, el amplio alcance de los proyectos y la rapidez con que se han vendido los terrenos en ciertos momentos provocaron una reducción de los posibles ingresos que el proyecto hubiera podido devengar en beneficio del sector público y redundaron en una disminución de la capacidad de redistribución de esta iniciativa. El acceso al crédito hubiera fortalecido la posición de la CAPM y permitido una programación cuidadosa de las ventas de los terrenos y de las mejoras en la zona. Resulta alentador que la ocupación residencial haya excedido en gran medida las proyecciones originales, con lo que se consolidó una tendencia de repoblar el centro de la ciudad, aunque el proyecto debería haber incluido un porcentaje de viviendas económicas.
Estos resultados revelan la complejidad de llevar a cabo múltiples iniciativas con el fin de obtener un resultado social equilibrado. Puerto Madero no logró incorporar una mayor combinación social, debido a que no se llevaron a cabo otras estrategias para el centro de la ciudad, como por ejemplo la recuperación de edificios del patrimonio histórico. Las futuras iniciativas de gestión de proyectos urbanos deberían contemplar factores que aseguraran la continuidad de las políticas. Dentro de este marco, resulta importante impulsar la participación entre los beneficiarios de intervenciones específicas, tales como las viviendas económicas, ya que su participación y compromiso representan la garantía más sólida para la continuidad de las políticas.
Finalmente, el proyecto de Puerto Madero señala la capacidad que el estado ha demostrado tener al tomar la iniciativa de dirigir el proceso de desarrollo urbano. En este caso, el estado dejó a un lado su rol normativo y se hizo cargo de una iniciativa de redesarrollo importantísima. La CAPM demostró su capacidad de sustentar un complejo proyecto de regeneración urbana durante un tiempo prolongado y de mantenerse a flote en medio de un clima político turbulento y una grave crisis económica. La constitución de la empresa pública representa una innovación creativa en cuanto a la gestión urbana, ya que ofrece un claro ejemplo de cómo lograr el auto-financiamiento de un proyecto y la cooperación interjurisdiccional respecto del gobierno urbano. En este sentido, la experiencia de Puerto Madero sirve como un modelo convincente para la gestión urbana interjurisdiccional y reafirma el rol positivo que puede representar el estado en las iniciativas de planificación de la ciudad.
Sobre los autores
Alfredo Garay fue secretario de planificación en Buenos Aires cuando comenzó el megaproyecto Puerto Madero, y todavía se desempeña en el directorio de la CAPM. Arquitecto y catedrático en la Universidad de Buenos Aires, Garay ha recibido numerosos premios nacionales e internacionales en los campos de gestión urbana y organización de intervenciones de gran envergadura..
Laura Wainer es arquitecta y planificadora urbana en Buenos Aires. En el año 2012, recibió la beca Fulbright, la beca internacional de investigación Delta Kappa Gamma y la beca del presidente de la New School de Nueva York.
Hayley Henderson se ha desempeñado como planificadora urbana en Buenos Aires y en Brisbane, Australia. En la actualidad, es candidata a un doctorado en planificación urbana en la Universidad de Melbourne, Australia.
Demian Rotbart es arquitecto, planificador urbano y profesor adjunto de planificación urbana en la Universidad de Buenos Aires.
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Old-timers in Detroit like to recall the 1950s and ’60s as a Golden Age of urban planning. Under Charles Blessing, the city’s charismatic head planner from 1953 to 1977, Detroit carried out a series of ambitious attempts to reshape its urban landscape. Sweeping aside a century’s worth of tenements and small commercial structures, it created the Mies van der Rohe–designed Lafayette Park residential development just east of downtown, a light industrial park west of downtown, and block after block of low-rise moderate-income housing on the north side. Edward Hustoles, a retired veteran planner of those years, recalls how Blessing enjoyed such status as Detroit’s visionary that over lunch at a nice restaurant he would sketch his plans all over the tablecloth; if a server complained, Blessing would roll it up and tell her to put it on his bill.
Times change. Blessing retired in the 1970s, and by then Detroit was mired in its long-agonizing slide into Rust Belt ruin. The twin scourges of deindustrialization and suburban sprawl, which hurt so many cities in the American heartland, hit Detroit particularly hard. Numerous factories, so modern when they were built in the early 20th century, looked obsolete by the 1950s and ’60s, and were mostly abandoned by the end of the 1980s. The new car-enabled culture of suburbia, aided and abetted by federal highway building and other measures, encouraged hundreds of thousands of residents to flee the city for Birmingham, Troy, and other outlying communities. The exodus was hastened by fraught race relations, which grew especially toxic after the 1967 civil disturbances. Without inhabitants, Detroit’s vast stock of small wood-frame worker housing moldered; arson, crack, metal stripping, blight, and other ills corroded entire neighborhoods, forcing the city to raze block after block of homes in the 1990s and 2000s—a trend accelerated by the 2007–2008 real estate crisis, which compounded a vicious cycle of property tax delinquency and foreclosure, decimating what remained of Detroit’s housing market. Today, the best estimates suggest that at least 24 square miles of Detroit’s 139-square-mile land area are empty, and another six to nine square miles have unoccupied buildings that need to come down. Add in municipal parks that the city no longer maintains and abandoned rights-of-way like old railroad lines, and 25 percent of Detroit—an area larger than Manhattan—is vacant.
By the 1990s, urban planning had become obsolescent as a focus and a guide. A series of mayors tended to latch onto whatever showcase projects came along—the much-maligned Renaissance Center in the 1970s, or casino gaming in the late 1990s. Detroit’s municipal planning department found a new role administering federal community development block grants, and, in recent years, the department had more accountants than planners. But in 2010, then-Mayor David Bing initiated a strategic attempt to address the problem of widespread vacancy and the burden it placed on municipal services and budgets. That effort culminated in 2013 with the publication of Detroit Future City, the 354-page comprehensive framework for how Detroit might strengthen and regrow its troubled neighborhoods and repurpose its empty lots and buildings over the coming decades. Advocating widespread “greening” strategies—including “productive landscapes” that would put vacant land to new use through reforestation, rainwater retention ponds, the installation of solar panels, and food production—Detroit Future City won praise as a visionary new way to think about older industrial cities and to include ordinary citizens in the conversation about their future. “In the annals of civic engagement and community planning, Detroit Future City is probably the most extensive community outreach and planning exercise that I’ve ever encountered,” said George W. McCarthy, president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.
Origins and Essence
By 2010, three years before Detroit would file the largest municipal bankruptcy in U.S. history, the population had dwindled to 700,000 from its peak of 1.85 million in 1950. Then-Mayor David Bing needed to realign city services to account for the diminished tax base and thinning of the urban streetscape. His initial suggestion to reporters that he would move the few remaining inhabitants out of some of Detroit’s most abandoned “ghost” neighborhoods drew blistering comparisons to the urban renewal projects of the past and even hoots of “ethnic cleansing”; the idea was quickly shelved. Also that year, the mayor and top aides staged a series of community meetings called Detroit Works to elicit a dialogue with citizens about the need to rethink how the city should operate in the future. But residents had other ideas. The meetings quickly devolved into chaotic complaint sessions where hundreds of residents demanded better street lights, police protection, and other city services fast.
McCarthy, who was then with the Ford Foundation and a supporter of Detroit’s revitalization efforts, said leaders should have known better. “When you bring normal citizens into the planning process, they enter the exercise as if it’s a public meeting and the way to be heard is to shout the loudest,” he said. “If you’re sincere about civic engagement, you have to take the time to train citizens to be planners. You have to devote a significant amount of time and attention to get people to understand that planning is about making difficult decisions in a constrained environment.”
With funding from the Kresge Foundation and other sources, the city regrouped and hired teams of consultants, including nationally respected planning staffers such as Project Director Toni L. Griffin, professor and director of the J. Max Bond Center on Design for the Just City at the Spitzer School of Architecture at the City College of New York. Under Griffin’s leadership, they began to map out the document that would become Detroit Future City.
The group took pains to avoid the word “plan” when they presented it to the public. Unlike a conventional master plan, which basically creates a map of what uses will go where before the private sector comes in to fill it out with development, Detroit Future City is a strategic framework for thinking about different neighborhood types and how each might evolve given existing trends.
“We did not want to leave the city with static illustrative pictures of what their city could look like,” Griffin says. “There were already lots of those around. We wanted to leave the city with a tool that would enable people to manage change, because as you know Detroit is still very much in flux in terms of its governance, fiscal structures, city services, population loss, and ever-changing composition of land vacancy.”
The framework had to enable decision makers to act as that change was occurring over various periods of time. “It offers different decision-making structures that allow someone to say, if this is your condition today, here are the kinds of options you might think about to move that condition from A to B,” Griffin says. To simplify: If a neighborhood is showing a significant and growing level of vacancy but still retaining some useable housing and commercial stock, the vacant land there could be converted to food production or to a solar panel field to power local businesses. But a neighborhood with little vacancy and with much higher levels of density might plan infill development for its few vacant lots. Rather than suggesting that the corner of Woodward Avenue and 7 Mile Road ought to get a shopping center, the framework offers a series of examples of what might take place given certain neighborhood typologies. The mantra became “every neighborhood has a future, just not the same future.”
Detroit Future City’s greening strategies were particularly important and drew the most attention because of the huge amount of vacant land where development is not a realistic option and probably won’t be for many years to come; perhaps one-third of the entire city cries out for some new purpose and use. The more vacant spots on the map could be rendered productive by the installation of fields of energy-producing solar panels, reforestation, farming, or “blue infrastructure,” such as rainwater retention ponds, bioswales, and canals that provide water for agriculture and that redirect rainwater and snowmelt away from Detroit’s already overburdened combined sewer system. Almost all these uses presumably would be private endeavors but would require city permitting and perhaps other assistance, including zoning changes or partnerships with various philanthropic or nonprofit groups. “You need to have a greening strategy, so you can use this land in ways that, at a minimum, don’t drag down existing populated areas and, at a maximum, enhance the quality of life, economic productivity, and environmental quality for the people of Detroit,” says Alan Mallach, a Detroit Future City consultant, nonresident fellow of the Brookings Institution, and author of Regenerating America’s Legacy Cities, published by the Lincoln Institute.
But the plan also envisions significantly greater population densities in those areas of Detroit already undergoing a rebirth, such as the Greater Downtown area, where young professionals have sparked a recent residential boom and where companies led by Quicken Loans, which moved downtown in 2010, have filled up previously vacant office towers. It suggests that Detroit’s existing hospital and manufacturing corridors could and should see concentrated new investment to beef up job training opportunities and new residential and retail development in those nodes. Key employment districts could be linked by new public transit options, such as the M-1 Rail streetcar line now under construction along Woodward Avenue, the city’s main street, thanks to public-private financing. Construction began in mid-2014 on the $140-million, 3.3-mile line, which will connect downtown from Jefferson Avenue to the city’s New Center area, another hub of activity, running through the rapidly revitalizing Midtown district. The line is expected to be finished in late 2016. If voters approve a new property tax millage expected to be on the ballot in 2016, M-1 could be followed by a regionwide bus rapid transit system to be built out over the next several years.
Mallach describes Detroit Future City “as a reality check against what’s actually happening, against how you’re spending your money, where you’re making your investments, what you’re prioritizing, and so forth.”
“Detroit Future City offers a menu,” he adds. “It doesn’t say this site should become an urban farm; it lays out the options.”
Civic Engagement
Deciding what would happen where would be left to the political process—with neighbors, city leaders, and other stakeholders all taking part. Thus, public input would be critical to success.
In 2012, the Detroit Future City team hired Dan Pitera, a professor at the University of Detroit Mercy (UDM) School of Architecture, to design a new and better civic engagement strategy to harness and direct residents’ desire for change. Efforts ranged from informal chat sessions at a “roaming table,” designed by UDM architecture students and set up at various locations in town, to a series of meetings at community centers, where 100,000 residents engaged in discussions that informed the urban rehabilitation.
During this planning stage in 2012 and early 2013, a new walk-in office in the Eastern Market district allowed residents to meet staffers, see plans, take surveys, and the like. Those working at the office included staffers from UDM’s Detroit Collaborative Design Center, directed by Pitera, and the nonprofit Community Legal Resources. Pitera’s group also created a mobile phone app to encourage community involvement. And the team created 25 color posters keyed to city issues, such as vacant land or community gardens, for distribution by the thousands throughout the city.
During one Saturday morning meeting in 2012 at the Detroit Rescue Mission, some 50 residents got a peek at what various neighborhoods might become depending on current conditions and residents’ desires. Some of the attendees gave positive reviews. “The conversation is just what we need to get back to the real issues,” said Phillis Judkins, 65, of the North End district. And Larry Roberts, 70, who lives in Detroit’s Indian Village neighborhood, said the 2012 public meetings were more productive than the somewhat chaotic mass meetings Detroit Works held in the fall of 2010. “Today it looks like there are people with ideas that can move forward,” he said.
Some skepticism remained, of course, about how many of the good ideas would become policy in the cash-strapped city, and how many might ever be carried out. “If the city government buys into this plan and communicates to us what they’re going to do, I think it will work out all right,” Roberts said.
Under current Mayor Mike Duggan, who took office in 2014, a roster of neighborhood offices have opened to deal more closely with citizens and their concerns than previous administrations had done. The level of community involvement to date has been evidence that Detroiters have not given up on their neighborhoods, even in the hardest hit areas.
Rubber Hits the Road
Happily, concerns that Detroit Future City would sit on the shelf gathering dust like so many previous documents in Detroit seem unfounded. With Kresge’s financial backing and leadership, the Detroit Future City (DFC) Implementation Office was established as a nonprofit charged with realizing the plan’s visions and suggestions. Dan Kinkead, an architect who helped to write Detroit Future City, was appointed director of projects. The group now has a fixed location in Detroit’s New Center district and a staff of about 12, including staffers available through various fellowship programs underway in the city. Kenneth Cockrel, a former president of the Detroit City Council who briefly served as interim mayor after then-Mayor Kwame Kilpatrick resigned in disgrace in 2008, was hired at the end of 2013 to be director of the implementation office.
In early 2015, the implementation office had multiple pilot projects underway in partnership with other organizations. These include:
Solar Fields. Working with Focus: HOPE, a nonprofit job training facility in the city, and a small start-up, the DFC team is planning to cover some 15 acres of vacant land with solar panels. Kinkead estimates that the field could produce five megawatts of energy—enough to power several hundred houses. Planners hope to start the project this year or next, but it was unclear how many people it might employ.
Rainwater Retention Ponds. On Detroit’s east side, the DFC staff is considering the creation of a series of rainwater retention ponds in a residential neighborhood to keep rainwater out of the sewer system. The neighborhood, known as Jefferson Village, had been targeted for new single-family housing some 15 years ago, but that project stalled for lack of funding, leaving dozens of vacant lots and little demand for them. So with funding from the local Erb Foundation, and consulting with the Detroit Water & Sewerage Department, the DFC team is targeting several dozen vacant lots for the treatment. They envision that nearby homeowners could see a rate reduction on their water bills, because the department will no longer have to build and maintain as much big-pipe infrastructure to clean up rainwater that mixes in with wastewater. If the effort proved successful, they would expand it citywide.
Roadside carbon buffers. With the nonprofit Greening of Detroit tree-planting organization, one of DFC’s recommendations—to plant trees as carbon buffers alongside major roads and highways—saw one of the city’s largest-ever tree-planting blitzes in late 2014 on Detroit’s west side near the Southfield Freeway, a major north-south connector. Volunteers planted some 300 trees in one day along a few blocks. When mature, they will absorb at least some of the carbon emissions from the freeway.
Trish Hubbell, a spokesperson for the Greening of Detroit, said that partnering with the DFC implementation team on such efforts raises the visibility of each project, which in turn helps with fundraising. And the DFC team brings a wealth of knowledge on land use issues to any effort.
“Their biggest value is that they have the framework, and so they help steer where things go,” Hubbell said. “The framework adds value to all the opportunities out there.”
The Urban Farming Controversy
One controversial land use the office has championed stems from a trend Detroit is already well-known for—urban agriculture. Over the past 15 years, Detroit has seen well over 1,000 small community gardens started, including such nationally recognized projects as Earthworks and D-Town Farm, each of which covers a few acres. But currently volunteers perform almost all the farming activity, and the food is consumed by neighbors, donated to food banks, or in a few cases sold at local farmers markets. Detroit has undertaken a lively debate in recent years over the possibility of expanding into large-scale for-profit agriculture. Projects like Hantz Farms and RecoveryPark have mapped ambitious plans to convert hundreds of acres to food production. But each effort remains relatively small scale at the moment, as the debate on the wisdom of large-scale farming continues.
Nevertheless, the DFC team seems committed to much greater food production inside the city, both on vacant land and in abandoned factories where hydroponic farming could take place. The DFC team, for example, is working with the RecoveryPark effort to plan a rainwater retention system to help water crops.
At the very least, farming inside the city could help some local food entrepreneurs grow their businesses, create some jobs, and strengthen the tax base, if only on a modest scale. Food production also helps knit communities together around a purposeful activity, raises nutrition awareness, and puts blighted vacant lots and factories to a productive new use. “Detroit has the opportunity to be the first globally food-secure city,” Kinkead said.
But city officials have yet to sign off on large-scale for-profit farming, fearing that nuisance problems including dust, noise, and odors, will get out of hand. Others question whether the tough economics of farming—back-breaking labor performed mostly by minimum-wage migrants—would ever produce the sort of revenue and jobs to justify the effort. McCarthy remains one of the skeptics. “I thought it was a bad idea to try to grow food,” he says. “The economics just aren’t there; the costs are prohibitive, given the fact that you don’t have to drive that far to get out into perfectly good farmland outside Detroit at one tenth the cost.” So the debate continues, with the DFC implementation team working toward greater use of Detroit’s vacant land for food production.
Consensus Building
Rather than ignoring Detroit Future City as the product of a previous administration, Mayor Duggan has publicly embraced it as his guide. His top aide for jobs and the economy refers to his well-worn copy of Detroit Future City as his “Bible” for reshaping the city.
Jean Redfield, CEO of NextEnergy, a Detroit nonprofit working toward a sustainable energy future for the city, keeps a copy of Detroit Future City on her desk. “I use it a lot to go back to specific language they use to talk about specific options,” she said. “I use some of the maps and statistics pretty regularly.” And NextEnergy teams up with the DFC implementation team in planning a variety of green-and-blue infrastructure projects. “Our paths cross pretty often,” she said. “Whenever there’s a Department of Energy or City of Detroit question or challenge around land use, energy infrastructure, street lighting, or solar projects, we’re often working side by side with the folks there.”
As mentioned, the implementation team acts more as a lead advisor to other agencies, such as Greening of Detroit or the city’s Water & Sewerage Department, than as a primary actor. DFC Implementation Director Kenneth Cockrel calls the team a “nongovernmental planning agency.” He explains, “We inform decision making, but we are not decisions makers. Ultimately, what’s in the framework is going to be implemented by the mayor and by city council if they so choose to buy into it. They’re the ones who are going to drive implementation.”
Continuing, Cockrel likens the implementation of Detroit Future City “to what happens when a book gets made into a movie. You don’t film the book word for word and page for page. Some stuff gets left out, other stuff winds up on screen. I think that’s ultimately probably going to be the approach that the Duggan administration will take.”
Like any new organization, the DFC team continues to refine its role and search for where it can contribute most. Kinkead agrees their role may best be captured in a paraphrase of the old BASF corporate slogan: the DFC team doesn’t do a lot of the innovative projects in Detroit; it just makes a lot of those projects better.
“We exist in a squishy world,” Kinkead says. “It’s a different kind of ballgame, but our ability to help others is how we do what we do.”
In early 2015, it seemed clear that many of the innovative ideas at the heart of Detroit Future City—greening strategies, energy production, trees as carbon buffers, new development targeted toward already dense districts—ideas that seemed far-fetched even in 2010, when then-Mayor Bing launched his Detroit Works effort, now approach mainstream status.
“Now, it’s not just the environmentalists or the climate change folk talking about carbon forests; it’s residents and the executive directors of community development corporations,” Griffin says. “Business leaders and philanthropists are talking about the importance of this. A broader spectrum of constituents talking about issues that aren’t necessarily central to their wheelhouse is a very important outcome of the work.”
Perhaps just as important is the widespread realization that Detroit needs to deliver municipal services in a different way, given the realities of the city’s financial woes and population loss. The city successfully emerged from bankruptcy in late 2014, but at best that gave Detroit some breathing room to begin to grow again. If and when growth resumes, the city has to guide it more smartly than in past periods of expansion, when development sprawled across the landscape in haphazard fashion.
The Road Ahead
One reason why the city and its people were ready for a document like Detroit Future City was the deep understanding that deindustrialization and suburban sprawl had led to Detroit’s problems. “Residents began to understand that they were effectively subsidizing the sprawl and disinvestment. They began to think about ways to change these systems to be more efficient,” Griffin says.
As this article was being prepared for publication, Detroit took another big step toward revitalizing its long-dormant planning activities. Mayor Duggan announced that he had recruited Maurice Cox—the highly regarded director of the Tulane City Center, a community-based design resource center for New Orleans, and associate dean for Community Engagement at the Tulane University School of Architecture—to serve as Detroit’s new director of planning. In New Orleans, Cox facilitates a wide range of partnerships among Tulane University, the New Orleans Redevelopment Authority, and the City of New Orleans. In Detroit, among other activities, he will help turn some of Detroit Future City’s general framework into specific planning recommendations.
If innovative planning is back in style, as it appears to be, it’s more decentralized, less focused on big projects, and more attuned to how conditions on the ground might demand different solutions in each neighborhood. And the number of voices heard in planning discussions is greater than ever before. Perhaps Detroit Future City’s final and most important contribution is that it has empowered neighborhoods and citizens as equal partners with high-level professional planners in deciding the future direction of the city.
Indeed, Detroit Future City launched a new age of planning, and it will look little or nothing like that of Blessing’s era. “Planning has certainly returned, but it’s fundamentally different from how it was 50 years ago,” says Kinkead. “In the 1950s and ’60s, the city’s broader planning objectives were often manifest from a single municipal government elite.”
“To move the city forward it takes everybody,” Kinkead says. “It’s not just Detroit Future City. It’s not just the government. It’s not just the business sector. It’s everybody working together.”
John Gallagher covers urban development issues for the Detroit Free Press. His books Reimagining Detroit: Opportunities for Redefining an American City and Revolution Detroit: Strategies for Urban Reinvention are available from Wayne State University Press.
References
Detroit Future City. 2012. Detroit Future City: 2012 Detroit Strategic Framework Plan. Detroit, MI: Inland Press.
Mallach, Alan and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Skidmore, Mark. 2014. “Will a Greenbelt Help to Shrink Detroit’s Wasteland?” Land Lines 26 (4): 8–17.
