Accumulating evidence indicates that increasing concentrations of greenhouse gases, primarily carbon dioxide, are raising average temperatures, acidifying and raising the level of oceans, and accelerating natural rates of carbon dioxide emissions. Uncertainties abound, but the carbon dioxide concentration in the earth’s atmosphere has risen by 31 percent since 1850 and now exceeds levels experienced over the past 420,000 years. Recent estimates from North America (for 2003) indicate that its anthropogenic carbon dioxide emissions (mainly from burning fossil fuels) were about 1856 million metric tons per year, or about a quarter of all such global emissions.
The current state of global urban development is unsettling and plagued with man-made and natural disasters. In many developing countries, the government does not have the fiscal and institutional capacity to build affordable housing and basic infrastructure for the growing urban population, resulting in a proliferation of informal settlements and slums. At the same time, natural disasters in some of these distressed regions have destroyed homes, roads, water and sewage systems, and other public facilities, exacerbating the already limited basic services available to the urban poor.
In response to these problems, many international aid agencies such as UN-HABITAT and the World Bank, as well as governments, scholars, and practitioners, are looking for new ideas or repackaging existing ways to rebuild cities. This article discusses a long-established land management tool that has attracted recent attention—land readjustment (LR)—and describes how selected elements of this tool are being adopted to assist post-earthquake reconstruction efforts in Chile.
The LR approach emphasizes the integration of the urban economy, city planning, law, and governance with land management to form a comprehensive urban development or upgrading strategy. It requires an interdisciplinary team of experts with different perspectives to work on a concrete land development project. Although many scholars such as Doebele (1982) and Hong and Needham (2007) have emphasized the importance of this integrated approach, some practitioners perceive it as merely a tool to facilitate land transactions. This narrow view has limited opportunities in some developing countries to resolve urban upgrading and development problems in a more comprehensive way.
The recent resurgence of interest in LR is due to the recognition of the importance of coordinating economic, legal, political, and social institutions in the design and implementation of urban (re)development plans. Practitioners are also contemplating the possibility of extending LR from management of peri-urbanization and post-disaster reconstruction to slum upgrading, for example in some rapidly urbanizing African cities. The application of this LR approach to countries where the technique has never been used is still at an experimental stage. Potential pilot projects are being designed, but have not been fully implemented, so further research is needed to test the validity of assertions about this approach.
Challenges of Urbanization
In 2010, about 50.7 percent of the world’s population (3.5 billion people) lived in urban areas (World Bank 2011). The percentage is expected to increase to 70 percent by 2050, mostly in the periphery of secondary cities in developing countries. According to UN-HABITAT (2011), one-third of the urban population in developing countries (1.2 billion people) lives in slums and, despite substandard living conditions, these populations are increasing, especially in Sub-Saharan Africa and the Asia-Pacific region. Between 2000 and 2010, the number of slum dwellers increased by six million annually (Cities Alliance 2011).
Unfortunately, infrastructure and basic service development in most African countries have not increased at the same rate. Cities where sanitation, roads, water, and other services were already underdeveloped have limited fiscal resources and struggle with accommodating the unprecedented increase in population. Two major problems that hinder urban upgrading are holdouts in land assembly and lack of public funds to finance infrastructure—issues to which we will return.
Natural disasters also have taken a toll on urban populations. According to a United Nations estimate, earthquakes, tsunamis, landslides, floods, and volcano eruptions caused economic damage totaling $109 billion in 2010, three times more than in 2009 (Reuters 2011). Cities in developing countries with poor infrastructure and fiscal health are particularly vulnerable and are facing increasing price tags for both post-disaster reconstruction and adaptation to future calamities. Again, solving the problems associated with land assembly and infrastructure financing are crucial.
Conventional solutions for dealing with land assembly problems, such as compulsory purchase (eminent domain) and market transactions, are onerous. With increasing global demands for democratic governance and the realization of human rights to adequate housing, secure tenure, and protection from forced eviction, the traditional approach of relying on coercive measures that take land from owners or occupants for urban expansion and redevelopment is encountering strong legal opposition and public protests (table 1).
Using the market to facilitate voluntary land transfers is also problematic. Holdouts by individual landowners could thwart the redevelopment project and increase compensation costs for land acquisition. In some African countries where market mechanisms are not yet fully developed, unequal access to information has led to land grabs and speculation by local elites. As a result, the urban poor were either forced out or bought out from their neighborhoods and were relocated to remote areas where access to employment, public transportation, and basic services are limited.
To make matters worse, the fiscal outlook for cities in developing countries is bleak, and the opportunities to speed up the construction or repair of housing and basic infrastructure are limited. The 2008 subprime mortgage market meltdown in the United States has had adverse repercussions for municipal finances around the world. The decline in demand for imports in industrialized nations and the tightening of liquidity in the financial markets has slowed global economic growth. As exports to developed countries decrease, income-tax and value-added-tax collections in less developed nations also drop. The reduction in tax revenues exacerbates the already tight local budgets and further undermines the ability of municipalities to repair disaster-damaged infrastructure or build new facilities to accommodate rapid population growth.
Land Readjustment as an Alternative
LR has been practiced in many countries to achieve policy goals ranging from farmland consolidation to inner-city revitalization (Doebele 1982; Hong and Needham 2007). Its basic principle is to organize landowners to act collectively—in cooperation with a municipality and/or private developer—to pool their land in order to accomplish a redevelopment project.
LR is often used to re-parcel land when existing parcel boundaries are in conflict with the current land use plan. One important outcome is that a portion of the readjusted land can be retained by the development agency for construction of necessary infrastructure and basic services. If LR is not used, this land would have to be acquired by the local government, which could entail a huge upfront cost.
In return for the owners’ or occupants’ land contribution to the project, each participant receives, upon completion of the program, a new parcel proportionate in size or value to the original one. The size of the parcel may be smaller, but the value is greater due to land improvements and infrastructure created by the project. In this way, LR generates desirable urban development patterns, increases land values, allocates these increments to the involved parties, and limits displacement.
What is important about the recent interest in LR is its renewed emphasis as a mechanism for building legal and social institutions to govern urban development. The major goal is to combine job creation, land use planning, urban densification, public-private partnerships, and value capture for public infrastructure financing in one comprehensive policy package.
Potential Advantages and Disadvantages
Different elements of this unified goal can be emphasized depending on the context. For instance, in the design of a LR project for urban upgrading in an African city where residents do not have legal property rights, policy makers can legitimatize the occupants’ claims to land and allow them to exercise their right to participate in the project. After land is pooled, readjusted, and serviced, the residents will be invited back to the neighborhood to rebuild their homes or receive an apartment unit with legal title. This is a win-win approach because it allows squatters to improve their living conditions and tenure security, and it increases development densities to enable the city to obtain much-needed land for urban expansion.
LR can also help implement citywide land use regulation incrementally. To ensure that individual LR projects add up to a coherent whole, they must be conducted as part of a comprehensive urban planning process. In situations where local governments lack the capacity to execute a large-scale master plan, related LR projects can be implemented in an orderly sequence and at a manageable scale to put into action a coordinated, long-term development strategy.
In addition, LR can engender democratic governance. The core principle of LR is to build consensus and cooperation among the parties involved in land development. These parties include formal landowners, informal landholders, renters, NGOs, national government agencies, city officials, and private developers. The process entails grassroots mobilization by giving the urban poor real bargaining power to approve LR proposals. Agreement from the supermajority of landowners and renters is required before LR can proceed, thus ensuring that the government (or a private organizing agency) will pay special attention to the needs of the underprivileged groups and avoid confrontation caused by the threat of forced eviction at the very beginning of the project.
Finally, LR can facilitate land value capture for financing local infrastructure and social services. In readjusting the land boundaries, land space is created by increasing development densities. This land space can then be sold in the market to raise funds to defray a portion of the infrastructure costs. This technique creates a clear connection between the development benefits received by landholders and the price that they need to pay to make the program financially viable.
Despite these potential advantages of LR over conventional land assembly methods, it is hardly quick or uncomplicated. LR is particularly difficult to implement in developing countries where public participation is not integrated into urban planning or where there is limited capacity to maintain ownership records and resolve competing land claims. When property owners do not recognize their obligation to pay for basic infrastructure and services, requests to give up a portion of their land to cover the project costs will be strongly resisted.
Another concern is that LR reduces plot sizes, causing problems in many informal settlements where people often rely on extra space to earn rental income or conduct agricultural and business activities. In some cases, urban legislation is often too rigid for facilitating LR. Furthermore, different stakeholders may value real assets in diverse ways, making consensus building difficult. Some see possible improvements in living conditions, neighborhood amenities, social networks, and cohesiveness of community as the predominant factors. Others may make their decision based solely on monetary gains.
The integrated LR approach is designed to target all of these issues by focusing on institutional design and development. It emphasizes learning from past LR experiences to illustrate the importance of local context and enhancing this tool to accommodate a wide range of variables and situations. In addition, future adoption of the technique will search for a good fit rather than a single best practice. Most fundamentally, the design of LR projects must be based on multiple perspectives ranging from political economy and anthropological approaches to legal investigation.
Designing Land Readjustment in Chile
On February 27, 2010, a massive earthquake and tsunami destroyed a large part of Central Chile. Three regions—O’Higgins, Maule, and Bio-Bio—comprising 5 major cities and 45 small towns were seriously damaged; more than 80,000 homes were destroyed, and about 108,000 units were severely damaged (figure 1).
In response to this unprecedented disaster, the Chilean government expanded its National Reconstruction Plan to include new mandates and more flexible policies to speed up its post-earthquake reconstruction efforts. This plan offers four types of assistance in the form of vouchers to affected families: (1) US$24,144 for rebuilding a new home on existing land; (2) US$19,083 for buying a new home in another neighborhood; (3) US$3,761 for repairing houses that were partially destroyed; and (4) a special bonus of US$4,200 if the destroyed house is located in a heritage zone (Ministry of Housing and Urban Development 2011).
Despite this financial assistance from the government, affected property owners are facing two major problems. First, because the reconstruction program gives priority to low-income households, the money provided by the state to middle-income families is insufficient for them to rebuild homes of the same size and quality or in the same neighborhood. Property owners without insurance coverage who want to build a similar house must sell their land and move to another neighborhood where the land price is lower. Those who live in tsunami-damaged areas now considered unsafe for redevelopment must resettle further inland, yet that may limit their access to jobs and public services.
Second, selling their land to finance reconstruction may not be a viable option for all affected residents. Some landowners refuse to sell to private developers who offer a low price because the property is so badly damaged. Others who are unable to sell their land may not have sufficient financial resources to rebuild. This persistence of unlivable houses and vacant lots covered with debris further dampens the private incentive to reinvest in the neighborhood.
To assist the post-earthquake reconstruction effort, the Lincoln Institute of Land Policy and the ProUrbana Program in the Public Policy Center at the Catholic University of Chile (the team) put forward a joint proposal to the Chilean government to experiment with LR.
The Pilot Project: Las Heras, Talca
The team decided to conduct its first pilot in the Las Heras neighborhood in Talca for four reasons.
First, Las Heras was ripe for redevelopment even before the earthquake. It is a middle-class neighborhood with large old houses and a beautiful main square. Good social networks exist among its residents, organized by the church and local NGOs, although its development had stagnated for many years due to economic restructuring of the Chilean economy. The central government was offering Las Heras assistance in developing affordable housing through the national voucher program, and these housing subsidies later became an important potential funding source for the proposed LR project.
Second, the Public Policy Center has another program called Puentes (Bridges) that conducts collaborative research projects with local municipalities, including a preexisting work agreement with Talca, which facilitated prompt support and cooperation from city officials.
Third, Talca has a master plan that allowed the team to design a series of related LR projects to be implemented step-by-step, so it could fulfill the city’s long-term development plan. Preliminary land ownership and demographic information, land use data, and property damage assessments in different neighborhoods are also available.
Fourth, the local government and private developers in Talca were interested in increasing urban densities. Densification provided the much-needed profit incentive for the private sector to redevelop damaged sites, and it could help the local government achieve its objective of increasing and upgrading the housing supply.
Buy-In from All Involved Parties
Following the integrated LR approach, the team recognized the importance of gaining support from the central government. It organized a seminar in Santiago in May 2010 to present the concept of LR and exchange views with top officials from the Ministry of Housing and Urban Development (MHUD). After several rounds of follow-up discussions, the director of the National Program of Housing Reconstruction agreed to purchase reserved land generated from the proposed LR project, thus providing a guarantee for one of the funding sources, and agreed to go to Talca with the team to encourage property owners to participate.
To obtain critical local government involvement, the team travelled to Talca in September 2010 to present the LR ideas to city officials. The team also met with selected property landowners to determine if they might be interested in contributing all or part of their land as capital to finance the reconstruction of their homes and neighborhood. In another visit, some team members also met with school and community leaders, emphasizing the need for broad community support for the project’s success.
The team next began to gather detailed data about the area by conducting a survey of residents in eight blocks comprising 217 lots near the main plaza of Las Heras (figure 2). Team members completed 135 questionnaires over the telephone and then interviewed selected residents. The survey results indicated that 77 percent of the respondents trusted their neighbors, and the majority of them (65 percent) wanted to stay in the neighborhood and were willing to work with their neighbors to rebuild the community. Only 12 percent of respondents planned to sell their property and relocate to another area. This information revealed that organizing property owners for LR was feasible.
Project Design
Because the majority of residents in Las Heras are unfamiliar with the concept of LR, the strategy started with a small pilot project to demonstrate the applicability of this method. The team chose a block near the plaza and proposed three scenarios for combining 8 to 12 sites for LR. The number of lots included in the proposed project would depend on the levels of difficulty involved in negotiating with affected property owners. To facilitate the participation process, the team prepared visual images of what the neighborhood environment might look like after the project (figure 3).
The team also conducted detailed financial and legal feasibility studies for the project. A tentative plan for financing the pilot included a careful calculation of the amount of land that each owner would need to contribute based on the availability of government subsidies, estimated building costs, compensation for temporary relocation, and a projected land price at the completion date of the project. The financial study also revealed that constructing housing units at an estimated future price of US$46,000 per unit would allow the project to be self-financing and provide the developer with a 10 percent profit margin—under the assumption that MHUD would purchase the reserved land to build affordable housing for low- and low-to-middle-income households after LR. It was also estimated that 24 percent of the housing units within the block would be affordable for low-income households. This would help the MHUD attain its policy goal of social integration through the provision of subsidized housing.
The Real Estate Co-ownership Law in Chile requires all participating owners of the LR project to sign a legal document specifying their rights and liabilities. For example, any sale of land held by the designated organizing agency would require the consensus of all participating owners. A legal contract signed by the agency and each participating owner would specify explicitly the number of housing units that the owner would receive at the end of the project and the date of the delivery. The contract would also guarantee compliance by requiring the agency to pay compensation to owners in case of failure to transfer properties in a timely manner and of acceptable quality. The agency also needs to submit the proposed plan to the city. The Municipal Works Department would review the project, approve the building plan, and authorize the transfer of land. The approved plan would then be recorded by the registrar.
Although the research conducted by the team shows that LR is feasible in Las Heras, progress in convincing landowners to participate has been slow due to five key challenges.
First, most property owners are unfamiliar with LR, and there is no existing example in Chile to show how the idea could work. The lack of precedents makes community organizing difficult.
Second, city officials have not provided sufficient support in organizing community meetings or interacting with property owners directly about the proposed project.
Third, many affected property owners who received assistance from their extended families or friends have already relocated to other areas. These owners are in no hurry to rebuild their homes and are delaying the transfer of their land until they receive a higher offer from a private developer or the government. In Chile, there is no LR law that can force these owners to transfer their real assets.
Fourth, not all buildings in the neighborhood were destroyed by the earthquake, and the owners of the unaffected homes are not willing to give up their existing plots for a neighborhood-wide redevelopment.
Fifth, although the survey shows that many owners are willing to work on rebuilding with their neighbors, solving local problems through collective action is not a social norm in Chile. Some property owners have a strong sense of entitlement to receive public resettlement assistance, which contradicts the idea of community self-help.
Interim Assessment
Although the LR approach in Las Heras is still a work-in-progress and it is too soon to predict if the team will be able to overcome local challenges, the project has already generated several observable impacts on Chile’s post-earthquake reconstruction policy (Public Policy Center 2011).
First, LR gives property owners in Las Heras an additional option for reconstructing their homes. Before the proposal, they had to either sell their properties to a private developer and move to another area or take the government’s subsidies and rebuild a house of smaller size and lower quality. LR provides residents with the opportunity to remain in the neighborhood and to attain the highest possible living standard by using their land as capital for home reconstruction.
Second, LR opens a new channel for the central government to work with local communities on reconstruction projects. The main reasons that the LR proposal for Las Heras could go forward are MHUD’s willingness to buy land, provide assistance in encouraging landowners to participate in LR, and give participating landowners the first priority to receive government housing vouchers to finance reconstruction.
Third, the introduction of LR has influenced the government’s overall post-earthquake reconstruction strategy. Through this holistic approach, public officials are designing a comprehensive reconstruction plan to rebuild the entire neighborhood coherently, rather than giving subsidies to individual homeowners to rebuild their houses separately. The MHUD has also invited the team to assist its reconstruction effort in the earthquake-damaged city of Constitución, indicating that the government has taken LR seriously as a viable option for other projects.
Fourth, all discussions among the central and local governments, landowners, NGOs, developers, scholars, and urban designers about LR have engendered an environment of mutual learning and understanding, which in turn is reshaping the governance structure for post-earthquake reconstruction. The involved parties have begun to realize that neither a top-down nor a bottom-up approach is sufficient to generate satisfactory solutions. Cooperation among all interested parties is paramount. The LR experiment has fostered a social discourse that helps all segments of society learn how to solve their problems collectively.
Conclusion
Like all policy experiments, the current proposals to test the integrated LR approach for urban upgrading and post-disaster reconstruction in countries where the idea is new will face uncertainties and challenges. Yet, given the mixed outcomes of conventional land assembly methods in many (re)development situations, LR could offer another option for policy makers, practitioners, and other interested parties to consider.
About the Authors
Yu-Hung Hong is a senior fellow of the Lincoln Institute of Land Policy and a visiting assistant professor at Massachusetts Institute of Technology.
Isabel Brain, a sociologist, coordinates the ProUrbana Program (Program of Urban and Land Policy) at the Public Policy Center, Catholic University of Chile in Santiago.
References
Cities Alliance. 2011. World statistics day: A look at urbanisation. Washington, DC. http://www.citiesalliance.org/ca/node/2195
Doebele, William A. 1982. Land readjustment: A different approach to financing urbanization. Lexington, MA: Lexington Books.
Hong, Yu-Hung, and Barrie Needham. 2007. Analyzing land readjustment: Economics, law, and collective action. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Ministry of Housing and Urban Development, Government of Chile. 2011. Reconstruction Plan (English version). Santiago, Chile: Ministry of Housing and Urban Development.
Public Policy Center. 2011. Land readjustment project, second report. Santiago: Catholic University of Chile. May.
Reuters. 2011. Cost of natural disasters $109 billion in 2010. January 24. http://www.reuters.com/article/2011/01/24/us-disasters-un-idUSTRE70N26K2…
UN-HABITAT. 2011. State of the world’s cities 2010/2011–Cities for all: Bridging the urban divide. Nairobi, Kenya: United Nations Human Settlements Program.
World Bank. 2011. Data: Urban population. Washington, DC. http://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL
Acknowledgments
The authors thank the other members of the LR project team for their contributions to this article: Armando Carbonell, Department of Planning and Urban Form, Lincoln Institute of Land Policy; Pia Mora, ProUrbana, Public Policy Center, Catholic University of Chile; Julio Poblete, DUPLA/Urban Design and Planning; Alejandra Rasse, Catholic University of Maule; Francisco Sabatini, Institute of Urban and Territorial Studies, Catholic University of Chile; and Martim Smolka, Program on Latin America and the Caribbean, Lincoln Institute of Land Policy.
From its initial economic reform in 1978 through its liberalization of foreign investment and private sector development from the mid-1980s to the present, China’s major economic reforms have given priority to achieving a high rate of economic growth. The policies worked so well that China’s constant dollar GDP per capita grew nearly 10 percent a year from 1980 to 2010. This growth performance is unparalleled for a large country, but it has been accompanied by unaccounted-for costs, including the structural transformation of the economy, social adjustment and migration, and environmental degradation. A new Lincoln Institute book, China’s Environmental Policy and Urban Development, edited by Joyce Yanyun Man, addresses the last of these topics. It reports estimates from governmental agencies of undocumented environmental costs associated with economic production ranging from 9.7 percent of GDP in 1999 to 3 percent in 2004.
Economic growth in low-income countries is typically accompanied by environmental costs. This tradeoff is embodied in the “environmental Kuznets curve,” which postulates that environmental quality deteriorates with economic growth at low income levels and then improves with growth at higher income levels. Estimates of the environmental Kuznets curve for Chinese cities over the years 1997 to 2007 as reported in this book show that measures of industrial pollution in China declined as incomes increased over this period, indicating that cities with higher incomes experienced improvements in these measures of environmental quality as their incomes grew.
Several chapter authors argue that China’s environmental policies and performance are in transition. Environmental indicators are improving in response to new policies and regulations while economic growth continues. At the same time, there have been setbacks. For example, extreme events, such as this winter’s combination of extremely cold weather and atmospheric inversions in Beijing, produced very high levels of particulate concentrations in that city.
The logic behind the environmental Kuznets curve involves elements of both demand and supply. On the demand side, higher income populations have a growing appreciation for environmental amenities, and they advocate for environmental improvements. On the supply side, investment in new capacity uses modern equipment with more environmentally friendly processes and more affordable control technologies. China’s recent environmental improvements also stem from its strengthened environmental regulatory institutions. In 1982 the role of the Environmental Protection Agency was mainly advisory. It was transformed into a national agency in 1988, became the more independent State Environmental Protection Agency in 1998, and then was elevated as the Ministry of Environmental Protection in 2008.
The growing influence of central environmental agencies has been accompanied by a change in the style of regulation. The earlier emphasis on command-and-control regulations (such as emission standards) was partially replaced by instruments based on economic incentives (such as taxes on inputs and a newly announced tax on carbon emissions). Research indicates that to date the commandand-control regulations generally have been more effective.
While central agencies set national standards, the responsibility for monitoring and enforcement was largely decentralized to municipal or metropolitan environmental bureaus. The performance of local managers is reviewed annually based on criteria that emphasize economic growth. Additional improvements in environmental outcomes may occur only when these criteria give greater weight to environmental improvements. For example, a rapid increase in the control of sulfur dioxide emissions from power plants followed the inclusion of reduced sulfur emissions as an annual performance criterion.
While China has much to do to reduce urban air pollution, clean up rivers and lakes, and improve energy efficiency, these objectives are becoming more important to its citizens. The increased availability of data on environmental indicators is stimulating the national dialogue on environmental quality. Professor Man’s new volume contributes to this dialogue by reporting on progress, identifying immediate challenges, and assessing new policies and regulatory approaches to environmental improvement.
The Lincoln Institute of Land Policy partnered with a team of nonprofit organizations and federal agencies to host the National Workshop on Large Landscape Conservation (NWLLC) on October 23 and 24, 2014, at the Ronald Reagan Building in Washington, DC. The meeting drew some 700 participants to consider how—working across the public, private, civic (NGO), and academic sectors; across disciplines; and across parcel, town, county, state, and even international boundaries—large landscape conservation practitioners could achieve creatively conceived, strategically significant, measurably effective, transferable, and enduring results on the land in this era of climate change.
The policies, practices, and case studies discussed at the NWLLC offered a broad spectrum of solutions and promising paths for enhancing wildlife conservation efforts on a regional level; substantially improving water quality and quantity across large watersheds; achieving sustainable production of food, fiber, and energy; and protecting internationally significant cultural and recreational resources. The conference organizers greatly appreciate the productive contributions of all participants—ranging from Interior Secretary Sally Jewell, Iroquois elder Sid Jamieson, and National Wildlife Federation President Collin O’Mara, to on-the-ground land managers, scientists, and project coordinators from Alaska’s Bering Strait to the Florida Keys.
A version of this article originally appeared in Expanding Horizons: Highlights from the National Workshop on Large Landscape Conservation, the complete NWLLC report. Prepared by the Lincoln Institute and three conference partners—the National Park Service Stewardship Institute, the Quebec-Labrador Foundation/Atlantic Center for the Environment, and the Practitioners’ Network for Large Landscape Conservation—the full report is available on the Practitioners’ Network website (www.largelandscapenetwork.org)
—James N. Levitt
Lincoln Institute of Land Policy and the Harvard Forest, Harvard University
Big ideas about nature and people and a new approach to conservation cascaded through the first-ever National Workshop on Large Landscape Conservation. So much happened so quickly that the usual phrases for describing heartening and enlivening events don’t fit.
A watershed event? It felt more like white-water rafting down Niagara Falls or along an Ice-Age Flood.
A coming of age? Perhaps, if what you’re thinking about is the “rocket stage” in the growth of a longleaf pine tree: the tree can spend years looking like no more than a clump of grass, although it’s been invisibly sinking a deep taproot; then, in a single season, it leaps four feet toward the sky, putting it past the reach of ground-hugging wildfires.
Variety of input? The medieval Spanish king, Alfonso the Wise, is remembered for saying that if he’d been present at the Creation, he could’ve offered some useful hints. But at the oversubscribed Large Landscape Workshop, 117 hours of experience, advice, and data had to be packed into seven sets of concurrent sessions that occupied most of the 17 hours of the conference. There were thoughtful talks and panels and carefully prepared reports and slideshows by 269 presenters from inner cities, remote rocky heights, far-flung islands, and landscapes of all types across the United States, with connections to Canada and Mexico.
Continuing momentum? Ben Franklin said on the last day of the U.S. Constitutional Convention in Philadelphia in 1787 that, after spending three months listening to back-and-forth debate and looking daily at a gilded sunburst on the back of the president’s chair, he finally had the happiness of knowing he was seeing a rising sun, not a setting one. But Secretary of the Interior Sally Jewell, one of two cabinet members to address the NWLLC audience and applaud its efforts, told a lunchtime plenary session on the very first day: “This room is bursting with vision. You will be pioneers of landscape-level understanding, as Teddy Roosevelt was of conservation a century ago. Let’s make it happen!”
Landscape-level conservation—the term is still relatively new—is a different way of making sense of the world, and of assessing and nurturing its health. It steps beyond the laudable but limited 20th-century practice of designating reserves and cleaning up pollution. Taking a wide-angle, big-picture view of things, it sees every landscape, designated or not, as an intricately connected network of living beings sustained by a wide-ranging community of people. Landscape-level conservation has been reenergizing and broadening the environmental movement. And as its perspective is adopted, the first thing that grows is not necessarily the size of the property to be protected, but the possibility for actions, some large, some small, that will make a lasting difference for the future of the biosphere and its inhabitants, including humanity.
Many of these inaugural projects were on display in the workshop presentations and in the 34 posters that adorned the vast Reagan Building atrium. At times, the workshop felt like an enormous bazaar, displaying programs, concepts, research findings, explorations, cooperative agreements, and other early successes, as well as questions to ponder. Unexpected jewels, efforts hitherto known only to small groups, gleamed brightly in corners and were freely offered to all.
Yellowstone-to-Yukon, known as “Y2Y,” is perhaps the granddaddy of citizen-generated large-landscape projects—an idea for a connected, binational wildland corridor 2,000 miles long, from Yellowstone National Park north to the Alaskan border along the world’s last intact mountain ecosystem. At the NWLLC, Y2Y was literally coming of age, celebrating its 21st birthday. In 1993, only 12 percent of this 321-million-acre landscape had been conserved, but by 2013 the total had surged to 52 percent.
National Heritage Areas, honoring this country’s history and achievements, are even more well-established: the program embraces tens of millions of acres, including the entire state of Tennessee. It has just turned 30.
Y2Y has inspired plans for “H2H”—a 50-mile corridor of land that has been identified as a “resilient landscape,” just beyond the affluent northern suburbs of New York City, stretching from the Housatonic River, in Connecticut, to the Hudson River, in New York. Once protected, it could dramatically slow the effects of climate change.
The Staying Connected Initiative—a coalition of Canadians and Americans working across 80 million acres of forested land in four provinces and four states anchored by northern New England (a landscape the size of Germany)—calls itself “the very young cousin to Y2Y that, 15 years from now, they’ll call its northeast equivalent.”
Shortly before the workshop began, an Oregon county sewerage agency began adding trees and shrubs to the meandering banks of the 80-mile-long Tualatin River west of Portland, Oregon, to keep the fish in the river cool; it will have planted a million of them by World Environment Day on June 5, 2015.
The effect, workshop participants told me during breaks (there were a few), was somehow both exhilarating and sobering. Landscape-level conservation is hope-propelled rather than fear-accelerated. It’s a banding together in the face of grave environmental threats of extinctions and degradation. By widening our horizons, the focus shifts from salvage operations to the astounding number of things that can and need to be undertaken to restore, replenish, safeguard, protect, and celebrate the long-term integrity of this gigantic continent’s astonishing natural and cultural heritage.
When human ancestors first stood upright millions of years ago and could see over the tall savanna grasses of East Africa, their world went in an instant from being about 20-to-30 feet wide to something like 20-to-30 miles wide. This redefined what was practical, necessary, and possible to think about. In a similar fashion, scaling up or accelerating our own awareness of conservation to the landscape level is a useful way of dealing with the ever-proliferating complexities of modern America, a country of 320 million people that within half a century will have 400 million.
It’s a country where, the last half-century of science tells us, existing conservation methods aren’t enough to protect these places properly—in part because plants and animals move across lines drawn on a map and because, as these places become more isolated, former inhabitants can’t move back in again, either for full-time or part-time residence. Even high-flying Alaskan shorebirds, which winter in Mexico or China or New Zealand, are finding their round-trips impeded by oil spills in San Francisco Bay and invasive mangroves in New Zealand; Tom Tidwell, chief of the United States Forest Service, calls birds, bats, and butterflies the “winged messengers” of landscape-scale conservation. In recent years, we’ve also seen that, though maps and land designations remain stationary, places may soon be on the move in their entirety, as climate change nudges one ecosystem aside and draws in another.
Perhaps mapping itself is finally entering a non-Euclidean, or post-Jeffersonian, phase. For almost 230 years—ever since 1785, when Thomas Jefferson, even before the Constitutional Convention, suggested that geometry should trump topography for surveying what were called the “vacant lands” west of the Appalachians—we’ve had the “Jeffersonian grid,” still inescapably seen from the windows of any transcontinental flight in the way roads and fields are laid out. This grid used the otherwise invisible (and only recently computed) lines of longitude and latitude to partition the landscape into square-mile “sections” for property lines that ignored ecosystems, watersheds, and even mountain chains. It created a right-angled reality for settlers moving west to set up towns, unencumbered by what they were inheriting—the natural organization of the landscape and the age-old ways and knowledge of its previous human inhabitants.
Banding together. If working across more of the land is something that follows the realization that there’s more to the land (and beneath it and above it), the new conservation equation places as much emphasis on the who part of the work as it does on the what of it. In yet another departure from traditional practices, another thing to grow is the number and kinds of people who need to get behind any landscape-scale project. The entire process, said Dan Ashe, director of the U.S. Fish and Wildlife Service, relies on “epic collaboration,” which became the workshop’s most frequently repeated phrase. Epic resonated because it spoke of reaching across so many divides. “De-railers” was another popular workshop word:
Private landowners partnering with public-land managers. The migration path of the pronghorn antelope, which traverses both public and private land, has been protected, but it’s the last of what were seven such corridors, and the others have all been expunged. Working with 953 ranchers across 11 Western states, the National Resources Conservation Service’s Sage Grouse Initiative has moved or marked with white plastic tags 537 miles of barbed-wire fences, so these low-flying birds won’t impale themselves. “I work with the hopefuls, not the hatefuls,” one rancher said.
Private landowners partnering with their next owners. Tens of millions of acres of farms and ranches will change hands within the next 20 years, along with more than 200 million acres of “family forests.” The average age of a forest landowner is 62½, and “affinity to the land,” one commentator pointed out, “can be harder to pass along than a legal deed.”
Public-land managers working with other public-land managers. Too many sister agencies have longstanding habits of treating each other as disdained step-sisters, or they function like the three Gray Sisters in Greek myths, sharing a single eye. Over the last 30 years, the Bureau of Land Management has developed a Visual Resource Management (VRM) system for evaluating intrusions on lands in the West that includes listing scenic qualities at various distances from Key Observation Points (KOPs). But VRM methods have not yet made it back East, where the Federal Energy Regulatory Commission tends to approve without question all proposals for new gas pipelines and electric-transmission corridors, even if they might affect views from a National Historic Landmark such as Montpelier, the Virginia estate surrounded by old-growth forest where James Madison drafted an outline for the U.S. Constitution.
Other disparities yet to be bridged. Eighty-five percent of Americans live in urban areas, leading to a generation of kids who have “walked only on asphalt.” Within the workshop, most presenters were male—engaged in “mansplaining,” as one woman said. Another participant was shocked to find the conference so “overwhelmingly white.” Dr. Mamie Parker, retired assistant director of the Fish and Wildlife Service (the first African-American woman in that position), was a plenary speaker who got a sustained ovation equaled only by Secretary Jewell’s. “For many years,” Dr. Parker said, “we’ve been stuck, stalled, and scared of nontraditional partnerships. Fear has kept us from reaching out to people who want to feel respected, to know that they’re a valued member of the team.”
“Change happens at the rate of trust,” said one workshop participant. “I don’t think we’ve tested the trust yet,” said another. It’s abundantly clear that, from here on out, successful conservation is going to need a lot of successful conversations, many of which might be awkward at first. It will be a challenging stretch—standing upright brought human ancestors out of their comfort zone; a sense of belonging to other tribes is something we’re still working on.
City People, a groundbreaking book by the historian Gunther Barth, showed how 20th-century American cities became cohesive places because of late-19th-century inventions: millions of small-town Americans and Eastern European immigrants learned how to live and work together thanks to apartment houses, department stores, newspapers (which gave them the same information base), and baseball parks (which taught them the rules of competition and cooperation). Public libraries and public parks could be added to the list.
Baltimore’s Masonville Cove, the country’s first Urban Wildlife Refuge Partnership, launched in 2013, is perhaps a new kind of public library for the large-landscape era. A waterfront neighborhood in the southernmost part of town—torn up after World War II for a harbor tunnel thruway, and littered with abandoned industrial sites that have regenerated and then been rediscovered by 52 species of birds—the Masonville Cove Urban Wilderness Conservation Area now offers classes taught by staffers from the National Aquarium about the Chesapeake Bay and its 64,000 square-mile watershed (the size of 18½ Yellowstones). There are also field trips, walking trails, a kayak launch, and opportunities to help clean up charred debris, which may date back to the Great Baltimore Fire of 1904.
Nationally, landscape-scale conservation has an informal and unofficial steering committee—the Practitioners’ Network for Large Landscape Conservation, an alliance of government land managers, land trusts, academics, citizens, and national nonprofits who save lands and protect species. And officially, as the result of an early Obama administration initiative, there’s now a nationwide underpinning to the work: a network of federal fact-finders and conveners, organized as 22 Landscape Conservation Cooperatives. The LCCs don’t own anything or run anything, nor do they issue regulations, but they generate and compile reliable scientific data about all of the country’s landscapes (and many of the adjoining landscapes in Canada and Mexico), creating a shared information base. They necessarily cover a lot of ground and water (one LCC takes in both Hawaii and American Samoa, 4,000 miles to the west). And they bring a lot of people together; each LCC has at least 30 partners who represent separate government agencies, nonprofits, and tribal governments.
What’s next? That was the question asked over and over, with excitement and urgency, in the building’s sprawling, mall-length hallways. There were those buoyed by a recent survey showing that Americans think 50 percent of the planet should be protected for other species (Brazilians say 70 percent). Some foresee a seamless continental system of interlocked large landscapes, and the establishment of an international peace park on the U.S.–Mexico border to complement the one set up in 1932 across the U.S.–Canada boundary. There were, on the other hand, those in anguish who see all efforts falling short, confining North Americans to a continent with more development, less biodiversity, and fewer wolves, salmon, and spotted owls. There were those who thought that, at the next national workshop, partnership must be made an official part of the proceedings, built into the planning of sessions, into their presentations, and into follow-up discussions and initiatives.
What is next? People may need to take some time to assimilate the ascendancy of a new insight, a permanent expansion in the perception of landscapes. No more NIMBY (“Not In My Backyard”); there’s only one backyard (OBY), and it’s our care and delight, our inheritance and responsibility.
When you gain a new capacity, where will you set your sights? If someone gives you a telescope, what will you look at first?
About the Author
Tony Hiss was a New Yorker staff writer for more than 30 years and is now a visiting scholar at New York University. He is the author of 13 books, including The Experience of Place and, most recently, In Motion: The Experience of Travel.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Mi experiencia al asistir a la conferencia “Who Owns America? II” [¿A quién pertenecen los Estados Unidos?] celebrada en Madison, Wisconsin en junio pasado fue como contemplar un panorama formado por ideas acerca de la tierra y la gente. Desde mi punto de vista, este panorama tenía cuatro características dominantes:
La característica más sobresaliente del pensamiento jurídico estadounidense con respecto a la tierra es la gran importancia de los derechos de propiedad. La tradición jurídica de América Latina, según la doctrina de la función social de la propiedad planteada por el jurista francés Leon Duguit, tiende a considerar los derechos de propiedad como una materia a ser limitada por el gobierno y las leyes a fin de satisfacer las necesidades sociales. Por lo tanto, para mí fue un choque cultural descubrir la popularidad de la teoría de Charles Reich sobre la propiedad, en la que se promueven las ideas igualitarias mediante la defensa de los derechos de propiedad individuales.
En la conferencia se plantearon numerosas maneras distintas de ampliar la noción de propiedad para dar cabida a nuevas demandas sociales. Un ejemplo de ello fue el planteamiento de Eric Freyfogle de que la propiedad debiera tener un lugar privilegiado en la sociedad. Por supuesto, no hace falta que una idea sea aceptada por unanimidad en el razonamiento jurídico estadounidense para que pase a ser un aspecto importante del panorama actual de ideas sobre la propiedad.
La segunda característica se refiere a la distinción entre lo público y lo privado –una distinción que resulta esencial para las sociedades modernas y que suele darse por descontada–. Estamos acostumbrados a reconocer la coexistencia de dos formas separadas de control social sobre la misma extensión de tierra: el del propietario privado y el de las entidades gubernamentales públicas. Sin embargo, debemos recordar que esta separación no es eterna ni universal; es producto de la historia.
Los estudios urbanos han demostrado repetidas veces que las regulaciones de la tierra afectan constantemente las relaciones entre el control privado y el público. Los poderes de planificación y los derechos de propiedad han venido reduciéndose y ampliándose desde los inicios de la gestión urbana moderna, y ese proceso ahora se presenta como normal. Un desafío más marcado para la separación de las categorías pública y privada fue planteado en la conferencia por los reclamos que hacen las poblaciones indígenas sobre sus territorios en los Estados Unidos.
Tales reclamos se refieren a una tercera forma, aún sin codificar del todo, de control sobre la tierra. En general, los pueblos indígenas no buscan controlar los gobiernos locales, es decir, gobernar un territorio por medios convencionales. Igualmente rechazan ser tratados meramente como corporaciones que poseen tierras. Hablan de derechos de índole distinta, con elementos antiguos y nuevos, y lo hacen cuestionando una serie de tratados entre el pueblo y el estado. Un tratado es la forma usual que toma la relación jurídica entre una nación-estado y una fuerza externa. Al parecer los tratados pasados debían ‘resolver’ el problema territorial. Hoy en día esos tratados están siendo cuestionados tanto en términos de la dicotomía de lo público/lo privado como por la formación de una nación-estado que no se concretó.
Asimismo debemos reconocer que el razonamiento jurídico clásico no cuenta con los mecanismos para darle sentido a estos desarrollos, puesto que son los fundamentos mismos de ese razonamiento lo que está en tela de juicio. Es obvio que estas inquietudes también se presentan en Canadá y México, aunque con formas y resultados diferentes. Los estudiosos y profesionales de la teoría jurídica, y especialmente de la teoría constitucional, de estos tres países norteamericanos pueden aprender mucho unos de otros en este proceso.
No debería sorprendernos que surjan nuevas formas de control territorial cuando ha habido tantos cambios en la tierra misma. Se han escrito miles de libros acerca de la transformación de la tierra, sobre todo desde el punto de vista que ahora llamamos perspectiva ambiental. La tierra como ‘objeto’ de las relaciones de la propiedad se ha convertido en un asunto bastante complejo y esa complejidad es la tercera característica que encuentro en este panorama de ideas. Los territorios han pasado a ser un concepto difícil de entender y tal vez el fenómeno más significativo es la disolución de la distinción entre lo urbano y lo rural. No tenemos ciudades en el sentido tradicional de la palabra, sino un conjunto de procesos urbanísticos.
Los mensajeros del ciberespacio nos dicen que las distancias se acortan gracias a las nuevas tecnologías; el espacio y la distancia han perdido relevancia. La verdad es que el cambio tecnológico, aunado al cambio demográfico y social, solamente ha hecho la tierra más compleja. Esto queda claro cuando vemos, como lo demostraron las ponencias presentadas en la conferencia, las numerosísimas disciplinas que describen, analizan y hasta alaban con cantos la tierra. No existe disciplina alguna que pueda englobar la tierra en una única forma de discurso.
Tal vez la más interesante de las nuevas maneras de ver la tierra sea el enfoque narrativo, la cuarta característica en nuestro panorama. El relato de historias acerca de la tierra aclara las relaciones de la propiedad mucho mejor de lo que lo hacen tantos otros métodos empíricos porque nos permite reconocer los aspectos subjetivos sin alejarnos demasiado de las ciencias sociales empíricas. En comparación con la rigidez de los enfoques jurídicos y económicos, los relatos personales nos transmiten la fluidez de la propiedad como una relación social, los cambios que suceden en esa relación como resultado de muchas interacciones y los diferentes significados que puede adquirir una parcela de tierra o un vecindario para sus moradores, habitantes nuevos, visitantes y demás.
Reconocer la riqueza e intensidad de las historias de la gente y contrastar esta riqueza con la rigidez de las categorías jurídicas no implica abandonar estas últimas. Tan es así que este enfoque más subjetivo puede constituir una nueva forma de tomar la ley con seriedad. Apenas si existe un discurso social sobre la tierra, ni siquiera en la modalidad más vernácula, que no tenga una connotación normativa. Cuando alguien dice ‘esta tierra me pertenece (me pertenecía o debiera pertenecerme)’, está haciendo un reclamo legal. Las categorías jurídicas son importantes fuera de los círculos profesionales de los abogados, jueces y agentes inmobiliarios porque son parte de las historias personales; más aún, su función es darle significado a las experiencias de la gente.
Cuando las categorías jurídicas no logran abarcar las representaciones normativas que hace un pueblo de la tierra, la ley pierde su significado. Si el razonamiento jurídico tradicional define la propiedad como un cúmulo de derechos, el enfoque narrativo puede enseñarnos a ver la propiedad como cúmulos de representaciones que permitirían ayudar a la gente a darle significado a su relación con la tierra. Quizás es esta la mayor lección que he aprendido de la conferencia “Who owns America?”: usar muchos lentes para observar el panorama y explorar las ideas comparativas acerca del carácter individual y comunitario de la propiedad, de los asentamientos informales y de los marcos jurídicos en todos los Estados Unidos.
Antonio Azuela es el Procurador Federal de Protección al Ambiente del gobierno de México. Es egresado de la Universidad Iberoamericana (Ciudad de México) y la Escuela de Leyes de la Universidad de Warwick (Inglaterra) y se ha desempeñado como asesor jurídico de varios gobiernos estatales y dependencias del gobierno federal en materia de legislación de la planificación urbana. El Dr. Azuela es autor del libro La ciudad, la propiedad y el derecho (El Colegio de México, 1989) y muchas otras publicaciones sobre legislación urbana y ambiental desde una perspectiva sociológica.
Brownfields are industrial and commercial properties with known or suspected soil contamination problems. The environmental and financial challenges of dealing with these sites represent serious barriers to potential urban revitalization.
As the antonym for greenfields, or undeveloped land in suburban and rural communities, brownfields have made their way to the top of many urban priority lists. The National Conference of Mayors, National League of Cities, U.S. Environmental Protection Agency, U.S. Economic Development Administration, and U.S. Department of Housing and Urban Development are among the groups that have made recent brownfield policy statements.
Development Perspectives
Many central cities have nearly exhausted their supply of “clean” land for development, contributing to their loss of residents, jobs and a stable tax base. Inner-city businesses often relocate to surrounding suburbs because land is not available in the city to support their future expansion. Thus, urban brownfields give an inadvertent boost to the economic development strategies of outlying areas. This increased development pressure, in turn, can pose complex suburban and rural growth management issues.
While most known or suspected brownfields are in central cities, the problem is also evident in older inner-ring suburbs, some rural areas and military base communities. Brownfields, in short, play an important role in shaping regional development patterns by influencing the location of residential and business activities. Central cities must tackle the brownfields problem to provide new land for development and reverse their declining economic competitiveness.
Environmental Perspectives
Varying opinions exist on the extent of the brownfields problem, and more importantly what the public and private sectors should do about assessing environmental hazards on these sites. This situation will change, but not before environmental regulators clarify the relevant policies. Brownfields are not Superfund sites by regulatory definitions. The environmental and health risks of Superfund sites are significantly greater than those of brownfields. Nevertheless, brownfields can pose serious environmental threats where “real” environmental and health risks are documented through risk assessment. In many instances, however, brownfields may be less threatening than earlier thought.
Depending upon future site use, environmental and health threats can vary considerably, which raises the “how clean is clean” issue. Regulators, property owners, developers, lenders, insurers and local government officials are engaged in an open debate over future brownfields clean-up standards. Many experts, myself included, advocate standards based upon the future use of the property, as opposed to a “one standard applies to all uses” approach. Earlier regulatory practices required sites to be fully cleaned for potential residential use, which requires the highest level of clean-up. These practices are being challenged because they are so costly and because they discourage recycling of industrial land.
State Policy Innovations
Nineteen states have created voluntary brownfields clean-up programs as alternatives to regulatory enforcement. Programs such as those in Ohio, Michigan, Minnesota and New Jersey allow property owners, municipalities and other parties greater flexibility in meeting clean-up standards.
State voluntary programs are positive for several reasons. First, because they are voluntary they allow property owners and developers to initiate the process without traditional enforcement pressures. This leads to more response from private markets, and to more creative and cost-effective clean-up and redevelopment. Secondly, these programs encourage problem solving at the local level, where land use, zoning and planning regulations can contribute to solutions.
Thirdly, the state programs address key liability concerns by offering a level of “comfort” to banks, property owners, and others involved in clean-up and redevelopment. Many argue these programs must go even further. A final benefit is that state government is often willing to provide financial incentives, which experience shows are often necessary to get companies and developers to clean and reuse these properties.
State programs are expected to continue to gain momentum over time, but most administrators believe they need extra help from the EPA to make their programs more successful. They are urging federal authorities to strengthen assurances against future liability claims by stronger “comfort letters” to property owners, lenders and developers. Currently the federal government cannot provide a 100 percent delegation of authority to the states for brownfield regulation, without future federal legislative changes. Better intergovernmental coordination and greater information exchange about standards and remediation technology would help the situation. The states would welcome federal financial support for their programs, even though many will rely on private user fees to finance program administration.
Future Knowledge and Investment Needs
Most cities discover that the unknowns outweigh the facts about older industrial and commercial properties. This lack of knowledge limits city leaders’ ability to shape cost-effective strategies to cope with these problems. Knowledge is an essential ingredient in effective strategy development—ask any corporation employing knowledge strategies to best their competition. Communities with brownfields must inventory these sites and investigate the risks and opportunities associated with these properties.
Properly used, the information from these investigations can help separate real from perceived problems related to site conditions and future development potential. Knowledge can help manage the risks and reduce the uncertainty. In short, we need to end the hysteria about brownfields, which may motivate political action but also may reduce public and private confidence that cities can be revitalized and made whole once again.
Many people are searching for “deep pockets” to finance brownfield remediation. This search frightens all levels of government as budget-cutting pressures continue to grow across the public sector. Corporations and private property owners, on the other hand, reject the notion that they should either pay clean-up costs that may be unnecessary or pay for pollution problems created by previous owners or third parties.
Overall national costs to the public and private sectors of cleaning up brownfields are unknown because there is no agreed-upon definition of brownfields, and because clean-up standards continue to change. Both problems greatly affect cost estimates. City officials are unable to assess the cost of property clean-up within their jurisdictions for the same basic reasons. Future use of risk assessment techniques, coupled with the use of more cost-effective remediation technology, will help to lower these costs.
In the absence of deep pockets, communities must identify creative approaches to funding site clean-up and redevelopment. Through citywide planning, policymakers must establish useful priorities to guide their investments based upon future development trends and land use patterns. Serious environmental threats should be eliminated on any site, regardless of its development potential. In most other cases, the development potential should be a primary factor in considering next steps.
The public sector should engage corporations that own contaminated sites, banks, insurance companies, pension funds, and real estate investment funds to determine what is required to attract private capital to fund clean-up and redevelopment. Private property owners, corporations and developers should seek state and local economic development groups as potential investment partners in returning these sites to productive use.
Donald T. Iannone directs the Economic Development Program and the Great Lakes Environmental Finance Center in The Urban Center at Cleveland State University. Much of his work focuses on financing the redevelopment of brownfield sites.
Additional information in printed newsletter.
1. Photo caption: The Publicker site, a former distillery on the Delaware River in Philadelphia, was cleaned up with EPA funds and will be redeveloped as a shipping terminal.
Photo credit information: – Richard McMullin, photographer, Office of the City Representative, Philadelphia
2. Map of U.S.: EPA Brownfields Demonstration Cities
Large Cities:
Cleveland/Cuyahoga County, Ohio
Baltimore, Maryland
Detroit, Michigan
Indianapolis, Indiana
New Orleans, Louisiana
St. Louis, Missouri
Mid-Size Cities:
Birmingham, Alabama
Bridgeport, Connecticut
Knoxville, Tennessee
Louisville, Kentucky
Richmond, Virginia
Rochester, New York
Sacramento, California
Trenton, New Jersey
Smaller Cities/Clusters:
Cape Charles/Northampton County, Virginia
Laredo, Texas
Oregon Mill Sites (7 small towns), Oregon
West Central Municipal Conference, Cook County, Illinois
Caption: Eighteen cities or regions have already received grants of up to $200,000 through the EPA’s Brownfields Economic Redevelopment Initiative. An additional 32 cities will receive funds by the end of 1995. The common objectives of these projects are to assess contamination at abandoned sites; involve community residents in decision making; leverage other public and private funds for clean-up and redevelopment; resolve liability issues; and serve as role models for other communities.
The Mississippi River watershed has, since the administration of Thomas Jefferson, played a central role in American life. This centrality has been both literal, in a geographic sense, and figurative, in the sense that the mighty river runs through America’s agricultural and cultural heartland.
One of the nation’s greatest conservationists, Aldo Leopold, grew up along the banks of the Mississippi, in Burlington, Iowa. After gaining a forestry degree at Yale University and serving in the U.S. Forest Service in the desert Southwest, Leopold returned to the upper Midwest to teach and write his most enduring prose at the University of Wisconsin in Madison. Leopold and his family also devoted themselves to the restoration of a farm and forest landscape that included a ramshackle home, affectionately known as “the Shack,” on the sandy soils adjacent to the Wisconsin River, a tributary of the Mississippi.
In his work at both the university and the Shack, Leopold gained a first-hand view of the enormous challenges Americans face in attempting to conserve the nation’s soil, water, wildlife, and landscape. As the instigator of the first “wilderness” designation of a federally owned landscape in the Gila National Forest in Arizona, and as a founder of the Wilderness Society, Leopold was a prominent proponent of conservation on public lands. Still, he understood that unless private lands were also conserved for the long term, the conservation community would not be able to effectively protect America’s natural heritage. He wrote presciently for The Journal of Forestry in 1934:
Let me be clear that I do not challenge the purchase of public lands for conservation. For the first time in history we are buying on a scale commensurate with the size of the problem. I do challenge the assumption that bigger buying is a substitute for private conservation practice … . Bigger buying, I fear, is serving as an escape-mechanism—it masks our failure to solve the harder problem. The geographic cards are stacked against its ultimate success. In the long run, it is exactly as effective as buying half an umbrella … . The thing to be prevented is destructive private land use of any and all kinds. The thing to be encouraged is the use of private land in such a way as to combine the public and private interest to the greatest degree possible … . This paper forecasts that conservation will ultimately boil down to rewarding the private landowner who conserves the public interest. It asserts the new premise that if he fails to do so, his neighbors must ultimately pay the bill. It pleads that our jurists and economists anticipate the need for workable vehicles to carry that reward. (Leopold 1991)
More than seven decades after Leopold penned those words, American jurists, economists, policy makers, public natural resource agency administrators, nonprofit conservation leaders, and concerned citizens are still working on his challenge. In October 2005 the Lincoln Institute convened more than 30 conservation leaders to consider the most effective ways to design and use such “workable vehicles.” The Johnson Foundation cohosted the conference at its Frank Lloyd Wright–designed Wingspread Conference Center in Racine, Wisconsin.
From that base the participants visited several sites in the Upper Mississippi watershed in south-central Wisconsin that showcase impressive public-private conservation efforts. Brent Haglund and Alex Echols of the Sand County Foundation led the group to an expansive site on the Portage River managed by the U.S. Fish and Wildlife Service, where participants learned how cooperative public-private land management practices effectively enhanced wildlife habitat and helped restore native ecosystem functions. At the nearby Baraboo River we saw a public-private effort that had restored the river to health through the removal of several aged dams.
For historical perspective, the group visited the site of Leopold’s Shack, where we read from his posthumously published volume, A Sand County Almanac. Leopold (1949) lyrically describes the critical role of private stewardship in maintaining the long-term value of the region’s ecosystems. The participants also visited the campus of the International Crane Foundation (ICF), where we stood face-to-face with several of the world’s rarest birds and learned of cofounder George Archibald’s nonprofit efforts to restore their populations.
Over the next two days at Wingspread, the group discussed ways to enhance a broad array of conservation incentives in an economically efficient, measurably effective, and reasonably equitable manner. The participants focused on three types of incentive programs of interest to the conservation community in the early twenty-first century: tax incentives, market-based incentives, and fiscal (or budgetary) incentives.
Tax Incentives
Jean Hocker, president emeritus of the Land Trust Alliance (LTA), explained how the federal tax incentives associated with the donation of conservation easements, codified in the 1970s and 1980s, have become a key driver of growth in the U.S. land trust movement. Jeff Pidot, chief of the Natural Resources section of the Maine Attorney General’s office, and a 2004–2005 visiting fellow at the Lincoln Institute, followed Hocker with a critique of easement policy and practice, explaining how the use of conservation easements has resulted in a variety of unintended consequences. He argued that reform of easement law and regulation at the state and national levels would both reduce misuse of the tool and improve its effectiveness in achieving conservation purposes (Pidot 2005).
Responding to Pidot’s critique, the participants, led by Mark Ackelson of the Iowa Natural Heritage Foundation, considered a number of potential reforms, paying special attention to opportunities for strong voluntary standards, improved training and accreditation programs, stronger enforcement of existing regulations, and revision of appraisal standards. Several of these reforms have since been implemented, including LTA’s establishment of a voluntary accreditation program.
In response to persistent advocacy by the conservation community, the U.S. Congress in August 2006 approved an expansion of conservation easement tax benefits. In the opinion of James Connaughton, chair of the White House Council on Environmental Quality, the new provisions provide “substantial new incentives to landowners who want to commit their land to open space while keeping our nation’s working farms and ranches working” (The Chattanoogan 2006).
Market-based Incentives
Adam Davis, a California-based expert on ecosystem services, explained how private interests, in the context of public cap-and-trade regulatory structures, were becoming increasingly active in providing public and private goods, by employing new ecosystem service trading mechanisms for land and biodiversity conservation (Davis 2005). He noted that U.S. Army Corps of Engineers regulations for the mitigation of adverse impacts to wetlands were evolving to require all mitigators to meet measurable, relatively efficient performance standards. Such developments, he reported, would allow commercial wetlands banking firms to compete effectively and efficiently, improving the per-unit cost and quality of mitigation banking initiatives over time.
Davis’s remarks were expanded upon by several speakers, including Fred Danforth, who offered a case study of his own entrepreneurial experience in ecosystem service provision on a ranch in Montana’s Blackfoot River valley; George Kelly of Environmental Bank & Exchange (EBX) and Wiley Barbour of Environmental Resources Trust, who offered insights on the importance of clear norms and standards in ecosystem service markets; and Leonard Shabman, resident scholar at Resources for the Future and a widely respected economist, who has published several papers on the future of mitigation banking.
Recent events offer considerable hope that some of the legal and regulatory reforms discussed at the session will be implemented in the near future. Specifically, in the spring of 2006 the U.S. Army Corps of Engineers published new draft regulations that appear to address many of the concerns raised about wetlands mitigation. As reported by Ecosystem Marketplace (2006), “central to the proposed new regulations is the requirement that all forms of mitigation meet the same environmental standards already required of mitigation banks … . The proposed regulations will raise accountability levels for projects funded by in-lieu fee payments and will implement a more timely approval process for mitigation banks.”
Fiscal Incentives
The third type of incentive is generally funded through governmental budgets. Ralph Grossi of the American Farmland Trust; Craig Cox of the Soil and Water Conservation Society; Roger Claassen of the U.S. Department of Agriculture; and Jeff Zinn of the Congressional Research Service offered a variety of perspectives on the complex negotiations associated with reauthorization of the Farm Bill, which offers opportunities to expand and change federal farm programs in 2007.
Whether or not the next Farm Bill provides for growth or shifts in incentive programs, achieving measurable impacts will depend on skillful program implementation. Jeff Vonk, director of Iowa’s Department of Natural Resources, offered detailed insight into the challenges of using a conservation budget to address agricultural water quality problems. He argued persuasively that even if conservation budgets increase over time, they will not achieve their intended effect without careful resource allocation analysis and follow-through.
Howard Learner, director of the Chicago-based Environmental Law and Policy Center, offered a detailed case of how a federally funded agricultural renewable energy program benefited from focused legislative design and follow-through on implementation. Andrew Bowman of the Doris Duke Charitable Foundation added the idea that, if implemented in a well-coordinated fashion, the State Wildlife Action Plans submitted to the federal government by the 50 states offered another important opportunity to make progress in wildlife and habitat conservation.
Help for the Mississippi River Watershed
Recent progress in strengthening U.S. tax and market-based incentives for land and biodiversity conservation, combined with potentially significant fiscal incentives, could provide an historic opportunity to realize ambitious conservation objectives in the next decade. There are many thorny conservation challenges that might be addressed with such incentives.
One of most urgent is associated with the Mississippi River watershed where Aldo Leopold spent much of his life. Stretching from Montana to Pennsylvania to Louisiana, the watershed picks up an enormous load of phosphorus and nitrogen from farms, parking lots, and lawns. These chemicals and other pollutants are carried by the great river into the Gulf of Mexico, where they are instrumental in creating hypoxia—an ecological condition characterized by a shortage of available oxygen. It can be caused by surplus amounts of phosphorus and nitrogen that feed huge, oxygen-consuming algal blooms on the ocean’s surface. As the blooms grow rapidly, deeper ocean waters may become relatively depleted of oxygen, sometimes resulting in the death of massive numbers of fish.
A combination of innovative tax, market-based, and fiscal incentives could make a significant impact in improving the ecological character of the watershed and reducing hypoxia in the Gulf. For example, incentives targeted to encourage stream bank restoration, the establishment and stewardship of buffer strips, the implementation of crop rotation schemes that reduce fertilizer runoff, and the reduction of impervious surfaces near watercourses could, after sufficient trial and error, prove to be efficient, measurably effective, and reasonably equitable across geographic and socioeconomic lines. If implemented across the Mississippi watershed, such tools would benefit marine and bird populations, as well as the Gulf fishing industry and local economies. Aldo Leopold would likely applaud news of such an effort’s success, seeing private landowners rewarded to conserve the public interest.
James N. Levitt is director of the Program on Conservation Innovation at the Harvard Forest, and a research fellow at the Ash Institute for Democratic Governance and Innovation at Harvard’s Kennedy School of Government.
References
The Chattanoogan. 2006. Conservation incentives pass Senate: Waiting on President’s signature, August 7. http://www.chattanoogan.com/articles/article_90539.asp.
Davis, Adam. 2005. Mainstreaming environmental markets. In From Walden to Wall Street: Frontiers of conservation finance, James N. Levitt, ed., 155–171. Washington, DC: Island Press in association with the Lincoln Institute of Land Policy.
Ecosystem Marketplace. 2006. Ecosystem Marketplace Commentary: Draft mitigation regulations signal growing private sector role in conservation, Press Release, March 27. http://www.ewire.com/display.cfm/Wire_ID/3033.
Leopold, Aldo. 1949. A Sand County almanac. New York: Oxford University Press.
———. 1991. Conservation economics. In The river of the Mother of God and other essays by Aldo Leopold, Susan Flader and J. Baird Caldecott, eds., 193–202. Madison: University of Wisconsin Press.
Pidot, Jeff. 2005. Reinventing conservation easements: A critical examination and ideas for reform. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Like many schoolchildren, I learned that years ago a squirrel could cross the country from the Atlantic to the Pacific Ocean never touching the ground, using our magnificent forests as an aerial highway. After massive clearing and development for agriculture, cities, and roads, those forests are now a tattered patchwork, and are nonexistent in many places. More than a squirrel’s dilemma, though, the loss and altering of America’s forests have created both an enormous challenge to climate health and an opportunity for climate policy and action.
El plan de ordenamiento territorial de una ciudad, por lo general, describe las metas y objetivos de desarrollo mediante el uso de diferentes tipos de mapas y documentos escritos. La mayoría de los mapas y otras representaciones de diseño urbano se elaboran con una visión en dos dimensiones (2D), que luego se traducen en instrumentos regulatorios y herramientas de planificación estratégica también bidimensionales. El espacio urbano se representa en mapas que se asemejan a un rompecabezas cuyas piezas planas serían las áreas administrativas (municipales, rurales, urbanas, en crecimiento, en expansión, limítrofes), las áreas según el uso de los inmuebles (residencial, comercial, de negocios, histórico, turístico, informal, recreativo), las áreas de protección medioambiental o de uso restringido (zonas de captación de aguas, áreas inundables, colinas propensas a los deslizamientos), entre otras. Es así como el espacio urbano real 3D se gestiona mediante leyes y otras convenciones basadas en una visión 2D, lo cual evidencia que la ciudad física y la ciudad legal funcionan en dimensiones diferentes y, de cierta forma, incompatibles.
En el pasado, esta discrepancia era aceptada, ya que los mapas 2D constituían el principal recurso disponible para representar la ciudad real; no obstante, en la actualidad los gráficos computarizados pueden gestionar objetos complejos en el espacio.
Resulta necesario, entonces, reformular los aspectos legales y económicos de la sociedad urbana, pasando de la visión tradicional 2D a un enfoque 3D, con el fin de desarrollar, implementar y controlar las políticas de suelo urbano de manera más eficiente.
Cuando el espacio urbano se describe mediante mapas digitales integrados a bases de datos en un Sistema de Información Geográfica (SIG), diferentes capas de información pueden ser adicionadas para dar una visión más próxima de la realidad en 3D. Un catastro 3D es una de las herramientas que puede facilitar este proceso, pues está compuesto de un sistema de bases de datos integradas que contiene información sobre títulos de propiedad inmobiliaria, características físicas de los inmuebles, modelos econométricos que describen los valores inmobiliarios, redes de transporte, infraestructura y servicios, y atributos medioambientales.
Creación de un nuevo marco 3D
Google Earth ha popularizado la información geográfica, ya que permite a los usuarios visualizar un lugar virtual en 3D, al nivel de detalle que desee y en un entorno global. Este y otros programas geográficos pueden utilizarse con bastante facilidad para cambiar el punto de vista de la realidad. Si el usuario pasa de una vista desde arriba (que muestra la ciudad como una superficie plana) a una perspectiva oblicua, podrá observar el relieve y la altura de los edificios, árboles, redes aéreas de servicios públicos y otros objetos en el espacio.
Mediante este tipo de visualización en 3D se pueden identificar espacios sin desarrollar, edificios de diferentes alturas, viviendas suburbanas diseminadas, estructuras en áreas rurales aisladas y construcciones precarias en asentamientos informales, todo lo cual permite inferir cambios necesarios en el uso del suelo. Cuando el espacio 3D se representa en una pantalla plana o en impresiones en papel, se muestran detalles que resultan difíciles de identificar en un mapa 2D, tales como el movimiento de la sombra durante el día, diferentes vistas desde la ventana de un apartamento y las relaciones espaciales entre edificios y elementos naturales.
La tecnología 3D en constante evolución está cambiando los paradigmas de la planificación urbana y la política de suelo, ya que afecta no sólo la forma en que se ve una ciudad sino la manera en que se describen los derechos de propiedad y sus restricciones en el espacio. Como resultado, es necesario contar con un nuevo marco legal urbano basado en leyes 3D y catastros 3D que puedan describir objetos en el espacio en lugar de presentar solamente sus contornos planos. Las leyes 3D afectan a los derechos en el espacio, y no más en un plano de proyección, y sólo a través de un marco normativo con esas características resultará posible definir políticas de suelo en 3D.
Por ejemplo, una representación 3D del alcance de la edificabilidad máxima para un conjunto de lotes facilitaría el uso de los instrumentos de gestión de suelo, tales como las tasas para la adquisición de derechos de edificación para nuevos desarrollos. Para poder utilizar un marco legal en 3D es necesario que los datos espaciales se encuentren sistemizados en catastros 3D, mediante los cuales se crean y mantienen en forma actualizada bases de datos espaciales y representaciones volumétricas de ciudades, así como también un registro de la propiedad 3D donde se identifique y documente cada una de las propiedades y sus correspondientes restricciones en el espacio.
Los agrimensores, geólogos, biólogos e ingenieros tienen cierta facilidad para determinar, mediante mallas de puntos con coordenadas espaciales, la ubicación de objetos físicos en el espacio tales como depósitos minerales, masas de agua, plumas de contaminación, emisiones en el aire o en capas subterráneas, espacios de acceso restringido alrededor de cables de alta tensión, etc. Sin embargo, los legisladores y planificadores urbanos no están familiarizados con el hecho de describir e interpretar las intersecciones de esos objetos en el espacio. La complejidad creciente de la infraestructura urbana y de las áreas con un gran nivel de densidad de edificación requiere el registro adecuado de su condición legal (privada o pública), la cual puede ser realizada con los registros catastrales 2D que existen en la actualidad, aunque sólo hasta cierto punto.
A pesar de su potencial como herramienta de planificación urbana y del gran nivel de investigación y progresos logrados hasta la fecha, no existen jurisdicciones que posean un verdadero catastro 3D con una funcionalidad completa. Los conceptos en constante evolución involucrados en este nuevo proceso deberán estar basados en la norma ISO 19152 Modelo de Dominio de Administración de Suelos (LADM, por sus siglas en inglés), que brinda un soporte para representaciones 3D (van Oosterom 2011).
La ciudad virtual 3D
La primera idea que, por lo general, viene a la mente al considerar una ciudad 3D es su representación de las construcciones en formas regulares, a través de cubos, prismas y cilindros. No obstante, estas formas simples han demostrado ser insuficientes a la hora de analizar el espacio urbano. Buscando contar con un método que se corresponda más adecuadamente a la realidad, los investigadores y diseñadores han desarrollado técnicas para superponer fotografías de fachadas de edificios sobre las caras de los cuerpos geométricos. Con la popularización de los programas de diseño asistido por computadora (CAD, por sus siglas en inglés), la representación de las características arquitectónicas de los edificios en 3D se tornó más fácil.
Estos tres tipos de edificios virtuales 3D generalmente se colocaban en una superficie de referencia plana, lo cual creaba una falsa imagen de la ciudad puesto que mostraba a todos en un mismo nivel. Al agregar el relieve mediante perspectivas digitales basadas en modelos digitales de terreno, los edificios virtuales en 3D pasaron a colocarse en el nivel de altitud correcto en relación con el nivel del mar, obteniendo un posicionamiento espacial más preciso. El próximo paso consistió en superponer ortofotos aéreas sobre el relieve digital, lo cual dio como resultado imágenes 3D de las ciudades (físicas) que resultan mucho más reales aún (ver figura 1).
En la actualidad, los modelos urbanos 2D y 3D continúan elaborándose con puntos, líneas, polígonos e imágenes. Todos estos modelos son útiles, pero todavía insuficientes a la hora de llevar a cabo un análisis urbano detallado, ya que, como lo señala el geógrafo brasileño Milton Santos, “geometrías no son geografías” (Câmara 2000). De hecho, para desarrollar políticas de suelo se utilizan diferentes tipos de datos geográficos: sociales, físicos, económicos y medioambientales, todos los cuales tienen lugar en el espacio y, por lo tanto, deben ser relacionados con los elementos de la ciudad virtual.
El SIG contribuye al proceso de construir una ciudad virtual 3D, ya que permite el enlace entre los datos estadísticos y las formas geométricas para generar imágenes de información temática que pueden aplicarse a diferentes cuestiones relacionadas con las políticas de suelo. Para los fines de la planificación urbana, una imagen 3D creada en una plataforma de SIG es, por lo general, más útil que la propia fotografía del mismo sector, puesto que a través del sistema se puede resaltar datos de interés, crear posibles escenarios que anticipen los efectos económicos de ciertas decisiones en cuanto a políticas de suelo e inclusive evaluar el impacto al medioambiente de algún nuevo desarrollo.
Ciudades virtuales 3D formales e informales
La ciudad virtual 3D representada en forma geométrica resulta útil en distintos tipos de análisis, tales como los estudios sobre tránsito vehicular, la propagación de las ondas emitidas por estaciones de radio o cualquier tipo de análisis sobre redes de infraestructura. No obstante, para otros tipos de análisis, la ciudad virtual 3D no llega a ser suficiente. Por ejemplo, un abogado o un economista necesita visualizar la ciudad formal 3D – es decir, la ciudad definida en las normas urbanas y medioambientales. La figura 2 muestra dos imágenes en las que se ven manzanas de una ciudad virtual 3D: una representa los edificios existentes y la otra indica el potencial de desarrollo según las normas urbanas aplicables. Las diferentes densidades de construcción implican valores distintos de los inmuebles y, consecuentemente, diferentes bases económicas para la definición de la política tributaria y de recuperación de plusvalías. Estas dos ciudades conforman la ciudad virtual 3D formal.
En América Latina, donde la incidencia de la informalidad es emblemática en el paisaje urbano, resulta importante visualizar y definir tanto la dimensión informal como las dimensiones legales de la ciudad. Los asentamientos informales se desarrollan cuando las familias no logran acceder a las viviendas ofrecidas por el mercado o por los programas sociales. La gente necesita encontrar algún lugar donde asentarse, lo que con frecuencia ocurre en terrenos peligrosos o protegidos que resultan inadecuados para vivienda, o en terrenos vacantes, ya sean estos públicos o privados. La magnitud de la necesidad de una vivienda por lo general supera la cantidad de terrenos disponibles, lo que obliga a las residentes a verticalizar los asentamientos informales, construyendo estructuras más altas y con mayores niveles de densidad. Es así que se desarrolla la ciudad virtual 3D informal (ver figura 3).
Cada espacio ocupado es una componente de la ciudad, por lo tanto, la formalidad cuanto la informalidad deben tenerse en cuenta en las bases de datos de los catastros urbanos. La tarea de conectar la ciudad virtual informal con la ciudad virtual formal es un desafío mucho mayor en 3D que en 2D, puesto que, entre otras razones, los propietarios y los ocupantes de un mismo espacio compartido pueden ser diferentes. En estas áreas, la infraestructura también está organizada en forma diferente, mientras en la ciudad formal, las redes de infraestructura pública consisten en cañerías fijas, cables, caminos y vías de ferrocarril regulares y estables, en la ciudad informal las redes de infraestructura frecuentemente son construidas por los mismos habitantes mediantes mangueras y cables suspendidos que cambian constantemente de posición a medida que el asentamiento se va extendiendo. Un catastro 3D que integre todos los datos puede informar a los planificadores urbanos cuáles son las brechas existentes entre la oferta y la demanda de terrenos para construcción por parte de la población, lo que contribuye a definir políticas que aborden la cuestión de los asentamientos informales no planificados.
Ciudades dinámicas 3D
Los cambios que van ocurriendo en las ciudades pueden visualizarse y medirse de diferentes maneras, como por ejemplo, mediante estudios sobre la densificación, migración y expansión de las redes de infraestructura. Estos estudios se basan en la suposición de que las variables sociales, económicas y medioambientales se encuentran en constante movimiento, mientras que el terreno es estático. No obstante, otras fuerzas capaces de producir cambios en la ciudad pueden causar desplazamientos de diferentes intensidades que pueden medirse en el espacio (3D) y el tiempo (4D). Por ejemplo, las placas continentales están provocando que América del Sur, sus ciudades, sus propiedades públicas y privadas y sus redes de infraestructura se muevan lentamente hacia el oeste a razón de 2 cm por año. Estos movimientos, que parecen insignificantes, tienen consecuencias sobre las políticas urbanas puesto que, dentro de 50 años, una propiedad podrá moverse hasta 1 metro de su ubicación actual.
Por otro lado, la naturaleza dinámica de la tierra genera movimientos mucho más extremos. El terremoto que afectó la región chilena del Bio-Bio en febrero de 2010 provocó impactos a diferentes escalas. Según las mediciones llevadas a cabo por el Observatorio Geodésico Integral Transportable (TIGO, por sus siglas en inglés) en la ciudad de Concepción, la totalidad del territorio se movió durante 30 segundos inicialmente hacia el noroeste y luego terminó con un desplazamiento de 3 metros hacia el suroeste. Durante este episodio, la altura del suelo se modificó en 50 cm. El movimiento telúrico corrió propiedades y destruyó infraestructura y edificios urbanos, siendo que el daño se agravó con el tsunami posterior. Un patrón similar se observó durante el terremoto que azotó al país en 1960, el más grave registrado en el mundo, cuando el suelo se movió con tal intensidad que algunas propiedades (o parte de ellas) desaparecieron en el mar y otras emergieron.
El terremoto ocurrido en enero de 2010 en Haití produjo, en 35 segundos, una cantidad de escombros estimada en 20 millones de m3, pero no se registraron desplazamientos del suelo significativos del territorio.
Desde el punto de vista del catastro, estas dos catástrofes tuvieron impactos muy diferentes. Si la información urbana hubiera estado estructurada en capas temáticas e integrada en una plataforma SIG, el terremoto de Haití habría afectado a la capa correspondiente a las construcciones y habrían desaparecido varios edificios representativos. En Chile, la capa correspondiente a las construcciones se vio modificada principalmente por el tsunami, mientras que la capa de terrenos sufrió desplazamientos y cambios espaciales derivados del movimiento telúrico. Las catástrofes naturales de estas características que ocurren con tanta rapidez modifican el entorno y la vida de las personas en forma radical y tienen importantes implicaciones en cuanto a las prioridades de los gobiernos, tales como la definición e implementación de políticas de suelo, tanto antes como después de ocurridos dichos eventos.
Los impactos del cambio climático, la contaminación subterránea y la contaminación del aire, por ejemplo, pueden preverse mediante modelos matemáticos con buena precisión, aún antes de que ocurran. Al conectar estos modelos con las bases de datos espaciales de un catastro 3D es posible crear escenarios derivados de los impactos potenciales en el espacio 3D e identificar los barrios y propiedades que podrían verse afectados. Los fenómenos como los terremotos y las inundaciones súbitas, aún cuando sean impredecibles, pueden representarse mucho más rápidamente si los instrumentos de medición utilizados por las agencias medioambientales o los organismos gubernamentales se conectan con las bases de datos espaciales de los catastros 3D. La representación espacial del impacto puede estar disponible para los tomadores de decisión apenas ocurrida la catástrofe.
En resumen, la representación 3D puede contribuir a definir políticas de suelo preventivas para abordar los cambios predecibles, así como también permitir el reajuste de las políticas de suelo actuales con posterioridad a una catástrofe natural.
Redes e infraestructura 3D
Las redes de infraestructura y transporte se mueven a lo largo del territorio de diferentes maneras, lo que permite a la ciudad permanecer activa y fluida. Algunas de estas redes son invisibles por naturaleza, tales como las microondas emitidas por los teléfonos celulares, mientras que otras son invisibles porque son subterráneas, tales como los túneles y cañerías de infraestructura. Otras redes son fácilmente visibles puesto que están construidas sobre la superficie, tales como los caminos y los cables de servicios públicos. La figura 4 ilustra algunas de las complejas intersecciones espaciales de redes de infraestructura y transporte a lo largo de la ciudad 3D.
Las relaciones espaciales entre redes y propiedades públicas y privadas, reservas ambientales, depósitos minerales, masas de agua y otras características no se han tratado eficientemente en las normas cartográficas en 2D, por lo que requieren el desarrollo de nuevas normas específicas en 3D con el fin de hacer cumplir la función social de la propiedad con equidad y justicia. Por ejemplo, el artículo 1.286 del Código Civil Brasileño estipula que un propietario estará obligado a ceder el derecho de paso a través de su propiedad para la colocación de cables, cañerías y otros conductos subterráneos con fines públicos cuando no puedan construirse en ningún otro lugar. La ley también establece la necesidad de determinar cuál será la superficie afectada por los proyectos de obras públicas en cada lote y su correspondiente valor, a fin de calcular la compensación que recibirá el propietario. Los registros catastrales 3D pueden convertirse en un importante aporte que facilite dichas operaciones puesto que los catastros 2D actuales no están siendo eficientes.
Valor del mercado inmobiliario 3D
Una de las funciones de un catastro territorial es la de proporcionar información con el fin de determinar el valor de los terrenos útil para definir las políticas tributaria y de planificación urbana. En América Latina, los valores de los terrenos por lo general se calculan según métodos de valuación ad hoc (tales como el costo de reposición), en los que se utilizan datos de construcción y valores de terrenos para cada sector catastral (Erba 2008). Esta práctica no siempre genera valuaciones confiables, ya que resulta difícil mantener actualizadas las bases de datos catastrales y su implementación puede resultar arbitraria según el lugar donde se aplique.
Un método alternativo de valuación que actualmente se está implementando en la región consiste en el uso de modelos econométricos espaciales para determinar los valores de las propiedades con el nivel de precisión estadística deseable. Esto resulta importante debido a que los valores de los terrenos cambian según el espacio urbano y dependen de variables tales como normas urbanas, restricciones medioambientales, vistas panorámicas, infraestructura y otras características asociadas a la propiedad como, por ejemplo, elementos subterráneos o aéreos relacionados a ella.
Las plataformas de SIG más modernas desarrolladas para catastros 3D permiten al valuador “pararse” dentro de un edificio en cualquier altitud incluso antes de que éste se construya. El sistema le permite conocer la vista que se tendrá desde la ventana de la vivienda, identificar las relaciones existentes con otros edificios, percibir el paisaje natural y observar otras características relevantes de la propiedad. Dichos datos permiten determinar la importancia de factores externos al valor de la propiedad, un aspecto que con frecuencia no se tiene en cuenta en las valuaciones realizadas según los métodos tradicionales como el costo de reposición.
La figura 5 muestra una perspectiva del gradiente de la superficie de valores de terrenos por m2, obtenidos a partir de puntos de referencia correspondientes a propiedades en venta. La superficie posee el mismo sistema de coordenadas de referencia (x, y) que la ciudad y si bien la tercera dimensión espacial (z) no se encuentra relacionada con el espacio geográfico (altitud), es posible colocar la superficie debajo de la ciudad virtual legal y analizar la correlación espacial existente entre el valor del m2 de terreno y las normas urbanas respectivas. Este tipo de aplicación es otro posible aporte al desarrollo de políticas de suelo basadas en técnicas catastrales 3D.
Conclusiones
Aunque las tecnologías utilizadas para medir, representar y almacenar información actualmente están evolucionando hacia las plataformas 3D, la legislación urbana y las políticas de suelo continúan viendo a las ciudades como superficies planas. La posibilidad de visualizar en 3D los edificios y las restricciones que rigen sobre las propiedades representa un avance considerable para aquellos responsables de tomar decisiones referentes a las cuestiones urbanas. No obstante, queda un largo camino por recorrer antes de que la información 3D se integre como parte de la legislación urbana y los títulos de propiedad.
La consolidación de un catastro 3D, que registre de qué manera la propiedad 3D se cruza con las normas y regulaciones legales correspondientes, contribuiría a una mayor efectividad de la planificación urbana y medioambiental, el diseño de redes de infraestructura mejor posicionadas y la prevención de la informalidad, ya que posibilita la construcción de posibles escenarios futuros que muestren el impacto de las políticas de suelo en el espacio. El primer paso para darle a la legislación urbana y medioambiental una connotación 3D sería cambiar el término “área” por “espacio”, lo que implicaría una manera simple y relevante de iniciar el proceso de introducción de este nuevo paradigma. La estructuración de un registro de la propiedad 3D se encuentra aún en vías de desarrollo pero, una vez establecido, los propietarios finalmente comprenderán que son dueños de metros cúbicos en lugar de metros cuadrados.
Sobre el autor
Diego Alfonso Erba es fellow del Lincoln Institute of Land Policy, donde coordina los programas de educación a distancia del Programa para América Latina y el Caribe. Además, investiga, publica y dirige estudios relacionados con el catastro territorial y las aplicaciones SIG.
Referencias
Câmara, Gilberto. 2000. http://mundogeo.com/blog/2000/01/01/geometrias-nao-sao-geografias-o-legado-de-milton-santos/
Erba, Diego A. 2008. Catastro e información territorial en América Latina (CD-Rom). Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/1542_Catastro-e-Informaci%C3%B3n-Territorial-en-Am%C3%A9rica-Latina
van Oosterom, Peter. 2011. Preface of the Proceedings 2nd International Workshop on 3D Cadastre. Delft, The Netherlands. http://3dcadastres2011.nl/
Reconocimientos
El autor agradece a los siguientes colegas y amigos su aporte al desarrollo de investigaciones en este campo de conocimientos: Anamaria Gliesch-Leebmann, I Design Concepts 4 You, Seeheim-Jugenheim, Alemania; Everton da Silva, Universidad Federal de Santa Catarina, Florianópolis, Brasil; João Norberto Destro, Aeroimagem S/A; Igor Bacigaluppi, Gobierno Regional de Bio-Bio, Chile; Sergio Baeriswyl Rada, Municipio de Concepción, Chile; Andrea F. T. Carneiro, Universidad Federal de Pernambuco, Recife, Brasil; Eduardo A. A. Augusto, Instituto Catastral Brasileño (IRIB), São Paulo, Brasil; y Martim Smolka y Anna Sant’Anna, Programa para América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.
Los fideicomisos de suelo en los Estados Unidos difieren entre sí en gran manera, ya sea en términos de antigüedad, tamaño de la superficie protegida, misión, estrategia, presupuesto y contexto. Audrey Rust, una reconocida líder conservacionista y beneficiaria de la beca Kingsbury Browne 2012 del Instituto Lincoln, es la indicada a la hora de analizar las diferencias entre dos medidas de conservación totalmente diferentes pero igualmente exitosas que se dieron en la región oeste de los Estados Unidos. Rust se desempeñó como presidente y gerente general del Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península (Peninsula Open Space Trust o POST) en Palo Alto, California, durante 24 años hasta julio de 2011. En la actualidad es miembro del directorio de la Reserva American Prairie (American Prairie Reserve o APR) en Bozeman, Montana.
La APR es uno de los nuevos proyectos de conservación más ambiciosos del país, cuyo objetivo es lograr reunir 1,42 millones de hectáreas y crear el complejo más grande de vida silvestre de los 48 estados continentales del país en Montana, el cuarto estado más grande de los Estados Unidos, cuya población es la séptima de menores dimensiones (solamente un millón de habitantes en 2012). Por otro lado, el POST comprende sólo el 2 por ciento de la superficie proyectada de la APR, aunque se considera un proyecto con mucho éxito, ya que reúne unas 28.300 hectáreas de espacios abiertos, granjas y parques de altísimo valor económico en una región que presenta una gran densidad y que va de San Francisco al Valle Silicon, con más de 7 millones de habitantes.
A pesar de sus perfiles tan disímiles, estas organizaciones comparten una sorprendente cantidad de similitudes. En esta entrevista con el Instituto Lincoln, Rust compara las historias y características particulares del POST y de la APR en base a su experiencia de primera mano con cada organización, y ofrece además algunas lecciones universales para todos aquellos involucrados en la difícil y desafiante tarea de preservar los espacios abiertos.
Instituto Lincoln: ¿Cómo se originó el Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península y cuál es su misión?
Audrey Rust: El POST es un fideicomiso de suelo tradicional de 35 años de antigüedad, ubicado en una densa región metropolitana y que ha crecido en forma significativa desde su fundación en el año 1977. En sus orígenes, esta organización fue una socia de conservación privada del Distrito Regional del Espacio Abierto del Centro de la Península, una agencia pública de la península de San Francisco financiada mediante impuestos (ver figura 1). El POST, trabajando en la periferia urbana, recaudaba fondos privados en nombre del Distrito y, en ocasiones, llevaba a cabo un proyecto de donación de tierras. En la actualidad, todo el territorio protegido por el POST se encuentra dentro de un área metropolitana importante.
Debido a que el POST se encuentra ubicado en un lugar de gran densidad poblacional, resultó indispensable desde el principio incluir de inmediato oportunidades de recreación pública de baja intensidad, así como también brindar la posibilidad de exposición a la biodiversidad de la península, donde, dentro de un tramo transversal de 20 kilómetros, podemos pasar a través de al menos nueve ecosistemas diferentes. La tarea del POST tiene como objetivo garantizar un sistema de terrenos abiertos interconectados en corredores a lo largo de la bahía de San Francisco, las montañas de Santa Cruz y la costa del Pacífico. No se contempla ninguna cantidad total específica de hectáreas, a menos que se esté llevando a cabo una campaña en particular; sin embargo, el hecho de brindarle a la gente un lugar donde experimentar la naturaleza es sin duda una fuerza impulsora.
Instituto Lincoln: ¿Y cuáles son la génesis y misión de la reserva American Prairie?
Audrey Rust: Desde su fundación en el año 2002, la APR ha logrado reunir 110.883 hectáreas, aunque continuamente intenta proteger otras 1,42 millones de hectáreas contiguas de praderas de hierba corta en calidad de reserva de vida silvestre en la región noreste de Montana, uno de los únicos cuatro lugares en todo el mundo donde tal medida de conservación es posible (ver figura 2). La idea 1se originó en las investigaciones realizadas por un grupo de organizaciones conservacionistas sin fines de lucro que trabajaban en la región norte de las Montañas Rocosas, quienes, en sus comienzos, obtuvieron el asesoramiento científico del Fondo Mundial para la Vida Silvestre.
La APR está introduciendo bisontes de las llanuras sin introgresión genética del ganado, y es su intención desarrollar una manada sustentable de 10.000 cabezas, a la vez que se encuentra restaurando otras especies nativas, tales como perros de la pradera, hurones de pies negros y lechuzas vizcacheras. La APR adquirió rápidamente una gran cantidad de tierras, pero le llevará décadas reintroducir la fauna silvestre e impulsar un crecimiento significativo de poblaciones de estas especies.
Los terrenos federales representan un gran porcentaje del hábitat de vida silvestre que está reuniendo la APR. Los terrenos de la reserva limitan al sur con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Charles M. Russell y al oeste con el Monumento Nacional de la Quebrada del Río Missouri Superior, el cual figura destacadamente en nuestra historia nacional como parte de la expedición de Lewis y Clark.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos clave que deben enfrentar el POST y la APR?
Audrey Rust: El mayor desafío que enfrenta cualquier proyecto de conservación es siempre el financiamiento. El primer obstáculo es identificar a los posibles donantes y captar su atención. Para ello, se necesita una visión claramente articulada, así como también la habilidad de hacer que el proyecto sea interesante para el posible donante. La validación de la misión por parte de un tercero respetado es clave en esta cuestión. También se necesitan ciertos medios para que el donante experimente el proyecto de interés y se sienta adecuadamente incluido, además de desarrollar una relación sólida que dé como resultado la posibilidad de solicitar su apoyo en forma apropiada y en el momento justo.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos de financiamiento del POST en particular?
Audrey Rust: En el área de la bahía de San Francisco, millones de personas ven y aprecian el hecho de que la proximidad con la naturaleza mejora su calidad de vida, pero la mayoría no conoce el papel que desempeña el POST en esta tarea o, si lo saben, no necesariamente se sienten movilizados para apoyar económicamente el trabajo del POST. La competencia por obtener financiamiento filantrópico dentro de la pequeña área geográfica del Valle Silicon es intensa. Todas las principales organizaciones conservacionistas, además de la poderosa maquinaria de recaudación de fondos de la Universidad de Stanford, funcionan dentro de esta área.
En el POST, la recaudación de fondos se realiza de manera tradicional. Existe un programa anual de donación muy bien desarrollado que mueve a muchos donantes en los niveles de donación de capital más altos. Muchos de ellos están dispuestos a prestar sus redes de contactos para la causa y, debido al éxito que siempre tiene la organización y a su listado de donantes actuales, las personas se sienten cómodas y apoyadas por su comunidad cuando realizan una donación. El modelo del POST también ha dependido de conseguir y crear fondos públicos y, posteriormente, vender terrenos o derechos de servidumbre a una entidad pública, ya sea al mismo precio pagado por el POST o a un precio menor, lo que permite que la organización obtenga un rendimiento de los fondos del donante para que estos sean utilizados nuevamente en el futuro.
El POST también enfrenta el desafío del éxito. Con frecuencia, los donantes a nivel de liderazgo sienten que ya están listos para pasar a enfocarse en nuevas ideas y nuevas cuestiones medioambientales, ya que ven que su impacto personal no es tan visible como lo sería si comenzaran su propia organización nueva. Algunos donantes sienten que ya han hecho su parte y que ahora es el turno de que otros ocupen su lugar. Nunca ha sido tan difícil atraer a nuevos donantes de los niveles más altos de liderazgo.
Instituto Lincoln: ¿De qué manera la misión y los objetivos de la APR afectan su estrategia de recaudación de fondos?
Audrey Rust: La APR enfrenta lo que comúnmente se denomina un problema de “pipeline” debido a que la APR es una organización relativamente nueva, y en la que la población de posibles donantes se encuentra muy dispersa y a gran distancia de la reserva, encontrar a las personas correctas ha conllevado varios falsos comienzos y reuniones improductivas. Ha sido difícil exponer el proyecto ante los posibles donantes de manera que se pueda desarrollar una relación filantrópica. Aunque los miembros del directorio están dispuestos, solamente unos pocos poseen redes de contactos que hayan sido productivas para la APR. Resulta difícil y costoso evaluar el interés real de un posible donante, estimar su probable nivel de donación y desarrollar una relación perdurable con una persona que se encuentra lejos geográficamente. Por ahora, el estatus no está asociado con el hecho de apoyar la causa. Además, la enorme meta de la campaña (de 300 millones a 500 millones de dólares) hace que una donación de un millón de dólares parezca insignificante. Toda campaña práctica debería atraer una donación de entre 80 millones y 100 millones de dólares en la cima de la pirámide de la recaudación de fondos.
Desarrollar un listado productivo de posibles donantes a nivel de liderazgo sólo vale la pena si realmente podemos reunirnos y desarrollar relaciones con ellos. La geografía genera dificultades cuando no hay suficientes personas en un área en particular y no se pueden aprovechar los esfuerzos realizados. El tiempo es un elemento clave para desarrollar las relaciones necesarias.
No obstante, debido al tamaño y alcances poco comunes de la APR, esta organización puede tener un atractivo singular para personas con un alto nivel económico que, tal como ocurrió con los Rockefeller hace unas décadas, podrían crear esta Reserva solamente en base a sus obras filantrópicas. Y este es el sueño sin cumplir de todo director ejecutivo. Las probabilidades son pocas, pero la historia nos demuestra que es posible. El modelo de la APR nunca recurrió a los fondos públicos como manera de aprovechar el dinero privado, ya que los terrenos públicos arrendados están, en cierta medida, logrando justamente esto.
Otro desafío muy importante para la APR en cuanto al financiamiento es la escala del proyecto. El impacto se da en aumentos de 20.250 o 40.500 hectáreas en un paisaje en el que los biólogos conservacionistas han determinado que, para que una llanura de hierba mixta sea un ecosistema sano y funcional y pueda sostener el complemento total de la biodiversidad de praderas nativas, el terreno debería ser de aproximadamente 13.000 kilómetros cuadrados (cerca de 1,3 millones de hectáreas).
Instituto Lincoln: ¿Cómo han enfrentado los desafíos de financiamiento los líderes de ambas organizaciones?
Audrey Rust: Tanto en la APR como en el POST, el primer presidente y director ejecutivo, que también cumplía las funciones de miembro del directorio, tenía una sólida formación en negocios pero ninguna experiencia en la recaudación de fondos o en cómo llevar adelante una organización sin fines de lucro. El vicepresidente del directorio de ambas organizaciones era un exitoso inversor de capital de riesgo y se lo consideraba como fundador. Todos estos líderes eran carismáticos y poseían buenos contactos. Por último, pero no por ello menos importante, ambos directores ejecutivos fundadores debieron aportar o prestar grandes cantidades de fondos a la organización para mantenerla a flote.
El presidente fundador de la APR, Sean Gerrity, continúa al timón de la organización después de 10 años, sin que se haya reducido su pasión por el conservacionismo. Sin embargo, el tiempo necesario para realizar tantos viajes y suplir las necesidades económicas de la organización superaba el de un trabajo de tiempo completo y ninguno de los profesionales de desarrollo que contrató logró aliviarle la carga. Bajo la premisa de que los posibles donantes desean encontrarse con alguien que posea un título, hace dos años Gerrity realizó un cambio radical en cuanto al funcionamiento de la organización y contrató dos directores gerentes que son capaces de soportar una significativa carga en cuanto a la recaudación de fondos y los contenidos. Esta estrategia requiere de reuniones o llamadas telefónicas constantes a fin de mantenerse alineados en todos los aspectos de la organización, pero está funcionando. La organización de la APR en base al modelo de directores gerentes ha permitido al personal viajar más y desarrollar mejores relaciones con los donantes. El personal actual ha sido contratado hace menos de dos años, pero está logrando avances.
Instituto Lincoln: ¿Cómo ha superado usted el desafío de recaudar fondos en el POST?
Audrey Rust: Cuando el POST me contrató en 1986 para reemplazar a Robert Augsburger, director ejecutivo fundador, mi primera misión fue recaudar 2 millones de dólares en unos pocos meses para ejercer una opción de compra sobre una finca costera muy importante, que representó el primer proyecto realmente independiente del POST.
Yo entendía a la comunidad local de donantes y tenía bastante experiencia en recaudación de fondos y gestión de organizaciones sin fines de lucro. Estaba completamente abocada al trabajo y a la necesidad de cumplir con nuestras obligaciones financieras. Aunque generalmente no era necesario viajar para recaudar fondos, la proximidad de los posibles donantes convertía cada fin de semana, cada mercado de agricultores y cada evento a nivel local en una oportunidad para entablar contactos. Llevamos a cabo un proyecto importante tras otro, mientras realizábamos un buen trabajo conservacionista e íbamos tomando impulso, pero yo estaba exhausta.
A fin de resolver este problema, conseguí un personal muy bueno. No obstante, mi enfoque fue tradicional: tener la suficiente cantidad de dinero en el banco para contratar al personal adecuado y asegurarme de que uno de los empleados fuera un joven abogado con el potencial necesario para asumir mayores responsabilidades y tareas de liderazgo. Continué encargándome de la recaudación de fondos de grandes donantes, así como también supervisando la estrategia y negociación de adquisición de terrenos clave, mientras que otros empleados se encargaban de realizar las tareas y la administración diarias de la organización. La capacidad de aumentar la cantidad de empleados y delegar algunas tareas significó un gran avance, tanto para mí como para la organización.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico del POST en cuanto a la adquisición de tierras y de qué manera esto ha afectado su estrategia financiera?
Audrey Rust: Tanto el POST como la APR tienen como objetivo conectar terrenos públicos existentes mediante la adquisición de propiedades privadas adyacentes, y ambas organizaciones consideran a los entes conservacionistas locales como sus aliados clave en la tarea de preservar la biodiversidad, brindar acceso público y generar una mayor visión del paisaje protegido. Sin embargo, debido a que tienen diferentes estrategias básicas de conservación del suelo, esto da como resultado patrones de financiamiento e impactos financieros a largo plazo muy diferentes.
La intención del POST es transferir todos los terrenos que protege, y la mayor parte de estas tierras se convertirá en propiedad pública en forma de parques federales, estatales o de condados, o se entregará a los distritos regionales de espacios abiertos para que se encarguen de su administración y protección de forma permanente. Las tierras aptas para la agricultura, que se encuentran protegidas por estrictos derechos de servidumbre con fines conservacionistas, se venden a los agricultores locales. El POST retiene los derechos de servidumbre junto con un fondo dotal que vela por los derechos de servidumbre a fin de garantizar el monitoreo y el cumplimiento de las normas.
El primer proyecto que emprendió el POST a fines de la década de 1970 dio como resultado la donación y posterior venta (a la mitad del valor tasado) de una propiedad altamente visible que era adyacente a la ciudad donde vivía un gran porcentaje de los posibles donantes. Gracias a los fondos que surgieron de esta venta, el POST logró salvar otras tierras. Sin embargo, la organización progresó lentamente durante aproximadamente una década, sin tener una verdadera estrategia de protección de suelos que fuera financieramente sustentable.
En 1986, a raíz de una oportunidad para comprar una finca costera de 485 hectáreas, el POST presentó una oferta de compra de la propiedad, que requería el financiamiento por parte del propietario, una importante recaudación de fondos y la posterior acción política en todo el estado. El éxito en este caso se tradujo en la creación de un fondo de capital de trabajo que le permitió al POST repetir una estrategia similar en varias oportunidades, enfocándose en proyectos de conservación importantes y ambiciosos. Debido a que se ganó la reputación de cumplir con sus promesas, el POST pasó luego a recaudar fondos en una campaña de capitales respecto de un inventario mucho mayor de propiedades. El hecho de poseer un capital de trabajo le permitió al POST estar libre para enfocarse en lo que debía hacerse en lugar de lo que podría hacerse.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles han sido los logros y los fracasos más importantes de la estrategia del POST?
Audrey Rust: El POST logró generar un capital de trabajo y así demostrar a los donantes una rentabilidad apalancada. El éxito generó más éxito y, en la actualidad, el POST funciona con una cuenta de capital de trabajo de más de 125 millones de dólares. Las tierras protegidas nunca estuvieron en riesgo de perderse debido a problemas financieros. El tipo de fondos públicos que se utiliza, sumado a las donaciones de origen privado, brindan aún mayores garantías.
Cada uno de estos logros ha generado en el POST la confianza de pasar a otro nivel respecto de las tareas de protección, restauración y colaboración en forma directa. En la actualidad, el arsenal conservacionista de la organización comprende además la ingeniería forestal sustentable, los derechos de servidumbre activa en las tierras de cultivo, el pastoreo de conservación y la remoción de especies exóticas.
Por otro lado, nunca se articuló bien una visión amplia de lo que podría traer aparejado el futuro, ya que el POST siempre trabajó de manera gradual. Despertar la imaginación de los donantes empresariales en niveles del liderazgo (que representan la principal fuente de riqueza en el valle) se volvió cada vez más difícil a medida que transcurrió el tiempo. También resultó difícil para la organización abocarse a la tarea de restaurar y administrar las tierras que poseía para su posterior transferencia.
A medida que los fondos públicos se van agotando, resulta mucho menos probable que las agencias públicas acepten la responsabilidad que conlleva poseer terrenos adicionales. El POST está experimentando en la actualidad tanto los gastos derivados de poseer propiedades en forma indefinida como la incapacidad de vender las tierras para obtener un rendimiento de capital que vaya nuevamente a sus cuentas.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico de la APR?
Audrey Rust: La APR enfrenta una situación diferente en Montana, donde las fincas privadas son mucho más grandes que cualquier parcela de las montañas de Santa Cruz, y sus propietarios controlan otros tramos de grandes dimensiones de terrenos de propiedad federal arrendados. Es intención de la APR mantener a perpetuidad estas tierras y arrendamientos privados. A fin de garantizar la gestión de estas tierras, se necesitará realizar una recaudación de fondos dotales en forma privada.
La APR quiso demostrar desde el principio que podía lograr progresos reales respecto de su gran visión conservacionista, a pesar de la falta de fondos. La APR se movió rápidamente para adquirir tierras y sus arrendamientos correspondientes mediante el financiamiento por parte de los propietarios. El liderazgo de la organización consideró que establecer firmemente nuestra posición en este asunto era la única manera de comenzar a atraer el dinero que necesitábamos para adquirir las propiedades que conformarían la reserva. Sin la suficiente experiencia en recaudación de fondos o sin un listado de posibles donantes, la lucha era enorme. Hasta hace poco, sólo teníamos unos fondos mínimos en nuestras reservas, lo que volvía extremadamente difícil cumplir con nuestras obligaciones financieras, en particular las deudas.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los logros más importantes y los desafíos actuales de la APR?
Audrey Rust: La persistencia y el buen trabajo están dando sus frutos. Entre los avances más importantes se cuentan la oportunidad de adquirir cuotas y sus arrendamientos respectivos en una finca de 60.700 hectáreas y, en el año 2012, una donación muy importante de parte de uno de los mayores benefactores de la organización. La APR también comenzó a construir un lujoso “campamento safari” que abrirá sus puertas en 2013 y que permitirá atraer a la pradera a donantes del nivel de liderazgo, desarrollar relaciones y profundizar su conexión con la tierra.
La organización posee un buen historial y ha demostrado su capacidad de hacer que las cosas funcionen, por lo que puede comenzar a poner en práctica principios de gestión a fin de pronosticar las futuras actividades. Uno de los ejemplos más carismáticos es la reintroducción de bisontes genéticamente puros. En la actualidad existen extraordinarias oportunidades para adquirir importantes lotes de terrenos. Sin embargo, sin reservas de capital de trabajo significativas, el personal y el liderazgo de la APR enfrentan grandes dificultades a la hora de cumplir con sus obligaciones financieras. Esto genera un clima en el que se busca obtener un rápido rendimiento de las donaciones en lugar de desarrollar el tipo de donaciones provenientes de los niveles de liderazgo que la organización más necesita a largo plazo. Por ahora, los planes se encuentran incompletos para garantizar una protección privada permanente de los terrenos adquiridos. La organización puede comprar los terrenos bajo financiamiento de los propietarios o que estén especialmente a un muy buen precio, aun cuando no exista una gran prioridad para su adquisición. La recaudación de los fondos dotales necesarios para la administración continua de los terrenos ha sido un proceso muy lento.
Instituto Lincoln: En conclusión, ¿cuáles son los principales aspectos que estas dos organizaciones tan diferentes tienen en común?
Audrey Rust: El POST y la APR se encuentran en diferentes etapas de su crecimiento organizacional, y el futuro de cada una depende de sus diferencias más evidentes y sus historiales respectivos. No obstante, es posible identificar ciertos elementos clave que ambas tienen en común y que pueden llevarlas al éxito:
Ambas organizaciones continúan enfrentando importantes desafíos para financiar sus objetivos. El POST ha realizado con éxito la transición hacia un nuevo liderazgo y se encuentra abocado a iniciativas conservacionistas mucho mayores y complejas. El éxito ha dominado a esta organización por tanto tiempo que resulta difícil para los nuevos filántropos encontrar algo que “inventar” o apoyar. El POST es una organización muy bien administrada, que deja pocas oportunidades para que la nueva elite del Valle Silicon participe con su consabida frase “podemos hacerlo mejor”. El POST debe dedicarse más a identificar y atraer a aquellos pocos donantes de la cima de la pirámide. Este desafío resulta especialmente difícil debido a que la participación del gobierno prácticamente se ha detenido y a que los tres mayores donantes del POST ya no están brindando subvenciones para este tipo de tareas conservacionistas dentro del rango de entre los 20 millones y los 50 millones de dólares. Además, es difícil apuntar a una fase final y, sin ello, la organización perderá el sentido de urgencia y el apoyo de las donaciones.
La APR es una organización nueva y fascinante y ha logrado asociarse en forma creativa con National Geographic, que produjo un video de una hora de duración titulado “The American Serengeti”, con el cual se logró realzar la misión de la APR y, como consecuencia, darle a la organización la importancia nacional que necesita a fin de poder recaudar mayores donaciones a nivel nacional. Es justamente en estos tiempos que los donantes clave del nivel de liderazgo deben involucrarse en la causa. En toda organización sin fines de lucro, las pirámides de financiamiento se están volviendo cada vez más verticales. Las campañas de este tipo con frecuencia dependen de que uno o dos donantes provean fondos que igualen la mitad o hasta dos tercios del objetivo total. Sin estos donantes, el personal de la organización se desgasta tratando de recaudar fondos y los costos de estas actividades aumentan rápidamente.
Estoy convencida de que el tamaño, los alcances y la habilidad para medir la visión que tiene una organización son factores determinantes para el éxito. Los donantes y el público en general se sienten impulsados por la idea de que podemos cambiar nuestro mundo. Articular claramente esa visión y promoverla es una tarea esencial. El POST debe trabajar en los mensajes que envía para poder articular mejor su visión actual. La APR debe encontrar otras formas de comunicar su visión de forma más efectiva y desarrollar una importante masa crítica de partidarios.