Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.
Transport and Land Use
Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.
For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.
Energy and Carbon Pricing
Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.
An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.
Climate Change Impacts
Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.
The Way Forward
Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.
The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.
Climate change is presenting a variety of risks, uncertainties, and difficult choices that communities must learn to address: How should future risk and uncertainty be dealt with in today’s land use decision-making processes? How can stakeholders be involved in decision making in a way that helps to both clarify trade-offs and build consensus on the best ways forward?
Through the joint venture partnership between the Consensus Building Institute (CBI) and the Lincoln Institute of Land Policy, we are helping to answer these questions by drawing on CBI’s own conflict resolution theory and practice, as well as the expertise of other partners on topics such as risk management and scenario planning. We have developed a series of workshops on collaborative approaches to managing risk and uncertainty in decision making. In this article, we reflect on these experiences and the lessons on climate change adaptation to be drawn from them.
As a neutral organization helping to resolve land use disputes of all kinds, CBI has distilled discrete lessons and best practices for planners and others in a position to manage land use disputes (Nolon, Ferguson, and Field 2013). Increasingly though, climate change and its related risks, uncertainties, and complexities are seen as an important part of the broader land use conflict “story.” For example, disputes around locating a facility near a shoreline raise questions about the impact of the facility on the surrounding area and environment, as well as concerns about the likelihood that sea level rise could make the site itself untenable years from now.
Stakeholders inevitably have different perceptions of how certain, imminent, and preventable climate change is, and what risks it will present. Moreover, problems involving climate change are incredibly complex. Understanding the impacts of climate change on the Colorado River, for example, involves thinking through a web of hydrological, legal, social, economic, historical, and other considerations.
In short, confronting climate change involves reconciling different perceptions of risk, moving forward despite a high degree of uncertainty, and finding ways to leave room for adapting and changing course within a complex environment. Our series of workshops has focused on bringing these threads together through the lens of joint fact finding, joint risk management, and collaborative decision making.
Risk Management Workshops
With support from the Lincoln Institute in 2009, CBI developed its first two-day workshop on climate change adaptation, which aimed to bring together expertise in risk management, scenario planning, and consensus building. Our goal was to share best practices in these areas to help land use decision makers consider different ways to approach climate as a key element of uncertainty in planning. CBI’s training partners were Paul Kirshen, a risk management expert, and Stephen Aldrich, president of Bio Economic Research Associates (bio-era), an independent research and consultancy firm, and a longtime scenario planning practitioner.
Together we developed a curriculum that included presentations on each area of expertise, along with an interactive exercise based on the real threats that sea level rise is expected to pose to East Boston, Massachusetts. The course was revised and offered again in 2010 and 2011. In parallel, we developed an online version of the course that is now available on the Lincoln Institute website (see inside back cover).
The main premise of this set of workshops is that climate change should be seen through a risk management lens, and should be dealt with through a process that is inclusive of the broadest possible range of stakeholder attitudes toward the probability of any particular climate change outcome or impact. If stakeholders feel their views and beliefs are treated as legitimate within the process, they are much more likely to participate and to buy into the outcomes.
In addition, scenario planning can help stakeholders approach potential climate change impacts by testing alternative actions against different possible futures to identify actions that best represent a “no regrets” decision. Implicit in this approach is the understanding that it is as foolish to ignore the possible impacts of climate change as it is to spend funds extravagantly to prepare for threats that may not emerge in the future. In this way, scenario planning truly recognizes uncertainty.
CBI began working with the Sonoran Institute in Phoenix, Arizona, in 2011 to bring the workshop to the western United States, with a particular focus on collaborative scenario planning. With Jim Holway, director of the Sonoran Institute’s Western Lands and Communities Program (another Lincoln Institute joint venture partner), and Stephen Aldrich we developed a one-and-a-half day workshop, held in Phoenix in March 2012. It focused on scenario planning methods as a way to move diverse, competing interests forward despite uncertainty, disagreement, and even political polarization, on topics such as climate change, water resource planning, and growth management.
The scenario planning method outlined by Aldrich involves convening a multi-stakeholder group to generate jointly a set of plausible scenarios for the future of a place or problem over a given time horizon. Policy options are measured against the scenarios using a set of criteria that are also generated jointly. Two key distinguishing features of this approach are the involvement of stakeholders throughout the process and the assumption that all of the scenarios should be regarded as equally probable.
This approach to scenario planning is not simply an analysis of alternatives, but an effort to imagine different futures based on what is known today, what is most uncertain, and what are considered the most important drivers of change in the system being considered. The next step is to consider how multiple policy options and other actions fare across those different futures when measured against key criteria such as cost, efficacy, and adaptability.
Throughout the Phoenix workshop we reinforced these concepts and the process steps using an interactive exercise based on the real threats that climate change is expected to pose for water in the southwestern United States. The exercise, called “Planning in Robert County,” presented a fictional Sun Corridor county facing pressure to increase development even as the water supply was projected to decrease due to climate change. The participants used this case study to identify the most important factors for the county, and then translate them into elements of future scenarios by categorizing them as “pre-determined elements,” “major uncertainties,” or “driving forces.”
In the final exercise, participants were given roles that represented common stakeholder groups and interests (e.g., Robert County Board of Commissioners, Robert County Agricultural Association, or Andres River Environmental Organization). They also received a scenarios framework based on two major uncertainties: Would Robert County return to rapid economic growth; and would decreases in water supply due to climate change predicted in the fictional “NRL Climate Change Report” prove correct (figure 1)? The participants had to evaluate a set of water policies using this scenarios framework, while also taking into account the interests and perceptions provided in the role descriptions assigned to them.
The participants, who came from state and local agencies, academia, and the private and NGO sectors, reported that the workshop was extremely helpful for understanding both how collaborative scenario planning works and how it could be useful in their professional contexts. Engaging in a step-by-step simulation of a scenario planning process helped them gain a clearer understanding of what such a process is like, and the benefits and challenges of working with multiple stakeholders.
Many participants were asked to play a role that had very different interests and perceptions of climate change from their own personal or professional situation. This experience provided an opportunity to learn about how other stakeholders might view this type of problem. Several participants asked for more information about the consensus building aspect of process, such as convening the process at the start and conducting an assessment to understand which stakeholders to involve and what issues to address. Many participants agreed that collaborative scenario planning was potentially useful as a dispute resolution tool.
Lessons Learned
The progression and ongoing development of these workshops has helped us distill several lessons on teaching and utilizing collaborative tools for addressing risk, uncertainty, and complexity in decision making.
Clarify Terminology at the Outset
Terms such as consensus building and scenario planning mean different things to different people. Some interpret consensus building as compromise. We often hear from stakeholders concerned that if they participate in a consensus building process they may be forced to give in on their most important interests. When CBI talks about consensus building approaches, however, we mean efforts that aim to meet stakeholders’ key interests in a way that results in an agreement that maximizes joint gains (Susskind, McKearnan, and Thomas-Larmer 1999).
For some people scenario planning suggests a way of working toward a preferred or “official” future, while for others it is a method for forecasting. By contrast, Aldrich’s methodology emphasizes the formulation of a portfolio of plausible futures that are taken to be equally probable, and then tests proposed policy actions and/or strategies within each scenario to uncover which one would perform well across most or all of the scenarios, and thus could be considered the most robust.
Aldrich emphasizes that this method is best utilized for “wicked” problems, which are characterized by high degrees of both uncertainty and complexity. Likewise, he distinguishes expert scenario planning processes from multi-stakeholder approaches. We argue that involving a diverse set of stakeholders throughout the scenario planning process helps ensure that local knowledge is tapped, that diverse points of view are represented, and ultimately that decisions taken will be seen as more legitimate and thus more easily implemented.
Allow Time to Build Comfort with Complexity
Most people don’t spend their days thinking about highly complex and uncertain problems in terms of multiple possible futures. Rather, we are more comfortable with linearity, and with rational decisions based on facts and our own perceptions and preferences. By their nature, though, methods to tackle the complex issue of climate change require a different way of thinking and a certain comfort with the unknown. Thinking about equally plausible futures is new for many people, whether they are participants in a workshop or in a real scenario planning process.
This dynamic was evident at our workshop in Phoenix, for example, when participants in the Robert County exercise were asked to think about how specific water policies–such as transferring existing water rights and increasing water prices–performed in a scenario that was essentially status quo versus a scenario in which water supplies were significantly decreased while economic growth continued apace.
Participants found it difficult to apply one policy across different futures, and to separate their own policy analysis from the interests and priorities of the role they were asked to play. The person whose role required vehement opposition to the idea of paying more for water, for instance, had a hard time recognizing that this policy might work very well in a scenario of scarce water and high growth. This difficulty of separating interests and perceptions from “objective” scenarios translates into real life as well.
To help manage this dynamic, it is important to name the mental shift that is required to handle complexity and uncertainty, recognize that it is not an easy one to make, and give people plenty of time to get used to it. For the purposes of the workshop we found it helpful to regard the exercise of helping the participants measure one policy against four plausible futures as a legitimate and important goal in itself. In the context of real scenario planning, practitioners might find it worthwhile to help stakeholders build their capacity for working with scenarios early in the process.
Leave Time for “Interactive Doing”
Making any workshop interactive is usually helpful, both pedagogically and to keep the audience engaged. Interactivity is especially important for teaching heavily conceptual approaches to handling risk, uncertainty, and complexity. Many people work better when concepts and theory can be tied directly to a relevant reality. Giving people a concrete example or exercise that is familiar, but does not directly reflect their real-life situation, can help bring concepts “down to earth” while leaving room for the participants to experiment with new ideas and points of view (Plumb, Fierman, and Schenk 2011).
Another reason for “interactive doing,” as we came to call it in Phoenix, is to help people see both the challenges and the value of going through a process such as collaborative scenario planning. For example, it may be clear in principle that using major uncertainties to structure future scenarios makes sense, but when it is time to select those uncertainties, this decision making becomes harder than it sounds.
When we asked participants to identify the major uncertainties for Robert County, a strong debate unfolded: Should climate change be treated as a major uncertainty, or is it a predetermined element? Is economic growth a driving force, or is it a major uncertainty? Participants commented afterward that they were surprised at the debate, but found it immensely valuable to see how a group of people could draw such different conclusions based on the same three-page fact pattern.
Building in time to practice the concepts, then, is critical to reinforce ideas, link them to real problems and issues, and illustrate the value of voicing different interests and perceptions. In the context of workshops, we recommend fictionalized but realistic interactive exercises such as Planning in Robert County, which can provide relevant information, reinforce concepts, and encourage participants to take on perspectives to which they may be unaccustomed.
Utilize Consensus Building in Cases of Risk, Uncertainty, and Complexity
The common thread throughout our experience in developing and revising these workshops is the notion that consensus building techniques have an important place in climate change adaptation, and in other decision-making processes that confront risk, uncertainty, and complexity. Engaging representatives of affected stakeholder groups in a meaningful way helps ensure that a range of perspectives and interests are expressed, that local knowledge is utilized, and that the process leads to a robust way forward that is widely viewed as legitimate and credible. Moreover, stakeholder groups can be involved in implementing policies if that is appropriate, especially if a collaborative adaptive management approach is pursued (Islam and Susskind 2012).
Particular consensus building tools and techniques used in collaborative scenario planning and other processes include assessment and process management. At the beginning of a process, an assessment can be done to identify stakeholders and issues to discuss, take account of stakeholders’ capacity to work with scenarios, and design a process for moving forward based on the findings.
Assessments are often done by a neutral party, who begins by conducting confidential interviews with a broad range of stakeholders. The interviews are summarized in an assessment report that synthesizes the main points of view and issues that were voiced, without attributing any particular statement to any particular stakeholder. Stakeholders should be given the opportunity to ensure that their perspective was captured accurately. On the basis of the assessment findings, the facilitator and the convener can decide whether to move forward with a multi-stakeholder process, and if so how the process should unfold.
A facilitator or team of facilitators can also be used to manage the collaborative process, if it is decided that one should move forward. Neutral process managers can help keep the conversation productive and collaborative, and can help the group reach agreement at key points, such as when selecting scenario elements and criteria to assess policy options.
For example, CBI, with support from the Lincoln Institute, recently facilitated a sea level rise summit designed to boost urban coastal resilience in New York City. The facilitators were able to bring together representatives of state and local agencies, advocacy groups, and other stakeholders whose discussions had stalled, and then to enable a conversation that produced concrete next steps for building coastal resilience and a commitment to continue working together. Facilitators can also help groups think through implementation of any policies or agreements that result from the process, including collaborative adaptive management efforts.
Conclusion
In order to make decisions today that relate to the impacts of climate change in the future, CBI’s recent work has reinforced the notion that it is necessary to build capacity for managing risk, uncertainty, and complexity in a way that remains closely connected to the real problems and issues that communities face. Moreover, it is important to engage in decision-making processes that accommodate these challenges, rather than try to make decisions in spite of them, by using methods such as scenario planning and adaptive management. In many situations, however, it is not enough for experts to use these tools without consulting other stakeholders. Often the most robust decisions are those informed by the stakeholders who will be affected by climate change and by the decisions made to try to manage it.
About the Authors
Elizabeth Fierman is an associate at the Consensus Building Institute in Cambridge, Massachusetts, where she works on facilitations and mediations, develops and delivers trainings, and conducts research.
Patrick Field is managing director at the Consensus Building Institute, associate director of the MIT-Harvard Public Disputes Program, and senior fellow at the University of Montana Center Natural Resources and Policy.
Steve Aldrich is the founder of Bio Economic Research Associates LLC (bio-eraTM), an independent research and consulting firm based in Cambridge, Massachusetts, specializing in complex issue analysis at the intersection of our emerging knowledge of biology and the economy.
References
Islam, Shafiqul, and Lawrence Susskind. 2012 (forthcoming). Water diplomacy: A negotiated approach to managing complex water networks. New York: Resources for the Future.
Nolon, Sean, Ona Ferguson, and Patrick Field. 2013 (forthcoming). Land in conflict: Managing and resolving land use disputes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Plumb, David, Elizabeth Fierman, and Todd Schenk. Role-play simulations and managing climate change risks. Cambridge, MA: Consensus Building Institute. http://cbuilding.org/tools/bpcs/roleplay-simulations-and-managing-climate-change-risks
Susskind, Lawrence, Sarah McKearnan, and Jennifer Thomas-Larmer, eds. 1999. The consensus building handbook: A comprehensive guide to reaching agreement. Thousand Oaks, CA: Sage.
Los suelos de fideicomisos estatales en el oeste intermontañoso de Estados Unidos podrían cumplir un papel importante en el creciente mercado de energía renovable. El Congreso concedió estos territorios, que cubren 14 millones de hectáreas, a los estados tras su incorporación a la Unión, con el fin de respaldar el sistema educativo y otras instituciones públicas. Los administradores de estos suelos de fideicomisos estatales tratan de encontrar maneras innovadoras y sostenibles de arrendar y vender parcelas para generar ingresos, y la energía renovable podría proporcionar una doble ventaja: suministrar energía limpia y sostenible, y al mismo tiempo generar un flujo de ingresos significativo para el beneficio público.
Los siete estados del oeste intermontañoso (Arizona, Idaho, Colorado, Montana, Nuevo México, Utah y Wyoming — ver figura 1) están usando los suelos de fideicomisos estatales para desarrollar energía renovable, con proyectos de energía eólica, solar, geotérmica y biomasa. Sin embargo, la industria no ha alcanzado todavía su pleno potencial. En 2011, la capacidad instalada de producción de energía renovable en fideicomisos estatales era de solo 360 megavatios, lo cual no es siquiera suficiente para alimentar el 2 por ciento de los hogares de la región. Los US$2 millones de ingresos generados por estas fuentes en suelos de fideicomisos estatales son menos del 1 por ciento de los más de US$1000 millones generados anualmente por otros medios (Berry 2013; WSLCA). La energía eólica es la que está experimentando la mayor actividad; todos los estados del oeste intermontañoso han arrendado suelos de fideicomisos estatales para proyectos eólicos, y todos cuentan con parques eólicos operativos. Si bien Arizona, Nuevo México y Utah han arrendado suelos de fideicomisos estatales para operaciones solares, hay solo una planta de generación en producción en el oeste intermontañoso, en Arizona. Sólo Utah tiene una planta geotérmica en suelos de fideicomisos estatales, y no hay ningún estado en la región que cuente con plantas activas de biomasa en suelos de fideicomisos estatales.
Este artículo se enfocará en tres tipos de energía renovable en tres estados distintos: un parque eólico en Montana, proyectos geotérmicos en Utah y generación de energía solar en Arizona, y en las condiciones, legislación y otros factores que han permitido su explotación exitosa. Estos tres ejemplos demuestran que dichos territorios tienen un potencial desaprovechado en su mayor parte para este mercado naciente de energía sostenible, proporcionan oportunidades de aprendizaje en todos los estados y ayudan a satisfacer la creciente demanda de energía renovable.
Parque eólico Judith Gap, Montana
Judith Gap es el único parque eólico operativo en suelos de fideicomisos en el estado de Montana, parcialmente ubicado también en suelos privados, en el centro-este del estado. Cuenta con 90 turbinas en total, cada una con una capacidad de generación de 1,5 megavatios; 13 de ellas están en suelos de fideicomisos estatales, en el borde delantero del parque eólico, con una capacidad total de 19,5 megavatios. El arancel por megavatio de aproximadamente 2,6 por ciento de los ingresos brutos produce alrededor de US$50.000 por año, según Mike Sullivan, del Departamento de Recursos Naturales y Conservación de Montana (DNRC). En el momento de su construcción, se cobró un único arancel por la instalación de US$20.000 (Rodman 2008).
Bob Quinn, el fundador de una compañía local de desarrollo eólico llamada Windpark Solutions, inició el proyecto en el año 2000, cuando le pro-puso la idea a un pequeño grupo que incluyó a representantes de la empresa de servicios públicos local, del Departamento de Calidad Medioambiental de Montana y del DNRC. Quinn dice que la colaboración cercana entre el emprendedor y el personal de estas entidades estatales fue la clave para ubicar con éxito el proyecto en suelos del fideicomiso estatal. El personal estatal también ayudó a Quinn a navegar por los trámites burocráticos, que incluyeron demoras imprevistas en el proceso de licitación requerido por el estado.
Después de realizar estudios preliminares —con un permiso de un año otorgado por medio de una licencia del uso del suelo del DNRC— los emprendedores deben presentar una solicitud ante el DNRC para proseguir con los proyectos de energía. El estado después hace una solicitud de propuestas. Los candidatos que tienen una licencia del uso del suelo no reciben tratamiento preferencial. Después de haber identificado a un candidato competente, éste tiene que realizar un estudio medioambiental, llegar a un acuerdo de compra de energía con una empresa de servicios públicos y determinar la factibilidad económica de su proyecto antes de firmar un contrato de arriendo con el DNRC. En la actualidad, los aranceles de licencias nuevas para el uso del suelo son generalmente de US$2 por acre (equivalente a 0,40 hectáreas) al año. Los costos de los acuerdos de arriendo para nuevos proyectos eólicos incluyen un arancel de instalación único de US$1.500 a US$2.500 por megavatio de capacidad instalada, y aranceles anuales del 3 por ciento de los ingresos brutos anuales o un mínimo de US$3.000 por cada megavatio de capacidad instalada (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).
Estructura de arriendo y aranceles
Cada estado tiene un sistema de arriendo distinto para los proyectos de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales, pero todos siguen un patrón similar. El proceso comienza en general con un arriendo de corto plazo para planificación, que permite la realización de estudios meteorológicos y de exploración. A continuación está la fase de construcción, seguida de un arriendo de largo plazo para la producción. Los pagos a la agencia que administra los suelos de fideicomisos estatales incluyen en general un monto por hectárea durante la etapa de planificación, que puede continuar durante la etapa de producción. Hay cargos adicionales por instalación de equipos, como torres meteorológicas, turbinas eólicas, colectores de luz solar, estructuras y alguna otra infraestructura. Durante la etapa de producción, el arancel se basa generalmente en la capacidad instalada o en los ingresos brutos de la planta de generación.
Desde que se completó el parque de Judith Gap en 2005, se han propuesto varios parques eólicos en suelos de fideicomisos estatales en Montana, pero ninguno de ellos ha alcanzado todavía la fase de producción. Entre éstos se incluye el proyecto de energía eólica de Springdale, un parque eólico de 80 megavatios compuesto por 44 turbinas, 8 de las cuales estarían en suelos de fideicomisos estatales. El DNRC también ha arrendado 1.200 hectáreas cerca de Martinsdale a Horizon Wind Energy para un parque eólico de 27 turbinas, de las cuales de 7 a 15 estarían en suelos de fideicomisos estatales. El parque eólico de Martinsdale podría ampliarse en el futuro a 100 turbinas (Montana DNRC).
Para que los suelos de fideicomisos estatales sean más atractivos para estos y otros emprendedores de energía renovable, el DNRC debería simplificar el proceso. Los emprendedores que han trabajado en los suelos de fideicomisos estatales en Montana han citado problemas de demoras, financiamiento, mitigación medioambiental, falta de cooperación de las empresas de servicios públicos y transmisión (Rodman 2008). Según Quinn, Judith Gap tuvo éxito en parte debido a la dedicación y colaboración cercana entre el personal estatal y el emprendedor de energía. En el futuro, el DNRC quizá tenga que asignar personal dedicado a proyectos de energía renovable para ayudar a los emprendedores con este proceso. El DNRC también podría atraer proyectos otorgando a los licenciatarios del uso del suelo un estado preferencial en el proceso de licitación y acelerando dicho proceso. Quinn señala que el sistema podría mejorar si se evaluaran las ofertas de acuerdo a la prestación, en vez de tener en cuenta solamente el precio.
Energía geotérmica, Utah
La energía geotérmica es una fuente potencial de energía constante, al compensar las fluctuaciones de las energías renovables intermitentes como la eólica o solar. No obstante, también es técnicamente compleja y cara — y por tanto inusual en los suelos de fideicomisos estatales del oeste intermontañoso. En la actualidad, Utah es el único estado de la región con plantas geotérmicas activas en suelos de fideicomisos estatales. Por superficie, la geotérmica es la mayor fuente de energía renovable en Utah, con aproximadamente 40.000 hectáreas situadas en suelos de fideicomisos estatales. En la actualidad hay dos plantas de energía geotérmica en producción que generan ingresos de entre US$200.000 y US$300.000 al año. Para los proyectos geotérmicos, la Administración de Suelos de fideicomisos estatales e Institucionales (SITLA), que administra los suelos de fideicomisos estatales en Utah, cobra un 2,25 por ciento de las ventas de electricidad durante los primeros 5 a 10 años y un 3,5 por ciento de ahí en adelante.
La planta de 34 megavatios de PacifiCorp en Blundell, en territorio de propiedad mixta privada, federal y estatal, fue la primera construida en el estado en 1984. Blundell explota una reserva subterránea que se encuentra a 1.000 metros de profundidad, a una temperatura de más de 260° C y una presión de 34 atmósferas (500 psi). Se perfora un pozo para que el agua caliente y de alta presión suba a la superficie e impulse una turbina de vapor. La planta de Blundell tiene dos unidades, una de 23 megavatios, construida en 1984, y otra de 11 megavatios, completada en 2007.
La planta más reciente de Raser en el condado de Beaver ha tenido menos éxito. Raser pensó instalar originalmente una planta de 15 megavatios usando una tecnología modular más moderna producida por United Technologies, dijo John Andrews, subdirector de SITLA. La empresa intentó reducir el costo y el tiempo de desarrollo explorando el recurso geotérmico al mismo tiempo que construía la planta de generación, en vez de perforar primero los pozos geotérmicos y después construir la planta. Desafortunadamente, el recurso geotérmico fue más escaso de lo previsto y no pudo soportar la potencia nominal de 15 megavatios. Con ingresos limitados, Raser no pudo cubrir sus deudas y se declaró en quiebra en 2011. La planta sigue funcionando con una capacidad limitada (Oberbeck 2009).
La experiencia de Raser demuestra que los costos del desarrollo geotérmico siguen siendo desa-lentadores, y que vale la pena analizar previamente en profundidad las características del recurso geotérmico disponible antes de construir las plantas de generación, si bien este paso adicional es costoso y demora tiempo. Los futuros avances tecnológicos pueden ayudar a reducir el costo y el tiempo necesario para el desarrollo geotérmico, pero dado el estado actual de la tecnología, los proyectos geotérmicos exigen todavía importantes inversiones iniciales.
SITLA es la entidad encargada de dar respuesta a los proyectos de desarrollo de energía renovable a medida que se reciben; también puede ofrecer suelos en arriendo mediante solicitud de ofertas o proceso de licitación en pliego cerrado (Rodman 2008). El estado ha hecho un mapa de zonas de energía renovable, pero la tarea de encontrar los lugares y proponer proyectos de energía renovable recae sobre los emprendedores.
Utah también enfrenta otras dificultades para todas las formas de desarrollo de energía renovable en suelos de fideicomisos. Debido a la alta proporción y el patrón de distribución de territorios federales, las agencias nacionales a veces son las que toman la iniciativa en proyectos de desarrollo de energía. Según Andrews, la ausencia de un estándar de cartera de energía renovable (Renewable Portfolio Standard, o RPS) en Utah es otra desventaja, porque las empresas locales de servicios públicos carecen de un mandato estatal para suministrar energía renovable.
Aun sin un RPS, sin embargo, Utah está bien situado geográficamente para exportar energía a otros estados, particularmente a los centros de población en la costa oeste. Aunque la transmisión de energía puede constituir un impedimento en algunas partes del estado, existe en la actualidad capacidad de transmisión entre Utah y el sur de California. Más aún, los emprendedores pueden aprovechar una serie de recursos renovables: eólico, solar y geotérmico. SITLA podría comercializar los suelos de fideicomiso en zonas de energía renovable a emprendedores potenciales, ofreciendo aranceles reducidos para proyectos en dichas zonas.
Desarrollos solares en Arizona
Incluso en Arizona, el estado más soleado de los EE.UU., según el Servicio Meteorológico Nacional, la industria solar enfrenta varios obstáculos en los suelos de fideicomisos estatales. La única planta solar activa en suelos de fideicomisos estatales, la planta solar de Foothills, se inauguró en 160 hectáreas del condado de Yuma en abril de 2013, con la puesta en marcha de 17 megavatios. 18 megavatios adicionales entrarán en operación en diciembre de 2013. Cuando se encuentre plenamente operativa, la planta dará servicio a 9.000 clientes. El contrato de arriendo de 35 años generará US$10 millones para los beneficiarios de los suelos de fideicomisos estatales, y la mayor parte de este dinero se destinará a la educación pública.
El desarrollo lento de la industria solar en de suelos de fideicomisos refleja una tendencia más amplia a nivel nacional. En 2010, sólo el 0,03 por ciento de la energía del país provino de proyectos solares, mientras que el 2,3 por ciento fue generado por el viento (www.eia.gov). Los proyectos solares en general exigen el uso exclusivo de un sitio, lo cual genera una desventaja más grande aún en los suelos de fideicomisos estatales, donde ya hay muchas otras hectáreas arrendadas para agricul-tura, pastoreo o producción de petróleo y gas. Los proyectos eólicos, en contraste, pueden coexistir con otros usos del suelo. Los proyectos solares también requieren mucha superficie, hasta 5 hectáreas por megavatio (Culp y Gibbons 2010), mientras que las plantas eólicas tienen una huella relativamente pequeña. Y, aun cuando los precios están cayendo, las plantas de generación solar pueden ser muy caras.
A pesar de estas desventajas, hay siempre maneras en que se puede adaptar el desarrollo solar a los suelos de fideicomisos estatales. Para empezar, estos territorios no pagan impuestos ni tienen deudas; como no tienen la misma carga financiera que los propietarios privados, las agencias que administran los suelos de fideicomisos tienen una ventaja para ubicar y mantener proyectos de energía renovable. Algunos emprendedores solares encuentran atractivos los suelos de fideicomisos estatales porque permiten la utilización de grandes superficies por parte de un solo propietario. La generación solar también se adapta bien a sitios que sufrieron perturbaciones previamente, como viejos rellenos sanitarios y áreas agrícolas abandonadas, que pueden incluir los suelos de fideicomisos. Cerca de las zonas urbanas, los suelos de fideicomisos estatales que están en reserva para emprendimientos futuros se podrían usar en el ínterin para generación solar; cuando los contratos de arriendo venzan, el suelo se podría usar para emprendimientos urbanos (Culp y Gibbons 2010).
Un estándar de energía renovable estatal e incentivos tributarios también podrían alentar el desarrollo solar. Algunos estados ofrecen créditos tributarios de hasta el 25 por ciento para inversiones, exenciones del impuesto sobre la propiedad, y contratos de compra con términos estándar para energía solar, garantizando un mercado a largo plazo para la generación solar.
El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (ASLD), uno de los terratenientes más grandes del estado, con varias parcelas consolidadas de gran tamaño, se podría posicionar como socio atractivo para la industria de energía renovable (Wadsack 2009). El ASLD está dando pasos en la dirección correcta, desarrollando un sistema de mapas de energía renovable con SIG a fin de analizar la adecuación general de los suelos de fideicomisos estatales de energía renovable para la producción solar, evitando al mismo tiempo las áreas de hábitat de vida silvestre y de preservación del desierto, y reduciendo la distancia a caminos, líneas de transmisión y centros de demanda. Pero tiene que seguir avanzando y comercializar las áreas más adecuadas para energía renovable (Culp y Gibbons 2010) y facilitar el proceso a los emprendedores, que pueden desalentarse a causa de las complejas estructuras de arriendo, los requisitos de subasta pública y las exigencias de análisis medioambiental y cultural (Wadsack 2009). Cuanta más capacidad pueda construir el Departamento para ayudar a los emprendedores en este proceso, más podría florecer la industria de energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales. Por ejemplo, el departamento podría ofrecer contratos de arriendo de largo plazo, acelerar la venta de suelos y desarrollar un sistema de arriendo de costo reducido con participación en los ingresos, diseñado específicamente para el desarrollo de energía renovable.
Recomendaciones generales para Montana, Utah y Arizona
El arriendo para energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales es complicado. Cada estado posee un conjunto singular de circunstancias políticas, medioambientales y económicas que hace difícil establecer un método óptimo para todos. No obstante, los logros, problemas y soluciones detalladas en los ejemplos anteriores brindan algunas recomendaciones generales para alcanzar el éxito.
A nivel de la agencia que administra el fideicomiso de suelos estatales:
A nivel estatal:
Las políticas federales cumplen también un papel importante. En particular, los créditos tributarios a la producción han estimulado el desarrollo de energía renovable en las últimas décadas. Del mismo modo los créditos tributarios federales a la inversión en energía renovable, que proporcionan a los emprendedores un crédito tributario durante las fases de planificación y construcción, han ayudado al crecimiento de la industria de energía renovable en los últimos, aun cuando la economía nacional estaba en recesión. Finalmente, se han presentado varias propuestas para un estándar federal de cartera de energía renovable, si bien los investigadores no se ponen de acuerdo sobre si este tipo de política podría interferir con las políticas de RPS a nivel estatal, que han demostrado ser extremadamente efectivas.
La energía renovable ofrece a los administra-dores de suelos de fideicomisos estatales una oportunidad para diversificar sus ingresos y beneficiar el bien común. En su mayoría, los proyectos eólicos y de transmisión se pueden ubicar en terrenos que ya se han arrendado para pastoreo, agricultura, petróleo y gas. Los proyectos solares podrían tener su mayor potencial en áreas previamente alteradas o en zonas con escaso valor alternativo. Donde haya recursos geotérmicos disponibles, se podrá generar energía en forma constante para compensar las fuentes de energía intermitentes, como el viento y el sol. Los avances técnicos podrían ayudar a reducir los precios de la energía renovable, sobre todo la energía solar, geotérmica y de biomasa. A medida que nuestras demandas de energía van creciendo, los suelos de fideicomisos estatales están en condiciones de desempeñar un papel importante en el crecimiento de la industria de energía renovable.
Este artículo fue adaptado del documento de trabajo del Instituto Lincoln “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands” (Arriendo de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales), disponible en línea en: www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.
Sobre el autor
Alison Berry es la especialista de energía y economía en el Sonoran Institute, donde su trabajo se concentra en temas del uso del suelo en el cambiante Oeste de los EE.UU. Tiene una licenciatura en Biología por la Universidad de Vermont y una maestría en Silvicultura por la Universidad de Montana. Sus artículos han sido publicados en el Wall Street Journal, el Journal of Forestry, y el Western Journal of Applied Forestry, entre otras publicaciones. Contacto: aberry@sonoraninstitute.org.
Recursos
Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore y Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.
Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.
Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.
Culp, Peter y Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.
Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.
Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.
Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.
Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.
Peter Nichols es un apasionado amante de la naturaleza y uno de los abogados de derecho hídrico más importantes de Colorado. No es infrecuente verlo entrar en el vestíbulo de su oficina de Berg Hill Greenleaf & Ruscitti en Boulder, una sala decorada con piedra, maderas nobles y una recepcionista elegantemente vestida, con su traje de letrado arrugado y calzando un par de gastadas sandalias de río. Según sus propias estimaciones, ser abogado de derecho hídrico es su sexta carrera profesional. “Ser un loco del esquí fue mi primera carrera”, confiesa. Después trabajó en la Asamblea General de Colorado, ayudó a las comunidades del Oeste a lidiar con el rápido desarrollo energético, y fue consultor de derechos de agua para las propias compañías de energía. En 2001, Nichols volvió a la Universidad de Colorado, donde había obtenido su maestría en Administración Pública en 1982, para obtener su título en Derecho con especialización en derecho hídrico. Desde entonces ha estado sentando precedentes en las cuencas de Colorado.
Uno de sus logros que más le enorgullece, dice, fue un caso de 2013 en que la Corte Suprema de Colorado reafirmó la prerrogativa de los grupos de conservación para gravar los derechos de agua en servidumbres de conservación con el objeto de resolver problemas ecológicos y de suministro de agua en los ríos de Colorado. También se enorgullece de la presentación que inspiró al Comité del Acuerdo entre Cuencas de Colorado, que supervisa la elaboración del Plan Hídrico de Colorado, un modelo histórico de gestión hídrica colaborativa para todo el estado, dado el rápido crecimiento de la población. Pero entre todos sus logros, el más importante ha sido su trabajo sobre la cuenca del río Arkansas en Colorado. Este es “el crisol” de cómo el Oeste va a gestionar la gran escasez de agua que se prevé en esta región de crecimiento acelerado de las Montañas Rocosas.
“El problema comenzó aquí”, dice, “y si vamos a resolverlo, vamos a tener que resolverlo aquí”. El problema al cual se refiere es la tendencia a la adquisición de agua para las ciudades conocida como “buy-and-dry” (comprar y secar).
En una adquisición buy-and-dry, una compañía municipal de aguas cubre la creciente demanda de agua de la población comprando intereses en tierras agrícolas de regadío, dejando dicho suelo en barbecho permanentemente, y utilizando el agua que le corresponde por derecho para surtir a los residentes de la ciudad. En el río Arkansas de Colorado, donde no hay agua disponible para usos nuevos, y hay una demanda constante de suministro adicional, las tácticas de buy-and-dry han reducido las tierras agrícolas de regadío de toda la cuenca. En el valle bajo del río Arkansas, donde el río corre por la pradera oriental de Colorado, algunas comunidades agrícolas de ciertos condados han quedado completamente devastadas.
Dice Nichols: “El plan hídrico de Colorado está muy enfocado en eliminar buy-and-dry“. La cuestión es cómo hacerlo. “No podemos impedir que las ciudades obtengan el agua que necesitan, pero quizá podamos cambiar las reglas [del juego] para que no se convierta en un sálvese quien pueda”.
La alternativa más prometedora, según él, es Super Ditch.
Puesta en marcha de Super Ditch
Al oeste del meridiano 100, donde es necesario riego suplementario para el cultivo, las acequias son una solución normal para suministrar agua de un río, lago o embalse a los usuarios que se encuentran en su curso. En el valle bajo del río Arkansas hay aproximadamente 20 importantes sistemas de acequias comunes. Sin embargo, Super Ditch no es una auténtica acequia. Más bien consiste en una corporación —Lower Arkansas Valley Super Ditch Company, Inc. (Compañía de la Mega Acequia del Valle Bajo del río Arkansas)— establecida para proporcionar agua agrícola por arrendamiento a las ciudades como alternativa a la política de buy-and-dry. Representa a siete compañías que operan ocho canales entre dos embalses: Pueblo y John Martin.
Super Ditch comenzó a arrendar agua por primera vez este año, por medio de un pequeño proyecto piloto. Pero se formó en 2008 con la asistencia del Distrito de Conservación de Agua del Valle Bajo de Arkansas (Lower Arkansas Valley Water Conservancy District, LAVWCD por su sigla en inglés), un distrito especial establecido por los votantes en 2002. Los que votaron por la formación del distrito, fueran dueños de agua o no, estaban cansados de ver cómo se desviaba “su río” a ciudades que estaban a más de 150 kilómetros de distancia, algunas de las cuales se encontraban en cuencas hídricas completamente distintas. Incluso los electores urbanos de la ciudad de Pueblo, una comunidad dedicada a la producción de acero del río Arkansas (con 108.000 habitantes) votaron a favor de los agricultores rurales debido a sus problemas económicos. “¡Ni una gota más!” fue el lema utilizado para oponerse a que el agua saliera del valle.
Nichols es consejero legal especial de LAVWCD y ayudó al distrito a desarrollar la propuesta de Super Ditch. La inspiración provino de California, donde el Distrito de Riego de Palo Verde estableció un programa de barbecho-arrendamiento de largo plazo con el Distrito Metropolitano de Aguas de California del Sur (Metropolitan Water District of Southern California, MWD por su sigla en inglés) en 2005. El contrato entre estas dos entidades se propone suministrar agua a 27 comunidades costeras del sur de California, incluidos San Diego y Los Ángeles, 4.500 millones de metros cúbicos de agua del río Colorado a través un canal durante un periodo de 35 años. Los agricultores participantes se comprometen a dejar de regar por un periodo específico de tiempo, dejan sus campos en barbecho y reciben un pago por su agua que, en vez de ser utilizada para regar sus campos, se destina a los clientes de MWD.
LAVWCD trató de crear un proyecto similar, basado en el concepto de rotación de barbecho-arrendamiento, pero Super Ditch fue un emprendimiento mucho más elaborado. Esta colaboración entre siete compañías mutuales de canales, cada una con su junta directiva y su estructura de gobierno, estuvo cargada de desafíos. La naturaleza compleja de las leyes hídricas de Colorado y los poderosos mecanismos del mercado y las dependencias de trayectorias que guían las estrategias de adquisición de agua urbana en el estado complican el tema más aún. Las municipalidades de Colorado dudan de depender del arrendamiento de agua, y con causa justificada. Es fundamental saber con certeza que habrá un suministro suficiente, y la naturaleza temporal del arrendamiento, en contraposición con la permanencia de la propiedad de los derechos de agua, inquieta a la mayoría de las empresas municipales proveedoras de agua. ¿Qué ocurriría si la población creciera en 50.000 habitantes, y el agua arrendada de la que esta gente depende ya no estuviera disponible, o se vendiera a otro proveedor de agua?
Nichols trató de desarrollar el concepto de Super Ditch para resolver estas inquietudes. Super Ditch reúne los suministros de agua de los distintos agricultores, y provee de agua a las ciudades bajo contratos de arrendamiento de largo plazo. Para garantizar que los insumos arrendados estén disponibles cuando termine el período de arrendamiento, LAVWCD comenzó a trabajar con los agricultores para establecer servidumbres de conservación en las granjas participantes, protegiéndolas del desarrollo inmobiliario y reservando el agua para el suelo a perpetuidad, con el objeto de garantizar la futura producción potencial. Si bien se permiten transferencias temporales, las servidumbres eliminan la posibilidad de cualquier separación, desvío o cambio permanente en el uso del agua. En otras palabras: no es buy-and-dry.
Las servidumbres de conservación han protegido el entramado de las comunidades agrícolas en Colorado y en el resto del país. Una base de suelos protegidos por servidumbre garantiza que se mantendrá la futura producción potencial de una comunidad agrícola, frente a la amenaza de conversión de suelo debido al crecimiento urbano desordenado, la explotación de petróleo y gas, o los programas buy-and-dry municipales. Una vez protegida la base del suelo, las industrias agrícolas asociadas pueden invertir con confianza en la región. Esto, a su vez, tiene un efecto positivo sobre las ciudades.
Super Ditch proporcionó su primer suministro de agua en mayo de 2015: cinco granjas del canal Catlin suministraron 600.000 metros cúbicos de agua a la ciudad de Fountain (27.000 habitantes), la ciudad de Security (18.000 habitantes) y el pueblo de Fowler (1.200 habitantes). El ingeniero del Departamento de Recursos Hídricos de Fountain, Michael Fink, explicó que “la ciudad recibió el agua sin ningún problema”, y añadió que el éxito a largo plazo del programa depende de que Super Ditch no utilice un modelo económico basado en la oferta.
Nichols dice que eso no es un problema. “Las ciudades pueden arrendar [de los agricultores] tres de cada 10 años, o el 30 por ciento del tiempo. Tienen la responsabilidad de informar a los agricultores por adelantado [cuando van a arrendar]. Pero en la mayoría de los casos, las ciudades no necesitan agua en años de sequía; la necesitan al año siguiente para volver a llenar [los embalses]”.
Al dejar en barbecho un tercio de sus campos tres de cada diez años, los agricultores “hacen descansar” el 100 por ciento de su suelo una vez cada 10 años. Este es un proceso compatible con las prácticas recomendadas de rotación de cultivos y gestión del suelo, permitiendo al mismo tiempo que el agua propiamente dicha se convierta en un cultivo comercial. Nichols señala que con una rotación de cultivo de tres de cada diez años se puede satisfacer una demanda de 30 millones de metros cúbicos de agua con la participación del 40 por ciento de los regantes. Algunos agricultores creen que hasta el 80 por ciento querrá participar. No cabe duda alguna de que harán falta muchos participantes. Se estima que el déficit de oferta de agua en la cuenca del río Arkansas se incrementará a 100 millones de metros cúbicos para el año 2050. La prueba definitiva para el éxito de esta propuesta será si las grandes ciudades responsables de la mayoría de la actividad de buy-and-dry (Aurora, con una población de 346.000 y Colorado Springs, con una población de 440.000) se suscriben al programa. “El desafío principal sigue siendo la aceptación, por parte de las municipalidades, de arrendar en vez de comprar”, dice Nichols.
De pioneros a buy-and-dry
En el valle bajo del río Arkansas, el agua ha dividido a las comunidades durante gran parte del siglo XX. En el siglo XIX, dividió a países enteros. Este río fue el límite de tres fronteras internacionales a lo largo del tiempo: entre España y los Estados Unidos después del Tratado de Adams-Onís de 1819, que determinó la frontera de la Compra de la Luisiana entre los dos países; entre México y los Estados Unidos después de la independencia mexicana de España en 1821; y entre la República de Texas y los EE.UU. antes de la anexión de Texas en 1845. Dos años después de la firma del Tratado de Adams-Onís, se construyó el Camino de Santa Fe a lo largo del curso del río, atrayendo a comerciantes, soldados, mineros y colonizadores a Colorado. Estos pioneros desarrollaron algunos de los asentamientos iniciales de Colorado y, junto con ellos, proyectos de desvío de agua a lo largo de las riberas del río.
El Oeste es seco, y, aunque el río Arkansas es el segundo tributario más largo del río Mississippi, lleva muy poca agua a Colorado. Veamos cuán rápidamente se apropiaron de las aguas en el valle bajo del río Arkansas. Después de las apropiaciones iniciales de 1861, se promulgó la Ley de Colonización de 1862. Con los asentamientos, se fueron apropiando de más derechos sobre el agua. En 1874 se dictó el último decreto de derechos sobre el agua con una prioridad del 100 por ciento (lo que significa que siempre habría agua suficiente en el río para satisfacerlos), dos años antes de que Colorado se convirtiera en un estado en 1876.
Los derechos de agua de los que se apropiaron en 1887 tienen hoy en día prioridad menos del 50 por ciento del tiempo. Hoy en dia, los derechos de agua de 1896 tienen prioridad menos del 10 por ciento del tiempo. Esto quiere decir que un agricultor moderno en el valle del río Arkansas que tenga un derecho de agua establecido en 1896 por su bisabuelo podrá regar sólo el 10 por ciento del tiempo con una precipitación promedio. El resto del tiempo, cuando hay un “aviso sobre el río” (es decir, que no hay agua suficiente en el sistema para todos los poseedores de derechos), tendrá que desistir de desviar agua a sus campos, para que los tenedores de derechos de agua más veteranos la puedan usar.
Dada la excesiva apropiación de derechos del río Arkansas desde antes de comienzos del siglo, las ciudades comenzaron a comprar agua a los agricultores ya en la década de 1890. Pero la escasez de agua o los conflictos también se abordaron desarrollando proyectos de trasvases entre cuencas (que trasladaban agua desde otras cuencas hídricas al río Arkansas) o proyectos de almacenamiento (que trataban de acumular agua excedente en embalses durante periodos de gran caudal). Estos proyectos llegaron a su límite en la década de 1970. Fue entonces cuando las ciudades comenzaron a considerar seriamente los terrenos de regadíos.
En las décadas de 1970 y 1980, Colorado Springs y Aurora, junto con terratenientes corporativos y la Ciudad de Pueblo, adquirieron intereses sobre 22.000 hectáreas de suelo agrícola servido por el Canal Colorado. Estas ciudades desviaron posteriormente cerca de 90 millones de metros cúbicos de agua para uso municipal, secando la mayor parte del condado de Crowley. Crowley se transformó en el símbolo de buy-and-dry, y sigue ostentando hoy en día este título tan poco distinguido. Las tasas de pobreza superan el 35 por ciento. Las calles principales son una sombra de las comunidades que existían allí a mediados del siglo XX. Las plagas de malas hierbas nocivas y las tormentas de polvo son frecuentes en los suelos secos. La restauración de estas granjas a su estado de pradera original no solamente es caro; en la práctica, sería difícil o imposible.
Hoy en día, la pérdida de agricultura de regadío a causa de la venta de agua en el valle bajo del río Arkansas afecta a más de 40.000 hectáreas, lo cual representa más de 185 millones de metros cúbicos de agua al año. Algunas granjas continúan con su actividad, arrendando temporalmente suelo o agua de las ciudades a las que se los vendieron, pero estos contratos de arrendamiento vencerán pronto, lo que generará pérdidas aún mayores. En una región que históricamente regaba 130.000 hectáreas de suelo agrícola, un tercio de la tierra labrada está hoy seca, hay muy pocas o ninguna alternativa de uso de suelo económicamente viable, y la gente se pregunta si no nos estamos acercando a un punto sin retorno que marcará el colapso de la agricultura de regadío en el área.
“Como en gran parte del Oeste, la agricultura es el corazón de la herencia cultural de esta región”, dice Summer Waters, directora de Western Lands and Communities, un programa conjunto del Sonoran Institute y el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “No obstante, hemos ingresado en una era en que las ciudades también son parte de nuestro legado cultural. Esto nos plantea una pregunta que tenemos que contestar colectivamente: ¿Qué aspecto tendrá el nuevo Oeste?”
“Idealmente, tanto las ciudades como las áreas agrícolas podrán coexistir en el nuevo Oeste”, dice Waters. “La clave para encontrar un punto de equilibrio estriba en cómo manejamos nuestros recursos hídricos. El concepto de Super Ditch es una manera innovadora de flexibilizar nuestros sistemas de agua, y esta flexibilidad es fundamental en los momentos en que el suministro es incierto”.
Un pimiento prometedor en un lugar poco prometedor
Mike Bartolo está visiblemente frustrado. Teme que los travases de agua desplacen a la agricultura. “Estamos perdiendo parte de las tierras más fértiles del estado”, dice. “Estas son tierras de alta calidad que no existen en otros lugares. ¿Cómo se puede generar certeza en el sector [cuando está ocurriendo todo esto]? Esa es la cuestión”.
Bartolo, que tiene un doctorado en Fisiología Vegetal por la Universidad de Minnesota, es miembro del cuerpo académico hídrico de la Universidad Estatal de Colorado (CSU) y científico senior en el Centro de Investigación del Valle del río Arkansas de CSU. Es miembro de la junta directiva de Super Ditch, en representación del canal Bessemer (uno de los ocho canales participantes), del cual es accionista. Con derechos de agua establecidos en 1861, el canal Bessemer es una de las fuentes más antiguas y confiables de agua de las granjas del valle bajo del Arkansas, y riega algunos de los mejores suelos del valle. Bartolo todavía está lamentando la pérdida del 28 por ciento del agua del canal en 2009, vendida por agricultores que él conoce a la Junta de Aguas de Pueblo (Pueblo Board of Water Works, PBWW), la empresa que suministra agua municipal a la ciudad de Pueblo.
Según Nichols, ha habido ocasiones en que las ciudades se aproximaron estratégicamente a los agricultores cuando la situación era mala —una combinación de recesión, sequía, precios bajos de las materias primas, endeudamiento excesivo y otros factores— obligándolos a negociar desde una posición desventajosa. Pero también es cierto que algunos agricultores que estaban por jubilarse se unieron para negociar convenios de venta de agua al por mayor a las ciudades. Los accionistas del canal Bessemer que vendieron 5. 540 acciones a PBWW por US$10.150 la acción (una acción de agua del canal Bessemer irriga aproximadamente media hectárea) se estaban jubilando y no tenían herederos, y, en un momento en que los precios de los productos agrícolas estaban cayendo, intentaron capitalizarse con el aumento del valor del agua después de la grave sequía de 2002. Con la venta, que tuvo lugar en 2009, obtuvieron una ganancia neta de US$56 millones de dólares. Si se tiene en cuenta que el suelo sin riego se vende frecuentemente en la región por menos de US$750 por hectárea, se puede ver dónde reside su valor: en el agua. Para proteger a otros productores y la vida agrícola de las comunidades regadas por el canal Bessemer, Bartolo trató de convencer a los agricultores de que no vendieran, pero fue en vano. “Les dije: ‘Busquemos otras opciones, en servidumbres de conservación, en Super Ditch, pero hay que tener en cuenta que los vendedores estaban pensando en esto desde hacía ya mucho tiempo. Incluso si se hubieran mostrado interesados en otras alternativas, ninguna podía competir con la cantidad de dinero que les ofrecían”. (En ese momento, Super Ditch ya se había establecido como empresa, pero aún no estaba funcionando).
Los agricultores de la región tienen un gran respeto a Bartolo. Es un agricultor de cuarta generación que desarrolló la variedad Mosco del pimiento (chile o ají) verde picante Mirasol, que es la variedad más popular de pimientos verdes que crecen en la región, y el centro del Festival de Pimientos y Frijoles de Pueblo, que atrae a más de 100.000 personas de Colorado todos los años. Whole Foods decidió recientemente vender los pimientos Mosco del Valle del Arkansas, en vez de los pimientos Hatch de Nuevo México — duro golpe para el orgullo de Nuevo México, cuya verdura estatal es el pimiento picante.
Bartolo desarrolló el pimiento Mosco a partir de unas semillas que su padre recogió en la casa del tío de Mike, Henry Mosco, después de su muerte en 1988. Mike plantó las semillas. “Una de las plantas creció distinta”, dijo. “Tenía mejor rendimiento, daba frutos más grandes y pulpa más carnosa que lo hacía más fácil de asar”. Mike comenzó a cultivar esta variedad a partir de esta planta. Aisló las características que quería y repitió el proceso, desarrollando el pimiento durante un periodo de quince años.
Hay muchos productos de granja reconocidos que provienen del valle bajo del Arkansas: los melones cantalupo Rocky Ford y los pimientos Mosco son los principales. Mike los ha cultivado todos. De todas maneras, cuando se trata de introducir una nueva manera de utilizar el agua, como está tratando de hacer Super Ditch, Mike concede que hay mucho trabajo todavía por realizar. “Buy-and-dry se ha convertido en una actividad políticamente incorrecta para las ciudades, pero eso no ha amedrentado a otros especuladores [de cumplir el papel que antes tenían las empresas municipales de agua]”. A principios de este año, Pure Cycle, una empresa de servicios de agua potable y agua para alcantarillado que arrienda 6.000 hectáreas de suelo en el canal Fort Lyon a arrendatarios agrícolas, vendió las granjas a una filial de C&A Companies y Resource Land Holdings, LLC. C&A es una compañía que planea suministrar agua del río Arkansas a ciudades de la región de Front Range más al norte. “Estos mecanismos de transferencia alternativos tienen que definirse muy bien, y deben tener un historial para poder competir”, dice Bartolo. Tienen que ser igualmente expertos y rápidos en pagar en efectivo como en una venta directa de agua.
El agua como cultivo comercial
El valor del agua en el Oeste aumenta cada vez más. En el valle bajo del río Arkansas, hay una gran riqueza relacionada con el agua de los agricultores. Es irónico que las comunidades que poseen un activo tan valioso se estén enfrentando a pobreza y decadencia. Más desconcertante es todavía que los agricultores estén liquidando un activo cuyo valor sigue creciendo. Si se le pregunta a un asesor de inversiones: “¿Vendería usted un activo cuyo valor seguirá creciendo?”, probablemente responda: “No…, a menos que no tuviera otra alternativa, o que no hubiera ninguna otra manera de obtener beneficios de ese activo”.
Con respecto al agua, el problema es que en la actualidad hay una estricta dicotomía de opciones. Los granjeros que la poseen tienen medios limitados para ganar dinero, salvo: (1) cultivar alimentos y obtener ganancias de acuerdo al precio del mercado; o (2) vender el agua y obtener dinero por su valor vigente. En parte, esta limitación tiene que ver con la complejidad del derecho hídrico de Colorado. Si una ciudad quiere arrendar agua de un agricultor, tiene que obtener aprobación para el cambio de uso en los tribunales de agua. Para ello hay que llevar a cabo estudios de ingeniería y recurrir a expertos legales, con un costo de decenas de miles de dólares. El peticionario del cambio tiene que demostrarle al tribunal que otras partes que tienen derecho al agua, como los agricultores aguas abajo de la misma acequia, no se verán perjudicados. Si los tribunales o estas terceras partes disputan esta premisa, el costo de la solicitud de cambio de uso puede aumentar en cientos de miles de dólares. Pasar por un proceso como este para un arrendamiento temporal, junto con el deseo de las ciudades de garantizar el suministro de agua de manera permanente debido al crecimiento de su población, es otro factor que ha limitado históricamente el arrendamiento de agua.
Super Ditch, gracias a legislación propuesta por Nichols en 2013, permite que este trámite de cambio de uso se realice de manera mucho más eficiente, por medio de procedimientos administrativos supervisados por la Junta de Conservación de Agua de Colorado (CWCB). Ahora, Bartolo y Nichols están a la espera de lo que ocurra cuando los agricultores tengan más de dos opciones. Están persuadidos de que, si los agricultores pueden retener la propiedad del agua, cultivar alimentos y obtener ganancias del arriendo de agua todo al mismo tiempo —como lo harían con otros tipos de activos— la perspectiva económica del valle bajo del río Arkansas cambiará.
Esta opinión coincide con estudios económicos. Mientras el concepto de Super Ditch estaba cobrando impulso en 2007, el economista agrario George Oamek de CH2M Hill comparó distintas opciones para los agricultores: vender el agua, seguir cultivando, o seguir cultivando y al mismo tiempo participar en un programa rotativo de barbecho y arrendamiento. Sus proyecciones muestran que, en un horizonte de 40 años, los agricultores que vendan su agua ganarían más que los agricultores que sigan cultivando, pero los agricultores que cultivan y participan del programa de barbecho y arrendamiento ganarían los que más. En un comentario publicado en el diario Pueblo Chieftain después de realizado el estudio, Oamek dijo que Super Ditch podría asegurar el mejor precio para los agricultores: “En economía, se usa la colaboración como manera de conseguir un precio más alto”.
Por la misma razón, sin embargo, el concepto de barbecho y arrendamiento es difícil de vender a las grandes ciudades. Siguiendo el principio de colaboración de Oamek, las ciudades han estado colaborando entre sí para adquirir fuentes de agua agrícola a precios más bajos. El escepticismo de las ciudades se intensifica la preocupación inflacionaria. Si el costo del agua seguirá creciendo, ¿por qué no comprarla ahora, que los precios son bajos, para no tener que subir las tarifas?
Para resolver esta cuestión, Nichols investigó distintos mecanismos para establecer escalamientos de precios que protegieran a compradores y vendedores, como:
1. un escalamiento en base al mercado, siguiendo los precios de otros suministros de agua;
2. un escalamiento basado en el aumento de la cuota de impacto promedio de agua municipal a lo largo del tiempo;
3. un escalamiento basado en el aumento promedio de la tarifa de agua municipal a lo largo del tiempo;
4. un escalamiento basado en los costos, de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor y el Índice de Precios del Productor.
El proyecto piloto con Fountain, Security y Fowler garantiza la estabilidad de precios ajustando el precio del arrendamiento cada cinco años de acuerdo al cambio porcentual del Índice de Costos de Servicios Públicos de Colorado publicado por la Liga Municipal de Colorado.
Con un precio de US$0,40 por metro cúbico, el arrendamiento de agua vigente de Super Ditch se traducirá en un ingreso de un cuarto de millón de dólares este año para los cinco agricultores participantes, además del ingreso por el cultivo de las tierras que no están en barbecho. Algunos de estos cultivos, como el forraje, son de bajo valor, y el arrendamiento de agua genera un buen ingreso al contrario que estos cultivos. Otros, como los melones y pimientos, son cultivos de alto valor. Bartolo está entusiasmado con la retención de estos ingresos agrícolas, porque cree que generarán un efecto multiplicador en las diversas comunidades del valle. “Con 5.000 metros cúbicos de agua puedo cultivar una hectárea de pimientos, o sea, unos 35 metros cúbicos, lo cual genera de US$10.000 a US$15.000 en ingresos a puerta de granja”.
Aun cuando los precios del agua municipal están aumentando, si tenemos en cuenta la escasez que enfrenta el Oeste, siguen siendo bajos. Las ciudades han tratado de mantener los precios bajos adquiriendo la mayor cantidad de agua posible y lo antes posible, siempre dentro de los límites de la doctrina antiespeculativa de Colorado.
Al diversificar los “tipos” de agua que determinan los precios —tanto en la llave de paso (precio del servicio público) como en la compuerta del canal (precio de la materia prima)— Super Ditch puede crear una innovación disruptiva para alterar el precio del agua en consonancia con la realidad del Oeste. Si los agricultores retienen el control del agua y la arriendan a las ciudades, los precios se ajustarán de acuerdo a la demanda creciente, en un entorno de propiedad diversificada. Este es un nuevo tipo de competencia en el mercado, y enhorabuena por ello. El crecimiento urbano no tiene que venir acompañado de una decadencia rural. Y un vaso de agua puede seguir siendo la bebida más barata para acompañar un plato de pimientos rellenos cultivados en la región.
Scott Campbell es un galardonado planificador y consultor de conservación especializado en formar equipos diversos para resolver problemas medioambientales, sociales y económicos complejos. Scott fue fellow Lincoln Loeb de 2015 en la Escuela de Diseño para Graduados de la Universidad de Harvard, y también fellow en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Anteriormente, Scott dirigió uno de los mayores fideicomisos de suelos del país: la Fundación William J. Palmer Parks.
Fotografía: John Wark/Airphoto NA
Harvey M. Jacobs is on the faculty of the University of Wisconsin-Madison, where he holds a joint appointment as professor in the Department of Urban and Regional Planning and the Institute for Environmental Studies and serves as director of the Land Tenure Center. His research and teaching investigate public policy, theory and philosophy for land use and environmental management. During the last decade he has focused his domestic work on the impact of the private property rights movement. He wrote the book Who Owns America? Social Conflict over Property Rights and the Lincoln Institute policy focus report State Property Rights Laws: The Impacts of Those Laws on My Land, and his work has been published in academic and professional journals in the U.S. and Western Europe. Jacobs also has investigated international issues of land use policy formation by national ministries and new local governments in Eastern Europe and southern Africa, with a specific focus on peri-urban (urban fringe) land management and the definition of private property rights. He is particularly interested in how societies define property and the policy structures they develop to manage the public-private property relationship.
Jacobs is a faculty associate of the Lincoln Institute, where he teaches courses for policy makers and practitioners in land use planning and management. He developed a Lincoln course titled “Land Use in America,” originally designed for staff of the Environmental Protection Agency and now available through open enrollment, which he has taught several times in Cambridge. As part of his current education and research project with the Institute, he will lead a seminar in Cambridge in May on the future of private property rights in America, and he is working on another book to be titled Private Property in the 21st Century. This essay outlines his views on the uncertain future of the American ideal of private property rights.
Property Rights and Environmental Planning
Social conflict over property rights is at the center of all U.S. land and environmental planning and policy. One key source of this conflict is the differing interpretations of the so-called Takings Clause of the Fifth Amendment in the Constitution’s Bill of Rights: “. . . nor shall private property be taken for public use, without just compensation.”
Those who support the integrity of private property rights and stand against land use and environmental regulation by state and local governments can be understood as participants in one of the most significant U.S. land use and environmental movements of recent times. This movement is referred to by a variety of labels, including the private property rights movement, the land rights movement, the wise use movement and, by the environmental community, the anti-environmental movement. This movement’s leaders have succeeded in keeping their agenda before the U.S. Congress since the early 1990s, though as yet no action has resulted from their efforts. More significantly, they have succeeded in having bills reflecting their agenda introduced in all 50 states, and they have secured the passage of significant legislation in over half of the states. In addition, they have promoted significant parallel activity in over 300 counties. Perhaps most important, they have reshaped public debate on how the media communicates to the American public about issues of land and environmental management, and the balancing of the public good with individual property rights.
The potential power of the property rights movement became even more important after the 2000 elections. While governor of Texas, George W. Bush exhibited strong sympathies to the arguments of the property rights movement and supported state-based legislation in accordance with the movement’s goals. Among his most prominent initial appointments as president were the selection of a secretary of the interior and a solicitor general with explicit ties to the property rights movement and commitments to the property rights issue. These developments, together with renewed activity at the state level, indicate that the property rights movement seems to be alive and well in America. The passage of Measure 7 in the state of Oregon in the fall of 2000 is of particular interest, since this measure is one of the most stringent state property rights laws in what is considered one of the most progressive states in its land use and environmental management policies. The measure, passed by initiative, requires landowners to be compensated if the value of their property is reduced by a state or local law or regulation. It is under state constitutional challenge by land use and environmental groups, and its implementation is being held back until this challenge is settled by the Oregon courts.
Historical Context
Underlying the policy agenda of the property rights movement and the conflict with the land use and environmental movements is a fundamental debate about U.S. history, the cultural myths that inform our understanding of ourselves as a nation, and the intended meanings of selected provisions of the Bill of Rights. From the perspective of the property rights movement, strong individual private property rights are an integral component of our democratic society. Drawing from the writings of the nation’s founders such as John Adams, James Madison and Thomas Jefferson, these proponents argue that liberty, equality and citizenship in a democracy, in fact democracy itself, can not be secured and sustained without a robust set of property rights essentially unassailable by the power of the state. From this perspective, land use and environmental laws become a threat to the very nature of democratic way of life. Richard Epstein, one of the leading legal scholars articulating this view, has suggested that “the [entire] system of land use planning is a form of socialism in microcosm” (Epstein 1992, 202).
In opposition, the land use and environmental movements also draw from the writings of the founders, including Benjamin Franklin and Thomas Jefferson, to argue that property rights are created by the public sector to serve social ends, and that citizens’ rights in property have to bend and flex with society’s changing needs over time. Land use and environmental proponents tend to make arguments about rights and responsibilities in property, rather than to see individual rights as preexisting or standing before the rights of society, as expressed through the actions of government.
The historical challenge for this debate is the that private property has been subject to substantial local regulation even since colonial times, and it has been fundamentally reshaped at several times in American history, to reflect changing social values and changing technology. For example, in the 1860s the property ownership rights of slave-owning plantation farmers in the South and in the 1960s the commercial trespass rights of lunch-counter owners were significantly reshuffled to reflect changing social values about race relations. In the early part of the twentieth century it was necessary to reconceptualize the property rights bundle as a function of the invention of the airplane and the seeming nonsense of allowing individual owners to claim trespass for air travel above their property.
Changing Conditions
Social reformulation of private property to reflect changing conditions continues. During the 1990s resistance by male-only membership clubs and male-only colleges to the admission of women was prominent in the media and the courts. Like the prior slavery and civil rights situations, here, too, individuals lost their rights in property, absent compensation, to reflect changing social values.
Thus, we know that private property is not a static concept or entity. In America it has changed since its creation during colonial times, and there is every reason to believe it will continue changing in the future. In fact, for over fifty years some ecologists and land ethicists—most prominently and enduringly Aldo Leopold (1949)—have called for a fundamental reinvention of property, based on new scientific knowledge that is less individual-rights oriented and more oriented toward social and ecological responsibilities.
It is reasonable to say that both sides to this debate have legitimate concerns and perspectives on the issue. Some property rights reforms through land use and environmental planning and policy, when taken too far, do seem to violate fundamental American understandings about the social contract that underlies national life. On the other hand, unassailable bundles of private property rights seem to leave society in a place that does not allow for change through the integration of new technologies, new social values, or new concepts of ourselves and the land on which we live.
Social conflict over property rights is at the center of all U.S. land and environmental planning and policy. However, much of the current scholarly inquiry and legislative and judicial debate that occurs now is formalized posturing, with little real communication around an issue that is one of the most central to our democratic society. Too often, the well-known players trot out their already settled analyses and opinions and wave them at one another. Little real progress occurs, either in intellectual understanding of these matters or in policy innovation.
The goal of my current work is to get key actors to put aside their rancor and agree to talk with one another instead of at one another. Is it possible to move beyond the broad rhetoric in this debate to a determination of clear, specific areas of agreement and disagreement about the place and role of the property rights bundle and the concept of property rights in our American democratic-legal schema? The challenge is twofold: accepting that private property is fundamental to the American character and the design of American democracy, and acknowledging that private property has changed significantly through the centuries and thus will continue to change. The issue is not if private property will evolve, but how it will evolve.
As we seek to address this issue, many questions present themselves. How much will new ecological knowledge and social values transform our sense of what is mine to use (and misuse and abuse) as I please? Is the evolutionary transformation of private property a slippery slope that eventually undermines the viability of contemporary democratic forms of governance? Are the ideals and principles of the founding fathers about the relationship of land ownership to liberty and democracy irrelevant in a world of urban wage earners, in contrast to the world of farmers, foresters and ranchers for which they were formulated? These are among the challenges we face in trying to untangle a puzzle that is the key to the future of American (and increasingly global) land use and environmental planning.
References
Epstein, Richard. 1992. Property as a Fundamental Civil Right, California Western Law Review 29(1):187-207.
Jacobs, Harvey M. 1998. Who Owns America? Social Conflict over Property Rights. Madison, WI: University of Wisconsin Press.
——. 1999. Fighting Over Land: America’s Legacy . . . America’s Future? Journal of the American Planning Association 65(2):141-149.
——. 1999. State Property Rights Laws: The Impacts of Those Laws on My Land. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Leopold, Aldo. 1968 [1949]. A Sand County Almanac. London and New York: Oxford University Press.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.
El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.
Repercusiones del acceso desigual a la tierra
Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.
En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.
Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.
El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.
El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental
Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.
El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.
En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.
Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.
Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.
Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.
Lecciones aportadas por el poblado de Via Park
Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.
Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.
El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.
Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).
Over the last 50 years cities have been the scene of major transformations that have allowed them to evolve from being centers primarily for economic activities to a combination of more specialized productive, commercial and service functions. The results are mixed, but in those cities considered most successful, beauty and humanism have managed to coexist with economic efficiency and effectiveness, significantly increasing the creation of wealth and the well-being of the community at large. In this context, developments known as “large urban projects” seek to rescue dilapidated areas such as historic centers, former industrial and military zones, vacant railroads and airports, and decaying housing settlements and transform them into vibrant residential areas able to generate tax revenues, employment, and public and social benefits to enhance quality of life.
The redevelopment of waterfronts creates tremendous opportunities to reintegrate historic city centers with their adjacent waterways and to facilitate growth that would otherwise move to the outskirts of the city. Many concerns have to be addressed, however. What type and scale of development are desirable and possible? How can meaningful relationships be established between the old and the new? What are the impacts on the environment and the existing infrastructure? What public policies and investments are needed? What are the roles of the public and private sectors? How do we organize the planning process, including building political and community support?
Amsterdam and Havana are cases where waterfronts provide challenges and opportunities to address this complex balancing act. Both are UNESCO World Heritage Cities dealing with the pressures of profit-driven real estate development and the desire to protect both their historic centers and the interests of their contemporary populations.
In December 2003 the Lincoln Institute, with Havana’s Group for the Development of the Capital (GDIC), the Office of the Historian and the Port Authority of the Ministry of Transportation, cosponsored a seminar in Havana at which waterfront experts from Amsterdam, Rotterdam, New York and Panama shared their experiences with Cuban planners and public officials. This article elaborates on the Amsterdam presentation, in particular how management, experiments, planning and land policies enabled an impressive transformation of that city’s former industrial waterfronts, and offers lessons that may be applicable for Havana.
Planning and Development Policies in the Netherlands
The Netherlands has a well-known tradition of strong national planning and development, precipitated by the housing shortage since World War II. The notion of limited space drives the country’s development policies and its commitment to preserving green and agricultural areas between cities. Housing, infrastructure, retail and office development, environmental protection, agriculture, water management and open space are major concerns at both the national and local levels. With two-thirds of their country below sea level, the Dutch have always pursued new ways of relating to water. National planning policies thus concentrate on facilitating growth in designated areas, controlling urban sprawl and reorganizing inner cities without neglecting major infrastructure and the management and control of green spaces and water bodies.
The Dutch rediscovered the importance of their cities in the 1980s after the rapid growth of suburbs and new towns caused increasing congestion and a lack of livable spaces. The idea of a “compact city” was adopted in the nation’s Fourth Memorandum of Urban Planning (1988), advocating concentration on the urban nexus in order to “redevelop currently abandoned areas.” Typical sites include Rotterdam’s Kop van Zuid and Amsterdam’s Eastern Docklands. The compact city concept was broadened in the 1990s with the notion of the “complete city,” marrying concepts of multiple and intensive land use with the concentration of functions and activities in a melting pot of lifestyles.
The reorganization of transit areas and transport routes is another planning priority that aims to combine different transport functions and discourage the use of cars. Examples include the Airport City plan for the Amsterdam Schiphol Airport and the area around the future high-speed train station Zuidas-WTC. The Zuidas master plan creates enough space over the railway and highway for the construction of 7 million square feet of offices, 1,500 dwellings, retail space, hotels, museums and a new park.
Despite the national government’s plans and ambitions, financial resources determine its role in development projects. The significant decrease in national housing and development subsidies since 1990 has highlighted the strategic importance of the local government in the (re)development process. However, the Amsterdam case also shows that management capacity, reliable development partners and creative financial and development tools are instrumental for redevelopment.
Amsterdam’s Land and Housing Policies
Amsterdam is the cultural and financial capital of the Netherlands and the largest city in the Randstad-Holland or Deltametropolis region of 6 million people. The city has close to 750,000 inhabitants, 375,000 housing units and 417,000 jobs, and has one of the world’s largest conserved historic city centers.
Amsterdam’s land policies are strategic tools in the city’s redevelopment strategies. In 1896 the city democratically decided on a land-lease system to acquire land and lease it to future users. Important arguments for leasing were that increases in land value should benefit the entire community and the city should determine the use of scarce land to prevent speculation and undesirable development.
The land-lease system works as follows. The city’s land corporation acquires land and leases it to private developers for periods of 49 or 99 years. Leaseholders pay an annually adjusted amount for use of the land, determined by location, square feet of development, type of use (office, retail, affordable or market rate housing, open space, etc.), new or existing buildings, and parking (on the street or inside). The city determines the price of land through a residual land value method that links the market value of the property, the land and the construction costs. The value of land equals the sales value of the property minus the construction costs determined by the location (costs are considerably higher in the historic neighborhoods). In 2002 leases totaled 59 million euros.
Acquisition of privately owned land—as in the Eastern Docklands area—is financed through loans to the city’s land corporation, whose interest payments account for 80 percent of its expenses. Excess revenues are used to support the city’s development and rehabilitation efforts, particularly for commercially unprofitable projects such as parks and open space. This system also serves political objectives such as the provision and geographic distribution of affordable housing. In a high-density city like Amsterdam, land is scarce and its use is subject to much real estate pressure. As the landowner the city maintains a strategic role in determining the use, quality and amount of land available for development.
Amsterdam relies on its relationships with the city’s civic and nonprofit development groups for support and implementation of its plans, and the role of housing associations is critical. These associations were created as a result of the housing law of 1901, which allowed for union-related associations and religious organizations to establish nonprofit housing associations. With national subsidies and strong support from local governments, they have built thousands of units, especially in the neighborhoods damaged during the war. In some of these areas over 75 percent of the units is owned by housing associations.
The deregulation of the Dutch housing market in the early 1990s strongly affected the housing associations’ position as both owners and developers. They lost most of the national housing subsidies, but in exchange the government granted them more financial and institutional freedom to manage their assets. As a result, the nonprofit sector had to become more professionalized, and many of the housing associations merged to create economies of scale. Today, Amsterdam counts 13 housing associations that manage over 200,000 units, ranging from 1,400 to 37,500 units each. Many associations successfully positioned themselves as trustworthy and financially stable developers. Moreover, they became strategic partners for commercial developers looking for experts on affordable housing and partners for creating goodwill for their projects with the city and community groups. More and more, they develop mixed-income projects in collaboration with private developers using creative financial packages. In 2000, for example, half of the units built by housing associations were market rate. The resulting profits financed the other half as affordable and moderate-income units.
In an unexpected side effect of the housing reform, these associations have become leaders in setting high standards for urban design and planning. With their commitment to the city and to community development they have been willing to take risks with low-cost but provocative designs, and many of their projects have become international examples for innovative affordable housing concepts.
Waterfront Redevelopment in Amsterdam
Amsterdam is a city founded on water and around a dam that separated the Amstel River from the IJ River. In the seventeenth century, Amsterdam was the world’s most prominent commercial and maritime center. The canals and waterways built in that era still marvel the millions of tourists who visit the city every year. The relationship between the city and its waterfront has not always been organic; mistakes have been made, such as the 1898 decision to build Amsterdam’s central railway station in the middle of the port area. The station effectively ruined the visual relationship and physical connections between the IJ, the port and the dam, destroying the ancient heart of the capital.
In the past 40 years, most port functions have moved closer to the sea to handle container ships, while the large financial institutions moved to the south axis of the city due to a lack of space and poor accessibility. The inner city of Amsterdam, which is adjacent to the old port areas, remains the region’s largest center for retail, culture and entertainment and is well suited for pedestrians, bicyclists and public transportation. Although the port continues to play an important economic role for Amsterdam, the city essentially turned its back to the harbor for many years.
Major areas of Amsterdam are now being converted and rehabilitated, while entirely new areas are being built on artificial islands. The city’s southern and northern waterfront system of old piers and wet docks is becoming an attractive residential and mixed-use district with retail and cultural centers, new transit, parks and waterfront promenades, most of which mix contemporary design with the historic maritime character. The construction of IJburg, an overspill area in the IJsselmeer Lake, is designed to accommodate 45,000 new inhabitants.
Discussion about the redevelopment of the Eastern Docklands and the rest of the southern IJ waterfront began in the early 1980s. Following years of negotiations between the municipality, developers and well-organized community groups, the plan, currently in the final phases of construction, proposed a series of high-density, moderate-rise communities on the water, thus remaking a historic and cultural bond with the water. Housing is the major component of all development on the IJ bank, and 40 percent of it is affordable. In many cases the city’s professional nonprofit housing associations have led the development and encouraged private investment.
The formal planning process for the IJ-waterfront started with a design competition in 1984. Initially the city government endorsed the IJ Boulevard master plan by Rem Koolhaas for the entire 10 km southern waterfront. The redevelopment program incorporated a range of uses, but focused on office development and supporting amenities to stop the exodus of corporations and to finance the proposed infrastructure program. The plan was to be implemented by the Amsterdam Waterfront Finance Company (AWF), a public-private partnership of the city and one master developer/investor with unprecedented authority. Subsequent controversy over the size and cost of the plan, the collapse of the office market in the late 1980s, and growing discontent with the plan among the city’s prominent civic and community groups led to the dismantling of the partnership in 1994.
The city then changed its approach and passed a strategic memorandum titled “Anchors of the IJ” in 1995. This plan proposed to build on the existing island structure with a phased development starting at the outer edges and working toward the Central Station area. This pragmatic and organic approach concentrated the city’s efforts and resources on master plans for smaller and more manageable areas. The development program shifted toward housing with public buildings and squares (the anchors) at strategic locations within a framework of larger infrastructure investments. The national government committed to building a new tunnel in the early phases of the planning process and a light-rail system at a later phase. Urban design and development programs were determined by site potential and strong community input and were modified over time based on experience, new ideas and changing market conditions. Since the city owns the land and thus controls how much land is available for development, it encouraged private developers to team up with nonprofit housing groups to bid for portions of the waterfront. The Amsterdam case underscores the fact that strategy, planning tools, leadership and partners are interdependent and instrumental for redevelopment that benefits the community at large.
Implications for Havana
The uniqueness of Havana’s waterfront makes it a formidable site for innovative and comprehensive redevelopment and for avoiding the mistakes that have spoiled the charm of many other cities around the world. Havana is Cuba’s capital city, home to more than 2 million of the country’s 11 million citizens. Prior to the 1959 revolution Cuba was the leading business and tourist destination in the Caribbean, but its subsequent political isolation and lack of economic development have resulted in a mostly unspoiled historic city now in desperate need of repair. Since the collapse of the former Soviet Union and the subsequent loss of a market for 65 percent of Cuban exports, Havana has focused on attracting investment through real estate ventures. Most joint ventures (350 were active in 2001, worth $2.6 billion) are with Canadian and European companies in the booming hospitality industry. Tourism and related activities again generate much-needed foreign currency, especially in Havana where historic downtown hotels have been upgraded and new office buildings are being built in nearby elegant neighborhoods to the west.
The government recognizes the historic and economic value of Old Havana’s architectural heritage and strongly supports renovation and rehabilitation of its historic buildings and squares. The progress and benefits are impressive, considering the limited public resources and the state of the city’s infrastructure and buildings. The Office of the Historian, the development authority for Old Havana, has stimulated revenues that generated $50 million for social and historic preservation programs in 1999 alone (Nunez, Brown and Smolka 2000).
Havana’s waterfront is considered a key asset for future growth and therefore a key area of concern. The waterfront includes the famous Malecon Boulevard as well as the lesser-known inner-harbor districts on the east side of Old Havana. Along the shores of this bay, historic warehouses and small communities are mixed with decaying infrastructure, port facilities, heavy industry and shipyards. Many different city and state agencies are involved in planning for this vast area, yet no clear development directive has been defined and most players lack the authority to take that role. In response, some agencies have developed plans for individual properties, but implementation is unlikely because there is no funding in place and the oil refineries across the bay produce heavy fumes, which discourage some tourist-oriented activities.
Since land in Havana is publicly owned, capturing the increase of land values could create a strategic and sustainable source for financing much-needed public investments in affordable housing, public space and infrastructure. The local government can lead the redevelopment process; however, support and collaboration with regional and national public partners will be important for larger investments. Flexibility in program and a focus on process instead of blueprint planning is essential to accommodate changing market conditions and emerging opportunities. The latter is especially evident as development depends significantly on private investments.
With its historic beauty, proximity to the United States and lack of development for more than 40 years, Havana draws the attention of developers from throughout the world. It has the potential to become a model livable city that has preserved most of its heritage and is not spoiled by the automobile. It is in the interest of all of us, but especially the Cuban people, to ensure that attention to both high-quality redevelopment and the public interest determines the transformation of Havana’s waterfront.
Frank Uffen is managing director of New Amsterdam Development Consultants in New York. Other Dutch participants in the seminar who contributed to this article are Riek Bakker (partner, BVR Consultancy for Urban Development, Landscape and Infrastructure, Rotterdam), Ad Hereijgers (partner, DE LIJN Office for Urban Development, Amsterdam), Willem van Leuven (project manager, Amsterdam Project Management Bureau) and Rutger Sypkens (project developer, Ballast Nedam Construction, Amsterdam).
Reference
Nunez, Ricardo, H. James Brown, and Martim Smolka. 2000. Using land value to promote development in Cuba. Land Lines 12(2):1–4.
Jim Levitt focuses his work on conservation innovation—present-day and historic innovations that protect land and biodiversity. He has a particular interest in the role that innovations in conservation finance play in advancing the work of professional and volunteer conservation practitioners.
In addition to his responsibilities as coordinator of the Lincoln Institute’s annual Conservation Leadership Dialogue meetings, Levitt directs the Program on Conservation Innovation at The Harvard Forest, Harvard University, and is a research fellow at the Ash Institute for Democratic Governance and Innovation at Harvard’s Kennedy School of Government. He is the editor of From Walden to Wall Street: Frontiers of Conservation Finance (Island Press/Lincoln Institute of Land Policy, 2005) and Conservation in the Internet Age: Threats and Opportunities (Island Press, 2002).
Las ciudades contribuyen al cambio climático mundial pero, a la vez, son víctimas de dicho cambio. Es bien sabido que, en particular, las ciudades asentadas sobre deltas son extremadamente vulnerables, debido a que están localizadas donde las agresiones a los sistemas naturales coinciden con una intensa actividad humana.
Ciertos efectos del cambio climático pueden afectar a las ciudades asentadas sobre deltas, tales como el aumento de los niveles del mar; los daños en la infraestructura debidos a condiciones climáticas extremas; las implicaciones en la salud pública causadas por la elevación de las temperaturas promedio; alteración en los patrones de consumo de energía; agresiones a los recursos de agua; impacto en el turismo y el patrimonio cultural; reducción de la biodiversidad urbana; y efectos secundarios en la contaminación del aire (IPCC 2007). El cambio climático puede, además, afectar a los bienes físicos que se utilizan en la producción económica y los servicios, así como también a los costos de la materia prima y los insumos, los cuales, a su vez, afectan a la competitividad, el rendimiento económico y los patrones de empleo.
El significativo crecimiento económico de China a partir del período de reforma del país que comenzó en 1978 ha provocado la concentración de una gran parte de la población y de la riqueza a lo largo de la costa, en particular en tres regiones de megaciudades: el delta del río Perla, el delta del río Yangtze y la región de la capital. Aunque las posibles implicaciones del cambio climático representan un desafío para las comunidades costeras en todo el mundo, la mencionada concentración geográfica de población y actividad económica parece desproporcionada en China.
Entre las regiones costeras y de deltas de China, el delta del río Perla (DRP), en la provincia de G uangdong, es un importante centro económico que abarca las ciudades de Guangzhou y Shenzhen y siete municipios a nivel de prefectura. Junto con Hong Kong y M acao, los alrededores del DRP conforman una de las principales regiones de megaciudades del mundo, aunque su geografía los torna altamente vulnerables al aumento del nivel del mar. El desarrollo económico y urbano sin precedentes, así como los grandes cambios producidos en la utilización del suelo y la cubierta del suelo que han acompañado dicho desarrollo en las últimas tres décadas, han provocado grandes emisiones de CO2, lo cual ha redundado en la elevación de las temperaturas y de condiciones climáticas más intensas y extremas (Tracy, Trumbull y Loh 2006). Debido a la importancia de esta región tanto para China como para la economía mundial, estudiaremos con más detenimiento la forma en que el DRP contribuye al cambio climático y los riesgos que este cambio conlleva.
Industrialización y urbanización
A partir del establecimiento de la Zona Económica Especial de Shenzhen y Zhuhai en 1980, el DRP fue una de las primeras regiones chinas en comenzar a liberalizar su economía. Sus ventajas institucionales, junto con su proximidad con respecto a Hong Kong y Macao, convirtieron al DRP en la región de más rápido crecimiento del mundo durante las últimas tres décadas. Desde 1979 hasta 2008 el PIB del DRP creció un 15,6 por ciento anual en precios constantes, superando así tanto la tasa nacional del 9,77 por ciento como la tasa provincial de 13,8 por ciento.
Como resultado, el aporte del delta a la participación en el PIB de China se elevó del 2,8 por ciento en 1979 al 9,5 por ciento en 2008. En términos de inversiones fijas totales, inversiones directas del exterior, exportaciones y consumo de energía, el DRP se convirtió en una de las regiones económicas más importantes y dinámicas de China durante este período (ver figura 1).
Este rápido desarrollo fue el resultado del doble proceso de industrialización y urbanización. Las industrias secundaria y terciaria de la región han crecido con rapidez, a la vez que la industria primaria ha disminuido gradualmente en su importancia económica relativa, ya que su aporte al PIB se redujo del 26,9 por ciento en 1979 al 2,4 por ciento en 2008, mientras que el sector terciario de servicios creció del 27,9 por ciento al 47,3 por ciento.
Durante ese mismo período, la población aumentó de 17,97 a 47,71 millones de residentes, alcanzando una tasa de urbanización del 82,2 por ciento en 2008. En términos de utilización del suelo, las áreas destinadas a uso industrial, residencial y comercial crecieron un 8,47 por ciento anual, es decir, de 1.068,70 km2 en 1979 a 4.617,16 km2 en 2008 (ver figura 2).
Cambio climático
Dados estos cambios radicales en la utilización del suelo y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero de la región, no es de sorprender que el DRP haya experimentado cambios climáticos regionales evidentes. La Administración Meteorológica de G uangdong (2007) informó que el promedio del aumento de temperatura en la provincia de Guangdong en las últimas cinco décadas ha sido de 0,21°C cada 10 años, en forma similar a la tasa de calentamiento de China a nivel nacional. La región costera de Guangdong, en particular el DRP, que se encuentra altamente urbanizado, experimentó aumentos aún mayores en la temperatura, a promedio de 0,3ºC cada 10 años. Las ciudades de Shenzhen, Dongguan, Zhongshan y Foshan han sufrido un calentamiento de más de 0,4°C cada 10 años.
Después de compilar los datos de 21 estaciones meteorológicas en la región del DRP, calculamoslas temperaturas promedio anuales y estacionales durante el período 1971–2008 y posteriormente las comparamos con las temperaturas anuales en Guangdong. Nuestra investigación reveló que el DRP había experimentado un calentamiento significativo y que había tenido temperaturas más elevadas que el total de la provincia de G uangdong durante el período observado. Desde la década de 1970, el DRP ha sufrido un aumento de la temperatura promedio de aproximadamente 1,19ºC, con lo que ha alcanzado los 22,89ºC en la última década. Desde 1994, las temperaturas promedio anuales se mantuvieron por encima de la temperatura promedio de la región en 30 años de 22,1ºC (ver figura 3).
Los aumentos de temperatura más significativos se dieron en invierno y otoño, arrojando un promedio de 24,1ºC en otoño y de 15,2ºC en invierno entre 1994 y 2007. Dichas temperaturas son significativamente más altas que los promedios de 40 años de 23,5°C y 14,6°C, respectivamente. Aunque no resulten tan significativas, las temperaturas promedio en primavera y verano en el DRP durante el período 1997-2007 también fueron más altas que sus temperaturas promedio de 40 años de 22ºC y 28,2ºC, respectivamente. Este fenómeno de calentamiento regional también puede observarse, a menor escala, en G uangzhou, una populosa y típica metrópolis del DRP, en donde las temperaturas promedio aumentaron a la par que las de los alrededores de la región del delta.
A medida que el clima del DRP se fue calentando con más rapidez que en el resto de la provincia, el elevado ritmo de industrialización y urbanización ha generado una enorme demanda de energía por parte de las industrias manufactureras, el sistema de transporte y los consumidores residenciales, lo que ha dado como resultado mayores emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero que están contribuyendo al cambio climático mundial. La concentración cada vez mayor de gases de efecto invernadero, tanto a nivel regional como mundial, representa una gran fuente latente de calentamiento y otros cambios en el futuro.
Efectos del cambio climático
Debido a su geografía costera y a su densidad de población, Guangdong se cuenta entre las provincias litorales más vulnerables de China en cuanto al tipo de catástrofes meteorológicas, cuyo aumento se espera a causa del calentamiento global. En el año 2008, Guangdong sufrió pérdidas económicas directas de 15,43 mil millones de yuanes y 73 muertes, lo que representa el 75 por ciento y el 48 por ciento de los totales nacionales, respectivamente, así como también la pérdida de 602 km de tierras a raíz de la erosión costera (ver tabla 1). Debido a que el nivel del mar en la provinciaaumentó 75 mm durante el período 1975-1993, la predicción de la Administración Meteorológica de China (2009b) de que los niveles del mar crecerán unos 78-150 mm más entre 2008 y 2038 representauna grave amenaza a la infraestructura y a lascomunidades costeras del DRP.
Guangdong ha sufrido desde hace tiempo los efectos de peligros marinos tales como lluvias torrenciales, ciclones y marejadas de tempestad que han provocado la muerte de cientos de personas, han causado graves daños en la infraestructura de viviendas y transporte y han afectado a las actividades agrícolas de la provincia. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio anual que se vio afectada por los peligros marinos fue de alrededor de 200.000 ha; posteriormente, en la década de 1960 se incrementó a 440.000 ha y, en la década de 1970, 500.000 ha, antes de alcanzar la cifra de 1.411.000 ha en la década de 1990.
Además de una mayor frecuencia de tormentas extremas, las sequías también han ido aumentando en el DRP. En la década de 1950, la superficie agrícola promedio afectada por la sequía en Guangdong fue de 104.000 ha, superficie que ha crecido sostenidamente hasta alcanzar 201.500 ha en la década de 1980; 282.500 ha en la década de 1990; y 426.400 ha en la década de 2000. Debido al aumento esperado en la frecuencia de condiciones climáticas extremas, así como también a los aumentos de temperatura y del nivel del mar, se prevé que las actividades agrícolas y de maricultura en el DRP serán cada vez más vulnerables al cambio climático.
Las ciudades ubicadas en el DRP son particularmente susceptibles a las catástrofes naturales y al cambio climático, ya que concentran infraestructura, actividades no agrícolas y población, lo que afecta gravemente a las actividades económicas y la vida diaria. En la región se producen con frecuencia temporales de lluvia y tifones que, por lo general, causan daños muy graves y enormes pérdidas económicas. A modo de ejemplo, durante el período 2000-2007, los temporales de lluvia y los tifones en Shenzhen causaron pérdidas económicas directas acumuladas de 525 millones y 227 millones de yuanes, respectivamente, lo que representa aproximadamente el 63 por ciento y el 33 por ciento de las pérdidas económicas directas totales asociadas con todos los peligros meteorológicos en la ciudad (ver figura 4).
Los peligros meteorológicos también provocan efectos negativos en las instalaciones, infraestructuras y sistemas de transporte. Los temporales de lluvia y los tifones suponen desafíos en relación con los sistemas de alcantarillado urbano y los centros de control de inundaciones, a la vez que los períodos prolongados de temperaturas altas o bajas ejercen una presión en la infraestructura urbana de abastecimiento de energía.
En mayo de 2009, se registró en Shenzhen un temporal de lluvia sin precedentes, durante el cual algunas partes de la ciudad recibieron una precipitación diaria de más de 208 mm. La tormenta inundó 40 áreas de la ciudad y dejó 11 áreas debajo de al menos 1 metro de agua. Dos años antes, en abril de 2007, los temporales de lluvia provocaron el desbordamiento del río Qinghuhe en Shenzhen, y la inundación dañó diques y derribó cables de alta tensión. En el otro extremo del espectro, en julio de 2004, Guangzhou sufrió una prolongada ola de calor que generó una enorme demanda de electricidad. El uso de energía eléctrica llegó a los 8,45 millones de kilovatios, lo que obligó a muchas empresas a detener la producción con el fin de ahorrar energía.
El transporte es un elemento esencial para la actividad urbana y la producción económica. Debido a que Shenzhen y Guangzhou son dos de los principales centros poblacionales y económicos de China, tienen una importancia especial como nudos de transporte nacional, por lo que cualquier interrupción originada por condiciones meteorológicas extremas, tales como temporales de lluvia, tifones e inundaciones, puede llegar a causar efectos de largo alcance en todo el país.
Cuando la tormenta tropical Fengshen azotó a Shenzhen el 24 de junio de 2008, el puerto marítimo de la ciudad, Yantian, debió cerrarse y cientos de barcos quedaron varados en el puerto, hecho que provocó grandes pérdidas económicas. Durante el año 2008, cuatro tormentas tropicales y un temporal de lluvia causaron la cancelación de 249 vuelos y el retraso de otros 386 vuelos en el aeropuerto internacional de Shenzhen, lo que dejó varados a más de 20 mil pasajeros. En 2009, tres fenómenos meteorológicos de grandes proporciones causaron la cancelación de 176 vuelos y el retraso de 326 vuelos, mientras que 4.151 buques se vieron obligados a refugiarse en el puerto de Yantian. A medida que los viajeros chinos se vayan enriqueciendo y los viajes aéreos aumenten su frecuencia, la vulnerabilidad de estas ciudades ante los efectos negativos de condiciones meteorológicas graves también aumentará.
Efectos negativos del aumento del nivel del mar
La Administración M eteorológica de China (2009b) identificó al DRP como una de las áreas del país que corre el mayor riesgo de sufrir aumentos del nivel del mar, debido a que posee una media de nivel del mar baja. Según estudios anteriores, los niveles del mar en el DRP están creciendo y seguirán haciéndolo en un futuro previsible. Se registraron cambios del nivel del mar en tres medidores de mareas (Hong Kong, Zha Po y Shan Tou) durante el período 1958-2001. Hong Kong registró un aumento del nivel del mar de 0,24 cm por año durante dicho período, mientras que Zha Po y Shan Tou registraron aumentos del nivel del mar de 0,21 cm y 0,13 cm por año, respectivamente. Según los registros de mareas obtenidos por seis medidores diferentes en el estuario del río Perla, los niveles del mar han crecido a una tasa acelerada en los últimos 40 años.
En vista del derretimiento de los glaciares a nivel mundial debido al cambio climático, se prevé que los recientes aumentos en el nivel del mar continúen produciéndose e, incluso, acelerándose. Li y Zeng (1998) ofrecieron tres pronósticos sobre al aumento del nivel del mar en el DRP: 100 cm (alto), 65 cm (medio) y 35 cm (bajo) para el año 2010. Estos pronósticos se han reflejado en similares proyecciones realizadas por la Academia de Ciencias de China (1994), que indican que los niveles del mar en el DRP podrían crecer entre 40 cm y 60 cm para el año 2050.
La geografía física y el desarrollo urbano del delta lo vuelven extremadamente vulnerable a los efectos del aumento del nivel del mar y es probable que muchas áreas bajas se inunden (Yang 1996). Según los cálculos del Servicio Nacional de Datos e Información Marina de China, un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría inundar una superficie de 1.154 km2 de costa e islas en marea alta, por lo que G uangzhou, el condado de Doumen y Foshan son los que corren riesgos particularmente altos (Administración Meteorológica de Guangdong 2007).
Las inundaciones costeras y del río en el DRP se encuentran influenciadas por varios factores: lluvias torrenciales, mareas altas, vientos fuertes, tifones y marejadas de tempestad. En ciertas partes del estuario del río Perla es bien conocida la combinación de factores meteorológicos y de mareas que genera un aumento en los niveles de agua de más de tres metros durante los ciclos de marea alta (Tracy, Trumbull y Loh 2006). De acuerdo con Huang, Zong y Zhang (2004), actualmente el rango máximo de mareas aumenta a medida que recorremos el estuario hacia el norte: desde un nivel bajo de 2,34 metros cerca de Hong Kong hasta 3,31metros en Zhewan, antes de alcanzar los 3,35 metros en Nansha.
El crecimiento de los niveles del mar podría magnificar el efecto de las marejadas de tempestad, que de por sí pueden ser muy graves cuando coinciden los factores meteorológicos y de mareas. Mediante el análisis de registros de 54 medidores de mareas en todo el DRP, Huang, Zong y Zhang (2004) generaron predicciones para el aumento del nivel del agua en diferentes partes del delta según distintos casos posibles de inundación. En el caso de la descarga más baja de agua dulce (2.000 m2/s), las simulaciones realizadas por este equipo mostraron que un aumento de 30 cm en el nivel del mar podría afectar a la parte noroeste de la región de manera más grave y a la mayor parte del área de manera significativa. El equipo de investigadores simuló además el impacto que podría tener un aumento de 30 cm en el nivel del mar sobre la distribución de los daños de una inundación según cuatro casos posibles de descarga de agua dulce: a medida que las inundaciones aumentan en gravedad, aumenta también el tamaño de las superficies afectadas.
Resumen y debate
Las ciudades del delta gozan de ventajas de ubicación que las vuelven atractivas tanto para los residents como para las empresas y, en consecuencia, muchas regiones asentadas sobre el delta se desarrollan y llegan a ser centros económicos vitales en muchos países. No obstante, las ciudades del delta son particularmente vulnerables a los peligros meteorológicos y corren mayores riesgos que las ciudades del interior de sufrir los efectos, tanto actuales como previstos, del cambio climático. El delta del río Perla ha experimentado aumentos significativos tanto en sus niveles del mar como en sus temperaturas; una mayor variación en las lluvias torrenciales; una mayor frecuencia de condiciones meteorológicas extremas; y un aumento de pérdidas debido a los peligros marinos.
De hecho, los peligros meteorológicos más frecuentes, tales como las inundaciones provenientes de tormentas tropicales y lluvias torrenciales, han causado efectos negativos en el DRP: interrupción de la producción agrícola y de maricultura; daños en las defensas costeras y diques; destrucción de viviendas e instalaciones; cierre del transporte; y pérdida de vidas. El aumento del nivel del mar a raíz del calentamiento global representa otra amenaza y otro desafío en muchas partes de la región. El impacto acumulado de estos fenómenos meteorológicos y climáticos interrelacionados ha aumentado los costos de desarrollo en el DRP de manera significativa. Afortunadamente, los gobiernos provinciales y municipales se han dado cuenta de la importancia que tiene la mitigación y adaptación climática y están observando las experiencias de otras ciudades del mundo asentadas también sobre deltas, con el fin de obtener enseñanzas valiosas en cuanto a la mejor manera de fortalecer la sustentabilidad y resistencia urbanas.
Sobre los autores
Canfei He es profesor de la Facultad de Ciencias Urbanas y Ambientales en la Universidad de Pekín y director asociado del Centro para el Desarrollo Urbano y la Política de Suelos de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Asimismo, es director asociado del Grupo Especializado en Geografía Económica de la Sociedad Geográfica China. Sus campos de interés de investigación son las empresas multinacionales, la ubicación industrial y el agrupamiento espacial de empresas, y la energía y el medioambiente en China. Sus artículos se publican en varias revistas internacionales.
Lei Yang es estudiante de doctorado en la Facultad de Graduados de Shenzhen de la Universidad de Pekín.
Referencias:
Administración Meteorológica de China. 2009a. China marine hazards report 2008. Beijing.
———. 2009b. China sea level report 2008. Beijing.
Academia de Ciencias de China. 1994. “The impact of sea level rise on economic development of the Pearl River Delta”. En The impacts of sea level rise on China’s delta regions. Beijing: Science Press.
Du, Yao-dong, Li-li Song, Hui-qing Mao, Hai-yan Tang y An-gao Xu. 2004. “Climate warming in Guangdong province and its influences on agriculture and counter measures”. En Journal of Tropical Meteorology 10(2): 150–159.
Administración Meteorológica de Guangdong. 2007. Informe de evaluación sobre el cambio climático en Guangdong. www.gdemo.gov.cn.
He, Canfei, Lei Yang y Guicai Li. 2010. “Urban development and climate change in the Pearl River Delta”. Documento de trabajo. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.
Huang, Z., Y. Zong y W. Zhang. 2004. “Coastal inundation due to sea level rise in the Pearl River Delta, China”. Natural Hazards 33: 247–264.
IPCC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático). 2007. “Climate change 2007: Impacts, adaptation, and vulnerability”. Aporte del grupo de trabajo II al Cuarto Informe de Evaluación del IPCC. Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press.
Li, P. y Z. Zeng. 1998. “On the climatic and environmental changes in the Pearl River Delta during the last 500 years”. En Quaternary Sciences 1: 65–70.
Tracy, A., K. Trumbull y C. Loh. 2006. “The impacts of climate change in Hong Kong and the Pearl River Delta”. Hong Kong: Intercambio cívico.
Wu, Y. y Li, H. 2009. “Meteorological disasters and hazard evaluations in Shenzhen since 2000”. En Guangdong Meteorology. 31(3): 43-45 (en chino).
Yang, H. 1996. “Potential effects of sea-level rise in the Pearl River Delta area: Preliminary study results and a comprehensive adaptation strategy”. En Adapting to climate change: An international perspective, J. N. Smith y otros, editores. Nueva York: Springer-Verlag.
Siqi Zheng es profesora asociada del Centro Hang Lung para Bienes Raíces y subdirectora del Departamento de Gestión de Construcciones de la Universidad Tsinghua en Beijing, China. Se especializa en economía urbana y mercado inmobiliario de China, en particular en estructuras espaciales urbanas, ciudades verdes, oferta y demanda de vivienda, dinámica de los precios de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Sus proyectos de investigación innovadores y diversos han sido respaldados por instituciones de investigación internacionales como el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Asiático, el Centro de Crecimiento Internacional de la Escuela de Economía de Londres y varios departamentos del gobierno Chino, incluyendo la Fundación Nacional de Ciencias de China, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural y la Agencia de Estadísticas Nacionales de China.
La Dra. Zheng recibió su doctorado en economía urbana y economía de bienes raíces de la Universidad Tsinghua y ha realizado investigaciones posdoctorales en economía urbana en la Escuela de Graduados de Diseño de la Universidad Harvard. Es fellow de investigación tanto en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln como en el Centro de Desarrollo Industrial y Gobernanza Medioambiental de la Universidad Tsinghua.
La Dra. Zheng es también vicesecretaria general del Congreso Inmobiliario Chino Global. Ha ganado premios como el Homenaje Posdoctoral Homer Hoyt (2010) y el Premio a la Mejor Publicación de la Sociedad Norteamericana de Bienes Raíces (2005). También es miembro de las juntas editoriales de Journal of Housing Economics e International Real Estate Review.
Land Lines: ¿Cómo llegó a asociarse con el Lincoln Institute of Land Policy y sus programas en China?
Siqi Zheng: Tomé conocimiento del Instituto Lincoln cuando realicé mi investigación posdoctoral en la Universidad Harvard en 2005-2006. Me incorporé al Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln (PLC) como fellow de investigación poco después de que se fundó en 2007. Desde entonces me he involucrado de lleno a las actividades de investigación del PLC, como la realización de proyectos, dirección de proyectos de investigación, revisión de propuestas de investigación y participación en conferencias. Recibí una beca de investigación internacional del Instituto Lincoln en 2008-2009, junto con mis colegas Yuming Fu y Hongyu Liu, para estudiar las oportunidades de vivienda urbana en varias ciudades de China. Ahora lidero el equipo del PLC que realiza investigaciones de relevancia política en temas como el análisis del mercado de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Land Lines: ¿Por qué es tan importante para el futuro de China el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda?
Siqi Zheng: China está experimentando una rápida urbanización, a una tasa de alrededor del 50 por ciento en 2011, pero se espera que ascienda al 70 por ciento entre los próximos 10 a 20 años. Hasta 1,5 millones de inmigrantes internos se mudan a las ciudades en China todos los años. Este rápido crecimiento urbano ofrece beneficios económicos potencialmente muy grandes, ya que las ciudades ofrecen muchas mejores oportunidades para comerciar, aprender y especializarse en una ocupación que le ofrece al individuo una mayor oportunidad de alcanzar sus metas de vida.
No obstante, la rápida urbanización también impone potencialmente grandes costos sociales, tales como la contaminación y congestión, y la calidad de la vida urbana sufre de la tragedia fundamental de recursos colectivos. La investigación en economía urbana estudia estos temas y trata de encontrar una manera de maximizar las economías de aglomeración y al mismo tiempo minimizar las deseconomías de congestión. Esto es crucial para el futuro de China, porque la urbanización es el motor del crecimiento chino.
El sector de la vivienda es una clave determinante tanto para las dimensiones cuantitativas como cualitativas del crecimiento urbano. Junto con la dimensión cuantitativa, cada habitante de la ciudad necesita un lugar para vivir. La oferta de vivienda tiene influencia importante en el tamaño general de la ciudad y su costo de vida, y por lo tanto el costo de mano de obra. Junto con la dimensión cualitativa, las comunidades urbanas y barrios dinámicos crean interacciones sociales intensas. El efecto secundario de estas actividades reduce el costo de aprendizaje y contribuye a mejorar el capital humano.
Las viviendas para personas de bajos ingresos son un importante problema político en China. La desigualdad económica está creciendo y los precios de las viviendas son muy altos en las principales ciudades de China, de manera que los hogares de bajos ingresos se enfrentan a graves barreras económicas respecto a la adquisición de viviendas. Durante años, el gobierno de China ha ignorado la oferta de viviendas de interés social, pero recientemente ha comenzando a comprender que es crucial contar con políticas bien diseñadas de viviendas para personas de bajos ingresos para generar oportunidades de crecimiento urbano más inclusivas para todos los residentes.
Land Lines: ¿Cómo enfoca usted el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda en China?
Siqi Zheng: Estoy realizando estudios entre ciudades y dentro de las ciudades sobre la intersección de la economía urbana y la economía medioambiental. A medida que la movilidad de mano de obra entre ciudades aumenta, China se está moviendo hacia un sistema de ciudades abiertas. En el marco de referencia de diferenciales compensadas, uso los precios inmobiliarios a nivel de ciudad para deducir la disposición de los propietarios a pagar por servicios urbanos, como una mejor calidad del aire, más espacios verdes y oportunidades educativas. Mi conclusión básica es que los hogares urbanos en China valoran la calidad de vida. A medida que los residentes urbanos se van enriqueciendo con el tiempo, su deseo de vivir en ciudades limpias y con bajo riesgo aumenta.
Dentro de la ciudad, examino las interacciones espaciales entre trabajo y vivienda: dónde vive la gente, dónde trabaja y cómo elige su modelo para viajar de su casa al trabajo. Uso datos de encuestas de hogares y de transacciones inmobiliarias para modelar estos comportamientos, ya que el patrón básico de la forma urbana está determinado por las elecciones individuales. Estos comportamientos individuales (“bolas de nieve”) también tienen implicaciones importantes en las interrelaciones entre el uso del suelo, el transporte y el medio ambiente urbano, porque la cantidad de vehículos está aumentando, y el aumento de kilómetros recorridos en los vehículos se ha convertido en un factor de contaminación importante en las ciudades chinas.
También estudio la dinámica del mercado inmobiliario y las políticas de viviendas para personas de bajos ingresos. Nuestro equipo de Tsinghua construyó el primer índice de precios hedónicos con control de calidad, utilizando datos de 40 ciudades chinas. Mis coautores y yo estimamos la elasticidad de ingresos a partir de la demanda de vivienda y la elasticidad de precios a partir de la oferta de vivienda, y examinamos los determinantes de dichas elasticidades. Usando microdatos, investigamos cómo la oferta de suelo y de vivienda y las inversiones públicas afectan las dinámicas de precios y cantidades en el mercado de viviendas urbanas. Presto gran atención a las elecciones de viviendas de los hogares de bajos ingresos y los inmigrantes rurales. Basándome en mi estudio empírico de comportamientos usando microdatos, exploro los tipos de políticas urbanas y de vivienda que pueden mejorar la posición de los grupos necesitados tanto en los mercados de vivienda como de trabajo.
Land Lines: ¿Qué desafíos cree que afrontará China en este campo en la próxima década?
Siqi Zheng: El mayor desafío es cómo conseguir una transición exitosa hacia la sostenibilidad. El rápido crecimiento económico de China en los años recientes se basó fundamentalmente en la exportación y se benefició de los bajos costos de mano de obra, suelo y regulación. Los desastres ecológicos y fricciones sociales que han ocurrido en muchos lugares de China son una señal de que la estrategia actual no es sostenible en el largo plazo.
Los dirigentes políticos deberían reformular las políticas urbanas en una variedad de maneras. Deben levantarse las barreras institucionales que todavía permanecen a la movilidad de la mano de obra. Se deben establecer correctamente los precios de las externalidades negativas debidas a las actividades de consumo y producción urbana (como la contaminación y la congestión), para que el comportamiento de los individuos sea coherente con la solución social óptima. También se tendrán que resolver los problemas de desigualdad de ingresos y desigualdad espacial. Es necesario realizar una mayor inversión en capital humano. La vivienda desempeña un papel primordial, porque es el mayor activo de la unidad familiar y también afecta al acceso a oportunidades urbanas y a la calidad de las interacciones sociales.
Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las implicaciones políticas potenciales de esta investigación sobre el mercado de vivienda?
Siqi Zheng: La mayor parte de mi trabajo es un análisis empírico con microdatos, así que me concentro en los incentivos y las elecciones de los individuos, empresas y gobiernos. También analizo cómo estas opciones determinan la forma urbana, la calidad de vida local, el mercado laboral y el mercado de la vivienda. De esta manera podemos crear parámetros clave que den soporte al diseño de políticas por parte de los dirigentes. Por ejemplo, identifico las ciudades con distintas condiciones de oferta y demanda de viviendas, y sugiero que las autoridades deberían ofrecer opciones distintas de política de vivienda para personas de bajos ingresos. Las ciudades con un inventario de viviendas abundante podrían usar instrumentos por el lado de la demanda, como vales para vivienda, pero aquellas que no tienen viviendas suficientes deberían usar instrumentos por el lado de la oferta, como la construcción de más viviendas de interés social.
Land Lines: ¿La experiencia de China en el desarrollo del mercado de la vivienda se puede compartir con otros países en vías de desarrollo?
Siqi Zheng: Sí, porque muchos países también enfrentan situaciones difíciles en sus sectores de vivienda. Algunos de los desafíos comunes son cómo albergar a innumerables inmigrantes rurales en las ciudades, cómo brindar viviendas económicas a una creciente cantidad de personas de bajos ingresos; dónde y cómo proporcionar estas viviendas y, a medida que las ciudades crecen geográficamente, cuáles son las políticas adecuadas de urbanización y las estrategias de inversión en infraestructura que pueden generar un crecimiento urbano eficiente e inclusivo. Por medio de las conferencias y publicaciones de investigación producidas por el Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln, las experiencias de China ya están proporcionando lecciones para otros países en vías de desarrollo.
Land Lines: ¿Puede describir algunos ejemplos de ofertas de vivienda en el sector de la vivienda informal?
Siqi Zheng: Algunos países como Brasil, India y China tienen muchos inmigrantes internos de escasos recursos que viven en asentamientos informales. Los gobiernos locales tienen muy poco incentivo para proporcionar servicios públicos en esos lugares, porque las mejoras, como agua limpia e infraestructura de alcantarillado, simplemente estimularían una mayor inmigración.
Chengzhongcun (pueblo urbano) es un tipo de vivienda informal típica de las grandes ciudades chinas. Representa un equilibrio entre la demanda de los inmigrantes por viviendas de interés social y la oferta de vivienda disponible en las villas que están siendo invadidas por la expansión urbana. Las altas tasas de delitos, la infraestructura y servicios inadecuados y las pobres condiciones de vida son sólo algunos de los problemas de los pueblos urbanos que amenazan la seguridad y la administración públicas. Mi investigación en Chengzhongcun muestra que los gobiernos locales al principio miraron con simpatía esta vivienda informal de bajo costo porque podía reducir los costos de mano de obra y por lo tanto contribuir al alto crecimiento del PIB en sus ciudades. No obstante, la baja calidad de la interacción social y la falta de servicios públicos básicos no proporcionan una manera de vida sostenible para los inmigrantes rurales de escasos recursos.
A medida que el sector industrial va evolucionando a actividades económicas de gran destreza, los gobiernos locales deberían considerar de qué manera mejorar la calidad del capital humano, en vez de concentrarse en la cantidad de mano de obra barata. Esto puede proporcionar un incentivo para mejorar las viviendas informales y transformarlas en viviendas formales, o para ofrecer viviendas de interés social a estos inmigrantes para que puedan acceder a más oportunidades urbanas y mejorar sus destrezas. Este proceso de transición está ocurriendo en China actualmente, y se extenderá pronto a otros países en vías de desarrollo que pueden beneficiarse de la experiencia de China.
Otro ejemplo es el papel de la oferta de viviendas en el crecimiento urbano. Muchos estudios ya demuestran que la oferta de viviendas puede respaldar o restringir el crecimiento urbano, porque el tamaño y el precio del inventario de viviendas afectan a la oferta de mano de obra y al costo de vida. En los países en vías de desarrollo, la oferta de suelo y vivienda se ve afectada por las regulaciones y el comportamiento de los gobiernos en mayor medida que en los países desarrollados. El diseño de políticas de oferta de vivienda se tiene que adaptar al crecimiento urbano futuro para todos los sectores de la sociedad.
He escrito muchos documentos de trabajo sobre estos temas y contribuido al libro, China’s Housing Reform and Outcomes del Instituto Lincoln (2011), editado por Joyce Yanyun Man, directora del Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.