n octubre del 2019, Claudia López fue elegida alcaldesa de Bogotá tras una campaña como candidata de la Alianza Verde, enfocada en el cambio climático y otros problemas medioambientales. Es la primera alcaldesa mujer de la ciudad y la primera persona abiertamente homosexual en ocupar el cargo.
La alcaldesa López fue senadora de la República de Colombia entre el 2014 y el 2018, y ganó popularidad por participar en la lucha contra la corrupción. En las elecciones presidenciales del 2018, fue candidata a vicepresidenta por el partido Alianza Verde.
Antes de iniciarse en la política, López trabajó como periodista, investigadora y politóloga. Estudió Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales en la Universidad Externado de Colombia y, viajó a los Estados Unidos para especializarse: obtuvo un título de maestría en Administración Pública y Política Urbana en la Universidad de Columbia y de doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Northwestern.
Mientras viajaba a la cumbre sobre el clima COP26 en Glasgow, López habló por videollamada con el miembro sénior Anthony Flint y con Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.
Esta entrevista, editada por motivos de duración y claridad, es la última edición de una serie especial de El escritorio del alcalde producida para conmemorar el 75.º aniversario del Instituto Lincoln. También está disponible como parte del pódcast Land Matters.
Anthony Flint:Su victoria sugiere que los residentes están listos para que se tomen medidas importantes sobre el medioambiente y el cambio climático. ¿Siente que tiene una responsabilidad con relación a este tema? ¿Cuáles son sus prioridades en cuanto al clima?
Claudia López: Sin lugar a dudas, tengo una gran responsabilidad con la gente de Bogotá. Durante la campaña, me comprometí públicamente con los problemas medioambientales y del cambio climático. Hay una gran deuda social y medioambiental que debemos pagar. Luego de la pandemia, la deuda social será incluso más difícil de abordar que la medioambiental porque, en este tiempo, el desempleo y la pobreza en la ciudad se duplicaron. Por otro lado, me siento bastante optimista en cuanto a los problemas medioambientales. Creo que las oportunidades aumentarán tras la pandemia.
Tenemos que adaptarnos, esa es nuestra responsabilidad. Colombia tiene tres problemas principales. Uno de ellos es la deforestación, el factor que más contribuye para el cambio climático. Es un problema de las zonas rurales principalmente, y el que más incidencia tiene sobre la crisis medioambiental y la emergencia climática de Colombia. El segundo son los combustibles fósiles. El transporte es el segundo factor con mayor incidencia sobre la emergencia climática.
El tercero es la gestión de residuos. Bogotá tiene un gran impacto sobre el transporte y la gestión de residuos.
¿Qué medidas estamos tomando? Estamos migrando de un sistema monodependiente de autobuses diésel a un sistema multimodal con subterráneos, un sistema de trenes regionales, un sistema de metrocables y también autobuses . . . [y] transformamos la gestión de residuos en una economía circular, ecológica y de reciclaje para convertir los residuos en energía limpia. Queremos una ciudad más ecológica.
Básicamente, la construcción de ciudades se basa en el “endurecimiento” de zonas rurales y verdes. Creo que en el s. XXI debemos hacer lo opuesto. Tenemos que aprovechar todos los espacios públicos disponibles y esforzarnos lo más posible, no solo para plantar árboles y jardines, sino para transformar las áreas urbanas, áreas grises, existentes en áreas verdes.
Por suerte, tenemos la obligación de proponer un nuevo plan de ordenamiento territorial, el POT. No podemos incluir estos cambios e inversiones en un plan de un gobierno de cuatro años, sino que es necesario un plan de 14 años para la ciudad. Estamos intentando aprovechar este momento.
AF:Este año, la contribución de valorización, herramienta colombiana de recuperación de plusvalías, cumple 100 años. ¿Cuál es su plan para continuar esa tradición?
CL: Creo que es fundamental. La recuperación de plusvalías es la herramienta financiera más importante que tenemos para el desarrollo sostenible. En nuestro POT, incluimos no solo la contribución por mejoras tradicional, sino también muchas otras formas de aprovechar la recuperación de plusvalías. [Nota de edición: Las contribuciones por mejoras son tasas que pagan los propietarios o los emprendedores inmobiliarios para cubrir el costo de mejoras o servicios públicos que los benefician].
Contamos con al menos siete herramientas de financiación diferentes, todas relacionadas. Básicamente, determinamos el valor que generará una transformación del uso del suelo y nos ponemos de acuerdo con el emprendedor inmobiliario para que este no pague en efectivo, como en la contribución por mejoras, sino con la construcción de la infraestructura y el equipamiento urbano y social que necesitará el desarrollo nuevo.
No se trata de tener mapas bonitos con planes maravillosos, sino de tener el dinero para redistribuir el costo y el beneficio de compartir y recibir. Creo que, en realidad, el urbanismo consiste en eso: garantizar que, mediante inversiones públicas o privadas, o la recuperación de plusvalías, podamos distribuir el costo y los beneficios de construir la ciudad de forma equitativa y sostenible. Esa es la función del gobierno y es lo que estamos tratando de lograr.
AF:Me gustaría pasar al tema de la delincuencia y preguntarle de qué manera afecta este problema a la percepción de la ciudad y el espacio público en ella.
CL: Tiene un gran impacto, desde luego. Cuantos más delitos hay en los espacios públicos, ya sean reales o percibidos, menos bienestar hay en la ciudad. ¿Qué hace que una ciudad sea más segura? En primer lugar, que la ciudad sea sostenible, y para eso, debe ser más ecológica y equitativa.
Mi prioridad para hacer que Bogotá sea más segura no es agregar cámaras y dispositivos tecnológicos. Quiero asegurarme de que Bogotá pueda proporcionar oportunidades laborales justas y legales a la población, en especial a la juventud. Creo que la raíz social de la seguridad es más importante.
Algo que me entusiasma y enorgullece es que, en el POT y en el plan de desarrollo del uso del suelo, incluimos criterios para mujeres y cuidadoras como criterios para la urbanización en nuestra ciudad. Si podemos lograr que la ciudad sea más segura para las mujeres y los niños, entonces será más segura para todas las personas.
En segundo lugar, está la infraestructura, que es igual de importante que el transporte, y en el s. XXI, la infraestructura social es digital. Vamos a extender la fibra óptica, que es la conexión a Internet más rápida y de mejor calidad, a todos los barrios y las escuelas de la ciudad. Esto es muy importante para que la ciudad sea más sostenible, equitativa y segura. En este momento de pospandemia, se observa un gran aumento de inseguridad en las ciudades. No solo en Bogotá, en todo el mundo. Lamentablemente, el aumento del desempleo y la pobreza siempre van de la mano con un mayor índice de inseguridad.
AF:¿Qué políticas están funcionando para la mejora de la vida en los asentamientos informales, por ejemplo, la mejora de la infraestructura, y qué cree que debe cambiar?
CL: Nuestro plan de uso del suelo incluye al menos tres innovaciones de las que estoy muy orgullosa. Como sabe, en América Latina, aproximadamente la mitad de las ciudades se construyeron informalmente. Este plan de desarrollo del uso del suelo es el primer plan que asume ese dato expresamente y lo acepta. En lugar de elaborar un plan de uso del suelo que solo es útil para la ciudad formal, es decir, la mitad de la ciudad, este reconoce que el 45 por ciento de Bogotá es informal. Crea una norma, reglas y una institución urbanas para ayudar a las personas a mejorar sus viviendas en la ciudad informal y los barrios. Este plan de desarrollo del uso del suelo incluye a todas las personas.
En Bogotá hay una institución llamada curaduría, que otorga licencias urbanas y de construcción. Estamos creando una curaduría pública para la ciudad informal. No se le puede imponer a media ciudad un estándar urbano que les es imposible cumplir.
[También] tenemos el Plan Terrazas, que establece que, después de que mejoremos el primer piso como corresponde, la persona puede construirse el segundo, por ejemplo, o puede instalar un [espacio para] negocio. La gente mejorará su vivienda y [también] sus ingresos. Para las personas en situación de pobreza, la vivienda no es solo el lugar donde viven, sino también donde producen y generan un ingreso.
Otro aspecto que me parece muy importante es que creamos un sistema de cuidado, especialmente pensado para las mujeres. La mitad de la economía es informal. Los trabajos no incluyen jubilaciones y obra social. Las personas no pueden recibir atención médica si se enferman o cuando son [mayores]. ¿Quién cuida a los enfermos y las personas mayores? Se hacen cargo las mujeres, y no reciben ninguna compensación económica: en Bogotá, 1,2 millones de mujeres no tienen trabajo, educación ni tiempo para sí mismas porque son cuidadoras. Por primera vez en Bogotá, estamos reservando suelo para destinarlo a infraestructura social a fin de brindar atención médica institucional a niños, mujeres, personas mayores y personas con discapacidades, para que las mujeres tengan tiempo y puedan descansar. Jamás tienen una semana libre.
Estamos buscando un equilibrio. Creo que el desarrollo en Bogotá se dio de forma muy despareja, con [gran parte de la] ventaja del lado de los emprendedores inmobiliarios. Por supuesto, estos deben obtener una ganancia, por eso estamos buscando el punto de equilibrio.
AF:El trabajo del Instituto Lincoln en América Latina, incluida Colombia, ha representado una gran parte de nuestro alcance global. Con motivo de nuestro 75.º aniversario, ¿podría reflexionar sobre el impacto que tuvo esa presencia en el área?
CL: Creo que fue de muchísima ayuda. Trabajé con las Naciones Unidas y otras organizaciones, y con distintos gobiernos en América Latina. Siempre hay un especialista, académico o profesional que se capacitó en el Instituto Lincoln. Hay una gran red de personas pensando, investigando, innovando y promoviendo estos debates, lo que es muy importante.
En mi experiencia personal, no puedo poner en palabras lo útil que me resultaron todas las cosas que aprendí con ustedes, por ejemplo, sobre la recuperación de plusvalías, el desarrollo del uso del suelo, el conocimiento sobre cómo se crea el valor urbano y del suelo. Por qué es una creación pública y por qué tenemos que usar todos los instrumentos que tenemos para recuperar esas plusvalías y redistribuirlas de forma más equitativa entre todos los habitantes de la ciudad. No podría estar más agradecida con Martim Smolka, Maria Mercedes y todos los que conforman el Instituto Lincoln. La red de profesionales, aprendices y académicos, y la investigación que llevan a cabo sobre este tema, en especial en América Latina, es increíblemente útil.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.
Imagen: El alcalde López habla en un evento climático en la cumbre COP26 en Glasgow. Crédito: Oficina del Alcalde.
Escuelas publicas y el impuesto a la propiedad
Comparación de modelos de financiamiento para la educación de tres estados de los Estados Unidos
Este artículo es un extracto de Rethinking the Property Tax–School Funding Dilemma (Replanteamiento del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria: el dilema del financiamiento escolar), un enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln que se publicará próximamente, y de “Effects of Reducing the Role of the Local Property Tax in Funding K–12 Education” (Efectos de la reducción del rol del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el financiamiento de la educación K–12).
El cierre masivo de jardines de infantes, y escuelas primarias y secundarias que provocó la pandemia de COVID-19 no tiene precedentes en la historia de los Estados Unidos. Para fines del año lectivo 2019–2020, al menos 50,8 millones de estudiantes de escuelas públicas se habían visto afectados por los cierres de estas (Education Week 2020). Si bien se cerraron escuelas durante la pandemia de gripe de 1918, en ese entonces asistían menos niños, y estos establecimientos no estaban tan integrados a la vida diaria (Sawchuk 2020). Esta vez, prácticamente de la noche a la mañana, el sistema de educación nacional cambió radicalmente. Los docentes se vieron obligados a adaptar sus lecciones a plataformas para reuniones virtuales. La transición rápida y forzada a métodos en línea dio como resultado una pérdida de aprendizaje o un aprendizaje incompleto para muchos estudiantes. La pandemia exacerbó las desigualdades existentes y creó nuevos desafíos para los estudiantes de color, los que estudiaban inglés y aquellos con discapacidades.
Además, provocó un cambio temporal en el financiamiento de la educación nacional, ya que el país experimentó una de las recesiones económicas más profundas de la historia. Las vigorosas políticas fiscales federales también lograron que fuera la recesión más corta en la historia del país y, como parte de esta iniciativa de rescate económico, el Congreso canalizó cientos de miles de millones de dólares hacia la educación.
Estos fondos llegaron a través de la Ley de Ayuda, Alivio y Seguridad Económica contra el Coronavirus (CARES, por su sigla en inglés) de marzo de 2020; una segunda infusión que se envió a los gobiernos estatales y locales en diciembre de 2020; y la Ley del Plan de Rescate Estadounidense, de marzo de 2021, que incluyó otros US$ 350.000 millones para gobiernos estatales y locales, más unos US$ 130.000 millones específicamente para la educación K–12 (jardín de infantes, primaria y secundaria). En el primer año de la pandemia, el gobierno federal entregó, en total, alrededor de US$ 4.000 por estudiante, un monto sin precedentes, como asistencia para la educación K–12 pública (Griffith 2021).
Si bien esto redujo el impacto fiscal de la pandemia a corto plazo, no alteró de manera permanente el modesto papel que tradicionalmente tiene el gobierno federal en el financiamiento de la educación K–12. Las escuelas públicas suelen recibir ayuda estatal y financiamiento local combinados. El impuesto sobre la propiedad inmobiliaria ha sido la mayor fuente de ingresos locales para escuelas en los Estados Unidos, lo que refleja una fuerte cultura de control local y una preferencia por la provisión local.
Una fuente ideal de financiamiento local
En los Estados Unidos, la tributación inmobiliaria y el financiamiento escolar están muy relacionados. En 2018–2019, los ingresos destinados a la educación pública fueron de US$ 771.000 millones en total. Casi la mitad (el 47 por ciento) provino de gobiernos estatales; un poco menos de la mitad (el 45 por ciento), de fuentes de gobiernos locales; y una modesta parte (el 8 por ciento), del gobierno federal. De los ingresos locales, alrededor del 36 por ciento provino de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. El 8,9 por ciento restante se generó a partir de otros impuestos; tasas y cargos por conceptos como almuerzos escolares y eventos deportivos; y contribuciones de particulares, organizaciones o empresas.
En muchos aspectos, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es un impuesto local ideal para el financiamiento de la educación pública. En un sistema de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria bien estructurado y sin limitaciones complejas o confusas, el impuesto es visible y transparente. Los votantes que consideran un gasto local, como una escuela primaria nueva, por ejemplo, tendrán información clara sobre los beneficios y costos. La base del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es inmóvil; en cambio, para evitar fácilmente un impuesto local sobre las ventas, los compradores pueden conducir unas pocas millas, y los negocios pueden reubicar sus oficinas centrales para evitar pasivos por ingresos locales sobre la renta.
Además, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es estable, como lo demuestra su rendimiento en comparación con el impuesto sobre las ventas y el impuesto sobre la renta cada vez que la economía cae en recesión. Dado que los gobiernos locales dependen principalmente del impuesto sobre las ventas y del impuesto sobre la renta, los estados muchas veces recortan la asistencia a las escuelas durante las recesiones a fin de equilibrar sus presupuestos. Esto significa que, en la mayoría de las recesiones, las escuelas públicas dependen aún más de los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria para compensar la ayuda escolar estatal en baja (ver Figura 1).
Pero el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria como fuente de financiamiento escolar no está libre de controversias. En la década de 1970, el reconocimiento público de que las desigualdades en el tamaño relativo de las bases de los impuestos locales podían conducir a diferencias en el nivel y la calidad de los servicios públicos originó un debate nacional acerca de la importancia de tener igualdad de oportunidades de acceso a la educación. Como la segunda fuente única más grande de ingresos locales, el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria se convirtió en el punto álgido de este debate y originó propuestas que buscaban que las escuelas dependieran menos de los impuestos locales sobre la propiedad inmobiliaria y que se aumentara la porción estatal del gasto en educación para mitigar las desigualdades educativas. Entre 1976 y 1981, la porción de ingresos para la educación nacional proveniente del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria cayó de aproximadamente el 40 por ciento al 35 por ciento (McGuire, Papke y Reschovsky, 2015). Pero en las tres décadas siguientes, el papel del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el financiamiento escolar permaneció notablemente estable, sin desviarse demasiado de ese 35 por ciento.
En los últimos años, la mayor preocupación de la población respecto de la creciente desigualdad ha ampliado el debate acerca de garantizar igualdad de oportunidades de acceso a la educación y financiamiento adecuado para analizar las necesidades de todos los estudiantes, en especial las de aquellos que pertenecen a grupos tradicionalmente marginados. Algunos sugieren que, para cumplir este objetivo, se debe aumentar la ayuda estatal; sin embargo, en la bibliografía hay resultados contradictorios en cuanto a si la centralización del financiamiento escolar mediante la sustitución de la ayuda estatal por el impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria aumenta o disminuye el gasto por alumno y la equidad. Ante el hecho de que la pandemia obligó a reconsiderar las fórmulas de financiamiento escolar, incluso las basadas en la matriculación (ver nota de recuadro), los siguientes extractos de casos de estudio de Michigan, California y Massachusetts ofrecen ejemplos que pueden resultar útiles para otros lugares que analizan cuál es la mejor manera de proporcionar una educación adecuada y equitativa para todos. Massachusetts depende principalmente del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria para financiar las escuelas, mientras que California y Michigan dependen más de la ayuda estatal (ver tabla 1).
MATRICULACIÓN ESCOLAR Y FÓRMULAS DE FINANCIAMIENTO
Cuando la pandemia obligó a los estudiantes de todo el país a adoptar el aprendizaje remoto e híbrido, muchas escuelas públicas perdieron matrículas. En el año lectivo 2020–2021, las matrículas se redujeron en un tres por ciento a nivel nacional, en comparación con las del año lectivo 2019–2020. Las disminuciones variaron entre los diferentes estados y grupos de estudiantes, y las caídas más grandes se observaron en jardín de infantes y preescolar, y entre los estudiantes de bajos ingresos y de color (NCES 2021). Dado que la ayuda estatal para las escuelas públicas está vinculada con la cantidad de estudiantes matriculados o que asisten al establecimiento, una baja del presentismo o de la matriculación puede reducir ese ingreso. En respuesta a esas caídas en la matriculación, muchos estados adoptaron políticas a corto plazo para mantener a los distritos escolares indemnes. Delaware y Minnesota, por ejemplo, proporcionaron financiamiento estatal extra a los distritos en baja. Muchos estados, como New Hampshire y California, utilizaron la matriculación previa a la pandemia para calcular la ayuda estatal (Dewitt 2021; Fensterwald 2021). Texas anunció un financiamiento hold-harmless (indemnizatorio) para distritos que perdieron presentismo pero mantuvieron la matriculación presencial, o la aumentaron, en un esfuerzo por impulsar el aprendizaje presencial. Todas estas disposiciones son temporales, y los estados están esperando para ver si recuperan matrículas en 2022–2023. Si no lo hacen, los datos indican que el menor financiamiento para las escuelas con mayores caídas en la matriculación afectará de manera desproporcionada a los hogares de personas de color y de bajos ingresos (Musaddiq et al., 2021). Estas inquietudes fiscales y de equidad están haciendo que los educadores se replanteen la medición del presentismo y la matriculación, y su relación con el financiamiento.
Michigan: un impuesto trasladado
En 1994, los votantes de Michigan aprobaron una propuesta que reducía la dependencia del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria y trasladaba gran parte del financiamiento escolar estatal al impuesto sobre las ventas, entre otros, mientras se reestructuraba la ayuda estatal a las escuelas. Según investigaciones, a corto plazo, este cambio generó un aumento del gasto que mejoró algunos resultados educativos, pero también sucedió que la distribución de fondos no llegó a los estudiantes que más necesitaban el apoyo.
Los votantes de Michigan habían considerado y rechazado una serie de propuestas que apuntaban a reestructurar los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y el financiamiento escolar antes de aprobar la Propuesta A en 1994, que reducía la dependencia del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y aumentaba el impuesto sobre las ventas a pagar por ese alivio de impuestos a la propiedad. Este “traslado de impuestos” aumentó significativamente la ayuda estatal a la educación durante el año en el que se implementó y varios de los años que siguieron, cambió la fórmula básica de la ayuda estatal y la manera de orientar esta asistencia.
El estado aumentó el impuesto sobre las ventas del cuatro al seis por ciento y depositó los ingresos en el Fondo de Ayuda Escolar. Obtuvo ingresos adicionales del impuesto sobre la renta, el impuesto sobre transacciones inmobiliarias, los impuestos sobre el tabaco, las bebidas alcohólicas, la lotería y un nuevo impuesto del gobierno estatal sobre la propiedad inmobiliaria conocido como Impuesto Estatal para la Educación. Se eliminaron los impuestos locales sobre la propiedad inmobiliaria aplicados para los costos operativos de las escuelas, que habían alcanzado una tasa promedio del 3,4 por ciento antes de la Propuesta A. El estado estipuló una tasa del 1,8 por ciento para el impuesto local sobre la propiedad aplicable a todas las propiedades no ocupadas, y se impuso el Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria para la Educación, del 0,6 por ciento, a todas las propiedades.
Dentro del marco de la Propuesta A, la ayuda estatal se dirigió explícitamente a los distritos de bajo gasto. Los aumentos de financiamiento estatal se fueron realizando en etapas a lo largo del tiempo, con aumentos importantes para distritos de bajo gasto, pero sin reducir el financiamiento de aquellos que inicialmente habían presentado un gasto alto. Además, los distritos escolares tuvieron opciones limitadas para gastos educativos complementarios (Courant y Loeb, 1997).
Dado que el impuesto trasladado de Michigan se aprobó hace mucho, podemos observar los impactos de tres recesiones sobre la ayuda estatal y el financiamiento a través del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria. Durante las recesiones de 1990–1991 y 2000–2001, la dependencia de la ayuda estatal disminuyó y, a la vez, aumentó la dependencia del impuesto local sobre la propiedad inmobiliaria. En la Gran Recesión, la dependencia de la ayuda estatal disminuyó, y también lo hizo levemente la dependencia del impuesto local sobre la propiedad. El hecho de que el impuesto sobre la propiedad haya sido menos efectivo como apoyo en la Gran Recesión probablemente se deba a los topes particularmente restrictivos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en el estado. El impuesto sobre la propiedad de Michigan está sujeto a los tres tipos principales de tope para este impuesto: tasa, aplicación y tasación. Además, existe una disposición sobre el tope de aplicación que es especialmente restrictiva: no solo exige que bajen las tasas del impuesto cuando la base aumenta rápidamente (“reducciones en el marco de la enmienda Headlee”), sino que, a diferencia de la mayoría de los topes de aplicación estatales, prohíbe que las tasas del impuesto suban sin voto de anulación cuando la base del impuesto sobre la propiedad sube lentamente o baja. Esto tuvo un efecto muy restrictivo sobre los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad durante la Gran Recesión, cuando el valor de las propiedades cayó (Instituto Lincoln 2020).
Aunque los ingresos reales para educación por alumno aumentaron a un ritmo más rápido inmediatamente después de la aprobación de la Propuesta A, a partir de la recesión de 2000–2001, la ayuda estatal real cayó durante varios años, lo que provocó un crecimiento más lento o bajas en los ingresos reales y los gastos educativos por alumno (ver Figura 2). En un estudio empírico realizado para analizar el impacto de la Propuesta A sobre los ingresos y gastos en la educación K–12, se llega a la conclusión de que “la reforma aumenta el nivel de ingresos y gastos escolares en el ámbito estatal solo en los dos primeros años posteriores a la reforma; eventualmente, este nivel disminuye desde los dos años en adelante” (Choi 2017, 4).
Cabe señalar que un impuesto trasladado no puede crear un sistema de financiamiento escolar más equitativo. La reestructuración del financiamiento escolar desarrollada en la Propuesta A sí logró reducir las desigualdades en cuanto a gasto escolar por alumno entre los distritos escolares (Wassmer y Fisher, 1996). Esta nivelación se logró principalmente por utilizar la ayuda estatal para aumentar el gasto por alumno en los distritos de gasto más bajo y por imponer algunas restricciones sobre el gasto a distritos de gasto más alto. Pero la Propuesta A de Michigan no estaba diseñada para orientar la ayuda a los niños o a los distritos escolares que más la necesitaban. Lo que hacía era brindar ayuda escolar adicional a distritos escolares que anteriormente habían tenido bajo gasto, que solían ser rurales y de ingreso medio.
En una evaluación de la equidad y adecuación de los sistemas de financiamiento escolar en las diferentes regiones de los Estados Unidos, se llegó a la conclusión de que los recursos en los distritos más pobres de Michigan son muy inadecuados (Baker et al., 2021). El 37 por ciento de los estudiantes asisten a distritos cuyo gasto está por debajo del monto requerido para lograr las notas nacionales promedio en los exámenes.
La recuperación de la recesión de la COVID-19, junto con el ingreso masivo de fondos federales para la educación, quizás permita que se produzca un giro en el sistema de educación K–12 de Michigan. En su discurso sobre el estado del Estado de 2022, la gobernadora Gretchen Whitmer anunció que su próximo presupuesto incluiría el financiamiento estatal a la educación más grande de los últimos 20 años (Egan 2022).
California: cambio de control
La narrativa del financiamiento escolar de California ilustra la tensión entre los objetivos de equidad del financiamiento escolar y los objetivos de reducción del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, y nos brinda una moraleja del peligro de reducir los fondos locales y las consecuencias inesperadas de los límites de tasación. En pos de la equidad educativa, California alejó el enfoque del financiamiento de los gobiernos locales en detrimento del control local. Al intentar controlar los aumentos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, los contribuyentes negociaron la equidad horizontal por previsibilidad.
Antes de 1979, los distritos escolares de California recaudaban más de la mitad de sus ingresos de manera local y ejercían control sobre sus respectivos presupuestos y las tasas del impuesto sobre la propiedad. El litigio sobre financiamiento escolar que comenzó a principio de la década de 1970 impulsó demandas que empezaron a erosionar este control local y a desplazar la autoridad en cuanto a la distribución de los ingresos provenientes del impuesto sobre la propiedad al estado, en un intento por nivelar los ingresos de los distritos escolares. Esta serie de casos, conocida como Serrano v. Priest, estuvo motivada por la preocupación de que las desigualdades entre los distritos escolares en términos de riqueza, generadas por la dependencia de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, discriminaran a los pobres e infringieran la cláusula de igual protección de California.
Durante el mismo período, el drástico aumento de los valores del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria sin una disminución compensatoria en su tasa incitó una revuelta tributaria que culminó en la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. Esta enmienda constitucional iniciada por los ciudadanos cambió fundamentalmente la naturaleza de las tasaciones del impuesto sobre la propiedad en la plusvalía y las tasas del impuesto. Entre otras cuestiones, la Propuesta 13 limitó la plusvalía al dos por ciento anual y estableció un tope del uno por ciento del valor tasado a las tasas acumulativas del impuesto sobre la propiedad. Combinado con el límite de la tasación, el tope de la tasa dio certeza a los contribuyentes acerca de cuánto podrían aumentar los impuestos sobre la propiedad en el futuro, pero despojó a los gobiernos locales y a los distritos escolares de su capacidad de controlar los niveles de gasto y los presupuestos. Además, la Propuesta 13 instituyó la tasación al valor de compra, según la cual las propiedades se revalúan solo cuando se venden. Esto es un gran incentivo para que los contribuyentes permanezcan en sus casas y agudiza la crisis de asequibilidad de viviendas del estado.
La Propuesta 13 también impidió que los gobiernos y los distritos escolares locales excedan los topes a fin de recaudar fondos para prioridades locales, salvo para medidas de bonos aprobadas por los votantes. Exigió una mayoría de dos tercios de los votos de ambas cámaras de la legislatura de California para aumentar cualquier impuesto estatal y una mayoría de dos tercios de los votos del electorado para que los gobiernos locales impusieran impuestos especiales.
En 1978, las recaudaciones de impuestos para los distritos escolares representaron el 50 por ciento de los ingresos de estos; en 1979, solo representaron un cuarto de los ingresos totales. La porción de los ingresos de los distritos escolares correspondiente a la ayuda estatal, proveniente principalmente de impuestos estatales sobre la renta, escaló del 36 por ciento en 1978 al 58 por ciento en 1979.
En 1986, la Corte de Apelaciones de California sostuvo que el sistema de financiamiento escolar centralizado del estado cumplía con la constitución estatal.
La corte observó que el 93 por ciento de los estudiantes de California estaba en distritos con diferencias de gastos relacionados con la riqueza de menos de US$ 100 por alumno, como lo había indicado la corte en 1976. Si bien el tribunal estuvo de acuerdo con las reformas, el hecho de lograr que el gasto por alumno sea más uniforme no ha mejorado ni nivelado definitivamente los resultados educativos.
Juntos, los decretos judiciales y la Propuesta 13 alteraron el panorama de financiamiento escolar de California e inspiraron una onda de rebeliones contra los impuestos y demandas por el financiamiento escolar en todo el país. Las reformas realizadas al financiamiento escolar de California restringieron los ingresos de forma satisfactoria, pero a expensas del control local y en detrimento de la calidad de la educación. Los distritos escolares perdieron el control sobre su fuente principal de ingresos, el gasto por alumno cayó por debajo del promedio nacional (ver Figura 2) y las escuelas públicas observaron disminuciones en los logros académicos y la matriculación (Brunner y Sonstelie, 2006; Downes y Schoeman, 1998).
Las puntuaciones de las evaluaciones de California se siguen resintiendo. Las puntuaciones de la Evaluación Nacional del Progreso Educativo (NAEP, por su sigla en inglés) de California demuestran que el rendimiento de los estudiantes se mantiene por debajo del promedio nacional, aunque las brechas se han acortado desde 2013, cuando California sancionó las reformas de financiamiento escolar a través de la Fórmula de Financiamiento del Control Local (LCFF, por su sigla en inglés) (ver Figura 3). Entre otras reformas, la LCFF dirige la ayuda a distritos con altas necesidades a través de subvenciones de concentración y otorga a los distritos mayor discreción sobre cómo utilizar los fondos.
Según un análisis realizado, las reformas desempeñaron un papel importante en la rápida disminución de la matriculación en escuelas públicas en la década del 70, y un papel parcial en el rápido aumento de la matriculación en escuelas privadas durante el mismo período (Downes y Schoeman, 1998).
Los esfuerzos continuos por enmendar la constitución estatal a fin de eliminar la tasación al valor de compra para propiedades no residenciales demuestran insatisfacción a largo plazo con la Propuesta 13 entre algunos californianos. Estas propuestas, denominadas “split-roll”, suelen debatirse, pero pocas veces se someten a votación. Los votantes casi rechazaron una de ellas, la Propuesta 15, en noviembre de 2020. La Propuesta 15 habría hecho regresar varias propiedades comerciales e industriales a la tasación al valor de mercado, preservando la tasación al valor de compra para propiedades residenciales y la mayoría de las pequeñas empresas.
Massachusetts: ayuda dirigida
El caso de Massachusetts indica que dirigir la ayuda estatal a los distritos escolares que más la necesitan y asociar las normas de contabilidad con una mayor ayuda escolar puede generar resultados académicos contundentes. El estado también pudo reducir la dependencia del impuesto sobre la propiedad inmueble y, a la vez, mejorar el sistema de ese impuesto. Sin embargo, los últimos años demuestran que incluso los sistemas de financiamiento escolar fuertes pueden retroceder y deben volver a evaluarse periódicamente.
En 1980, Massachusetts sancionó un tope al impuesto sobre propiedades inmuebles conocido como Propuesta 2½. Los dos componentes más importantes de la Propuesta 2½ limitan el nivel y el aumento de los impuestos sobre la propiedad: no pueden exceder el 2,5 por ciento del valor total de la tasación en un municipio, y los ingresos provenientes del impuesto no pueden aumentar más del 2,5 por ciento anual. Dado que las escuelas K–12 pertenecen a los gobiernos municipales y locales del estado, y no a gobiernos independientes como en algunos estados, la Propuesta 2½ afecta directamente a las escuelas.
Se podría esperar que, al lograr depender menos del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria en un estado que no permite a los gobiernos locales aplicar impuestos sobre las ventas o sobre la renta, se podrían limitar significativamente los ingresos de los gobiernos locales. Pero los gobiernos locales tuvieron suerte en cuanto al momento en el que se sancionó la Propuesta 2½. El tope tributario entró en vigencia al comienzo de un período de crecimiento económico significativo al que, por la popularidad del estado, se lo llamó “Milagro en Massachusetts”. Esto permitió al estado aumentar la ayuda a las localidades, lo que amortiguó el impacto del tope del impuesto.
Otro hecho importante es que la Propuesta 2½ no fue una enmienda constitucional, sino una ley que la legislatura podía modificar, y así lo hizo. En conjunto, la Propuesta 2½ tuvo “un impacto menor del que quienes la apoyaron habían esperado o del que sus detractores habían temido” (Cutler, Elmendorf y Zeckhauser, 1997). Si bien no es perfecta, la Propuesta 2½ es menos restrictiva y distorsionadora que muchos topes al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria de otros estados (Wen et al., 2018).
Durante la década de 1980, el estado también reformó el sistema tributario sobre la propiedad inmobiliaria y pasó a tasar las propiedades al valor total de mercado. Antes de esta reforma, la mayoría de las propiedades, en especial las residenciales, se tasaban a un valor mucho menor que el de mercado, y las propiedades de altos ingresos recibían un tratamiento preferencial. La Propuesta 2½ creó un incentivo para pasar al valor total por el tope del 2,5 por ciento sobre el impuesto a la propiedad.
Como, a principios de la década de 1990, el estado estaba saliendo de una recesión profunda, la calidad de las escuelas públicas había provocado gran insatisfacción. La Alianza Empresarial para la Educación en Massachusetts publicó Every Child a Winner en 1991, en el que exigía “altos estándares, responsabilidad en cuanto a rendimiento y distribución equitativa de los recursos entre los distritos escolares” (MBAE 1991). El tribunal superior estaba analizando una demanda por equidad que se había interpuesto en 1978, y la Junta de Educación del estado publicó un informe en el que se resaltaban algunas deficiencias de las escuelas (Chester 2014).
En 1993, un año decisivo, la legislatura del estado aprobó la Ley de Reforma Educativa de Massachusetts (MERA, por su sigla en inglés) y, en McDuffy, el tribunal superior falló que el estado no estaba cumpliendo su obligación constitucional de brindar educación adecuada para todos los estudiantes. La MERA incluía varios componentes importantes, como un gran aumento de la ayuda estatal para la educación (de US$ 1.600 millones en 1993 a US$ 4.000 millones en 2002) y una nueva fórmula de financiamiento escolar dirigida a los distritos que más la necesitaban. Otros componentes de la MERA eran estándares curriculares y rendición de cuentas. En 1998, se administró por primera vez el Sistema de Evaluación Exhaustiva de Massachusetts (MCAS, por su sigla en inglés) para medir los logros de los estudiantes.
En una segunda demanda por el financiamiento escolar (Hancock v. Driscoll) que se interpuso en 2005, la Corte Suprema de Justicia llegó a la conclusión de que “un sistema inmerso en el fracaso dio lugar a otro que, aunque está lejos de ser perfecto, muestra una trayectoria constante de progreso” (Costrell 2005, 23). El logro de Massachusetts se refleja en la mejora de las puntuaciones del estado en las pruebas de la NAEP (ver Figura 3).
Aunque la intención original era volver a evaluar y, de ser necesario, revisar periódicamente la fórmula de financiamiento escolar del estado, eso no sucedió. Además, después de varios años de crecimiento de la ayuda escolar del estado, se implementaron recortes en 2004 y, después, nuevamente en 2009, tras el inicio de la Gran Recesión.
En 2015, se creó una Comisión de Revisión del Presupuesto de la Fundación para analizar el sistema de ayuda escolar del estado (Ouellette 2018). La comisión llegó a la conclusión de que los gobiernos locales estaban soportando una porción desproporcionada del costo de educación de los niños y que varios elementos del programa de ayuda de la fundación, como la manera en la que se consideraban los costos de seguro de salud, eran obsoletos.
En 2019, la legislatura aprobó la Ley de Oportunidades Estudiantiles (SOA, por su sigla en inglés), firmada también por el gobernador Charlie Baker, que otorga una ayuda escolar adicional de US$ 1.500 millones, mejor dirigida a estudiantes de bajos ingresos. Este sistema de ayuda escolar revisado se diseñó para implementarse en etapas dentro de un plazo de siete años. En 2020, el estado retrasó los aumentos de financiamiento debido a las incertidumbres económicas relacionadas con la pandemia. Sin embargo, en 2021, la legislatura financió íntegramente la ley por primera vez (Martin 2021).
Búsqueda de la combinación perfecta
Ni la ayuda estatal ni el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria pueden ofrecer un financiamiento escolar adecuado, estable y equitativo por sí solos. Sin embargo, si se combinan bien, pueden proporcionar los tres. Al igual que un tejido, en el que debe haber hebras transversales y longitudinales (la trama y la urdimbre), un sistema de financiamiento escolar razonable requiere un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y una ayuda escolar estatal bien diseñados.
El sistema de financiamiento estatal y local debe proporcionar fondos suficientes para que todos los niños, independientemente de su raza, etnia o ingresos, puedan recibir una educación adecuada. Cuando se diseña correctamente, la ayuda estatal puede garantizar que todos los distritos escolares sean capaces de brindar una educación adecuada y debilitar la relación entre riqueza fiscal sobre la propiedad por alumno y el financiamiento educativo por alumno, sin sacrificar los beneficios que proporcionan una base estable del impuesto sobre la propiedad y el control local de las escuelas públicas.
Daphne Kenyon es miembro permanente de políticas tributarias en el Instituto Lincoln. Bethany Paquin es analista de investigación sénior en el Instituto Lincoln. Semida Munteanu es directora adjunta de valuación y mercados de suelos en el Instituto Lincoln.
Crédito de la imagen principal: skynesher via Getty Images.
Referencias
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Esta entrevista, que se ha editado por motivos de espacio, también está disponible como pódcast de Land Matters.
Cuando fue electo en 2017, Randall L. Woodfin se convirtió en el alcalde en funciones más joven de Birmingham en 120 años. Woodfin, que actualmente tiene 40 años y hace casi uno que ejerce su segundo mandato, convirtió la revitalización de los 99 barrios de la ciudad, junto con la mejora en educación, la promoción de un clima de oportunidad económica y el aprovechamiento de asociaciones de entes públicos y privados en su prioridad máxima.
En una ciudad abatida por la pérdida de población y de fábricas, incluso en los sectores siderúrgico y del hierro que alguna vez prosperaron allí, Woodfin posó su mirada en la educación y la juventud como elementos clave para un futuro mejor. Creó Birmingham Promise, una asociación de entes públicos y privados que ofrece formación y asistencia para matrículas a fin de cubrir los costos de los estudios superiores para los graduados de las escuelas secundarias de Birmingham, y lanzó el programa Pardons for Progress (Perdonar para progresar), a través del cual la alcaldía indultó 15.000 cargos por delitos menores de posesión de marihuana del año 1990, que obstaculizaban las oportunidades de empleo.
Woodfin es graduado de Morehouse College y de la Facultad de Derecho Cumberland de la Universidad de Samford. Se desempeñó como adjunto del fiscal de la ciudad durante ocho años, antes de postularse para alcalde, y fue presidente del Consejo de Educación de Birmingham.
Anthony Flint:¿Cómo considera que influyó su visión sobre la revitalización urbana en la gran cantidad de personas que votaron por primera vez y se inclinaron por usted?
Randall Woodfin: Creo que mi visión en cuanto a la revitalización urbana (en la práctica yo la llamo revitalización barrial) influyó de manera significativa no solo en los votantes que habitualmente acuden a las urnas para apoyarme, sino también en los nuevos. Pienso que me eligieron porque los escucho más de lo que hablo. Creo que muchos residentes pensaron: “hace años que tengo estos problemas al lado de mi casa, a la derecha o a la izquierda, pero nadie les presta atención. Nadie me da una respuesta. No se brindan los servicios. Quiero un cambio”. Prioricé la revitalización barrial porque es la prioridad de los ciudadanos para los que quería trabajar.
AF:Dado que la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura y la Ley del Plan de Rescate Estadounidense otorgan grandes cantidades de fondos a los gobiernos estatales y locales, ¿cómo tiene planificado distribuir ese dinero de manera efectiva para obtener el máximo beneficio?
RW: Es una oportunidad única para dar un gran impulso a las mejoras e inversiones en infraestructura que necesitamos hacer tanto en nuestra ciudad como en nuestra comunidad. No contamos con este tipo de dinero, quizás, desde el Nuevo Trato. Si tenemos eso en cuenta, esta es una oportunidad para que la ciudad de Birmingham, los ciudadanos y las comunidades ganen.
Implementamos un sistema de comando unificado para recibir estos fondos. Por un lado, la ciudad de Birmingham tiene derecho, por ley, a recibir esos fondos directos, y así lo haremos. Por el otro, debemos ser radicales y buscar subsidios competitivos para proyectos de construcción listos para comenzar de inmediato.
Con nuestro Centro de Comando de Estímulos, lo que hicimos fue asociarnos no solo con el consejo de nuestra ciudad, sino con la agencia de transporte. Tenemos un puerto interno, así que nos asociamos con el Puerto de Birmingham. Nos asociamos con nuestro aeropuerto y con el departamento de obras hídricas. Todas estas agencias son organismos públicos que brindan servicios a los mismos ciudadanos para los que yo trabajo.
Opinamos que la mejor manera de acercarnos a todos estos recursos de infraestructura es a través de un enfoque colectivo. Con estos fondos, tenemos la oportunidad no solo de impulsar nuestra identidad económica, sino también de realizar inversiones reales en la infraestructura que nuestros ciudadanos usan a diario.
AF:El Instituto Lincoln ha trabajado mucho en pos de la regeneración equitativa de antiguas ciudades. ¿Cuáles son para usted los elementos clave de inversión en la comunidad y en la revitalización barrial que realmente tienen peso?
RW: Yo explico todo lo que sucede desde el punto de vista de la revitalización barrial de esta manera. En primer lugar, contaré una historia para plantear el problema. La ciudad de Birmingham tiene la suerte de estar formada por 23 comunidades en 99 barrios. Para profundizar más, podemos visitar un barrio determinado, en una cuadra en particular. Hay una madre en un hogar unifamiliar que es la propietaria y el sostén responsable de la familia.
Tiene un hijo o una nieta que viven con ella. Cuando se asoma por el frente, mira hacia la derecha y ve una casa abandonada y en ruinas que hace años que está allí y debería demolerse. Mira hacia la [izquierda] y ve un terreno baldío junto a su casa. Cuando sale a la calle, tiene miedo de que su hijo o su nieta jueguen o anden en bicicleta por ahí, ya que la acera no está en buen estado.
Cuando saca su automóvil del garaje, advierte que hace años que no pavimentan esa calle. Los juegos de la plaza a la que quiere ir caminando con su hijo o su nieta hace tiempo que no se mejoran o actualizan. Como está oscureciendo, se prepara para volver con su hijo o nieta caminando a casa, pero las luces de la calle no funcionan. Llega la hora de la cena, pero no hay opciones de comida cerca. Estos son los temas que intentamos resolver.
Uno es la eliminación de la casa en ruinas, deshacerse de la estructura destruida que tiene a su derecha. Tenemos que edificar de manera vertical para generar más hogares unifamiliares asequibles y a precio de mercado, y evitar [que queden] barrios “desdentados”, donde se demuelen las casas destruidas, pero queda una casa, un baldío, una casa, un baldío, un baldío.
En cuanto a los niños, debemos invertir en esa acera para que puedan jugar, o simplemente caminar, de manera segura. Tenemos que pavimentar más calles. Debemos equipar los parques de juegos de manera adecuada. Debemos asociarnos con nuestra empresa de electricidad para instalar más luces LED en ese barrio, para que la gente se sienta segura. Tenemos que invertir en opciones de alimentos saludables para poder ofrecer a nuestros ciudadanos una mejor calidad de vida. Estos son los temas relacionados con la revitalización barrial que yo enmarco y trato para asegurarme de que la gente quiera vivir en estos barrios.
AF:¿Cuáles son sus prioridades principales para abordar el cambio climático? ¿Cómo siente Birmingham los efectos del calentamiento y qué se puede hacer al respecto?
RW: El cambio climático es una realidad. Quiero ser contundente al afirmar que el cambio climático es una realidad. Al no estar cerca de la costa, no sentimos el impacto directo que sufren otras ciudades, como Mobile, en el estado de Alabama. Sin embargo, cuando se producen determinados fenómenos climáticos en la costa de Alabama, sí generan un impacto en la ciudad de Birmingham.
Además, está el problema de los tornados, que creo que siguen aumentando con el paso de los años y afectan a ciudades como Birmingham, ubicada en una cuenca del valle. En cuanto a la calidad del aire, Birmingham se fundó, desde el punto de vista de los trabajadores, a partir de la industria siderúrgica y del hierro, y de otros artículos de fabricación local. Si bien estas ya dejaron de impulsar la economía, aún quedan vestigios que tienen un impacto negativo.
Tenemos un sitio Superfund justo en el centro de nuestra ciudad que ha afectado la calidad del aire que se respira, lo que me parece absolutamente inaceptable. La prioridad de la ciudad de Birmingham y de su administración ha sido abordar el cambio climático desde una perspectiva de justicia social. Lo que estamos haciendo es asociarnos con la EPA para resolver problemas locales concretos.
Desde el punto de vista nacional, Birmingham se sumó a otras ciudades en lo que respecta al Pacto de París. En mi opinión, esta conversación sobre el cambio climático no se puede dar en una ciudad aislada y, desafortunadamente, la ciudad de Birmingham no tiene autonomía. Ha sido difícil conversar con nuestro gobernador acerca de lo importante que es para el estado de Alabama unirse al llamado que proclama: “tenemos que levantar nuestra voz y aumentar nuestra intención y determinación acerca del cambio climático”, y defenderlo de verdad.
AF:¿Qué puede decir acerca de sus iniciativas para crear viviendas seguras y asequibles, incluido un banco de tierras?
RW: Desde mi perspectiva, es como una caja que contiene varias herramientas que permiten abordar el tema de las viviendas. Cuando la población de la ciudad de Birmingham alcanzó su punto máximo, a fines de la década del 60 y principios de la del 70, había aproximadamente 340.000 residentes. Ahora somos 206.000 dentro de los límites de nuestra ciudad.
No es difícil imaginar el costo y la carga que tuvo esa disminución sobre el parque de viviendas. Si sumamos a eso las casas que pasan de una generación a otra sin que se les realice necesariamente el mantenimiento adecuado, el resultado es una cantidad importante de casas en ruinas. Como otras ciudades del país, creamos un banco de tierras. Este banco se creó antes de que yo asumiera mi cargo, pero nosotros, como administración, hemos intentado mejorar su efectividad. Para propiciar esa efectividad, no solo miramos hacia aquellos que pueden comprar tierra a granel, sino que también capacitamos al vecino de al lado, al barrio o a la iglesia local de modo que puedan participar en la compra del lote contiguo, para asegurarnos, una vez más, de poder deshacernos de estas cuadras o barrios “desdentados” y empezar a edificar viviendas unifamiliares verticales.
Además, estamos reconociendo que, en los centros urbanos, es difícil involucrar a los emprendedores inmobiliarios privados en las negociaciones. Lo que estuvimos haciendo (con parte de los fondos obtenidos en el marco de la Ley del Plan de Rescate Estadounidense [ARPA, por su sigla en inglés]) es reservar dinero para cubrir parte de estos costos de desarrollo, a fin de financiar viviendas no solo asequibles sino a precio de mercado dentro de los límites de nuestra ciudad, para asegurarnos de que nuestros ciudadanos participen en el debate y puedan sentir que están preparados si realmente optan por cumplir su deseo de tener un hogar, y que tienen una vía para eso.
AF:Para terminar, cuéntenos un poco su opinión acerca del ingreso garantizado que se ofrece a madres solteras a través de un programa piloto. Usted se sumó a la iniciativa de varios otros alcaldes. ¿Cómo refleja eso su enfoque para gobernar esta ciudad posindustrial mediana?
RW: La ciudad de Birmingham tiene la suerte de formar parte de un programa piloto que ofrece ingreso garantizado a madres solteras de nuestra ciudad. Reciben un ingreso de US$ 375 durante un período de 12 meses. Es decir, US$ 375 por mes, sin restricciones ni requisitos en cuanto a en qué pueden gastar el dinero.
Cada ciudad del país tiene su propia historia, su propia personalidad y su propio conjunto de desafíos únicos. A la vez, todas compartimos destinos similares y tenemos problemas parecidos. La ciudad de Birmingham tiene su dosis considerable de pobreza. No tenemos solo pobreza, sino que está concentrada, [y] el ingreso garantizado es otra herramienta de la caja que reduce la pobreza. Más del 60 por ciento de los hogares de Birmingham están a cargo de mujeres solteras. No es que presuma de esto, es un hecho real. Muchas de estas madres de familia están solas y enfrentan dificultades.
Supongo que todos estamos de acuerdo en que nadie puede vivir con US$ 375 por mes. Pero si tuvieran estos US$ 375 adicionales en el bolsillo o en sus casas, ¿serían de ayuda para el hogar? ¿Ayudarían para llevar comida a la mesa? ¿Ayudarían para pagar los servicios? ¿Ayudarían para conseguir ropa y calzado para los niños? ¿Ayudarían para ir de un punto a otro para conservar el trabajo y poder, así, mantener a los niños?
Por eso creo que este programa piloto de ingreso garantizado será útil. Solo tenemos 120 cupos, así que no representa necesariamente a la mayoría, pero puedo decirle que más de 7.000 hogares lo solicitaron. La necesidad existe, y nosotros debemos hacer todo lo posible para ofrecer más oportunidades de manera que nuestras familias puedan cuidarse.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.
The Consortium for Scenario Planning, a program of the Lincoln Institute of Land Policy, invites proposals for original applications or uses of exploratory scenario planning processes in communities to address housing affordability and availability.
The Consortium seeks proposals to design community-based exploratory scenario planning workshops that consider the impacts of housing-related issues. International applications are welcome. Successful applicants may receive commissions of up to $10,000.
Please send questions to Ryan Handy, Planning Practice and Scenario Planning Policy Analyst.
RFP Schedule
Application deadline: March 14, 2023
Notification of accepted proposals: April 4, 2023
First Draft Due: March 2024
Final Draft Due: May 2024
Proposal Evaluation
The Consortium for Scenario Planning will evaluate proposals based on five criteria:
Relevance of the project to the RFP’s theme of exploratory scenario planning as applied to housing affordability and availability;
Rigor of workshop design and adherence to exploratory scenario planning (XSP) method;
Capacity and expertise of the team and relevant analytical and/or practice-based experience;
Potential impact and usefulness of the proposed workshops for practitioners of scenario planning;
Feasibility of project completion within a one-year timeframe.
Details
Submission Deadline
March 14, 2023 at 11:59 PM
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Keywords
Habitação, Planejamento de Cenários
Spatial/Planning
Solicitação de propostas
Research on Land-Based Financing Approaches for Climate Action
The Lincoln Institute of Land Policy invites proposals for original research that examines opportunities for, and challenges with, implementing land-based financing (LBF) instruments, including land value capture, to promote and fund climate adaptation, mitigation, or resiliency measures, with a focus on equity, urban form, and nature-based solutions. The research should help inform practitioners, policy makers, and decision makers.
The geographic focus of this RFP is global. Proposals will be reviewed competitively according to the weighted evaluation criteria indicated below. Outputs are expected to result in working papers appropriate for publication.
Research Themes
The following issues and themes are of interest to the Lincoln Institute, but the list is not exhaustive, and applicants may submit a proposal that addresses other topics or issues. However, the proposal must consider LBF as a tool for climate action by addressing the following:
The necessary enabling conditions for the use of LBF for climate action, including but not limited to, market conditions, public perception of risk, and the pricing of climate risk in land markets
The legal, regulatory, and institutional considerations for using LBF for climate action, including informal or nontraditional forms
The types of climate action, including infrastructure investments and regulatory action, that have the greatest potential for the application of LBF
Temporal considerations for LBF for climate action (e.g., charges for long-term benefits of climate action or the timeframe for realizing land value increments).
Innovative uses of LBF for climate action
The potential nonrevenue-related benefits of LBF for climate action, such as equity
Unintended outcomes (positive or negative) of the approaches, with an emphasis on equity
Proposals
Proposals must be submitted online via the web-based application form and must follow the complete RFP guidelines. Proposals submitted by email or mail will not be accepted. Incomplete proposals, proposals received after the due date, or proposals that do not adhere to the format defined in the guidelines will not be accepted.
Proposals must be submitted in English. The final work produced pursuant to the RFP (if selected for an award) must be in English.
Evaluation Criteria
The Lincoln Institute will evaluate proposals based on the following criteria:
The project’s relevance to the RFP’s theme of land-based finance tools for climate action: 35 percent
Rigor of proposed methodology: 25 percent
Potential impact and usefulness of the research for practitioners: 25 percent
Capacity and expertise of the team and relevant analytical and/or practice-based experience: 15 percent
Details
Submission Deadline
March 23, 2023 at 11:59 PM
Keywords
Adaptação, Mitigação Climática, Meio Ambiente, Gestão do Crescimento, Infraestrutura, Especulação Fundiário, Uso do Solo, Planejamento de Uso do Solo, Valor da Terra, Tributação Imobiliária, Tributação Base Solo, Governo Local, Saúde Fiscal Municipal, Planejamento, Tributação Imobiliária, Finanças Públicas, Políticas Públicas, Regimes Regulatórios, Resiliência, Tributação, Transporte, Urbano, Desenvolvimento Urbano, Valoração, Recuperação de Mais-Valias, Tributação de Valores, Zonificação
Course
Políticas de Suelo y Acción Climática en Ciudades Latinoamericanas
La urbanización y las actividades humanas de las ciudades producen gases de efecto invernadero con impacto en la temperatura ambiente, las precipitaciones y la capa de hielo, lo que genera islas de calor, sequías, inundaciones y aumento del nivel del mar. Lo anterior tiene consecuencias para la infraestructura urbana y la disponibilidad de recursos básicos, al tiempo que provoca la pérdida de ecosistemas y desplazamientos de población, lo que afecta especialmente a los habitantes más vulnerables. A pesar de que las emisiones totales de gases de América Latina y el Caribe representan solo el 8,3% de las emisiones mundiales, la región es particularmente vulnerable al cambio climático debido a sus características geográficas, climáticas, socioeconómicas y demográficas (CEPAL, 2015). En este escenario, es urgente incrementar la resiliencia y reducir las emisiones de carbono de la región, especialmente a través de la implementación de políticas de suelo para la mitigación y adaptación climática.
Con el objetivo central de abordar las diferentes alternativas que existen para la acción climática desde las políticas de suelo, este curso busca brindar conceptos y herramientas para: 1) comprender la relación entre la urbanización y el cambio climático, y los riesgos que enfrentan las ciudades; 2) definir objetivos y explorar escenarios en la planificación urbana y climática; 3) identificar, evaluar e implementar instrumentos de gestión y financiamiento urbano para la acción climática; y 4) monitorear y evaluar las medidas implementadas.
El curso se realizará en una modalidad híbrida con grupos reunidos en seis localidades de la región (Colina[HC1] , Chile; Quito, Ecuador; Ciudad de Guatemala, Guatemala; Ensenada, México; Asunción, Paraguay; Lima, Perú) para potenciar la reflexión compartida a partir de sus desafíos y experiencias particulares.
Adaptação, Desenho Urbano, Desenvolvimento Sustentável, Governo Local, Governo Local, Planejamento Ambiental, Planejamento de Cenários, Recuperação de Mais-Valias, Resiliência, Tributação Imobiliária
Lo que prometen las megarregiones
Cómo la ampliación a escala podría ayudar a combatir los desafíos más urgentes de la actualidad
Por Matt Jenkins, Outubro 31, 2022
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En el norte de California, tres agencias regionales que representan a unos 11 millones de personas se unen para abordar los problemas de planificación del transporte a largo plazo. En el noreste, una docena de estados colaboran en un esfuerzo por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En otros lugares de los Estados Unidos, desde el suroeste hasta el medio oeste, los gobiernos y las organizaciones de las grandes áreas metropolitanas utilizan estrategias regionales para abordar los desafíos que atraviesan los límites jurisdiccionales.
Se trata de un enfoque que los planificadores fomentan desde hace tiempo, ya que las áreas metropolitanas estadounidenses en expansión parecían cada vez más destinadas a fusionarse. Jonathan Barnett recuerda haber asistido a una conferencia en Londres en 2004 y haber visto en una pantalla mapas del crecimiento urbano y el desarrollo regional previstos en los Estados Unidos. Por aquel entonces, Barnett era el director del Programa de Diseño Urbano de la Universidad de Pensilvania. Él y sus colegas habían estado reflexionando sobre las implicaciones de las proyecciones de la Oficina del Censo; según estas, la población de los Estados Unidos podría aumentar un 50 por ciento o más para el 2050, un incremento de más de 100 millones de personas.
“Lo que les llamó la atención a todos los presentes fue que en los mapas se observaba un patrón de a dónde se concentrarían esas personas”, dice Barnett. “[Estos patrones urbanos] se pueden ver desde el espacio y es como mirar las estrellas y ver Orión y Sagitario. Nos dimos cuenta de que estaba ocurriendo algo importante”.
Bob Yaro también estaba presente ese día. “Podías ver que, en todo el país, los suburbios de una región metropolitana se fusionaban con los suburbios de la siguiente”, recuerda Yaro, que por aquel entonces dirigía la Regional Plan Association mientras daba clases en la Universidad de Pensilvania. “Físicamente, estos lugares se integraban entre sí. Cuando observamos las tendencias económicas y demográficas, se podía ver que la vida de estas ciudades y áreas metropolitanas se estaba fusionando con la de sus vecinos”.
No era la primera vez que los geógrafos y los planificadores notaban que las áreas metropolitanas vinculadas pueden compartir economías, sistemas de recursos naturales, infraestructuras, historia y cultura. Pero a principios del s. XXI, el alcance y el ritmo del fenómeno alcanzaron nuevos niveles en los Estados Unidos.
Poco después de la conferencia de Londres, Armando Carbonell (que se jubiló del Instituto Lincoln este año tras dirigir su programa de planeamiento urbano por más de dos décadas) le dio al fenómeno un nombre que se mantendría: megarregiones.
Un grupo de planificadores, entre los que se encuentran Yaro y Barnett, retomó la causa de las megarregiones con el argumento de que estas zonas urbanas tienen una gran importancia a nivel nacional. “Más de 8 de cada 10 estadounidenses viven en estos lugares y representan el 90 por ciento de la economía del país”, dice Yaro. “Entonces está claro que, si estos lugares no prosperan ni operan a su capacidad máxima, la economía y la habitabilidad del país se verán afectadas”.
Esta primavera, el Instituto Lincoln publicó Megaregions and America’s Future, de Robert Yaro, presidente de la Alianza Ferroviaria del Atlántico Norte; Ming Zhang, director de Planificación Regional y Comunitaria en la Universidad de Texas en Austin; y Frederick Steiner, decano de la Facultad de Diseño Stuart Weitzman en la Universidad de Pensilvania. El libro sostiene que, si se administran de forma correcta y con creatividad, las megarregiones pueden mejorar la resiliencia ante el cambio climático, la gestión de recursos naturales, la competitividad económica y la equidad a nivel local, regional y nacional.
Qué constituye una megarregión
Durante más de un siglo, la región densamente poblada que se extiende desde Boston hasta Washington, DC, atrajo la atención de los geógrafos. En su libro de 1915 Cities in Evolution, Patrick Geddes designó al desarrollo urbano que se extiende desde Boston hasta Nueva York con el no muy atractivo término “conurbación”. En 1961, el geógrafo francés Jean Gottman se refirió a la región como “megaló-polis”. En 1967, Herman Kahn eligió un término que también carecía de encanto, “BosWash”.
Pasaron otras tres décadas hasta que este fenómeno que supera fronteras comenzó a recibir una atención académica más generalizada, pero en los últimos 20 años el ritmo se aceleró cuando la Universidad de Pensilvania, el Instituto Lincoln y otros comenzaron a trabajar para ayudar a que las personas comprendan qué son las megarregiones y cómo funcionan.
Las definiciones de qué constituye exactamente una megarregión varían; en general, se considera que es una economía regional que claramente se extiende más allá de un área metropolitana individual. “Pienso a las megarregiones como una forma de pensar en el espacio, más que como algo real”, dice Carbonell. “Las pienso como una construcción y una herramienta, [pero] las megarregiones no son fijas y cambian”.
La megarregión del norte de California se extiende por ciudades del Área de la Bahía de San Francisco, Sacramento y el Valle de San Joaquín. La región experimentó un aumento espectacular de los desplazamientos desde comunidades del interior, como Tracy y Stockton, hacia los puestos de trabajo en el Área de la Bahía, y tiene uno de los tiempos promedio de desplazamiento más largos del país.
James Corless dirige el Consejo de Gobiernos del Área de Sacramento, pero antes trabajó para la Comisión de Transporte Metropolitano, la agencia responsable de la planificación y el financiamiento del transporte regional en el Área de la Bahía. Dice que, a mediados de la década de 2000, las agencias regionales empezaron a considerar las ciudades ubicadas desde el Área de la Bahía hasta Sacramento como una megarregión emergente, y le dieron un nombre que la situaba directamente junto a lugares como So–Flo y Char–Lanta. “De hecho, acuñamos el nombre ‘San Framento’”, dice Corless. “Todo el mundo lo odiaba, pero captó la atención de la gente”.
En 2015, la Comisión de Transporte Metropolitano, el Consejo de Gobiernos del Área de Sacramento y el Consejo de Gobiernos de San Joaquín firmaron un memorándum de entendimiento a fin de crear un grupo de trabajo para la megarregión. Su objetivo era colaborar en cuestiones que trascendieran las fronteras de los 16 condados y las 136 ciudades a las que representaban colectivamente.
El esfuerzo tardó en cobrar impulso, precisamente por la extensión de la megarregión. “Veía que aparecían reuniones de la megarregión en mi calendario y que luego se cancelaban”, dice Corless. “Para que se reunieran los funcionarios electos de estos 16 condados, se necesitaba un día entero de viaje”.
La llegada de la COVID-19 implicó que se realizaran actividades gubernamentales a través de Zoom, lo que ayudó a salvar esas distancias y dio impulso al esfuerzo. “Al principio nos costó enfocarnos”, dice Corless. Sin embargo, de a poco, las entidades que participaban comenzaron a hacerse una pregunta simple: “¿Cuáles son nuestras fortalezas cuando estamos unidos?”.
A finales de 2021, el grupo de trabajo de la megarregión anunció una lista de una docena de proyectos centrados en el transporte, desde mejoras en las autopistas, hasta la ampliación de tres líneas ferroviarias regionales. El sistema ferroviario de alta velocidad de California, que está en construcción (pero lejos de estar terminado) no contribuye demasiado a los planes del grupo de trabajo, dice Corless. “No tengo ninguna duda de que el tren de alta velocidad será un cambio radical”, afirma. Pero, “si pudiéramos conseguir un ferrocarril fiable de velocidad media, lo aceptaríamos”.
De hecho, gran parte del esfuerzo megarregional se trata más de lo cotidiano que de los grandes proyectos de infraestructura. Los socios se centran en integrar los planes regionales y sincronizar los ciclos de planificación a largo plazo. “Dado que gran parte del transporte e incluso los mercados de viviendas están entrelazados”, dice Corless, “si pensamos en los próximos 25 años, tenemos que estar en sincronía”.
El concepto de megarregiones está asentándose, afirma Corless, de la misma manera que el surgimiento de las organizaciones de planificación metropolitana ayudó a afrontar los desafíos nuevos en la década de 1960. “Una vez que las ciudades estadounidenses se suburbanizaron, no se podía esperar que la ciudad central lo hiciera todo”, dice. “La gente se movía más, las economías habían crecido y los problemas trascendían los límites locales de la ciudad y el condado”.
Impulsar las megarregiones
¿Qué hace falta para que el concepto de megarregión (que básicamente busca incluir a esas organizaciones de planificación metropolitana en un grupo más grande) empiece a formar parte de la conciencia pública y el ámbito político?
Bob Yaro cree que una de las respuestas es la crisis climática, que podría empujar a las regiones a trabajar juntas de maneras nuevas. “Creo que hace falta una crisis para que haya un cambio grande en este país”, dice Yaro. “Hay historias sobre condados enteros que se quedan sin agua y eso solo va a empeorar. [Para abordar] el problema del clima, se necesitan estrategias de adaptación y mitigación, que probablemente sean más eficaces a nivel de la megarregión”.
Algunos ejemplos de cómo puede funcionar ese tipo de colaboración son la iniciativa de la RGGI en el noreste y la crisis actual del agua en el desierto del suroeste. Paradójicamente, allí las situaciones difíciles han propiciado una conexión más cercana. Las comunidades y los gobiernos observaron a sus vecinos y se dieron cuenta de que pueden hacer más cosas juntos.
Históricamente, los siete estados de los EE.UU. que dependen del agua del río Colorado, junto con México, han tenido una relación extremadamente conflictiva. Sin embargo, mientras los titulares recientes alertan sobre una catástrofe hídrica inminente, las partes llevan más de 20 años colaborando silenciosamente en acuerdos destinados a minimizar la vulneración colectiva que podrían sufrir. Un sentimiento de asociación, por más mínimo y propenso a tensiones continuas que sea, ha reemplazado la antigua perspectiva más cerrada hacia el río.
A medida que las regiones metropolitanas se unen y los desafíos globales aumentan, un creciente sentimiento de destino compartido con vecinos históricamente distantes podría ayudar a abordar todo tipo de problemas que antes parecían insuperables.
“Creo que una de las cosas que tenemos que hacer es redefinir el concepto de ‘hogar’, y el suroeste es el ejemplo más claro de por qué hay que hacerlo”, afirma Yaro. “Se trata de redefinir el hogar a esta escala mayor. Los límites finales dependerán del sentido de asociación de cada comunidad con sus vecinos, pero el lugar no prospera a menos que nosotros lo hagamos”.
Matt Jenkins es un escritor independiente que colaboró con New York Times, Smithsonian, Men’s Journal y muchas otras publicaciones.
Imagen principal: EE.UU. visto desde el espacio de noche. Crédito: DKosig via iStock.
Referencias
Barnett, Jonathan. 2020. Designing the Megaregion: Meeting Urban Challenges at a New Scale. Washington, DC: Island Press.
Florida, Richard, Tim Gulden y Charlotta Mellander. 2008. “The Rise of the Mega-Region”. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society 1(3): 459–476.
Nelson, Garrett Dash y Alasdair Rae. 2016. “An Economic Geography of the United States: From Commutes to Megaregions”. PLOS ONE. 30 de noviembre.
Yaro, Robert D., Ming Zhang y Frederick R. Steiner. 2022. Megaregions and America’s Future. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Cambio de marchas
Por qué las comunidades eliminan los requisitos para estacionar en playas de estacionamiento y cuáles son los próximos pasos
Por Catie Gould, Outubro 31, 2022
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En 1923, en Columbus, Ohio, se impuso el primer requisito de playa de estacionamiento del que se tenga conocimiento para un edificio de apartamentos. Después de casi 100 años, pueden observarse los resultados, que no son buenos.
El año pasado, una evaluación del código de zonificación local (que encargó la ciudad como parte de un proceso de revisión integral de los códigos) determinó que los requisitos para el uso de playas de estacionamiento “no eran eficaces” y que “muchas veces no coincidían con la demanda de estacionamiento real”.
Esta diferencia empeoró con el tiempo. Actualmente, Columbus tiene más requisitos de estacionamiento que el código de zonificación de mitad de siglo de la ciudad. En 1954, un edificio de apartamentos con 100 unidades de un dormitorio debía tener 100 espacios de estacionamiento; hoy, debe tener 150. Los nueve espacios de estacionamiento que debía tener un restaurante de 230 metros cuadrados se convirtieron en 34 en el 90 por ciento de la ciudad que no está comprendida en la zonificación especial de distritos. Esta proporción no coincide con el mercado local, lo que lleva a que los constructores soliciten reducir el espacio de estacionamiento más que cualquier otro tipo de variación en la zonificación. Los planes municipales y regionales recomiendan reducir los requisitos de estacionamiento y hacer que sean más uniformes (LWC 2021).
Pero Columbus no es la única. En todos los Estados Unidos, décadas de requisitos de estacionamiento produjeron un exceso: los investigadores estiman que, por cada automóvil en el país, hay al menos tres espacios de estacionamiento, mientras que otros sugieren que hay casi ocho.
Esta sobreoferta generó muchos problemas: los requisitos de estacionamiento pueden aumentar el costo de vivienda, evitar que los edificios se adapten a usos nuevos y contribuir a la expansión urbana descontrolada, lo que hace que deban recorrerse distancias más largas en automóvil y que se necesiten más espacios de estacionamiento; además, genera una carga administrativa. Las superficies impermeables de los estacionamientos aumentan el riesgo de inundaciones y contribuyen al efecto de islas de calor urbanas.
Pero hay buenas noticias: de todos los problemas que le generó la zonificación tradicional a las comunidades, los requisitos de estacionamiento son los más sencillos de resolver, dijo Sara Bronin, expresidenta de la Comisión de Planificación y Zonificación de Hartford, Connecticut. Bronin ocupaba el cargo en 2017, cuando Hartford se convirtió en una de las primeras ciudades de los Estados Unidos en eliminar las leyes de estacionamiento residencial y comercial. El año anterior, los dirigentes de la ciudad habían probado eliminar los requisitos en el centro, una acción que permitió el surgimiento de nuevos proyectos de urbanización y propuestas de reutilización. “Todas las comunidades deberían eliminar los requisitos de estacionamiento”, dijo Bronin.
Cada año son más las ciudades que eliminan o reducen esas leyes. En 2021, ciudades desde Minneapolis hasta Jackson, Tennessee, eliminaron los requisitos mínimos de estacionamiento de su código de zonificación. Solo en la semana en que se redactó este artículo, ciudades desde Spokane hasta Chicago y Burlington, Vermont, revirtieron las leyes de estacionamiento.
Las comunidades pueden reducir los requisitos de estacionamiento porque quieren reinventarse y atraer negocios y desarrollos nuevos, gestionar el crecimiento demográfico en edificios de relleno y con un uso eficiente del espacio o enfocarse más en el tránsito y la transitabilidad a pie. Más allá del motivo, los partidarios de las reformas de estacionamiento dicen que la regulación del uso del suelo por fin podría darse.
“Cuando analicemos esto en el futuro, lo veremos como una aberración extraña de fines del s. XX”, predice Patrick Siegman, un economista y planificador que estudia el estacionamiento desde 1992, incluso como socio en la firma nacional de planificación del transporte, Nelson Nygaard. “Creamos algo realmente ineficiente”.
Hartford da el ejemplo
Al igual que muchas ciudades industriales en los Estados Unidos, Hartford sufrió una disminución poblacional significativa durante la segunda mitad del s. XX. En 1960, la mitad de la gente que trabajaba en Hartford vivía allí y muchos caminaban o usaban el transporte público para ir al trabajo en el centro. Sin embargo, para 1980, menos de un cuarto de los trabajadores vivían en la ciudad. Muchos residentes blancos habían huido a los suburbios y, en general, la población estaba disminuyendo. Las repercusiones de este cambio demográfico y económico se visibilizan en la abundancia de estacionamientos de la ciudad: para acomodar el aumento de personas que se trasladan en automóvil, la ciudad básicamente pavimentó áreas del centro.
Como dijo el historiador Daniel Sterner: “Hartford es famosa por haber destruido muchas cosas” (Gosselin 2013). Ni siquiera el primer rascacielos de la ciudad, construido en 1912, sobrevivió a la ola de demoliciones. El edificio se demolió para dar lugar a una torre de oficinas más alta, pero esos planes se abandonaron en 1990 cuando el país entró en recesión. El prominente terreno de la esquina se convirtió en un estacionamiento al nivel del suelo, y lo sigue siendo hoy en día.
El profesor de la Universidad de Connecticut Norman Garrick y su equipo descubrieron que, entre 1960 y 2000, se triplicó la cantidad de suelo dedicado a estacionamientos en el distrito comercial del centro de la ciudad, casi igualando la cantidad de suelo debajo de todos los edificios adyacentes. “El aumento de los estacionamientos fue parte del colapso de la ciudad”, dijo Garrick. “Es muy común en muchas ciudades estadounidenses”.
Los investigadores determinaron que el suelo dedicado a los estacionamientos a nivel del suelo en el centro de Hartford, Connecticut, se triplicó entre 1960 y 2000. Crédito: Christopher McCahill y Norman Garrick.
Incluso sin la investigación, es indiscutible que Hartford tenía una sobreoferta de estacionamientos. “No creo que cada ciudad necesite un historial o un análisis completo del estacionamiento”, dijo Bronin. “La mayoría de las personas deberían ser capaces de mirar a su alrededor y notar que hay muchos espacios para estacionar”.
El equipo de Garrick descubrió que el exceso de estacionamiento tuvo un costo grande. En un informe de 2014, estimaron que la ciudad perdía US$ 1.200 de renta por impuestos a la propiedad inmobiliaria por cada espacio de estacionamiento en el centro, o alrededor de US$ 50 millones por año. Es un monto muy alto para una ciudad cuyos edificios en el centro generan una renta anual por impuestos de US$ 75 millones (Blanc et al., 2014).
Para la capital de Connecticut, captar inversionistas es fundamental y supone todo un desafío. Más de la mitad de los bienes inmuebles de la ciudad no están sujetos a impuestos porque el terreno es propiedad del gobierno o de instituciones sin fines de lucro. El resto está sujeto a las tasas impositivas más altas del estado. Eliminar los requisitos de estacionamiento en toda la ciudad es una forma de crear un entorno más flexible y atractivo para el desarrollo.
“Es fácil decir que no tenemos requisitos mínimos de estacionamiento, en lugar de preguntar de qué zona se trata”, dijo Aaron Gill, actual vicepresidente de la Comisión de Planificación y Zonificación de Hartford. Gill dice que ahora el mayor obstáculo es convencer a los emprendedores inmobiliarios de que hay opciones nuevas. Anima a los emprendedores inmobiliarios a reconsiderar los terrenos que quizás hayan descartado en el pasado y a revisar la cantidad de espacios de estacionamiento que realmente se usan en desarrollos anteriores.
La estrategia parece estar funcionando. Desde 2012, la Autoridad de Desarrollo de la Región Capital (CRDA, por su sigla en inglés), de carácter cuasi público, financió más de 2.800 viviendas nuevas en el centro de la ciudad, con el objetivo de crear una masa crítica de residentes que apoye el comercio minorista y otros servicios. Mike Freimuth, director ejecutivo de la CRDA, dijo que el nuevo código de zonificación ayudó a reducir los costos y a aumentar el uso de los estacionamientos existentes.
Uno de los proyectos de la CRDA, Teachers Village, consistió en convertir un edificio de oficinas que llevaba 20 años vacante en viviendas para educadores de la zona. El 30 por ciento de los apartamentos se designaron como asequibles. Antes de que se cambiara el código, se exigía más de un espacio de estacionamiento por cada unidad, pero el edificio renovado solo tiene 18 espacios de estacionamiento subterráneo para 60 hogares. Los espacios se alquilan por separado de los apartamentos, lo que les permite ahorrar dinero a quienes no necesitan un espacio de estacionamiento. Según las estimaciones realizadas en función de los datos del censo de los Estados Unidos, más del 30 por ciento de los hogares de Hartford ni siquiera tienen automóvil (Maciag 2014).
Otros proyectos de reurbanización llegaron a acuerdos con estacionamientos adyacentes, que también se están adaptando a la novedad del trabajo remoto, para ofrecerles espacios en una playa de estacionamiento a los residentes por una tarifa adicional. Dos edificios comerciales abandonados en Pearl Street (sobre los que Freimuth solía bromear diciendo que eran los mayores palomares del estado) hicieron lo mismo cuando se renovaron y convirtieron en 258 viviendas nuevas. A unas pocas cuadras de distancia, se está convirtiendo un antiguo gran almacén Steiger en 97 apartamentos nuevos con espacio comercial debajo.
La CRDA también participa en un ambicioso proyecto conocido como Bushnell South, que pretende convertir una zona de 8 hectáreas donde predominan los estacionamientos a nivel del suelo en un barrio animado, transitable y de uso mixto, con hasta 1.200 apartamentos y casas adosadas, restaurantes y comercios minoristas, espacios verdes y atracciones culturales. Este verano, la ciudad analizó propuestas de emprendedores inmobiliarios con el objetivo de hacer avances durante el otoño. Aunque algunos emprendedores inmobiliarios expresaron su preocupación por el hecho de que la ciudad está construyendo más espacios residenciales de los que puede soportar el mercado, Freimuth está ansioso por seguir adelante. “Este terreno lleva 50 años en barbecho”, dijo al Hartford Courant (Gosselin 2022). “¿Por qué tenemos que seguir esperando?”.
Los planificadores esperan convertir el área del centro de Hartford actualmente dominada por estacionamientos a nivel del suelo (izquierda) en un barrio de uso mixto conocido como Bushnell South (derecha). Créditos (de izquierda a derecha): Mark Mirko/Hartford Courant, Goody Clancy/Bushnell South Planning Consortium.
Los beneficios de un cambio en toda la ciudad
En las afueras del centro de Fayetteville, Arkansas, un edificio que llevaba vacante casi 40 años ahora es un restaurante local con un patio en la azotea. En la misma calle, una gasolinera abandonada ahora es un local comercial minorista. La reutilización de estas propiedades abandonadas se hizo posible hace varios años, cuando el Ayuntamiento de Fayetteville votó a favor de eliminar los requisitos de estacionamiento comercial en toda la ciudad.
Si bien la mayoría de las ciudades empiezan reduciendo los requisitos de estacionamiento en un distrito comercial central, como hizo Hartford, los planificadores de Fayetteville recibieron solicitudes por propiedades en toda la ciudad y optaron por no definir un límite tan restrictivo. Con 144 kilómetros cuadrados, Fayetteville es casi 2,5 veces más grande que Hartford, pero tiene el 70 por ciento de su población.
“Como urbanista, recibes llamadas telefónicas sobre las posibilidades que presenta una propiedad”, explicó el planificador de Fayetteville, Quin Thompson. “Me di cuenta de que veía las mismas propiedades una y otra vez. Algunas estaban en el centro, pero muchas otras no”. Ninguno de los terrenos tenía espacio suficiente para cumplir los requisitos de estacionamiento vigentes en ese momento.
El personal de planificación se dirigió al Ayuntamiento con la idea de eliminar los requisitos de estacionamiento comercial en toda la ciudad. Explicaron que algunas de estas propiedades tenían tantas limitaciones que resultaba imposible imaginar cómo podrían rediseñarse con las normas actuales. También dijeron que los inversionistas que asumían el riesgo financiero de un proyecto eran los más adecuados para determinar las necesidades de estacionamiento, y que actuarían como una malla de contención incluso cuando la ciudad dejara de gestionar los espacios en las playas de estacionamiento. En octubre de 2015, el Ayuntamiento de Fayetteville dio el visto bueno.
¿Qué ocurrió luego? “Las construcciones que había identificado como inutilizables de manera perpetua y quizás permanente fueron adquiridas y rediseñadas rápidamente y ahora están en uso”, dijo Thompson. “Creo que no quedan construcciones que haya usado como casos de estudio que no hayan sido rediseñadas”.
La eliminación de los requisitos para los estacionamientos comerciales en Fayetteville, Arkansas, posibilitó la creación de proyectos nuevos, incluida la conversión de un edificio que llevaba tiempo vacante (imagen circular) en el ajetreado restaurante Feed and Folly. Crédito: cortesía de Feed and Folly; Katie Mihalevich, Realtor® (imagen circular).
Thompson y sus colegas tenían razón cuando afirmaban que la diferencia entre las necesidades de estacionamiento en el centro y los barrios periféricos de una ciudad puede ser arbitraria. En el período previo a la eliminación de los requisitos de estacionamiento en Edmonton, Alberta, en 2020, los resultados de un estudio de 277 emplazamientos de toda la ciudad no arrojaron ninguna tendencia geográfica clara relacionada con el grado de ocupación de los estacionamientos, incluso después de tener en cuenta variables, como la densidad poblacional, la transitabilidad a pie (según las mediciones de Walk Score) o la tasa de vehículos con un único ocupante. De todos los emplazamientos relevados, solo el 7 por ciento se acercaba a la capacidad máxima en las horas más concurridas del día. Era mucho más habitual que los estacionamientos permanecieran medio vacíos, como ocurrió en el 47 por ciento de los lugares observados (Nelson Nygaard 2019).
En Fayetteville y otras ciudades, la eliminación de los requisitos mínimos de estacionamiento en toda la ciudad tuvieron otro beneficio: la reducción del trabajo administrativo y la liberación del personal de la ciudad para que trabaje en otras cosas. “Las ciudades estadounidenses tienen planificadores con formación universitaria, muchos con títulos de posgrado, que se pasan hora tras hora procesando variantes de estacionamiento”, explicó Siegman.
Kevin Robinson era uno de esos planificadores hasta que lo contrataron como director de Servicios de Planificación y Desarrollo en Albemarle, Carolina del Norte. Para su sorpresa, la ciudad casi no tenía requisitos de estacionamiento, ya que los había eliminado prácticamente todos dos décadas antes. “Sea como sea que hayan llegado a esto, creo que van por buen camino”, recuerda haberles dicho a los funcionarios municipales.
Las ciudades en las que había trabajado antes solo habían reducido los requisitos de estacionamiento en los distritos comerciales centrales, pero no en toda la ciudad. “Desde el punto de vista administrativo, es mucho más fácil de manejar”, dijo Robinson.
“Sinceramente, muchas veces [los requisitos mínimos de estacionamiento] son cifras muy arbitrarias”, agregó. Ahora que ya no tiene que hacer que se cumplan, tiene más tiempo para dedicarse a otros aspectos del desarrollo, incluido un plan de estacionamiento en el centro. Tiene muchos datos para rebatir las quejas de que no hay suficiente espacio de estacionamiento. Incluso en las horas más concurridas, el estacionamiento público nunca se llena más de la mitad, según indican los mapas de calor.
Robinson reconoce que la eliminación de los requisitos mínimos de estacionamiento no fue una solución mágica: “Todavía se siguen construyendo muchos más estacionamientos de los que son absolutamente necesarios”. (Ver nota de recuadro para conocer cómo se produjo el cambio en otras ciudades).
La construcción en Albemarle está repuntando a medida que la gente se aleja de ciudades cercanas, como Charlotte, por motivos económicos. En los últimos dos años, esta ciudad pequeña de 16.000 habitantes aprobó permisos para 3.000 viviendas nuevas y otras 1.000 están en proceso de construcción, incluidas viviendas intermedias como dúplex y casas adosadas.
A Robinson le preocupa que los requisitos de estacionamiento, descartados en una época en la que la ciudad no crecía, vuelvan a aparecer cuando el desarrollo se acelere. “Estoy tratando de evitar que eso pase”, dijo. Su preocupación no es infundada, como demuestra la experiencia de otra ciudad.
Cuando las leyes hacen un giro en U
Desde que Portland eliminó los requisitos de estar cerca del transporte público en 2002, pasó casi una década hasta que se construyó un edificio de apartamentos nuevo sin espacio de estacionamiento en la ciudad. La reacción política llegó con mayor rapidez. En 2012, cuando el mercado de alquileres de Portland se contrajo, la ciudad se encontró con la segunda tasa de disponibilidad más baja del país. La construcción de apartamentos estaba en auge y los edificios sin playas de estacionamiento eran cada vez más comunes.
Se desató una controversia. El epicentro era una sección de 13 calles de Division Street, un corredor comercial orientado a automóviles que estaba en medio de un auge de la construcción. Para cuando el problema llegó a la primera plana de Willamette Week, el periódico semanal local, había 11 edificios multifamiliares en desarrollo, siete de ellos sin estacionamiento.
La ciudad encargó una encuesta a 115 residentes de edificios nuevos. En ella se demostró que el 72 por ciento de quienes participaron tenían automóviles que, en su mayoría, estacionaban en calles del barrio (Mesh 2012a). A pesar de que la misma encuesta reveló que las áreas aledañas a los edificios tenían suficientes espacios de estacionamiento disponibles, los vecinos no lo percibían de esa manera.
El alcalde Charlie Hales, que había conseguido eliminar las leyes de estacionamiento como miembro del consejo en 2002, sugirió la idea de establecer una moratoria para la construcción hasta que se revisara el código de zonificación. Hales le dijo al Willamette Week que había anticipado que los emprendedores inmobiliarios construirían un espacio de estacionamiento en lugar de dos, pero que no se había imaginado que los bancos financiarían viviendas sin espacio de estacionamiento (Mesh 2012b).
Como respuesta a las protestas, el Ayuntamiento de Portland restableció el requisito de estacionamiento para los desarrollos multifamiliares con más de 30 unidades. Esos edificios de mayor tamaño deberían proveer un espacio de estacionamiento para cada tres o cuatro unidades, según el tamaño del edificio. “Esa fue la retirada estratégica”, explicó Hales. “Decidimos adaptar nuestro ideal a una versión un poco menos restrictiva a fin de disminuir la controversia”.
Hales, que ya no es alcalde, aún cree firmemente en eliminar los requisitos de estacionamiento. “Hay ciertas cuestiones que no es necesario reglamentar”, dijo hace poco. “La cantidad mínima de espacios de estacionamiento es una de ellas”. Dada la presión política del momento, le cuesta imaginar una situación diferente.
Si bien los partidarios de las leyes de estacionamiento triunfaron en ese caso, el asunto está lejos de ser resuelto. Muchos años después del dilema, las viviendas asequibles reguladas cerca del transporte público recuperaron la exención de los requisitos de estacionamiento, después de que el aumento de los alquileres y el desplazamiento económico obligaran a Portland a declarar un estado de emergencia habitacional y que se eligiera a un defensor de los inquilinos para formar parte del Ayuntamiento. Portland adoptó una política de zonificación inclusiva ese mismo año que requería que los edificios multifamiliares destinaran algunas unidades a viviendas asequibles a cambio de eliminar los requisitos de estacionamiento residencial.
En retrospectiva, el activista de Portland Tony Jordan, que lanzó Parking Reform Network, cree que la ciudad se equivocó al frenar la ola de construcción de viviendas. “¿Por qué se tomarían acciones para hacer que los desarrolladores inmobiliarios piensen dos veces antes de invertir en edificios grandes?”, cuestionó. Por cómo se redactó el código, agregar una unidad más a un edificio de 30 unidades suponía una penalización de seis espacios de estacionamiento, lo que motivó a los constructores a mantenerse por debajo del límite. “Incluso cuando solo perdamos 60 apartamentos, estamos desperdiciando un subsidio de vivienda, ¿y con qué objetivo?”, dijo Jordan.
Comunidades sin requisitos mínimos de estacionamiento
Según Parking Reform Network, las siguientes comunidades no tienen requisitos mínimos de estacionamiento en toda la ciudad (se indican las fechas de entrada en vigencia si se conocen). Obtenga más información sobre estos cambios y otros realizados a las leyes de estacionamiento de los EE.UU. en www.parkingreform.org.
• California: Alameda (2021), San Francisco (2018), Emeryville (2019)
• Connecticut: Bridgeport (2022), Hartford (2017)
• Georgia: Dunwoody (2019)
• Indiana: South Bend (2021)
• Michigan: Ann Arbor (2022), Mancelona, Ecorse (2020), River Rouge (2021)
• Minnesota: Minneapolis (2021), St. Paul (2021)
• Missouri: Branson
• New Hampshire: Seabrook (2019), Dover (2015)
• New York: Buffalo (2017), Canandaigua, Hudson (2019), Saranac Lake (2016)
• North Carolina: Raleigh (2022)
• Tennessee: Jackson (2021)
• Texas: Bandera, Bastrop (2019)
• Alberta: Edmonton (2020), High River (2021)
Frenar el derroche de espacios de estacionamiento
En 2016, cuando surgieron las quejas por el estacionamiento en el barrio noroeste de Portland, la ciudad estaba lista para probar una estrategia diferente: intentar gestionar el estacionamiento en la calle. Un comité local de asesoría de estacionamiento le había pedido al Ayuntamiento de Portland que aplicara los requisitos de estacionamiento de toda la ciudad al distrito en crecimiento que, históricamente, había estado exento. Pero cuando se demostró mediante un estudio que esas regulaciones habrían convertido en viviendas ilegales al 23 por ciento de los hogares recién construidos en el barrio, el Ayuntamiento optó por mejorar el nuevo programa de permisos de estacionamiento del distrito.
“Cuando los funcionarios municipales gestionan el estacionamiento en la calle adecuadamente, pueden prevenir el abarrotamiento de automóviles estacionados en la calle con una tasa de éxito del 99 por ciento”, dijo Siegman, que pasó gran parte de su trayectoria profesional estudiando las preocupaciones de exceso de estacionamiento. Según él, el problema es que casi nadie tiene formación en cómo gestionar el estacionamiento en la calle de manera que sea efectivo y que reciba el visto bueno en lo que respecta a lo político. La gestión del estacionamiento en la calle no es parte de la agenda principal de los planificadores ni de los ingenieros de transporte.
“En pocas palabras, lo que se hace con los espacios de estacionamiento en la calle es tomar un recurso valioso que le pertenece al público y establecer derechos para determinar quién puede usarlo”, dijo Siegman. Cualquier gerente de hotel sabe que, una vez que las llaves desaparecen, no hay habitaciones vacantes. Sin embargo, los funcionarios municipales reparten múltiples permisos residenciales por cada espacio en la calle y esperan hasta que el problema es tan grave que los vecinos tienen que solicitar que se gestionen esos espacios al borde de la acera.
Si la decisión se dejara en manos del mercado, ¿cuántos espacios de estacionamiento se construirían?
En Búfalo, Nueva York, donde se eliminaron los requisitos de estacionamiento en abril de 2017, una revisión de 36 desarrollos grandes mostró que el 53 por ciento de los proyectos seguían optando por incluir, al menos, tantos espacios de estacionamiento como exigía el código anterior. Los desarrolladores inmobiliarios que propusieron construir menos espacios de estacionamiento tenían una media de 60 espacios menos que el mínimo exigido anteriormente, lo que evitó más de 3 hectáreas de asfalto innecesario y ahorró hasta US$ 30 millones en costos de construcción.
Seattle obtuvo resultados similares tras eliminar los requisitos de estacionamiento cerca del transporte público en 2012. Un estudio en el que se evaluaron 868 desarrollos residenciales para los cinco años siguientes reveló que el 70 por ciento de los edificios nuevos en zonas no sujetas a requisitos de estacionamiento seguían optando por tener estacionamiento in situ. En conjunto, los edificios nuevos tenían un 40 por ciento menos de espacios de estacionamiento que los que se habrían exigido antes, lo que supuso un ahorro estimado de US$ 537 millones en costos de construcción y la liberación de 58 hectáreas de suelo.
Fuentes: “What Happened When Buffalo Changed Its Parking Rules”, Streetsblog (junio de 2021); “Seattle’s Reduced Parking Minimums Cut 18,000 Stalls and Saved Over $500 Million”, State Smart Transportation Initiative (febrero de 2021).
Cuando en un barrio hay más conductores que solicitan permisos que espacios en la calle, existen varias formas de garantizar el equilibrio. Los límites de un distrito de estacionamiento podrían excluir a los edificios nuevos o los hogares con entradas para automóviles, o restringir la cantidad de permisos sobre el frente del terreno, lo que obligaría a los emprendedores inmobiliarios y a los residentes nuevos a hacer un plan para estacionar los automóviles fuera de la propiedad.
Siegman calcula que el costo de establecer un programa eficaz de permisos de estacionamiento podría rondar en los US$ 100.000, un monto mínimo en comparación con el costo de construir un estacionamiento, que puede ascender a US$ 50.000 por espacio. “Hay todo tipo de opiniones sobre lo que es justo, pero a menudo se puede llegar a una solución que tenga un consenso político duradero”, dijo Siegman.
Eso es lo que hicieron los funcionarios de Vancouver, Columbia Británica, en 2017 para resolver las calles abarrotados en el barrio West End. A pesar de que el 94 por ciento de los residentes tenían acceso a un espacio en una playa de estacionamiento, muchos seguían prefiriendo estacionar en la calle. Más de 6.000 conductores habían optado por el permiso de US$ 6 al mes para tener la oportunidad de estacionar en uno de los 2.747 espacios en la calle. Cuando la ciudad aumentó el precio de los permisos a US$ 30 al mes (más similar a lo que cobraban los estacionamientos privados) e instaló más parquímetros, la congestión en la calle desapareció. Antes de ese cambio, solo una de cada cinco cuadras cumplía el requisito de la ciudad de tener menos de un 85 por ciento de ocupación en las horas más concurridas del día. A los dos años de los ajustes de precios, todas las cuadras estaban por debajo de ese umbral, por lo que era mucho más fácil encontrar un espacio de estacionamiento.
La próxima ola de la reforma del estacionamiento
Cada vez son más los defensores de la eliminación de las leyes de estacionamiento electos para ocupar cargos y formar parte de comisiones de planificación, según Jordan, de Parking Reform Network. “Una sola persona puede tener la idea y darle el impulso necesario”, afirmó. La creciente cantidad de ciudades que adoptaron esta medida desreguladora (ver mapa y nota de recuadro de las páginas 28 y 29) proporciona cobertura política a los legisladores que dudan en dar el primer paso.
Pero los defensores de la reforma del estacionamiento sostienen que el cambio debe producirse, y se producirá, más allá del ámbito local. Dado que “los beneficios percibidos de la instauración de regulaciones de estacionamiento [fueron] casi exclusivamente locales”, Siegman dijo que cree que casi toda la reforma productiva para deshacerse de las leyes de estacionamiento mínimo vendrá del nivel regional, estatal o nacional.
Una ola de legislación contra las leyes de estacionamiento está cobrando impulso en la costa oeste. En 2020, el estado de Washington limitó discretamente los requisitos de estacionamiento excesivos cerca del transporte público para las viviendas asequibles y a precio de mercado. En California, el tercer intento de limitar los requisitos de estacionamiento cerca del transporte público tuvo éxito en septiembre con la aprobación de la ley AB 2097. Esta aprobación se produjo después de otro retroceso a nivel estatal en Oregón, donde una comisión estatal de uso del suelo anuló las leyes de estacionamiento para los proyectos cercanos al transporte público, las viviendas asequibles y los hogares pequeños en las ocho regiones metropolitanas más grandes del estado, que es donde se encuentra el 60 por ciento de la población de Oregón.
Para julio de 2023, casi 50 ciudades de Oregón tendrán que elegir entre eliminar por completo los requisitos mínimos de estacionamiento o aplicar un conjunto de otras herramientas para gestionar el estacionamiento y cumplir con la nueva ley administrativa. De seguro tendrán mucha compañía, ya que los municipios y los estados de todo el país evalúan el daño que estas regulaciones le produjeron al sueño del s. XX de tener estacionamiento gratis y fácil.
Aaron Gill, de la Comisión de Planificación y Zonificación de Hartford, tiene un consejo sencillo para las jurisdicciones que se plantean eliminar los requisitos mínimos de estacionamiento: “Diría que simplemente lo hagan. No pierdan el tiempo debatiendo si funcionará o no. La realidad es que tenemos demasiados espacios de estacionamiento en este país”.
Catie Gould investiga el transporte en Sightline Institute, un centro de estudios sin fines de lucro con base en Seattle.
Imagen principal: Fordham Heights, Nueva York. Crédito: krblokhin via iStock/Getty Images Plus.
Referencias
Blanc, Bryan, Michael Gangi, Carol Atkinson-Palombo, Christopher McCahill y Norman Garrick. 2014. “Effects of Urban Fabric Changes on Real Estate Property Tax Revenue: Evidence from Six American Cities”. Transportation Research Record 2453(1): 145–152.
Gosselin, Kenneth R. 2013. “Revisiting Downtown Hartford’s Lost Architectural Treasures”. Hartford Courant. 25 de julio.
Gosselin, Kenneth R. 2022. “Here Are the Four Developers with Visions for Hartford’s Bushnell South Project”. Hartford Courant. 12 de julio.
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Mesh, Aaron. 2012a. “Apartments Without Parking Don’t Equal Apartments Without Cars, Says City Study”. Willamette Week. 12 de noviembre.
Mesh, Aaron. 2012b. “Block Busters: The Urban Density Charlie Hales Championed Has Arrived on Division Street. Why Isn’t He Celebrating?” Willamette Week. 18 de septiembre.
Nelson Nygaard. 2019. “City of Edmonton Comprehensive Parking Study—Phase One”. Febrero.
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