The study of property taxation in Europe offers special challenges because each country has a different definition of land and property, and a different approach to local property taxation. The term property often includes both land and buildings, but may also include plants and machinery as well as certain possessions, such as automobiles. In Denmark, for example, separate taxes may be levied on the land and property elements of a single holding.

Among the 41 counties in our study, we identified 61 different forms of local taxation. Most are based on annual value, usually assessed on a capital or rental basis, and are payable annually. While most countries tax the sale of property at the state level, the Czech Republic, Italy, Portugal, Slovakia and Spain levy such taxes locally. Yet, amid such diversity, a basic central pattern emerges. Each county, except Malta, operates some form of annual property tax on the use or occupation of land and/or property, usually levied at the local level, and the revenues contribute to the provision of local services.

Tax Reform and the European Union

Over the last 10 years France, Denmark, Germany, the Netherlands, Belgium, the United Kingdom and the Republic of Ireland have either completed or are in the process of completing substantial reforms to their taxation systems. Other countries have undertaken more minor reforms. Even some emerging democracies are reviewing and reforming their relatively new taxation systems in light of changes elsewhere. No individual tax exists in isolation, and all are affected by larger fiscal, economic and political developments. The reform of one tax will often have consequential effects on others, and property taxation in all its forms is no exception.

One impetus to tax reform in Europe is the European Union (EU). Fifteen of the countries in our study are members, and many other countries are in various stages of being considered for membership. Many countries are taking this opportunity to reform and improve their tax administration systems and to make their taxation rates competitive with those of other member states. Tax harmonization is not one of the declared aims of the EU, although it may be a natural consequence of many EU polices.

The main incentive for tax reform in Europe is coming from the states themselves. In one of the first signs of the problems caused by traditional national taxation systems, the Ministry of Finance in the Netherlands noted in the early 1990s that not only were businesses locating in the most tax-favorable areas but they also were buying goods and services from other countries where tax rates and other costs were lower. The close proximity of the Netherlands to Germany, France, Belgium and Luxembourg, as well as the good transport links between the countries, exacerbated the situation.

The introduction of the Single European Market has opened internal markets to foreign competition with the removal of trade barriers and the abolition of customs duties between member states. Business competitiveness now depends primarily on efficiency and the amount of taxation imposed by the national government, rather than on state aid and trade policies.

Approaches to Local Taxation

The Taxpayer

The majority of property taxes are payable by the owner. Of the 51 taxes we studied, 29 identified the owner as the taxpayer and 12 are paid by the occupier; the remaining 10 are sales-based taxes. The occupier figure was distorted because the United Kingdom accounted for 50 percent of this figure, due to differences in the implementation of its local taxes. In the Netherlands both parties can be taxed at different amounts. For sales-related taxes the results were less clear, with the taxpayer being the seller in half the cases and the purchaser in the other half.

Sources of Valuation Information

Many countries have some form of computerized cadastral system to record property-related information, and as part of the assessment process different levels of government usually exchange information. The nature and implementation of such systems vary considerably, from a series of different registers administered at various levels of government to a single register administered nationally.

The rights of the taxpayer to centrally held information also differ among countries. Some provide no rights to any information, while others provide notice whenever a new valuation or alteration is made. In some cases, valuation and comparable evidence may be made available at the request of the taxpayer.

Bases of Valuation

Three alternative approaches for the valuation bases are used most frequently. The Capital Value Approach is normally based on the open market value of the property at a specified baseline date, which may be a current date such as the start of the tax year. Sweden designates a date two years before the tax year. This approach has the advantage of giving valuation authorities more time to consider all the evidence available before arriving at their final valuations. The open market value is usually defined on the basis of a property’s best and/or highest value.

The Rental Value Approach is based on the open market rental value at a specified date. England, Wales, Scotland and the Republic of Ireland specify a baseline date some time before the new values come into effect, as in Sweden. The open market rental value may be restricted by assumptions as to changes of use and alterations. The rationale is that the tax is levied on the occupier and the amount of tax is based on the current use of the property, not its potential value.

Properties not normally bought and sold in the market require alternative approaches to valuation. For example, the use of a revenue (or accounts) approach has been adopted in England and Wales for many types of leisure-related property, and its use is expected to increase. The cost approach, related to the cost of construction, also is widely accepted in England and Wales and in other European countries.

The Overall or Unit Approach relates to a property’s size. The tax is levied at a prescribed rate per square meters or per unit, which may vary depending on the predominant use of the property. These rates may be loosely based on rental or capital values, but are more often an arbitrary rate fixed by the appropriate taxation authority. In 1997 the Netherlands moved away from such a system in favor of a market-related capital value approach. Many new democracies have adopted the unit approach due to a lack of property information, a limited and restricted property market, and insufficient resources to enable the development of alternative systems. It is anticipated that many of these countries will move to a value-based system when resources and circumstances permit.

A number of other approaches are used under special circumstances. One is the capital value banding approach adopted for the valuation of residential property for the Council Tax in England, Wales and Scotland. In this approach property is ascribed to various value bands rather than valuing each individual property precisely. Another example is the local business tax, which includes the value of the property plus in the case of France a percentage of salaries and in the case of Spain and Switzerland the business profits.

Revaluation of the Tax Base

One of the key factors in examining European property tax systems is whether the valuations on which the tax is charged are up-to-date. Our research identified a very mixed picture: some countries have not revalued their tax bases for many years and others undertake revaluations regularly, every four or five years (see Table 1). Many countries have either no provision for regular revaluations or have postponed revaluations so often that their tax base bears little resemblance to current market values.

Indexation

Many countries have attempted to overcome the problems associated with infrequent revaluations by some form of indexation. Those countries performing annual revaluations may implement them through actual annual revaluations, indexation of an earlier revaluation or self-assessment declarations by the taxpayer. While annual indexation between regular revaluations every few years may ensure a relatively accurate tax base, its use becomes more questionable when the base has not been updated for 10 or 20 years. The position is made far worse in countries where the property market is changing rapidly, especially in major cities and towns. Any adopted index needs to be closely related to the property market in that location and to the specific property type. In most cases, however, the index is a single figure applied across the entire country and for all types of property.

Exemptions and Reliefs

Exemptions can be considered from two viewpoints: the nature of the property or the nature of the taxpayer. In addition, some countries have introduced arrangements that place a ceiling on the amount of tax payable. Some common features relating to the types of properties for which some form of relief may be granted are:

• land owned by the state and used for the provision of public services, such as schools, hospitals, cemeteries etc., if usually exempt or excluded from the tax legislation;
• land and property used for religious purposes;
• historic land and buildings;
• agricultural land.

Relief to taxpayers takes many forms and can include:

• relief to persons of retirement age;
• relief to disabled persons;
• relief of a percentage of the tax for certain owner-occupiers or remittance of an initial amount of the tax.

Calculating the Amount of Tax

The simplest systems for calculating tax payments adopt a given tax per square meter occupied. Once the area of the property is agreed, it is a relatively simple matter to apply a given tax rate to that area. In some countries, the assessed value must be multiplied by an index or co-efficient and then by a locally determined rate that can vary depending on the size of the authority levying the charge. In France, the situation is even worse for the business tax, where a series of limitations have to be calculated to ascertain whether a ceiling or cap applies to the taxable amount.

Appeal Systems

Most countries have a system by which the taxpayer may challenge the tax assessment or valuation, although that action generally does not postpone the payment of the tax. In some cases the first step is an informal approach to the authority, which may be able to resolve the dispute without the need for more formal action. Where a formal approach is adopted, the appeal may be dealt with as part of the general tax appeal process through the normal tax tribunals and courts, or it may be handled outside the normal tax system, often in courts and tribunals established for the purpose.

Tax Collection and Payment

In many countries taxes are collected by the national tax authority, often as part of the income tax process. This method has the advantage of being linked with national exemptions and benefits; the resulting tax is usually payable over the whole tax year. Under the second common method, the tax is paid directly to the relevant taxing authority, sometimes in installments.

Conclusion

European countries are constantly reviewing their tax systems and adopting the best features of other systems. This presents special challenges to a survey such as ours, but also enhances its potential impact by allowing comparative analysis to influence new legislation. One very important conclusion at this early stage of the research project is the importance of keeping the tax base up-to-date. This not only simplifies the entire valuation and collection process but also ensures a tax base that is more acceptable and understandable to taxpayers. During this year we propose to widen our research and complete data collection on other European countries. In addition, we will attempt to compare the amounts of revenue raised by each type of taxation and analyze them within the context of each country’s local government and finance system.

Peter K. Brown is professor of property taxation at Liverpool John Moores University, a frequent author and a regular speaker on valuation, rating and taxation matters. Moira Hepworth is head of research at the Institute of Revenues, Rating and Valuation (IRRV), based in London. The authors are joint recipients of a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation. This article is based on their first year of research and their recent working paper.

Related Publication

Peter K. Brown and Moira Hepworth. 2000. “A Study of European Land Tax Systems.” Lincoln Institute Working Paper. 156 pages.

Claudia De Cesare is a property tax adviser to the Secretariat of Finance for the municipality of Porto Alegre, Brazil, and she teaches courses on valuation and property taxation in the postgraduate program of the Federal University of Rio Grande do Sul in Porto Alegre. She has been a course developer and instructor in the Lincoln Institute’s Latin America Program for more than five years. She is also a member of the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is the former technical director of the Brazilian Appraisal Institute (IBAPE).

Land Lines: Porto Alegre is known internationally for its innovative and democratic local administration. What is unique about this city compared to others in Brazil or Latin America?

Claudia De Cesare: Indeed, Porto Alegre has initiated many pioneering actions in public administration, including the use of the property tax as an instrument for value capture; the sale of building rights (solo criado); the use of building rights in place of cash to pay for expropriations of real property; and the collection of rents in exchange for the use of public space by infrastructure networks, such as telecommunications, cable TV and gas. For instance, five years before the approval of the national City Statute legislation regulating the use of progressive rates for the property tax, Porto Alegre passed local legislation to address this matter. Although the Supreme Court later ruled against this local action and in favor of the need for national legislation, the city has played a leading role in promoting debate on many polemic issues, including private rights, property rights and the public interest.

I think the reasons for Porto Alegre’s innovations include a clear definition of the policies and goals to be achieved, as well as “guts” by local leaders to tackle issues even when conflict is likely to occur. Public officials have maintained an overriding vision that the city must be planned democratically for the community at large and a conviction that public assets must be taken seriously. Not all initiatives have succeeded, but citizens now have a better understanding of the local government’s responsibilities and its limitations. The fact that one political party, in this case the labor party (PT), was elected to lead the city government for more than 15 consecutive years also contributed to the continuity and coherence of these public actions. This kind of political legacy is quite unusual in Brazil and Latin America in general.

LL: How has this proactive atmosphere affected the administration of the property tax?

CD: We can identify two periods in terms of property tax performance in Porto Alegre. Before 1989, local revenue from the property tax followed the typical pattern in Latin America. It was mainly symbolic, characterized by a low level of effort in administration, negligence in local tax collection, and extreme dependence on revenue transfers from the national and state levels. Following major property tax reforms that revised exemption policies, introduced progressive rates and established a new assessment list, the property tax collection rate grew more than 300 percent over the first two years. A major public education campaign emphasized the arguments for regular property tax payments, the importance of the tax for the provision of public services, and the reasons why the local authorities would not tolerate tax evasion.

A change in attitude by the city administration also led to more effective enforcement of property tax payments and legal actions to address tax evasion or disputes over assessed values. It was made clear there would be no amnesty for property tax debts. The participatory budget process also contributed to the rehabilitation of the property tax in Porto Alegre, as overall confidence in public administration increased (see Goldsmith and Vanier 2001). Since the early 1990s, the annual revenue collected from the property tax has been stable, representing nearly 0.95 percent of local GDP. At the national level, by comparison, the property tax represents only about 0.5 percent of GDP. Subsequent improvements in the property tax have not taken place, basically because the legislature has rejected several proposals for either reforms or major revisions.

LL: How important is the property tax in Latin America?

CD: Although the simple answer to this question is “it depends on the country,” the property tax is not a significant revenue source in any Latin American country, even though most countries have long established property tax systems. Only in Argentina and Uruguay does the revenue collected from the property tax represent more than 1 percent of GDP. In Brazil the average performance is close to 0.5 percent, and in Mexico and Costa Rica it is around 0.3 percent of the GPD. Moreover, in relative terms, there is great variability in the importance of the property tax within countries and cities that is not directly explained by the local GDP or population size. Part of the performance depends on political will, which varies enormously among cities.

LL: In your opinion, what are the main controversies related to property tax collection?

CD: I would say that the controversies include the real goals to be achieved with the property tax; the degree of universality in its implementation; the changes needed to take into account social, economic and cultural concerns; and the distribution of the tax burden for regulating the tax according to ability to pay. Concerning ability to pay, principally in Brazil, there is much discussion about application of progressive rates that vary according to assessed values. The underlying issue might be how simple the system should be.

Other issues have to do with the lack of consensus about the transparency of the system, local autonomy versus a national system for tax collection, and general political and economic instability that affects property value maps and other data. Furthermore, the public disclosure of information on the property tax, such as individual property characteristics, assessed values and annual tax payments, is not always considered secure.

LL: What would it take to improve property tax collection?

CD: In my experience, the successful performance of the property tax depends on a combination of adequate fiscal policies, a consistent legal framework for tax collection and an efficient administrative structure. For instance, the application of confiscatory (high) rates to vacant sites to promote land development is likely to stimulate tax evasion instead. In addition, political will and the capacity for negotiation with stakeholders are essential for the introduction of reforms or revisions in tax administration. Making the connection between public services and revenue collected from the property tax more evident to taxpayers is likely to contribute to a better collection rate. In other words, the role of the property tax would be enhanced if the community is accustomed to paying the property tax and understands its effect on improving public services. Finally, a trend toward a participatory fiscal culture, in which the community takes part in the decisions about public revenue collection and expenditures, could increase the acceptability of the tax, making its collection easier.

LL: What is changing in the region to influence the prospects for tax reform?

CD: I believe tax administrators understand and care more today about the property tax. They are aware of the pressing need to increase revenues through better performance of the tax, in spite of challenges due to its high visibility and historically poor performance record. They also recognize the need to break this paradigm, in relation to both taxpayer expectations and the role of the property tax as a component of the national taxation system. Several isolated yet promising experiences have made it clear that property tax reform in Latin America is viable, but it requires political will, innovation and a commitment to overcome perceived barriers to its implementation.

LL: What are the main differences in the property tax environment of Latin America compared to North America?

CD: The U.S. and Canadian systems are certainly more mature and transparent than most Latin American systems, largely because information is available in the public domain and technology is easily accessible. Some of the important differences observed in Latin America are illegal occupation patterns, the lack of reliable information on land tenure, the large number of informal property transactions and the prevalence of progressive housing construction. All of these characteristics of Latin American land use present distinct challenges to developing procedures to assess property values and administer a fair and consistent tax policy. Concerning the use of technology in the administration of the property tax, last year I learned about a cadastral system in Mexico that is as effective as the best systems used in the U.S. However, this is unusual; there is great variation in the use of technology among different local authorities in Latin America.

LL: Based on your research, what are some of the positive and negative impacts of switching to a land value-based tax system for residential properties?

CD: The conclusion of my study was quite unexpected, since the hypothesis supported the opposite argument. Using a database from Porto Alegre, I found that the main result from using land value as the tax base was the tendency toward more regressivity in the distribution of the tax burden, with low-priced houses clearly identified as the potential losers. The fact that part of the tax burden would be transferred from high-priced to low-priced properties is a real cause of concern. However, further investigation is necessary to address imperfections in the valuation model used to estimate land values and to examine other databases. In any event, the lack of knowledge about the use of land value as the tax base and its perceived advantages was identified as a major obstacle for its application in Brazil.

LL: How do you use various assessment tools and techniques to determine land value?

CD: One of the main arguments against the use of land value as the tax base is the great difficulty in estimating the value of improved sites. In my study, the use of hedonic models (MRA) for estimating land values was found to be viable. To compensate for the lack of data on undeveloped sites in highly developed areas (central areas and business districts), I used a reasonable number of houses that were sold for new development. Their market value was determined entirely by the potential of the site for future development, as well as by the neighborhood characteristics. Therefore, the findings support the hypothesis that eventual difficulties in land assessment do not prevent the use of land value as the property tax base, at least, in the case of Porto Alegre. Nevertheless, a lower degree of assessment uniformity was observed in the valuation of undeveloped sites, since site prices tend to suffer strong random variations and are highly influenced by the particular characteristics of the buyer and seller involved in each transaction.

LL: What do you think are the greatest challenges facing Latin America in the next five years?

CD: As discussed before, a major challenge is to pursue more effective property tax systems. I think the promotion and implementation of national programs for the improvement of the property tax is essential to reinforce the property tax at the local level. On a more personal note, my goal is to develop a web-based system for collecting and disseminating information on property taxes in Latin America, allowing comparative analyses among municipalities according to predefined criteria. The system would have property tax administrators fill out data on the performance of the property tax on a regular basis, allowing for evaluation over time. This would greatly advance the project, now being supported by the Lincoln Institute, which uses conventional questionnaires to survey property tax information in the region.

Reference

Goldsmith, William W. and Carlos B. Vainer. 2001. Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre. Land Lines 13 (1): 7–9.

Past trends will not foretell the future, but charting how state and local finances weathered the 2001 recession suggests viable ways to navigate going forward. Lacking the deficit finance ability of the federal government, states and localities must set a spending course based on anticipated taxes and revenues. An unexpected crisis-like the stock bubble burst at the beginning of this century and the subsequent economic slowdown-that throws budgets into fiscal chaos requires such unpopular bailouts as tax increases or cuts in services and welfare. Did that happen?

Participants at a Lincoln Institute-sponsored conference in March 2007 gathered at the Urban Institute in Washington DC, to discuss the recession and share findings on how states and localities determined various actions and policies to address its impacts. This conference, titled “State and Local Finances after the Storm: Is Smooth Sailing Ahead?”, was also hosted by the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center, and by the Kellogg School of Management and the Institute for Policy Research, both at Northwestern University.

More than 50 years ago, a slowly unfolding but fundamental process began to transform property taxation in the United States. Because this process took place at the state and local, not federal, levels of government, and because the almost universal adoption of preferential assessment spanned several decades, most citizens are unaware that owners of rural parcels often enjoy such treatment of their properties. As a result, millions of acres of rural land are now assessed far below fair market value for purposes of local property taxation.

These modifications of the property tax began in Maryland in 1957, when the General Assembly enacted an agricultural use assessment law. This statute provides that farm fields and pastures can be assessed below market value as long as they are being “actively used” for agricultural purposes. As evidence of active agricultural use, an owner can document that the property had generated $2,500 or more of annual gross revenue from the sale of agricultural products during recent years.

Several factors prompted dozens of state governments to emulate Maryland and enact use value assessment (UVA) programs during the 1960s and 1970s. First was the massive expansion of U.S. metropolitan regions after World War II, which led to the conversion of tens of millions of acres of farm, ranch, forest, and other rural lands to residential and other nonagricultural uses. Alig et al. (2003) estimate that the nation’s developed area more than doubled between 1960 and 1997, from 25.5 to 65.5 million acres. Rapid urbanization of rural land had come earlier to Maryland than other states because its populations in Montgomery and Prince George’s Counties, near the fast-growing nation’s capital in Washington, DC, quadrupled from 1940 to 1960.

Second, agricultural land on the fringe of metropolitan regions escalated in price during the postwar decades because of its development potential, causing some farmers to face escalating property tax bills because of higher land value assessments. From 1950 to 1971, for example, there was a 330 percent increase in the ratio of farmland prices to net farm income in Maryland (Gloudemans 1974). A study of the two-state, seven-county Kansas City region in the early 1960s found that the proportion of gross farm income absorbed by the property tax in the most urbanized county was four times greater than in the metropolitan region as a whole (Blase and Staub 1971). Hence, adoption of preferential assessment of rural land was often justified as a policy measure to protect family farmers and ranchers from financial stress or even ruin.

A third and more subtle reason for the adoption of UVA programs reflects how the property tax had been administered in many states before 1957. Until that moment in U.S. history, county and municipal assessors had frequently given de facto tax preferences to farmers despite state constitutional provisions requiring uniformity and equality of taxation. These informal assessment practices were intended to provide property tax relief to “deserving citizens,” but often resulted in dramatic differences in assessment ratios among taxable properties within the same community.

The expansion of state aid programs for local governments after World War II exposed some of these discrepancies. Property wealth per resident or pupil often played a major role in determining the formulas used to allocate state grants. Thus, pressure mounted at the state level for uniform local assessment practices to ensure an equitable distribution of state grants. The elimination of de facto tax preferences that had been granted by tax assessors to farmers and ranchers within their communities fueled efforts to gain de jure tax preferences for rural land via state statutes or constitutional amendments.

California was one of the early adopters of use value assessment of rural land. In 1965, its legislature passed the California Land Conservation Act, commonly known as the Williamson Act. The goals of this statute are to preserve agricultural land in order to ensure adequate food supply, to discourage premature conversion of farmland to urban uses, and to preserve agricultural properties for their open-space amenity values.

The Williamson Act enables counties and cities to offer preferential assessment of agricultural land to an owner in return for a contract barring land development for a minimum of ten years. After the first decade of the contract, an automatic extension continues every year unless the owner files a notice of contract nonrenewal. If such a notice is filed, the property’s assessment rises annually until it reaches fair market value and the contract finally terminates after nine years.

Diversity and Extent of Use Value Assessment Programs

With little fanfare in the national media, preferential assessment of rural land has become a central feature of local property taxation across the United States. In California, for example, over 16.5 million acres of agricultural land were subject to Williamson Act contracts in 2008–2009. According to the California Department of Conservation, Williamson Act properties comprised nearly one-third of the state’s privately owned land at the beginning of 2009.

More than 16 million acres of Ohio farmland had been enrolled in that state’s current agricultural use value (CAUV) program by 2007. On average, those acres had been lightly assessed at only 14.2 percent of market value. In December 2011 the Ohio House of Representatives voted unanimously to expand the state’s CAUV program to include land used for biomass and biodiesel energy production.

In New Hampshire, 2.95 million acres were enrolled in the state’s current use assessment program in 2010. These preferentially assessed parcels comprised over 51 percent of the Granite State’s total land area. Since agriculture plays a minor role in the New Hampshire economy, over 90 percent of this undeveloped acreage consisted of forests and wetlands, not farm fields and pastures.

Because economic, political, and legal circumstances vary substantially among the 50 states, it is not surprising that state governments have adopted diverse UVA programs. By 1977, eleven states had implemented programs in which eligible parcels enjoyed automatic enrollment. In another 38 states these programs required owners to file applications for preferential assessment. Nearly all states offered assessments below market value to agricultural land, but only 21 states extended preferential assessment to timberlands and forests.

From a land conservation perspective, the most important difference among the states is that 15 do not collect a penalty if a landowner converts his property to an unqualified use (figure 1). Another seven states levy a percent payback penalty on development of enrolled land parcels. That is, the owner has to pay the state or town a percentage of the parcel’s market value during the year of property development.

Far more common is the rollback penalty, a development deterrent that requires the landowner to pay the difference between property taxes actually paid during recent years of use value assessment and the taxes that would have been paid during those years with market-value assessment (plus accrued interest on that difference in some cases). Twenty-six states utilize this form of development penalty. Economic research has demonstrated that failure to levy a development penalty severely weakens the capacity of a UVA program to delay development of rural land at the edge of metropolitan regions (England and Mohr 2006).

The practice of use value assessment sometimes creates political tension within a community and can even damage the legitimacy of property taxation as a local revenue source. In November 2011, a Wisconsin TV station reported that owners of vacant lots in an upscale residential subdivision had harvested weeds from their parcels and successfully applied for agricultural assessment of their house lots pending construction. This allegation led at least one state representative to call for legislative hearings about abuses of the state’s use value assessment program. According to Rep. Louis Molepske, “It should upset every Wisconsinite because they are being duped by those who… [want] to shift their property taxes to everybody else, unfairly” (Polcyn 2011).

Saving Family Farmers and Rural Landscapes

Have UVA programs “saved the family farmer” as some proponents had originally predicted? Not exactly. During the 1980s, the U.S. farm population fell dramatically by 31.2 percent. From 1991 to 2007, the number of small commercial farms continued its decline, from 1.08 million to 802,000. During that same time period, very large farms (with at least $1 million of gross cash income) increased their share of national farm production from nearly 28 percent to almost 47 percent (USDA Economic Research Service n.d.).

If preferential assessment of rural land has not prevented the decline of family farming, has it slowed the rate of land development in rural America? The evidence on this question is positive, but modestly so. A study of land use change in New Jersey from its adoption of use value assessment in 1964 to 1990 found that the program had a very modest impact on the rate of conversion of agricultural land to urban uses (Parks and Quimio 1996). After her 1998 study of nearly 3,000 counties across the U.S., Morris (1998) concluded that, on average, UVA programs resulted in roughly 10 percent more of the land in a county being retained in farming after 20 years of program operation. After their detailed study of land use changes in Louisiana, Polyakov and Zhang (2008) concluded that an additional 162,000 acres of farmland would have been developed during the five years after 1992 if there had been no UVA program in the state. It seems, then, that UVA programs have slowed down metropolitan sprawl somewhat during recent decades.

Shifting the Tax Burden to One’s Neighbors

Although slowing the rate of land development is an environmental and public benefit of UVA programs, it entails a social cost. When the properties of farmers, ranchers, and forest owners are assessed far below market value, local governments collect fewer property tax receipts unless they raise the tax rate that is levied on all taxable properties. If they raise their property tax rates to maintain public expenditure levels, rural towns and counties increase the tax bills of non-UVA owners, primarily homeowners.

This potentially regressive impact of UVA programs has been known for decades. In its 1976 report on preferential assessment of farms and open space, the President’s Council on Environmental Quality (1976, 6–8) stated clearly that these state programs result in tax expenditures of significant magnitude that redistribute income among taxpayers:

“All differential assessment laws . . . [entail] ‘tax expenditures,’ by means of which the tax bills of some taxpayers are reduced. . . . In most cases, the cost of this reduction is spread over all the other taxpayers. . . . The effect of a tax expenditure is precisely the same as if the taxpayers who receive the benefit were to pay taxes at the same rate as other, non-preferred taxpayers, and then were to receive a simultaneous grant . . . in the amount of the tax benefit.”

The magnitude of this tax shift among property owners can be quite substantial. Anderson and Griffing (2000) report estimates of the tax expenditures in two Nebraska counties associated with the state’s UVA program. The average tax expenditure is approximately 36 percent of revenue in Lancaster County and 75 percent of revenue in Sarpy County.

Dunford and Marousek (1981) have studied the impact of the 1970 Open Space Tax Act (OSTA) in Washington State on the distribution of the property tax burden in Spokane County. Eight years after enactment of the OSTA program, roughly 444,000 acres in Spokane County had been enrolled—about 40 percent of the county’s total land area.

The authors calculate that the revenue-neutral increase in property taxes paid by nonparticipating properties to offset the tax cuts enjoyed by owners of enrolled parcels would equal 1.3 percent. Hidden within this countywide average, however, are huge differences among communities. Although the tax shift to nonparticipating properties would be 1–2 percent in many localities, it would range as high as 21.9 percent in one community. The implication of this and other studies is that granting preferential assessment to rural landowners might help to delay development of their properties, but it might also impose a fiscal burden on homeowners as well as owners of commercial and industrial properties.

Reform of Use Value Assessment Programs

Because many states have had nearly half a century of experience with their UVA programs, this is a good time for state legislatures and tax departments to pause and ask whether this feature of their state and local tax system should be reformed or not. The shift in property tax burden caused by UVA programs in many communities can be justified only if this tax preference serves the broader public interest. The case for reform seems stronger when one realizes that 94 percent of farm households have a net worth greater than the median for all U.S. households.

After the severe downturn in residential and commercial real estate markets in 2008–2010, the rate of conversion of rural land to urban uses slowed in many states, at least for the moment. It might be easier for communities to consider and adopt reforms of UVA programs during this period when many owners of rural land do not expect to sell to real estate developers in the near future. After an extensive review of the research literature on state UVA programs, I recommend the following set of reforms (England 2011).

Those states that do not yet levy a penalty when land is removed from their UVA programs should do so. Unless the owner of rural land faces a penalty at the moment of development, he or she will simply collect the property tax saving offered by the UVA program until the market price of developed land is attractive enough. On the other hand, enactment of a high penalty per acre that declines with years of enrollment in the program could induce the owner of rural land to defer development for years. During those years, land trusts and state agencies have an opportunity to place conservation easements on those rural parcels that deserve permanent protection from development. In an era when few owners of rural land are poor working farmers, UVA programs should help to protect rural landscapes and conserve ecosystem services, not subsidize wealthy landowners.

States should also reconsider three categories of rural land that are eligible for use value assessment. (1) Farm and ranch land should not be enrolled automatically, as is the practice in some states. Rather, landowners should be required to document substantial net income from the sale of agricultural commodities during the previous tax year. This would prevent the owner of idle land that is about to be developed from receiving a property tax break. (2) Agricultural parcels should not be eligible for use value assessment if subdivision plans have already been filed or if the parcels have been rezoned for residential, commercial, or industrial use. If there is substantial evidence that a landowner will soon develop a parcel, there is no reason to continue the UVA tax preference. (3) Forest, wetland, and other nonagricultural parcels should be eligible for use value assessment if they generate public goods such as flood protection, wildlife habitats, and scenic views. On the other hand, barren land with great development potential on the fringe of a metropolitan region should be assessed at market value if it does not produce ecosystem services that benefit society at large.

States should carefully review the income capitalization methods they employ to estimate the agricultural use value of rural properties. The guidelines for estimating the net income of agricultural land and for selecting the discount rate that capitalizes that income stream should be based on sound economic principles and should be presented to taxpayers in a transparent fashion. Because income capitalization calculations are so sensitive to choice of discount rate, that choice needs to be justified and should not be ad hoc. In principle, the risk-free rate of discount needs to be adjusted for inflation, default risk, maturity risk, and liquidity constraints.

State governments should acknowledge that, although their UVA programs generate environmental benefits for the general public, they also impose fiscal burdens on those localities in which private owners of rural land enjoy preferential assessment. For example, California enacted its Open Space Subvention Act in 1972 to mitigate the impact of the Williamson Act on local government budgets by providing state grants to partially replace foregone local property tax revenues. From 1972 through 2008, those subvention payments from Sacramento to the cities and counties totaled $839 million. (Subvention payments were suspended during 2009, however, because of the state’s mammoth budget deficit.)

Since preferential assessment of rural land has become such a central feature of property taxation in the United States, governors and state legislatures need to pause and consider whether these types of reforms would improve the performance of and increase popular support for their UVA programs.

About the Author

Richard W. England is a professor of economics and natural resources at the University of New Hampshire. He is also a visiting fellow with the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy.

References

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Este artículo es un extracto de A Good Tax: Legal and Policy Issues for the Property Tax in the United States (Un buen impuesto: temas legales y de política del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos), de Joan Youngman, a ser publicado en abril de 2016.

 

Algunos de los debates políticos más significativos acerca del impuesto sobre la propiedad no tienen que ver con el impuesto en sí sino con el uso de su recaudación para financiar las escuelas públicas locales. Esta controversia intensa y ya antigua acentúa el papel del impuesto sobre la propiedad, pero el impuesto en sí es de importancia secundaria frente a los puntos sustantivos en discusión, como el monto total de gastos en educación, su distribución entre los diferentes distritos escolares y los niveles de gobierno que deben proporcionar estos fondos. Si el impuesto sobre el ingreso fuera la fuente principal de los ingresos locales, y el impuesto sobre la propiedad se gravara a nivel estatal, el debate sobre el financiamiento escolar podría continuar de la misma manera, sustituyendo simplemente el vocablo “propiedad” por el vocablo “ingreso”.

El desafío del financiamiento escolar generalmente comienza con un problema básico: cómo aumentar de la mejor manera posible los ingresos disponibles a las escuelas de los distritos más pobres, cuyos recursos propios no pueden sostener adecuadamente la educación pública, incluso con tasas tributarias mucho más altas que las impuestas en jurisdicciones más acomodadas. Este no es un problema del impuesto sobre la propiedad sino un problema del impuesto local. Un área necesitada limitada a su propio impuesto sobre el ingreso o sobre las ventas encontraría la misma dificultad para financiar un sistema escolar exitoso, no importa cuán alta sea la tasa tributaria. Es esencial que haya una transferencia de recursos externos hacia distritos que no pueden financiar sus servicios indispensables de forma independiente. Este enunciado puede parecer obvio, pero a veces representa el límite del consenso en este debate extremadamente caldeado.

Por sí mismo, este consenso sólo estipula que no se puede depender sólo del impuesto local para financiar servicios básicos cuando la base tributaria local no alcanza para ese fin. Esto dista mucho de demostrar la inequidad del impuesto sobre la propiedad o cualquier otro impuesto local. Pero el uso tradicional del impuesto sobre la propiedad como sostenimiento principal para las escuelas locales a veces ha dado lugar a esta inferencia.

Si bien el impuesto sobre la propiedad generalmente funciona como un impuesto local en los EE.UU., y brinda la proporción más grande de ingresos locales independientes, esto no ha sido siempre así. Antes de la adopción generalizada del impuesto estatal sobre las ventas y el ingreso en el siglo XX, los impuestos sobre la propiedad eran la fuente principal de ingresos a nivel estatal. Al mismo tiempo, muchas jurisdicciones locales también imponen otros tributos, como impuestos sobre las ventas o los ingresos. De todas maneras, la gran mayoría de la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los EE.UU. financia las operaciones del gobierno local, y el impuesto sobre la propiedad sigue siendo la fuente principal de ingreso autónomo para la mayor parte de las jurisdicciones locales, incluyendo los distritos escolares. Por lo tanto, el debate sobre la dependencia de recursos locales para financiar la educación generalmente cuestiona la equidad de usar el impuesto sobre la propiedad como método principal de financiamiento de las escuelas locales. Es importante aclarar hasta qué punto se debate el tema del impuesto sobre la propiedad en sí, y hasta qué punto es este simplemente el instrumento más común utilizado para recaudar ingresos, y lo que se discute es su uso y distribución.

El impuesto sobre la propiedad y la igualación del financiamiento escolar

El impuesto sobre la propiedad se vinculó en forma más visible con la igualación del financiamiento escolar en la decisión Serrano de California en 1971, que inauguró una nueva era de disputas constitucionales estatales sobre el financiamiento de la educación. En ese caso, la Suprema Corte de California dictaminó que las bases divergentes del impuesto sobre la propiedad causaban variaciones constitucionalmente inaceptables en los presupuestos escolares: “La fuente de estas disparidades es inequívoca: en Baldwin Park el valor de tasación inmobiliaria por niño fue de sólo US$3.706; en Pasadena, el valor de tasación por niño fue de US$13.706; mientras que en Beverly Hills, el monto fue de $50.885, o sea una relación de 1 a 4 a 13. Por lo tanto, las subvenciones estatales son insuficientes para compensar las inequidades inherentes a un sistema de financiamiento que depende de bases tributables locales de gran variabilidad.”[1] En el plazo de una década, California puso en práctica un nuevo sistema de financiamiento escolar centralizado. En vez de que los distritos fijen sus presupuestos con base en los ingresos locales, estas decisiones se efectúan para cada distrito a nivel estatal.[2] La fase inicial de la reforma financiera escolar en California se enfocó firmemente en la igualación del financiamiento básico, y las primeras decisiones judiciales trataron de limitar las variaciones en el gasto por alumno en todo el estado a no más de US$100.[3]

En la misma década, los votantes de California impusieron una serie de limitaciones al impuesto sobre la propiedad, con la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. A raíz de esta iniciativa, la legislatura estatal cambió también el sistema para distribuir la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Como resultado de estas medidas, las leyes estatales gobiernan la tasa del impuesto sobre la propiedad, los presupuestos de los distritos escolares locales y la distribución de la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aproximadamente un tercio de la recaudación del impuesto sobre la propiedad es asignado a distritos escolares que ofrecen desde preescolar hasta los primeros dos años en universidades terciarias (K-14).[4] La experiencia de California demuestra que el impuesto sobre la propiedad puede ser una herramienta para la centralización e igualación del financiamiento escolar, así como para la descentralización y la variación local.

Complejidades del financiamiento escolar centralizado

Si bien la Propuesta 13 se aprobó muy poco después que la reforma financiera escolar en California, la conexión causal entre las dos sigue siendo motivo de controversia. Una perspectiva considera que el financiamiento y la administración escolar centralizada y normalizada erosionan el apoyo de los propietarios al impuesto sobre la propiedad.[5] “Los propietarios estaban dispuestos a pagar impuestos más altos sobre la propiedad en el convencimiento de que ello llevaría a crear escuelas de alta calidad. El movimiento que creó el litigio sobre las finanzas escolares ha quebrado este vínculo: los ingresos del impuesto local sobre la propiedad ahora tienden a ser redistribuidos en el resto del estado y se dedican sólo marginalmente a las escuelas locales.”[6] Al mismo tiempo, otros académicos refutan con vehemencia esta teoría por razones estadísticas e históricas: “Las pruebas no sostienen el argumento de que Serrano fue la causa de la Propuesta 13.”[7]

Sea cual fuere la conexión, estos dos elementos —las disputas constitucionales y las limitaciones al impuesto sobre la propiedad— se reforzaron mutuamente al desplazar la autoridad y responsabilidad del financiamiento escolar desde las municipalidades al gobierno estatal. Este proceso también expuso los presupuestos escolares a nuevas presiones políticas. A nivel local, el gasto escolar es frecuentemente el elemento más importante del presupuesto, pero las necesidades estatales son más amplias: incluyen salud y seguridad pública, transporte, sistema penitenciario y educación superior. Si las decisiones educativas cruciales parecen estar a cargo de funcionarios estatales o de mayor rango, la centralización también presenta el desafío de mantener el contacto con los padres y conseguir que participen.

La experiencia de California ha demostrado que estas preocupaciones se deben tomar en serio. En 1969–1970, antes de la centralización de sus finanzas escolares y la introducción de la Propuesta 13, California ocupaba el 11.o lugar entre todos los estados y el Distrito de Columbia, en gastos por alumno, desde preescolar hasta el terminar el colegio, o secundaria (K-12). Para 2013, había caído al puesto 36.[8] Su déficit es aún mayor que lo que indica el monto gastado por alumno, porque los salarios de los maestros en California, para ser competitivos, superan el promedio nacional. Eric Brunner y Jon Sonstelie observan: “Los estudiantes de California tuvieron un desempeño considerablemente mejor en el periodo anterior al traspaso de las finanzas del nivel local al estatal […]. Esta disminución aparente en el desempeño promedio sería menos problemática si viniera acompañada de una igualación entre distritos y niveles de ingreso. Sin embargo, hay muy poca evidencia de igualación entre distritos escolares”. Hacen notar que la disminución del desempeño no se puede atribuir solamente a los recursos. “El mal desempeño de los estudiantes de California en las pruebas de nivel es decepcionante, pero este desempeño se debe más a la ineficiencia en la asignación de fondos que a la escasez de los mismos”.[9] Esta situación es consecuencia de muchos factores complejos, pero está claro que el respaldo estatal a la educación local en California no ha cumplido con las altas expectativas de los partidarios iniciales de la reforma del financiamiento escolar.

Michigan llevó a cabo una centralización importante de su sistema de financiamiento escolar en 1994, pero las continuas dificultades económicas del estado han reducido su capacidad para mantener sus niveles de financiamiento. Como en el caso de California, los cambios en el financiamiento escolar fueron parte de una colección de objetivos a veces contradictorios, como mejora educacional, mayor equidad y alivio tributario. La “Propuesta A” de Michigan, aprobada en 1994, redujo drásticamente el impuesto sobre la propiedad y lo sustituyó con una serie de fuentes de recaudación alternativas, como porciones del impuesto estatal sobre el ingreso y un incremento en el impuesto estatal sobre las ventas, que se dedicó a las escuelas.

Diez años más tarde, dos analistas juzgaron que los resultados de la centralización de Michigan fue “decididamente positiva”, aunque expresaron su preocupación de que la base de recaudación estatal para el fondo de ayuda escolar era “peligrosamente vulnerable a fluctuaciones cíclicas”.[10] En 2010, El Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan elaboró este informe:

Dadas las realidades prácticas del sistema de financiamiento actual, los ingresos controlados (directa o indirectamente) por el estado suman casi el 85 por ciento de los fondos operativos totales de las escuelas locales. Por lo tanto, son los dirigentes estatales, no los locales, los que controlan la caja en las escuelas locales de Michigan […]. Además de los problemas fiscales debidos a la crisis económica de casi una década de duración en Michigan, que han sido exacerbados por la Gran Recesión, las finanzas de la educación pública también enfrentan otro problema grave a largo plazo. Desde principios de la década del 2000, el estado no ha podido controlar los dos déficits estructurales que afectan a sus fondos operativos principales: el Fondo General y el Fondo de Ayuda Escolar.[11]

Una disposición poco advertida de la legislación de Michigan de 1994, típica de la complejidad de estas promulgaciones, transfirió a los gobiernos locales los pagos anuales al fondo de jubilación escolar, que antes estaba a cargo del gobierno estatal.[12]

La adopción de un financiamiento escolar centralizado no resuelve por sí mismo los problemas de adecuación y eficiencia, que son cruciales en toda reforma educativa, independientemente del impuesto que se use como fuente de ingresos educativos. Los desafíos sustanciales de una reforma educativa son mayores que la simple elección de un instrumento tributario.

El impuesto sobre la propiedad y los gastos locales suplementarios

Los impuestos locales también pueden ser controvertidos cuando se usan para suplementar niveles de gasto fijados por el gobierno central. Es poco probable que un estado financie todas las escuelas al mismo nivel que los distritos más pudientes establecerían para sí mismos si elaboraran su presupuesto de manera independiente. Esto presenta un dilema cuando un estado interviene para asegurar que los distritos menos ricos reciban el financiamiento necesario. El estado puede asignar recursos a los distritos necesitados sin garantizarles un presupuesto por alumno igual al de las jurisdicciones que gastan más. O puede imponer restricciones que limiten la capacidad de los distritos ricos para suplementar su presupuesto con recursos propios. En el primer caso, el uso del impuesto sobre la propiedad para aumentar el presupuesto escolar local sería aceptable; en el segundo caso no lo sería. Por ejemplo, Michigan no permite a los distritos locales la obtención de recursos tributarios adicionales para el funcionamiento de las escuelas. Los distritos que gastan más, y cuyo nivel de financiamiento ha disminuido, han creado una nueva dimensión en el litigio sobre el financiamiento escolar al considerar la posibilidad de iniciar una acción legal contra el estado.[13]

Uno de los abogados que inició la disputa por el financiamiento de la educación en California argumentó que no era justo permitir que los padres recauden fondos para sus escuelas locales: “Si tenemos un sistema educativo malo, los padres de los ricos tienen que estar igualmente preocupados como los padres de los pobres”.[14] La posición contraria considera que es legítimo que existan ciertas variaciones en los niveles de gasto escolar, particularmente si los padres que no pueden suplementar los presupuestos de base se retiran del sistema escolar público y envían a sus hijos a escuelas privadas.

Vermont adoptó una estrategia única al problema de gastos mayores al promedio después de que la Suprema Corte estatal revocó su método de financiamiento escolar.[15] La legislatura respondió con la Ley 60, que entre 1999 y 2004 proporcionó una asignación estatal uniforme para todos los estudiantes de educación primaria y secundaria. En ese momento, el 90 por ciento de los distritos escolares de Vermont ya estaban gastando más del monto estándar por alumno. No obstante, bajo la Ley 60, los distritos que eligieron gastar más tenían que aportar fondos locales adicionales a un fondo estatal para beneficiar a las áreas más pobres. Cuanto más rico era el distrito, más tenía que aportar a este “fondo compartido”. El estado podía reasignar más de dos tercios de los fondos recaudados de los distritos más ricos a escuelas de los distritos más pobres. En 2004 se informó de que “aproximadamente el 91 por ciento de los distritos escolares de Vermont recibieron más fondos bajo el nuevo régimen, y los residentes de distritos con propiedades de bajo valor tuvieron que pagar menos impuestos. Los impuestos en los distritos más ricos se habían más que duplicado y, sin embargo, los gastos por alumno en esos distritos habían disminuido. Estos resultados generaron una intensa respuesta por parte de los distritos más ricos de Vermont, creando situaciones de desobediencia civil, retención local de los fondos estatales para la educación, evasión del ‘fondo compartido’ por medio de deducciones tributarias y un fracasado pleito contra la constitucionalidad de la Ley 60”.[16]

Esta controversia fue una de las razones principales por las que se produjo posteriormente un cambio legislativo. En Vermont, como en otros estados, las limitaciones de los presupuestos escolares también dieron lugar a campañas privadas de recaudación de fondos y el uso de subvenciones de fundaciones de caridad para reemplazar los fondos tributarios que las escuelas locales habían perdido. En California, por ejemplo, sólo en 2011 las contribuciones voluntarias no tributarias a las escuelas públicas ascendieron a US$547 millones.[17]

Para algunos observadores, la capacidad de los padres de mayores ingresos para comprar recursos educativos adicionales para las escuelas de sus hijos significa un retorno a la situación que dio lugar en primera instancia a los litigios judiciales sobre el financiamiento educativo. Un maestro de Nueva York expresó que el concepto mismo de educación pública “suprime todas las distinciones entre grupos de individuos, por ser inherentemente injustas”.[18] Por otro lado, la oportunidad de contar con respaldo local ayuda a promover un compromiso amplio con las escuelas públicas.

De la igualación a la adecuación

Una decisión judicial de California tomada en 1986 como parte de la larga serie de casos relacionados con Serrano ofreció otra perspectiva sobre los problemas de igualación de gastos. “Las consecuencias adversas de años de nivelación hacia abajo han sido particularmente perjudiciales en distritos de gastos altos con grandes concentraciones de estudiantes pobres y minoritarios. Algunos de los distritos más urbanos del estado, con altas concentraciones de estudiantes de escasos recursos y minoritarios, son distritos de alta recaudación.”[19] Según la opinión del tribunal, las jurisdicciones de “alta recaudación” con grandes concentraciones de propiedad comercial o industrial pueden albergar a residentes urbanos de bajos ingresos que en realidad perderían fondos bajo una política de igualación estricta. Muchas ciudades grandes con estudiantes pobres tienen que gastar en educación pública más, y no menos, que el promedio estatal por estudiante.[20]

Los esfuerzos para suplir las necesidades de estudiantes marginados han desviado el foco de la reforma de las finanzas escolares, desde la igualación al suministro de fondos suficientes para lograr un desempeño adecuado. “En 1989, la Suprema Corte de Kentucky declaró que todo el sistema estatal de educación pública primaria y secundaria era inconstitucional y sostuvo que todos los estudiantes de Kentucky tenían el derecho constitucional a recibir una educación adecuada. La decisión trajo como consecuencia una reorganización drástica en todo el sistema escolar público del estado, y creó lo que muchos académicos han llamado el ‘movimiento de adecuación’”.[21] Sin embargo, es mucho más fácil calcular las diferencias en financiamiento que proporcionar una definición operativa de educación adecuada. Esta importante decisión de la Suprema Corte de Kentucky interpretó el requisito constitucional estatal de “un sistema eficiente de escuelas comunes” en función de siete objetivos bastante abstractos, incluyendo “destrezas de comunicación oral y escrita suficientes para que los estudiantes puedan funcionar en una civilización compleja y rápidamente cambiante” y “autoconocimiento y conocimiento suficiente de su bienestar mental y físico”.[22]

A falta de una disposición constitucional a nivel federal de equidad en el financiamiento escolar[23], estos casos se dirimen en los tribunales estatales. No obstante, el desafío judicial a los sistemas estatales no pueden abordar la fuente más importante de falta de uniformidad en los gastos educativos: las diferencias de gastos entre los distintos estados. Estas son mucho más significativas que las diferencias entre los distritos de cualquier estado individual. “Aproximadamente dos tercios de la inequidad de gastos nacional se deben a los gastos entre distintos estados, y sólo un tercio se refiere a los gastos dentro de los estados, y por lo tanto los litigios sobre la reforma escolar sólo pueden resolver una pequeña parte de esta inequidad”.[24]

Complejidades de los gastos por alumno

El desplazamiento en el enfoque de una igualación estricta a proporcionar recursos adecuados a los distritos necesitados puede debilitar el argumento que prohíbe a los distritos locales recaudar más impuestos para suplementar los ingresos dispuestos por el estado. Si muchos distritos urbanos necesitados y de bajo desempeño tienen que gastar mucho más que el presupuesto promedio por alumno, la uniformidad no será la meta óptima.

De todas maneras, la uniformidad de gastos siempre tendrá un atractivo intuitivo. En California, las décadas de financiamiento escolar centralizado han roto prácticamente la conexión entre los gastos en educación y la riqueza inmobiliaria local. No obstante, el informe “California Watch” del Centro de Informes de Investigación en 2011 ilustró cómo los gastos por alumno seguían variando mucho entre un distrito y otro. El informe citó al presidente de la Asociación de Educación de Alameda: “Para nosotros, el hecho de no recibir la misma cantidad que otros distritos cerca del nuestro es como decir que vamos a valorar a un niño más que a otro”. Este informe describió también el sistema de financiamiento pos-Serrano en California:

En el fallo histórico de 1971 de Serrano vs. Priest, el tribunal determinó que el uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar las escuelas creaba grandes diferencias entre un distrito rico como Beverly Hills y Baldwin Park, una comunidad de bajos ingresos al este de Los Ángeles.

La Suprema Corte estableció que las diferencias en el monto básico de fondos erogado por alumno —llamado también “límite de ingresos”— tenía que ser menor o igual a US$100 en todos los distritos. Si tenemos en cuenta la inflación, la diferencia permisible es ahora de US$350 por estudiante. Aun cuando sigue habiendo diferencias importantes entre algunos distritos, las disparidades en el monto básico que los distritos reciben del estado se han reducido sustancialmente.

Pero dicha reducción ha sido neutralizada por fondos locales, estatales y federales aportados por casi cien programas distintos. Una gran parte del dinero se basa en fórmulas establecidas en la década de 1970 para comida, transporte y otros servicios que frecuentemente tienen poco que ver con las necesidades actuales de los estudiantes.

Las inequidades que el tribunal trató de aliviar con el fallo de Serrano persisten. Alrededor de dos tercios de los distritos gastan ahora por lo menos US$500 por encima o por debajo del promedio estatal, según el análisis de California Watch.

“Lo que pasó desde el caso Serrano es que tratamos de igualar el financiamiento de base de los estudiantes en todo el estado”, dijo [Julia] Brownley, asambleísta de Santa Mónica. “Pero desde entonces hemos creado cientos de fondos con categorías distintas que se sumaron a la base. Esto ha llevado el financiamiento a un nivel distinto y ha sesgado de nuevo los gastos”.[25]

Hay varios aspectos de este informe que vale la pena hacer notar. Desde la perspectiva del impuesto sobre la propiedad, quizás la conclusión más importante es que las disparidades persistentes en los presupuestos distritales no son el resultado de diferencias en la recaudación del impuesto sobre la propiedad, puesto que la asignación de los recursos del impuesto sobre la propiedad es establecida por la legislatura y el gobernador.

Más aún, el objetivo de igualar los gastos dentro del límite de unos pocos cientos de dólares por estudiante en un estado tan extenso y variado como California es inadecuado. Los costos de bienes y servicios varían significativamente entre regiones y entre centros urbanos y rurales. Una de las críticas más importantes a la centralización del financiamiento escolar en Michigan ha sido que no tuvo en cuenta las diferencias de costos de los distritos escolares en distintas áreas y con poblaciones distintas.[26] Esta misma crítica se puede aplicar al caso de California.

Muchas de las deficiencias del sistema de financiamiento pos-Serrano en California fueron eliminadas en la histórica legislación firmada por el Gobernador Jerry Brown en 2013, “el cambio más importante en la forma en que California financia sus escuelas públicas de los últimos 25 años”.[27] Esta legislación se propone asignar más fondos a los distritos necesitados, como aquellos que albergan estudiantes de bajos ingresos o cuyo idioma nativo no es el inglés, en vez de igualar los gastos entre distritos.

Como medida cuantitativa, el gasto por alumno puede dar una idea equivocada de exactitud. Los cálculos varían en función de una multitud de opciones sobre los montos que se incluyan, como gastos de capital, servicio de la deuda, educación para adultos, programas educativos extraescolares, contribuciones de jubilación y gastos administrativos estatales, sin mencionar las formas en que se mide la inscripción de alumnos.[28] Las asignaciones pueden ser distintas que los montos establecidos en el presupuesto, y ambas pueden diferir de los gastos reales. Por lo tanto, es posible que la Oficina del Censo de los EE.UU. calcule que los gastos por alumno en la Ciudad de Nueva York en 2011 fueron de US$19.770 y que la Oficina Presupuestaria Independiente de la Ciudad determine que ese monto fue menor a US$8.000.[29] Las comparaciones de los presupuestos individuales de los distritos escolares pueden quedar distorsionadas también si unos pocos distritos pequeños o remotos tienen gastos por alumno muy altos. Y, por supuesto, es el uso de los fondos escolares, no su cantidad solamente, lo que vale para mejorar los resultados educacionales.

Todos estos asuntos cruciales están muy alejados de la política sobre el impuesto a la propiedad. Sin embargo, este sigue siendo utilizado a la hora de encontrar culpables por el bajo desempeño escolar. Un editorial del New York Times de 2013 consideró las razones por el lugar distante que ocupa el país en las pruebas internacionales de matemáticas y ciencias:

Los distritos escolares de los EE.UU. dependen demasiado del impuesto sobre la propiedad, lo cual significa que las áreas ricas recaudan más dinero que las pobres. El dinero de impuestos estatales para cubrir esta brecha en general no puede suplir las necesidades de los distritos con mayores niveles de pobreza y otros desafíos […].

[…] Ontario [Canadá], por ejemplo, trata de eliminar, o por lo menos minimizar, el desequilibrio de fondos que existiría de otra manera entre los distritos pobres y ricos. En la mayoría de los estados de los EE.UU., sin embargo, los distritos más ricos gastan alrededor del doble por alumno que los que menos gastan, de acuerdo a un informe de una comisión asesora federal. En algunos estados, como California, esta relación es mayor que tres a uno.[30]

Después de más de cuatro décadas de una reforma financiera escolar, centralización e igualación extremadamente ambiciosas, las deficiencias del sistema educativo escolar de California no se pueden achacar al impuesto sobre la propiedad. La crítica fácil al impuesto evade los problemas enormes y mucho más complicados de cómo mejorar los desempeños educativos.

Impuesto estatal sobre la propiedad

La equidad del impuesto sobre la propiedad es un tema de debate debido a que el financiamiento local parece injusto, y sólo en la medida en que se usa el impuesto sobre la propiedad para proporcionar ingresos a nivel local. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad a nivel del estado no se consideraría injusto de la misma manera. Algunos estados imponen un pequeño tributo adicional sobre el impuesto local sobre la propiedad, y usan lo recaudado para financiar la educación. Pero un impuesto estatal sobre la propiedad puede crear problemas graves cuando se impone sobre valores inmobiliarios calculados por medio de prácticas de tasación local que no son uniformes.

Esta fue la situación que tuvo que enfrentar Nueva Hampshire con su sistema de financiamiento escolar, que dependía principalmente del impuesto local sobre la propiedad y fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte estatal en 1997.[31] Nueva Hampshire es el único estado del país que no tiene un impuesto estatal sobre las ventas ni un impuesto general sobre el ingreso, por lo que la fuente de ingresos esencial para ofrecer servicios públicos es el impuesto sobre la propiedad. Como respuesta, el estado creó un impuesto inmobiliario a una tasa del 0,66 por ciento sobre los valores de tasación locales equiparados por el Departamento de Administración de Ingresos de Nueva Hampshire. Un tribunal de primera instancia dictaminó que un impuesto a nivel estatal no se podía basar en tasaciones locales no uniformes.[32] No obstante, la Suprema Corte estatal, profundamente dividida, rápidamente revocó esta decisión, determinando que sólo se podía establecer una violación de la cláusula estatal de uniformidad por “medio de hechos específicos que demuestren un ‘designio amplio de discriminación intencional)’”.[33]

Otros estados también han hecho uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar presupuestos escolares centralizados. En Michigan, un impuesto sobre las propiedades que no son bienes de familia, como las residencias de vacaciones y segundas residencias, se ha dedicado para financiar la ayuda escolar estatal. Este no es formalmente un impuesto estatal sobre la propiedad, pero los distritos que no tributan el impuesto no reciben el financiamiento estatal pleno de su subvención educativa. Como en el caso de Nueva Hampshire, un impuesto administrado localmente se ha convertido en el fondo en un gravamen estatal.

En California, las tasaciones inmobiliarias y la recaudación del impuesto sobre la propiedad siguen siendo responsabilidad local, pero es la legislación estatal la que determina el uso de los fondos. Con respecto a la educación, el estado determina el financiamiento de acuerdo a una fórmula conocida como límite de ingresos. Según la explicación del Departamento de Educación estatal: “El límite de ingresos totales del distrito se financia por medio de una combinación de impuestos sobre la propiedad locales y el fondo de Ayuda General del estado. De hecho, el estado suple la diferencia entre los ingresos del impuesto sobre la propiedad y el límite total de ingresos para financiar a cada distrito.”[34] En 2009–2010, el promedio de ingresos para los distritos escolares de California fue de US$8.801, y el impuesto sobre la propiedad promedio asignado a cada alumno fue de US$2.210; la diferencia viene de la ayuda estatal. Un aumento en la recaudación del impuesto sobre la propiedad daría como resultado una reducción similar en la ayuda estatal. El impuesto sobre la propiedad funciona como un instrumento del financiamiento centralizado estatal de las escuelas. Como ya se ha mencionado, esto no ha eliminado de ninguna manera las objeciones a las disparidades de financiamiento entre distritos escolares. Un informe concluyó que en los distritos primarios pequeños el límite de ingresos más alto por alumno fue de US$31.234 en 2005–2006 y el menor fue de US$4.727.[35]

El impacto de la capitalización

Las finanzas escolares a veces tienen una relación singular con el impuesto sobre la propiedad debido al proceso de capitalización. Los beneficios de servicios públicos locales superiores pueden tener una clara influencia positiva sobre el valor inmobiliario dentro de una jurisdicción. Es intuitivamente obvio que si dos casas son comparables en todos los demás aspectos, incluyendo sus responsabilidades tributarias, la que se encuentre en una municipalidad donde los servicios públicos sean mejores se venderá por un mayor precio. Al mismo tiempo, casas equivalentes en distintas municipalidades que reciban servicios similares pero tengan responsabilidades tributarias desiguales se venderán por precios distintos que reflejarán esta diferencia en los pagos tributarios.

Estos dos aspectos de la capitalización —el aumento de precio causado por servicios superiores y la reducción de precio causada por un aumento en los impuestos— influyen en el debate sobre las finanzas escolares.[36] Es de suponer que los sistemas escolares excelentes aumentarán el valor de las propiedades locales, proporcionando un incentivo para respaldar gastos efectivos en educación, aun para propietarios que no tengan hijos en las escuelas locales. Esta es también una razón para oponerse a gastos superfluos o inefectivos que pueden reducir el valor de la propiedad local. No hay un incentivo financiero similar para que los propietarios respalden el gasto escolar financiado por el estado, porque sus pagos de impuestos estatales no afectan los valores inmobiliarios locales. Esta es una ventaja potencial de la participación local en el financiamiento y las decisiones operativas escolares, y una de las razones para sustentar la hipótesis de que las finanzas escolares centralizadas contribuyeron a obtener el apoyo a la Propuesta 13 en California.

Clarificación del debate

La reforma financiera escolar es un desafío inmenso que involucra muchas cuestiones, desde las definiciones fundamentales de cuál es un desempeño adecuado hasta interpretaciones legales de los mandatos estatales y la medición de costos. Los funcionarios públicos a veces tienen que equilibrar preocupaciones que compiten entre sí, como igualación, adecuación de fondos, centralización y autonomía local. Más aún, la reforma financiera escolar es sólo una parte del desafío aún mayor de cómo mejorar el desempeño escolar. En muchos casos, el papel del impuesto sobre la propiedad es sólo incidental en estos temas fundamentales. El funcionamiento del impuesto y el uso de su recaudación se pueden estructurar para respaldar una serie de resultados financieros deseados, y el foco en el impuesto sobre la propiedad como causa de las deficiencias educativas puede distraernos de la tarea esencial e inmensa de mejorar la calidad escolar. Los esfuerzos para reducir la dependencia de las escuelas del impuesto sobre la propiedad pueden recoger tanto o más apoyo de activistas antitributarios que de aquellos que creen que estos pasos pueden promover una mayor equidad o efectividad educativa. El debate sobre el impuesto a la propiedad debería avanzar en función de sus propias características y distinguir claramente entre los problemas operativos y el uso de la recaudación.

 

Joan Youngman es senior fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, donde es directora del Departamento de Valuación y Tributación.

 

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Referencias

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Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 780 A.2d 494 (2001).

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The property tax in Indiana has long generated considerable public policy debate, centering on the methods prescribed by the state to determine property values. Most states use some form of market value as the assessment standard, but Indiana relies on “true tax value.” Indiana law defines this as “the value determined under the rules of the State Board of Tax Commissioners,” and it declares that “true tax value does not mean fair market value.”

A landmark decision by the state Supreme Court in December 1998 ignited new debate over Indiana’s property tax system. The Court ruled that the tables used in the 1995 assessment manual lacked “meaningful reference to property wealth,” did not contain “objectively verifiable data,” and violated the state constitution. Although the legal opinion contained language suggesting approval of the use of market-derived data, the Court fell short of mandating a system based strictly on market value.

Almost two years have passed since this ruling, but minimal progress has been made in implementing a more equitable and uniform assessment system. Policy makers have focused almost exclusively on the projected tax shifts, especially those to homeowners, under market-derived valuation methods, and have all but ignored the underlying inequities that plague Indiana’s assessment system.

This article reviews the essential features of Indiana’s property tax and assessment systems, describes recent reform efforts, and identifies critical reform issues, apart from the tax shifts, that need to be addressed.

Property Tax and Assessment Systems

Property Tax Revenues. In 1999, the property tax raised more than $4.6 billion, nearly all of it generated locally and used for local services, especially K-12 public education. The property tax is the largest revenue source in Indiana, generating more revenue in 1999 than federal funds ($3.8 billion), individual income taxes ($3.7 billion), and sales and use taxes ($3.4 billion). Together, these four revenue sources account for nearly 80 percent of total state and local revenue (see Figure 1).

Nearly 65 percent of the total property tax levy in 1999 was paid by the business community, including commercial, industrial, utility, and agricultural property (see Figure 2). Personal property accounts for about one-half of the total business property tax burden. Although Indiana’s constitution prohibits unequal property taxation, this relatively high business share demonstrates a de facto classification system that allocates a majority of the property tax burden to non-voting entities.

Local Administration. The primary assessing jurisdiction in Indiana is the township. Each of the state’s 1,008 townships elects either a full- or part-time assessor, depending on population; nearly 85 percent of these assessors are part-time. County assessors are elected in each of the state’s 92 counties. As a general rule, the county assessor has a greater role when townships have more part-time assessors, because the county assessor reviews both personal property and real estate assessments.

State Administration. The State Board of Tax Commissioners (Tax Board), the first property tax commission of its kind in the nation, is primarily responsible for promulgating assessment rules and regulations for both real and personal property. Additionally, the Tax Board hears property tax appeals, approves local government budgets, provides assessor training, and maintains a comprehensive local government database.

Assessment Standards. Real and personal property are assessed at one-third of true tax value (TTV). The TTV of improved real property is based on a cost approach, but neither the replacement costs nor the depreciation schedules are market derived. In fact, when compared to the market, Indiana’s TTVs vary widely, not only between property classes (i.e., residential, business, utility and agricultural) but within classes as well.

The TTV of personal property is based on original acquisition cost, but, like the TTV of real property, relies on depreciation schedules that bear little relationship to the market. Most business assets receive accelerated depreciation of 40 to 60 percent in the first few years. However, older assets are subject to a relatively high residual value of 30 percent of original cost. Business inventory also is based on its original cost and is subject to the same floor, but it receives a 35 percent assessment deduction.

Indiana law provides that the TTV of land is to be based on market value, but recent studies have found that land assessments are significantly less than market value. Residential land values are roughly 40 percent of market value. The TTV of farmland is based on a use value of $495 per acre, adjusted for soil productivity, resulting in an assessment that is also well below market value.

Assessment Cycle. Indiana employs two different assessment cycles. Personal property is self-assessed annually, while real property reassessment is both infrequent and irregular. The last general reassessment of real property took effect in March 1995. The previous reassessment occurred in 1989, and reassessments generally took effect every ten years before then. The next general reassessment of real property has been delayed from March 1999 until at least March 2002.

Assessment Reform

Major state reform efforts, whether in welfare programs, school funding or tax policy, tend be driven by either fiscal distress or judicial mandates, but the political process dictates the speed of reform. This same pattern holds true for tax reform to achieve a more equitable and uniform assessment system in Indiana, as policy makers have been slow to respond to judicial mandates.

Judicial Efforts. The Indiana Supreme Court’s 1998 decision in State Board of Tax Commissioners v. Town of St. John is widely considered to be the most significant judicial decision on taxation in the state’s history. The Supreme Court affirmed the state Tax Court’s decision that the 1995 real property assessment manual violated the state constitution’s requirement that the Indiana General Assembly provide for “. . . a uniform and equal rate of property assessment and taxation.”

The Supreme Court found these mandates of uniformity and equality were not met because the manual’s cost schedules were arbitrary, did not reflect actual construction costs, and were not based on “objectively verifiable” data. Unlike the Tax Court, however, the Supreme Court did not mandate a strict market value system. Rather, it ruled that any departures from market value must result in assessments that are “substantially uniform and equal based on property wealth.”

Because executive and legislative policy makers have been slow to respond to this mandate, the Tax Court has become increasingly assertive in the pursuit of an equitable assessment system. Recently, the Tax Court established certain dates for both the adoption (June 2001) and implementation (March 2002) of constitutional assessment regulations, required the Tax Board to submit monthly progress reports, and announced that an independent reassessment commissioner would be appointed if the Tax Board’s efforts were “deficient in any meaningful way.”

Executive Efforts. To carry out its duty to ensure uniformity and equality of property assessment and taxation, the Indiana General Assembly has delegated the development and oversight of the state’s assessment system to the State Tax Board, an executive agency under the governor. This agency has the unenviable task of creating a new assessment system that will likely cause considerable shifts in tax burdens. Delays have further politicized this process, and assessment reform and tax burden shifts have become the focus of the November 2000 general election.

The Tax Board has taken steps to comply with the Supreme Court decision. The Board’s 1999 proposed real property assessment manual incorporated market-derived cost tables for all property classes. Residential depreciation schedules also were based on the market, and the base value of agricultural land was increased from $495 to $1,050 an acre.

Unfortunately, other actions by the Tax Board and the inaction of the executive branch may have offset these improvements. For example, the proposed manual provided a residential assessment reduction, or shelter allowance. The Tax Board argued that basic shelter is not property wealth, since other assets cannot substitute for shelter. A shelter allowance was calculated for each county, ranging in value between $16,000 and $22,686, to be deducted from residential property assessments. This unique valuation method would reduce the predicted residential tax shift from 33 to 7 percent and could be considered a form of classification. Viewing this shift as unacceptable, the governor did not approve the 1999 proposed real estate manual, illustrating the highly politicized nature of assessment reform.

Legislative Efforts. Anticipating a major court decision, the 1997 Indiana General Assembly enacted legislation that many considered the first step toward significant assessment reform. It increased assessor training requirements, improved the local and state appeals process, and required the state to establish level of assessment and uniformity standards and to conduct equalization studies. Again, these improvements may have been offset by other legislative initiatives. The 1997 legislation allows township assessors to establish land values, an authority that previously rested with county land commissions. Current data indicates that these township land values are far from market values, and it is unlikely that the large number of part-time township assessors can establish more accurate land values in the future.

The recently enacted equalization legislation is also problematic. Most states equalize assessments in the first year that reassessment takes effect, to provide immediate mitigation for unequal assessment. Current Indiana law delays equalization for at least two years following the effective date of reassessment.

Conclusion

It comes as no surprise that projected property tax shifts have become the focal point of both assessment reform efforts and the 2000 general election. The highly politicized debate over “acceptable” tax burden shifts has distracted policy makers from addressing reform of assessment regulations. While market-derived assessment manuals represent a significant step, this alone will not result in a more uniform and equitable assessment system. Policy makers must also consider the following issues:

1. Taxpayer equity cannot be measured by interclass tax shifts at the county level alone. Assessment reform will produce dramatic intraclass and intracounty tax shifts, but these shifts have been discussed only as they relate to residential property. Yet, current data indicates that equally significant shifts will occur within other property classes, especially business property.

2. The current administrative structure of the state’s assessment system may not be compatible with an equitable and uniform assessment system. Restructuring the Tax Board could help insulate it from the political consequences of its oversight function. At the local level, policy makers should consider streamlining the roles of local assessors and identifying alternative assessment jurisdiction models based on population, parcel counts, and/or assessed value.

3. Adoption and enforcement of strict equalization standards may be the most significant step in the reform process.

4. The Indiana assessment community should take further steps to increase the level of assessor training and expand assessor qualification requirements. Policy makers also should consider appointment of local assessors by the county executive.

5. Indiana land assessments have been and continue to be well below market value. This underlying problem must be rectified through assessor training, more diligent state oversight, and implementation of the equalization process.

These issues must be addressed in order to remedy the inequities currently plaguing Indiana’s property tax and assessment systems.

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Frank Kelly and Jeff Wuensch are cofounders of the Nexus Group, an Indiana-based research firm specializing in property taxation. Kelly is also assistant professor of economics at Butler University and Indiana University; he previously served as the senior tax analyst for the Indiana State Tax Board. Wuensch previously worked as director of tax review at the Indiana State Tax Board and at the Indiana Fiscal Policy Institute. Kelly, Wuensch and Thomas Hamilton, assistant professor of real estate in the Department of Finance at the University of St. Thomas in St. Paul, Minnesota, are joint recipients of a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation from the Lincoln Institute. This article is based on their study of Indiana’s property tax system as part of their Fellowship project.

Total state and local revenue: Table/Chart 1 Sources are the Indiana State Tax Board and Indiana State Budget Agency Who pays the property tax: Table/Chart 2 Source is the Indiana State Tax Board.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante las dos décadas pasadas, y en particular en años recientes, en varios países latinoamericanos los gobiernos centrales, regionales y locales han instrumentado programas de regularización de la tierra y de mejoramiento en asentamientos irregulares. Aunque incipiente, esta política urbana está teniendo resultados que merecen no sólo ser estudiados para fortalecer las prácticas vigentes sino, también, para promoverlos como directrices para los gobiernos que experimentan este tipo fenómenos por primera vez y que enfrentan la necesidad de desarrollar políticas para responder a la cada vez más intensa dinámica de los procesos informales de desarrollo urbano.

Para responder a esta necesidad, el Instituto Lincoln patrocinó la tercera edición del curso de “Mercados Informales y Programas de Regularización de la Tierra en Áreas Urbanas”. El curso se celebró en noviembre de 2003 en Recife, Brasil, ciudad que se seleccionó por su tradición en planeación urbana, que comprende entre otras experiencias, un programa pionero de regularización (PREZEIS) que, aún con limitaciones, ha operado durante 20 años. El curso se desarrolló con la participación de 35 personas de 10 países de América Latina , representantes de una variedad de profesiones y posiciones institucionales.

A continuación se analiza un conjunto de 13 lecciones interrelacionadas entre sí, que derivan de los trabajos presentados en Recife de las experiencias discutidas en los dos cursos previos, celebrados en 2001 y 2002, y de los resultados de la reunión de la Red Latinoamericana sobre Regularización del Instituto Lincoln, que se llevó a cabo en Brasilia, Brasil en junio de 2003.

Los autores se hacen responsables de cualquier interpretación que resulte de una síntesis general, como la presente; aún cuando este breve y crítico análisis sobre los programas de regularización de la tierra incorpora contribuciones de múltiples personas, (ver Figura 1).

El proceso de favelización

En América Latina se ha incrementado de manera significativa el ritmo del proceso informal de generación de espacio urbano, a pesar de que a diferencia de África o Asia, la región ha experimentado un ritmo persistente de urbanización durante varias décadas.

Las áreas ocupadas se están densificando y diariamente se forman nuevos asentamientos. Estos últimos, se constituyen de manera cada vez más frecuente en zonas de alta sensibilidad medioambiental: cercanos a depósitos protegidos de agua, terrenos públicos y otro tipo de áreas no aptas para la ocupación humana o económicamente poco viables en el mercado formal de suelo.

Este proceso ha generado repercusiones negativas de todo tipo (sociales, medioambientales, legales, económicas y políticas) no sólo para los millones de personas que residen en los asentamientos informales, sino también para los gobiernos de las ciudades y la población urbana en general.

A pesar de los innumerables programas de regularización y mejoramiento que se han instrumentado en décadas recientes, la tasa de desarrollo de los nuevos asentamientos informales ha sido de dos a tres veces superior a la del crecimiento de la población urbana. Por ello, el incremento en la informalidad no se puede atribuir de forma exclusiva a los cambios demográficos, ni al incremento en la pobreza urbana, que si bien ha aumentado, lo ha hecho en tasas menores.

El círculo vicioso de la informalidad

El establecimiento de asentamientos informales es producto de una multiplicidad de factores. En un balance, se observa que las variables locales resultan de mayor peso en la conformación de las “discrepancias inexplicables”, que los factores demográficos y macroeconómicos que afectan la pobreza urbana (políticas de empleo e ingresos). Al actuar o dejar de actuar, las autoridades locales han fomentado el desarrollo del fenómeno con mecanismos excluyentes de regulación de usos del suelo, privilegiando la asignación de la inversión publica en zonas residenciales de altos ingresos; actuando en complicidad con los fraccionadores ilegales de terrenos, y con la aplicación de inadecuadas políticas fiscales de orden local.

El corolario de esta tolerancia de la informalidad es un factor clave en la política de valorización del suelo. Los valores en el mercado informal se benefician de una mayor libertad regulatoria y de los valores sociales vinculados a las redes entre los residentes de los asentamientos. Los precios del mercado informal se ven afectados por ambas dinámicas hasta puntos absurdos. Por ejemplo, una casucha de madera de 60 metros cuadrados (60 pies cuadrados) ubicada en una zona pantanosa de Recife, se valúa en US $1.300,00.

Las variaciones extremas en los precios son el reflejo de la diversidad de procesos informales que inciden en el acceso al suelo urbano y la vivienda, tanto en el interior de un mismo asentamiento como entre asentamientos. Por lo tanto, un ingrediente indispensable de cualquier política que pretenda mitigar las consecuencias de la informalidad deberá ser la lucha contra los factores que perpetúan el círculo vicioso en la formación de los precios.

El mundo de la diversidad

Lejos de ser un fenómeno homogéneo, la informalidad se manifiesta en una diversidad de formas, contextos y lugares. Es posible hallar enormes diferencias en el interior y entre asentamientos de una misma cuidad, que se acrecientan al comparar ciudades de un país y ciudades de distintos países.

Cada área informal tiene barrios buenos y malos; unas zonas de alto valor y otras de valor bajo; una distribución desigual de cualquiera de los servicios con que cuenta y propiedades con distintas modalidades de tenencia. Asimismo, se observan variaciones en los niveles de ingreso, con familias que perciben mayores ingresos que aquéllas que residen en asentamientos formales que, en general, pagan por algunos de los servicios públicos.

Al comparar la diversidad de asentamientos informales que se encuentran distribuidos entre los barrios formales en muchas ciudades latinoamericanas, no se ha logrado establecer una correlación entre los gradientes de precio de las propiedades, lo que revela la presencia de distintas fuerzas de mercado. Si bien los mercados del suelo en las áreas formales e informales son muy vigorosos, los factores determinantes del precio tienen órdenes distintos de magnitud para cada mercado. Como se mencionó, la mayor libertad regulatoria, así como las redes informales de intercambio de beneficios intangibles, afectan los valores de la propiedad. Estos factores son una realidad ineludible, que debe tomarse en cuenta en el diseño de programas de regularización para que éstos puedan conducir a una reforma positiva en la práctica tradicional.

Es necesario, también, adecuar los programas a las distintas condiciones de los asentamientos; diferenciado entre los de reciente creación y aquéllos con varios años de existencia, ubicados en zonas consolidadas. Se pueden rastrear con mayor claridad las cadenas de transacciones con el suelo en los asentamientos recientes, mientras que en las zonas con mayor antigüedad no se observan sucesiones lineales de transacciones. De hecho, en los asentamientos más consolidados se observa una compleja sobreposición de derechos y transacciones informalmente definidos, por ejemplo, la venta a terceros de techos como “terreno”, que potencialmente contribuirían a la ampliación de espacios habitables.

Aún no está claro si los programas de regularización debieran iniciarse en asentamientos recientes, donde los costos de mejoramiento son menores y se cuenta con mayores grados de libertad; o bien, en zonas más antiguas y consolidadas, en las que las acciones pueden conducir a consecuencias sociales más inmediatas y donde, sin embargo, puede haber algunos derechos legales establecidos.

Tolerancia de la informalidad

A pesar de todas las implicaciones negativas asociadas al desarrollo urbano informal, las autoridades han tolerado los procesos: siendo negligentes, aprovechándolos políticamente, realizando acciones ambiguas o promoviendo directamente las ocupaciones.

Sin embargo, hay una falta de conocimiento en relación con los derechos que en el tiempo se generan por la propia tolerancia, y de información respecto a los altos costos, absolutos y relativos, de los programas de mejoramiento.

Paralelamente, la tolerancia frente a la ocupación informal se acompaña de una creciente convicción tanto de las autoridades como de la opinión pública, de que los asentamientos consolidados deben mejorarse a través de la introducción de infraestructura, provisión de servicios urbanos básicos y de equipamiento. Un estudio reciente, desarrollado por la Alianza de Ciudades en Brasil, demostró que la decisión de regularizar un asentamiento irregular se toma, con frecuencia, más rápido que la decisión de aprobar un asentamiento regular (seis meses, comparada con dos o tres años).

Esta tolerancia oficial también se aplica a la aceptación de “soluciones de segunda clase” para “ciudadanos de segunda clase”, que frecuentemente resultan en un rápido deterioro de las zonas mejoradas. La combinación de materiales de baja calidad y costo, y la utilización de técnicas no convencionales conlleva a procesos de rápida obsolescencia de la infraestructura y consecuentemente a altos costos de mantenimiento. Adicionalmente, es frecuente que las zonas mejoradas no estén integradas a los sistemas fiscales municipales. La irresponsabilidad fiscal de las autoridades municipales, que es característica de la región, se agrava por una falta de responsabilidad sobre el desarrollo territorial de las localidades, así como por su negligencia, o en el mejor de los casos actitudes paternalistas respecto a estos asentamientos.

Expectativas y valores del suelo

Hasta la fecha los programas de regularización se han instrumentado en un porcentaje muy reducido de asentamientos informales, y como resultado la gran mayoría de las personas que viven de manera informal no han sido beneficiarias de ninguna intervención pública. En la práctica, muchos de los programas de regularización se han desarrollado sin considerar las causas de la informalidad, generando resultados contraproducentes que tienden a acentuar los procesos de segregación socio-espacial.

La mera expectativa de regularización conduce a incrementos en la cotización de la tierra que se prevé será sujeta al mejoramiento, lo cual impacta de manera significativa los precios en el mercado informal. Mientras más alta sea la expectativa de regularización a futuro de un área, más alto será el sobreprecio del suelo en cuestión, y en consecuencia aumentará la demanda de terrenos más baratos en otros lugares.

Lo anterior plantea dos formas de abordar el mejoramiento: programas integrales, aplicados en pocos lugares, con políticas destinadas a incidir en las expectativas futuras de mecanismos de recuperación de costos. O bien, programas de mejoramiento parcial, instrumentados en todas las áreas informales de la ciudad, destinados a promover un balance y mayor consistencia en la actividad futura del mercado. Sigue sin comprenderse la importancia e implicaciones de integrar las áreas mejoradas a los sistemas fiscales municipales.

Políticas aisladas y fragmentadas

Las intervenciones públicas a través de programas de regularización de asentamientos irregulares han sido de carácter sectorial, aisladas, y en consecuencia no se integran con el contexto urbano más amplio, donde operan las políticas generales de administración del suelo que impactan directamente tales asentamientos. Estas políticas comprenden, entre otros temas, los de la construcción de vivienda social; la rehabilitación de centros urbanos deteriorados; la ocupación de baldíos e inmuebles vacantes; la asignación más amplia de inversión pública para infraestructura y servicios urbanos; la modernización de catastros y de sistemas de recaudación de impuestos, así como la promoción de asociaciones entre los sectores público y privado.

La mayoría de los programas de regularización se ha aplicado en zonas habitacionales y poco se ha hecho en áreas informales de industria y comercio, en edificios públicos desocupados; terrenos en zonas centrales o en asentamientos irregulares en zonas rurales.

En todos los niveles de gobierno, los programas de regularización se identifican por su fragmentación estructural (dentro de los programas, entre las diferentes secretarías y ministerios, y entre los distintos niveles de gobierno nacional, estatal y municipal), y como resultado los recursos son malgastados o bien no llegan a la población a la cual se dirigen.

Los programas también han adolecido de una falta de continuidad administrativa, generalmente producto de cambios en los contextos políticos locales. En lugar de apoyar a otras iniciativas, los programas de regularización frecuentemente consumen los limitados recursos de los gobiernos locales, en detrimento de otros tipos de programas de vivienda que se restringen o sacrifican.

Este problema tiene su origen tanto en las amplias líneas de crédito proporcionadas por organismos nacionales y agencias internacionales y multilaterales, como en la falta de mecanismos para operar con aportaciones de las autoridades locales, como vía para compartir la carga de los programas y promover esfuerzos para que los gobiernos municipales aumenten sus fuentes propias de ingresos. En términos generales, las líneas de crédito para los programas de regularización se han establecido sin un análisis adecuado de la capacidad financiera de los gobiernos municipales.

La falta de recursos financieros

Como si los problemas señalados fueran pocos, hay que agregar la falta de recursos financieros suficientes para los programas de regularización. Las provisiones presupuestarias no son compatibles con las aspiraciones de los objetivos propuestos, y frecuentemente no se cuenta con recursos específicos para los programas. Los ingresos obtenidos de operaciones relacionadas con el desarrollo urbano (cobros por derechos de construcción en áreas formales y de altos ingresos) no han sido adecuadamente canalizados hacia los programas de mejoramiento. Los recursos obtenidos a través de agencias internacionales no se han utilizado de la mejor manera. Ha habido una falta de seguimiento en el cumplimiento de objetivos y metas, y de evaluación de los propios programas. Adicionalmente, destaca la ausencia de políticas de microcréditos que pudieran utilizarse para incentivar y apoyar las organizaciones comunitarias.

Disociación del mejoramiento y la legalización

Se podrá argumentar que la ilegalidad es producto de la oferta insuficiente de suelo servido a costos accesibles. Sin embargo, en la práctica, se observa que a pesar del énfasis en el concepto de mejoramiento, una gran mayoría de los programas de regularización opera al margen de los programas de mejoramiento de vivienda y de apoyo socioeconómico con los cuales se busca la integración de las comunidades, y no están vinculados a las políticas destinadas a la legalización de terrenos y lotes individuales.

El mejoramiento y la legalización se han concebido como procesos independientes, e incluso se ha llegado a sostener que la legalización es producto de los procesos de mejoramiento. Lo cierto es que la mayoría de los programas de mejoramiento no conduce al cumplimiento de las condiciones requeridas para poner en marcha los procesos de legalización en áreas informales. En los pocos programas en los que se ha logrado dar inicio al proceso de legalización, se han desarrollado soluciones legales y políticas ad-hoc, que con frecuencia son ajenas a las condiciones urbanas y fuerzas que operan en el entorno.

A pesar de la publicidad que se ha realizado en torno a los programas de regularización, el número de títulos de propiedad expedidos por las dependencias responsables es sorprendentemente bajo. Entre las explicaciones dadas se destacan la complejidad de las leyes y las actitudes conservadoras y de resistencia de parte de los notarios y de las autoridades responsables de los registros de la propiedad. Es importante agregar, también, que la mayoría de las familias, al recibir un título que reconoce su legítimo derecho sobre la propiedad, no concluye los procesos de registro, muchas veces por no entender el trasfondo legal, o por su complejidad y por los costos que significan.

En respuesta se ha propuesto, por un lado, la simplificación de los requisitos y procesos de titulación y registro y, por otro, la necesidad de restarle poder a las estructuras burocráticas responsables de los citados procesos.

La importancia de la titulación

Como resultado de los problemas mencionados, son pocos los programas en que se alcanza la etapa de legalización, y son menos aún en los que se concluye el registro de los lotes legalizados. Por ello, muchos analistas han concluido que los títulos no son importantes y que lo realmente significativo es la percepción de seguridad en la tenencia de la tierra que tengan los pobladores.

No se puede negar que la percepción de la seguridad es un elemento que promueve la inversión de las familias para consolidar sus viviendas, sin embargo la titulación es importante por dos razones: el interés personal de los residentes (por la seguridad de tenencia de la tierra, la protección contra desalojos, los conflictos domésticos, las separaciones maritales, las herencias, los conflictos vecinales y el acceso a formas diversas de crédito); y el interés de la ciudad en su conjunto, ya que la legalización puede contribuir a la estabilización de los mercados del suelo, y con ello permitir formas más racionales y articuladas de intervención pública.

Hoy todavía hay grandes resistencias del sistema judicial y del público en general, con respecto a los programas de titulación. Es importante señalar, también, que los beneficiarios individuales de estos programas con frecuencia desconocen la protección y las limitaciones que derivan de la titulación. Las preguntas ¿para qué sirve un título? y ¿por qué se tienen que registrar los títulos?, entre otras, apuntan a la necesidad de acompañar los programas de regularización con programas educativos tanto para los administradores de las ciudades como para los residentes de los asentamientos informales.

Otro punto a considerar es la falta de análisis sobre el impacto de los instrumentos que se emplean en la legalización de lotes. Como resultado del énfasis en la titulación individual, se ha tendido a ignorar la necesidad de generar soluciones legales colectivas, para responder a problemas sociales comunes. De hecho, cuando se han empleado estos nuevos instrumentos legales, no se ha logrado compatibilizarlos con la normatividad urbana existente y no han previsto sus implicaciones legales.

El análisis de alternativas legales ha sido insuficiente y carente de creatividad. Se requiere realizar mayores y más consistentes esfuerzos para desarrollar nuevos instrumentos y para lograr acreditarlos, no sólo ante los distintos organismos financieros, sino también ante la sociedad en su conjunto.

La falacia de la participación popular

Aun cuando los contextos políticos de los programas de regularización han variado inmensamente en el tiempo, en términos generales, la participación popular ha sido poco significativa en su formulación e instrumentación. Esta situación se ha agravado debido a la creación de formas de participación artificiales, para cumplir con los requisitos de los organismos financieros. Los mecanismos de participación popular diseñados han sido, en el mejor de los casos, una formalidad, y en el peor, una farsa.

Son muy pocos los programas en los que se ha logrado incorporar propuestas de soluciones generadas por las comunidades afectadas. El marco político-institucional y cultural en el que se ha desarrollado la mayoría de los programas de regularización, junto con las limitaciones que derivan de las formas de financiamiento, prácticamente eliminan las posibilidades de una participación pública efectiva, dado que la participación pública normalmente trae consigo cuestionamientos severos al status quo. Por ello, los programas de regularización tienden a percibirse como soluciones destinadas a promover o proteger la institucionalidad, más que como respuestas a las demandas de la mayoría de la población de menores ingresos.

Compatibilidad entre escala, traza y derechos

Quizás el problema central de los programas de regularización sea la dificultad de compatibilizar la escala de las intervenciones, con las patrones técnicos, urbanos y medioambientales propuestos para los asentamientos, y la naturaleza de los derechos que les serán reconocidos a los residentes. Para poder garantizar la sustentabilidad de los programas y su impacto, es necesario discutir los temas de escala, traza y derechos de manera conjunta.

Efectos de los programas de regularización en el tiempo

Concluidos los programas de mejoramiento y legalización, las autoridades suelen retirarse de los asentamientos, aun cuando podrían realizar una diversidad de funciones que van desde el monitoreo y evaluación del mantenimiento de la infraestructura provista (por ejemplo, de los sistemas de agua potable y drenaje), hasta el desarrollo de lineamientos y reglas para la incorporación de población nueva.

Los asentamientos tienden a deteriorarse muy rápidamente por la falta de presencia e intervenciones oficiales, al grado que la legitimidad provista por los programas de regularización puede “contaminar” a barrios de origen formal, promoviendo prácticas informales de usos del suelo.

En términos generales los programas de regularización no han logrado la integración urbana, social y cultural de las áreas mejoradas que se había anticipado. De manera tal que las áreas regularizadas siguen siendo consideradas como “de segunda”, mucho tiempo después de concluidos los programas. La idea de que los asentamientos regularizados experimentarán una trayectoria virtuosa, escasamente sobrevive a las justificaciones que dieron origen a los programas.

El equilibrio entre las libertades individuales y las funciones públicas

A pesar de la preocupación por garantizar que los beneficiarios de las intervenciones públicas sean efectivamente residentes de los asentamientos informales en los programas de regularización, no se ha logrado un equilibrio adecuado entre el respeto por los derechos y libertades individuales y las funciones públicas de los programas (los derechos sociales a la vivienda y la necesidad de generar áreas para tal efecto). Frecuentemente las soluciones legales propuestas implican restricciones que, en la práctica, congelan los procesos de movilidad que caracterizan a este tipo de asentamientos (afectando, por ejemplo, los términos de venta, compra y renta), lo cual tiende a reforzar la informalidad.

La estrategia de centrarse en un área o un grupo social parece ignorar la esencia y el origen de la informalidad, lo que representa una situación en sí misma tramposa. Por un lado, la falta de recursos de los programas, les dificulta a las familias capitalizar el beneficio obtenido, para reubicarse en otro asentamiento informal, esperando ser sujeto de un siguiente proceso de regularización en el futuro. Por otro lado, el costo de monitorear y controlar este tipo de prácticas puede ser muy alto y hasta inviable. Como se mencionó, la imposición de restricciones a las transacciones simplemente generará nuevos arreglos informales.

Es interesante observar que son muy pocos los programas que han reconocido y logrado responder a la movilidad (ascendente o descendente) de los residentes de los asentamientos regularizados. Los programas se diseñan pensando en una comunidad estática. La movilidad interurbana, particularmente entre residentes de asentamientos informales y entre áreas formales e informales, no es un proceso bien entendido y por ello, mejor se ignora. Una posible salida a este acertijo podría encontrarse en mecanismos para la recuperación de costos o para la recuperación de plusvalías, que operen desde de la fase de planeación de los nuevos programas de regularización.

Conclusiones

Generalmente en la formulación de los programas de regularización no se parte de metas y cronogramas de trabajo claramente establecidos, problema que se agudiza por la falta de indicadores de evaluación adecuados.

En suma, los objetivos formales de los programas de regularización en Latinoamérica (promoción de la seguridad de la tenencia y la integración socio-espacial de los asentamientos y su población) no se han logrado traducir en diagnósticos integrales, instrumentos efectivos y estrategias claras para su ejecución, como tampoco han podido incidir en las deficiencias en la capacidad administrativa de los ejecutores. Como resultado, a la fecha no se puede considerar que las experiencias latinoamericanas en materia de regularización sean exitosas.

Se puede decir, sin embargo, que los programas de regularización han tenido la virtud de despertar y sensibilizar la conciencia pública con respecto a la legitimidad de las demandas de un grupo significativo y creciente de ciudadanos, que al estar excluido del sistema socioeconómico formal, requiere respuestas integrales y efectivas.

Incluso con las limitaciones señaladas, estos programas han permitido que grupos de pobres urbanos puedan permanecer en zonas servidas ubicadas en áreas centrales de muchas ciudades latinoamericanas y han contribuido a mejorar las condiciones de vida de familias residentes de asentamientos regularizados. Estos logros son de gran importancia, sobre todo a la luz de la cruel dinámica de segregación socio-espacial que prevalece en la región.

Edésio Fernandes es profesor de medio tiempo en la Unidad de Planeación del Desarrollo (Development Planning Unit) del Colegio Universitario de Londres (University College, London). Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa de América Latina y el Caribe, del Instituto Lincoln.

Artículos relacionados, publicados en Land Lines

Angel, Shlomo, and Douglas Keare. 2002. Housing policy reform in a global perspective. Abril: 8-11

Calderón, Julio. 2002. The mystery of credit, April: 5-8

Fernandes, Edésio. 2002. The influence of de Soto´s The Mystery of Capital. Enero: 5-8

Fernandes, Edésio. 2002. Faculty profile, Julio: 12-13

Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Enero: 4-7

Smolka, Martim O., and Laura Mullahy. 2003. A decade of changes: A retrospective on the Latin America program. Octubre: 8-12

Figura 1: Aciertos y Desaciertos de los Programas de Regularización

• Aciertos
  • Entender y planificar las ciudades de manera integral antes de diseñar una estrategia de regularización, que deberá integrarse a la política urbana general
  • Involucrar a todos los agentes en la toma de decisiones con respecto a la ubicación y la forma de instrumentar los programas de regularización
  • Considerar los programas de regularización como parte la política social, que en su más amplio sentido promueve la integración social
  • Conservar la presencia del Estado en los asentamientos regularizados, a través de su incorporación al catastro y los sistemas de recaudación de impuestos locales
  • Difundir, desde el inicio de los programas y las intervenciones, los objetivos y metas que se propone cumplir, ligándolos a los derechos legales correspondientes
  • Considerar, desde el inició de las intervenciones, que puede haber más de una forma de hacer las cosas
  • Diseñar y promover programas preventivos que acompañen la instrumentación de los programas de regularización, que son esencialmente paliativos
  • Reconocer el derecho a ser diferente
  • Reconocer que la falta de acceso a los servicios básicos es, frecuentemente, más onerosa que su provisión
  • Reconocer que los residentes de los asentamientos informales tienen derechos legítimos sobre la ciudad
  • Ser sensible a los temas de género (por ejemplo, la creciente permanencia de las mujeres jefes de familia)
  • Reconocer la existencia de distintas modalidades de regularización de la tenencia, incluyendo soluciones colectivas para responder a problemas sociales comunes
  • Mantener la unidad entre proyectos, programas y estrategias
  • Para evaluar la efectividad de los programas, es necesario considerar los costos de no regularizar
  • Intervenir con el apoyo de sistemas de información georeferenciada
• Desaciertos
  • Tratar la informalidad como una excepción; formular programas aislados de regularización al amparo de políticas sectoriales, a cargo de una sola rama de la administración pública
  • Exaltar la informalidad como solución para un grupo social que se considera marginal
  • Entregar títulos sin proporcionar servicios
  • Ignorar la dinámica del mercado, como variable que incide de manera directa en la valuación de los beneficios otorgados
  • Crear falsas expectativas, en contextos donde no se cuenta con fuentes de financiamiento y/o recursos suficientes
  • Restringir la movilidad de las familias
  • Fracasar en la prevención y no reprimir el desarrollo de nuevos asentamientos informales
  • Ignorar las irregularidades en áreas residenciales y de altos ingresos
  • No considerar la capacidad de pago de los residentes de los asentamientos irregulares, e ignorar la necesidad de asociaciones público-privadas como medio para financiar los programas de regularización
  • Flexibilizar normas y reglamentos urbanos, sin contar con el fundamento legal necesario
  • Contener de manera artificial las presiones de la oferta y demanda en el mercado
  • No reconocer que los programas de mejoramiento y legalización deben diseñarse para operar de manera conjunta
  • Difundir la idea de que cualquier situación puede ser regularizada y no aclarar que el proceso puede implicar, en algunos casos, la reubicación
  • Considerar que desde el punto de vista económico los programas de regularización nos son viables
  • Iniciar el monitoreo de los programas estando en marcha los procesos de mejoramiento, con objeto de magnificar sus resultados positivos

Urban regulations in Latin America that create benefits to landowners as increased gains are usually welcomed, especially by those who own land where more benefits have been concentrated; for example, when zoning plants authorize development in one area but restrain it in another, or when building codes stimulate a type of housing but condone the provision of infrastructure. But urban regulations impose charges on development, such as the provision of truck roads, the dedication of land for environmental purposes, the inclusion of social housing, the readjustment of land with neighbors, or the payment of special charges, generate strong resistance.

¿De qué manera se verán afectadas las finanzas del gobierno municipal por la enorme y creciente carga de pagar los costos de pensión contraídos previamente? En particular, ¿de qué manera estos costos de pensión heredados cambiarán la percepción de los residentes respecto al impuesto municipal sobre la propiedad y su intención de pagarlo? como primer paso de un programa de investigación del lincoln institute of land policy mucho más amplio sobre estas cuestiones, cabe preguntarse: ¿Qué sabemos –e igualmente importante, qué no sabemos– acerca de la magnitud de las deudas por pensiones sin fondos del gobierno municipal en los estados unidos? (ver Gordon, rose y Fischer 2012).

Es un principio fundamental de las finanzas públicas que los servicios del presente deberían pagarse con ingresos del presente, y que el financiamiento de deudas debería reservarse para proyectos de capital que brinden servicios a los futuros contribuyentes. este principio se viola cuando las deudas por pensiones relacionadas con los servicios de los trabajadores en el presente no son financiadas con compras de activos financieros en el presente y, en su lugar, deben pagarlas los futuros contribuyentes.

Desafortunadamente, no siempre se observan los principios de la prudencia en las finanzas públicas, y los gobiernos municipales en los estados unidos han acumulado una importante cantidad de deudas por pensiones sin fondos en los últimos años. esta situación genera un quiebre en la importante relación entre los contribuyentes y los servicios que reciben: la correspondencia desigual entre el valor total de los servicios públicos y los recursos tomados del sector privado. existe un importante debate sobre la solidez de dicha correspondencia y cuánta es la similitud de la relación de precios entre el valor pagado y el valor recibido para los contribuyentes particulares; casi no quedan dudas de que utilizar los ingresos corrientes para pagar servicios prestados en el pasado debilita esta relación.

Una conciencia pública creciente

La cuestión de las pensiones para empleados del gobierno estatal y municipal aparece en los titulares casi a diario (recuadro 1). Hasta hace sólo unos pocos años, estas pensiones eran competencia casi exclusiva de unos pocos funcionarios elegidos, juntas designadas, asesores en inversiones, actuarios y agencias calificadoras de crédito. ¿Qué cambió? La respuesta más inmediata es la gran recesión, que condicionó no solamente los ingresos fiscales del estado sino también el valor de los activos de los planes de pensión. En particular, la tenencia de capital proveniente de fondos de pensión estatales y municipales perdió casi la mitad de su valor, ya que cayó del pico de US$2,3 billones alcanzado en septiembre de 2007 a sólo US$1,2 billones en marzo de 2009 (Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal 2012).

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Recuadro 1: ¿En dónde se encuentran en peligro las pensione municipales?

A fin de comprender cuáles son los lugares donde las pensiones municipales estaban experimentando dificultades en particular, Gordon, Rose y Fischer (2012) utilizaron un software de monitoreo de medios de comunicación para realizar una investigación de todas las agencias de noticias nacionales de los EE.UU. durante los tres primeros meses de 2012. La búsqueda se centró en artículos que incluían la palabra “pensión” junto con otros términos que identificaban a los gobiernos municipales, como “municipalidad”, “ciudad” o “condado”, y descripciones de problemas de financiamiento, como, por ejemplo, “pasivo”, “déficit”, “sin fondos”, “recorte”, “mora”, “reforma” y “problema”. Los resultados de la búsqueda produjeron más de 2.000 artículos separados de diferentes lugares en todo el país.

Según este análisis, varios tipos de lugares están experimentando problemas con la cuestión de las pensiones. Un grupo lo forman las jurisdicciones que han estado perdiendo gente y empleos con el transcurso de los años. Uno de los ejemplos más notorios es Detroit, Michigan, en donde la cantidad de jubilados es el doble de los trabajadores activos. En esta categoría también entra la ciudad de Prichard, Alabama, que perdió más del 45 por ciento de su población desde 1970 y, el año 2010 tenía menos de 23.000 residentes. En septiembre de 2009, este municipio sencillamente dejó de enviar los cheques de pensión a sus exempleados y, un mes más tarde, se declaró en quiebra. Para dichas comunidades, los conflictos relacionados con las pensiones también pueden ser un síntoma de mayores problemas fiscales o de disfunciones políticas.

Otro grupo de jurisdicciones pasó del auge inmobiliario a el posterior derrumbe del mercado de la vivienda. Algunos ejemplos son las ciudades de rápido crecimiento en California, como Stockton, que este año se declaró en quiebra, siendo la ciudad más grande que se haya declarado en quiebra en la historia. Mucho más desconcertante es la situación de jurisdicciones relativamente acaudaladas, como los condados de Suffolk o Nassau, en Nueva York, que parecen no ser capaces de aplicar recortes estrictos en los gastos o aumentar los impuestos debido a la paralización política. En lugar de ello, muchas de estas jurisdicciones han recurrido al préstamo para cumplir con sus obligaciones de pago de pensiones.

Solamente dos de las recientes bancarrotas municipales (Vallejo, California, y Central Falls, Rhode Island) fueron resultado de presiones de las pensiones públicas y la compensación de empleados junto con una reducción de la recaudación. Otras jurisdicciones, como Harrisburg, Pensilvania, y el condado de Jefferson, Alabama, están en apuros debido a malas decisiones en las inversiones. Además, algunas ciudades importantes, como Atlanta, San Francisco y Nueva York, han tomado medidas para limitar el crecimiento de las pensiones, con frecuencia gracias a la cooperación de los sindicatos de empleados públicos municipales. Central Falls logró obtener concesiones de oficiales de policía y bomberos en activo, así como de jubilados, pero aun esta medida resultó insuficiente para detener la caída hacia la quiebra.

Aunque el mercado de valores se ha recuperado en gran medida y las tenencias de capital derivadas de planes estatales y municipales se han incrementado nuevamente a más de US$2 billones, las pensiones públicas siguen estando bajo estrecha vigilancia. Las agencias calificadoras de crédito están tomando cada vez más en cuenta las deudas por pensiones sin fondos a la hora de llevar a cabo sus evaluaciones de riesgo crediticio de los gobiernos estatal y municipal. Además, los analistas están haciendo oír cada vez más sus críticas sobre los métodos que comúnmente se utilizan para evaluar los niveles de financiamiento de las pensiones.

El gobierno federal también está prestando atención a este tema. El congreso, alarmado por la posibilidad de que los gobiernos entren en mora, celebró una serie de audiencias sobre las finanzas de los gobiernos estatal y municipal a principios de 2011. Hace poco, los miembros republicanos del comité conjunto económico (JEC, por sus siglas en inglés) emitieron informes en los que se vislumbraba el espectro de una crisis similar a la de la eurozona debido a las deudas por pensiones estatales sin fondos (JEC 2011; JEC 2012).

A la luz de estas críticas y de los motivos de preocupación en torno a los crecientes costos derivados de las pensiones, 43 estados promulgaron reformas importantes en sus sistemas de pensión entre 2009 y 2011 (Snell 2012). Las modificaciones más comunes fueron las siguientes: aumento de los requisitos en la aportación por parte de los empleados (30 estados), aumento de la edad y años de servicio para la elegibilidad (32), ajuste de fórmulas para calcular los beneficios (17), y reducción en los aumentos del costo de la vida (21). En algunos estados, las modificaciones se aplicaron solamente a los nuevos empleados, aunque en otros estados, estos cambios afectaron a los trabajadores activos y a los ya jubilados. Estas medidas han generado una gran controversia y han dado como resultado el inicio de juicios en colorado, Minnesota, Nueva Jersey y Dakota del Sur.

La mayor parte de esta creciente atención hacia las pensiones de empleados del gobierno se ha concentrado en los planes del gobierno estatal, mientras que las pensiones de empleados públicos municipales relativamente no han sido sometidas a análisis. Aunque los planes municipales representan un porcentaje modesto del total de afiliados a las pensiones públicas (10 por ciento) y del total de activos de pensiones públicas (18 por ciento), su quiebra puede ser devastadora. Los residentes y las empresas con posibilidades de mudarse podrían abandonar aquellas comunidades en las que se aplican impuestos altos para reconstruir los activos derivados de pensiones en lugar de brindar servicios básicos. Una base imponible reducida podría empeorar aún más el fondo, con menos posibilidades de pagar los beneficios prometidos. El resultado podría ser el surgimiento de más ciudades como Prichard, Alabama.

Una mirada conjunta a los planes de pensión estatales y municipales

Las pensiones estatales y municipales son una parte importante del sistema de jubilación de la nación. La figura 1 muestra la distribución del total de us$15,3 billones en activos para la jubilación a finales de 2011 por tipo de plan. Los fondos de jubilación de empleados públicos estatales y municipales poseían, en conjunto, us$2,8 billones en activos, o casi un quinto del total.

Todos los estados tienen al menos un plan de pensión para empleados públicos y, en algunos estados, varios planes. Existen más de 220 planes estatales (algunos de los cuales son planes gestionados por el estado que ofrecen cobertura a trabajadores del gobierno municipal) y cerca de 3.200 planes municipales (tabla 1). En total, estos planes dan cobertura a 14,7 millones de trabajadores, 8,2 millones de beneficiarios actuales y 4,8 millones de personas elegibles para obtener beneficios en el futuro pero que aún no los reciben.

Las pensiones estatales y municipales son importantes, además, porque el 27,5 por ciento de los empleados de gobierno no está integrado en el seguro social (Nuschler, Shelton y Topoleski 2011). Estos empleados públicos sin cobertura se encuentran concentrados en unos pocos estados. La figura 2 ofrece una clasificación de los 16 estados que presentan las mayores concentraciones de trabajadores gubernamentales sin cobertura del seguro social. Casi todos los empleados de gobierno, tanto estatal como municipal, de Ohio y Massachusetts y más de la mitad de los empleados públicos estatales y municipales de Nevada, Louisiana, Colorado, California y Texas no están cubiertos por el seguro social.

Otra característica fundamental de las pensiones estatales y municipales reside en que, en su mayoría, consisten en planes de beneficios definidos (DB, por sus siglas en inglés). Los beneficios se calculan utilizando una fórmula que, por lo general, sigue este patrón:

(Salario promedio de los 3 últimos años) x
(Años de servicio) x
(2 por ciento por cada año de servicio) =
Beneficios

La mayoría de las pensiones de gobierno estatal y municipal también incluyen un ajuste según el costo de la vida. Una minoría de trabajadores del sector público se encuentra inscrita en planes de aportes definidos (DC, por sus siglas en inglés), según los cuales se coloca un monto específico en un fondo de jubilación por cada año de trabajo. Si se las compara con los planes dc, las pensiones dB protegen a los empleados de los riesgos derivados de inversiones, inflación y longevidad. Hasta el año 2009, cerca del 80 por ciento de los trabajadores estatales y municipales se encontraba inscrito en planes DB, y sólo poco más del 20 por ciento de los empleados estatales y municipales estaba en planes DC. Los trabajadores del sector privado presentaban la composición opuesta: el 20 por ciento estaba inscrito en planes DB y el 80 por ciento, en planes DC (Oficina de Estadísticas Laborales de los EE.UU. 2011).

Los planes DB predominaban en el sector privado, pero han ido desapareciendo, en parte debido a que la Ley de Seguridad de Ingresos de Jubilación para Empleados de 1974 (ERISA, por sus siglas en inglés) impuso normas mínimas de financiamiento y estableció el requisito de realizar aportaciones para seguros y otras cargas administrativas en relación con estos planes.

La menor cantidad de requisitos de financiamiento y de presentación de reportes que se aplican a las pensiones públicas permite a los gobiernos trasladar los costos de los trabajadores al futuro. Esta es una forma implícita de pedir préstamos, ya que se pueden evadir las normas presupuestarias calculadas y evitar la aprobación del electorado que generalmente se requiere para emitir bonos.

Requisitos de financiamiento y de presentación de reportes para las pensiones estatales y municipales

Históricamente, la mayoría de las pensiones estatales y municipales se financiaron con recaudaciones generales a plazo. La práctica actual de prefinanciar los planes de pensión estatales y municipales comenzó en las décadas de 1970 y 1980. Aunque los planes del sector público no se encontraban sujetos a la ERISA, esta ley sí requería emitir informes sobre sus prácticas. El informe de 1978 indicaba un “alto nivel de ceguera sobre el costo de las pensiones (…) debido a la falta de valuaciones actuariales, la utilización de suposiciones actuariales irreales y la ausencia general de normas actuariales” (Munnell y otros 2008, 2).

Esta señal de alarma llevó a varios planes a incrementar voluntariamente los niveles de financiamiento y prestar más atención a las normas actuariales y contables. En 1984 se creó la Junta de Normas Contables del Gobierno (GASB, por sus siglas en inglés), que emitió las primeras normas para planes de pensión en 1986 y realizó una profunda revisión de sus normas de valuación actuarial en 1994. El cumplimiento de dichas normas es de carácter voluntario, pero tiene el reconocimiento de las agencias calificadoras de crédito, los auditores y otros profesionales encargados de recopilar datos. A diferencia de las normas de la ERISA, que requieren métodos de valuación específicos para todos los planes privados, la GASB establece criterios que permiten cierta flexibilidad en la utilización de métodos específicos por parte de los planes públicos. En consecuencia, existen serios motivos de preocupación en lo referente a la transparencia y la comparabilidad de los datos sobre los que informan los propios planes de pensión estatales y municipales en relación con sus deudas.

Aportaciones de los empleadores

El cálculo del Pasivo Actuarial Devengado (AAL, por sus siglas en inglés) de un plan requiere la siguiente información: edad e historial salarial de los afiliados; proyecciones de incremento salarial, edades de jubilación, ganancias por activos e inflación; tablas de probabilidad de longevidad; y una tasa de descuento para convertir valores futuros estimados en valores en curso. El Pasivo Actuarial Devengado Sin Fondos (UAAL, por sus siglas en inglés) es equivalente al AAL menos los activos del plan.

El “costo normal” de un plan de pensión es el aumento del AAL debido al año de servicio en curso de los empleados existentes. La ERISA requiere que el costo normal se salde con las aportaciones de los empleados y empleadores. La GASB especifica una “Aportación Anual Obligatoria” (ARC, por sus siglas en inglés) de costo normal más una amortización a 30 años del UAAL. El problema reside en que, contrariamente a lo que su nombre indica, en la mayoría de las jurisdicciones no es obligatorio el pago del ARC.

Elección de la tasa de descuento

La cuestión que recientemente ha recibido más atención es la elección de la tasa de descuento. Las normas actualmente aplicables de la GASB permiten el descuento de las deudas futuras en base al rendimiento por inversiones proyectado, lo que dio un promedio del 8 por ciento anual antes de la recesión. No obstante, la mayoría de los economistas y especialistas en teoría financiera estarían de acuerdo con Brown y Wilcox (2009, 538) cuando afirman que “la tasa de descuento utilizada para valuar las futuras deudas derivadas de las pensiones debería reflejar el grado de riesgo de dichas deudas”, no de los activos. Las garantías constitucionales y legales consideran a las pensiones gubernamentales de bajo riesgo, mientras que el rendimiento histórico por inversiones incluye una prima de riesgo.

Los gobiernos estatales y municipales no pueden evitar los riesgos a largo plazo, como son una prolongada caída en la productividad o una caída de la bolsa durante una década. Por lo tanto, la tasa histórica de rendimiento a largo plazo en una cartera con gran composición patrimonial (antes de aplicar ajustes por riesgos) resulta una tasa de descuento demasiado alta. Las tasas de descuento más altas pueden hacer que las pensiones parezcan tener mayores fondos que los que verdaderamente poseen. Esto reduce los requisitos de aportaciones e impone obligaciones sin garantía a los futuros contribuyentes si no se logran las altas tasas de rentabilidad. Lo que resulta aún peor es que los administradores de los planes tienen de esta manera un incentivo para buscar carteras de alto riesgo con el fin de obtener una mayor tasa de descuento y un menor ARC.

Existen sólidos argumentos a favor de que la tasa de descuento del 8 por ciento que utitilizan muchos de los planes de pensión pública es demasiado alta, aunque existe un consenso menor en lo que respecta a cuánto debería reducirse dicha tasa para ser apropiada. En lugar de analizar estos puntos de vista, obtuvimos una estimación del impacto que podría tener una tasa más baja. Munnell y otros (2012) calculan los posibles cambios que se producirían en las deudas reportadas si en todos los planes se utilizara una tasa de descuento del 5 por ciento, en lugar del 8 por ciento. Dichos autores estiman que las deudas estatales y municipales aumentarían de US$3,6 billones a US$5,4 billones, y que las proporciones de financiamiento totales (activos/AAL) disminuirían de 75 por ciento a sólo 50 por ciento. Este es un cambio enorme, ya que representa el doble de las deudas sin fondos (UAAL = AAL – activos).

Últimas modificaciones en las normas de la GASB

La GASB (2012) emitió nuevas normas contables que entrarán en vigencia en 2013 y 2014. Según la modificación principal, los gobiernos estatales y municipales deberán aplicar diferentes tasas de descuento sobre las partes de las deudas que tienen fondos y las que no los tienen. Se seguirá aplicando una tasa basada en los ingresos en la parte del pasivo que posea financiamiento, mientras que se utilizará una tasa más baja y sin riesgos respecto del UAAL. El impacto de este cambio sobre el pasivo reportado depende de cuántos fondos tenga un plan: los planes totalmente financiados no sufrirán modificación alguna, los planes con fondos suficientes experimentarán unos pocos cambios, y los planes con escasos fondos estarán sujetos a grandes aumentos en las deudas reportadas y reducciones en el financiamiento. Según las nuevas normas, los estados contables del gobierno deberán incluir el UAAL, lo que incrementará la visibilidad del pasivo sin fondos para el electorado.

¿Qué sabemos sobre las pensiones municipales?

A pesar de los crecientes motivos de preocupación respecto a la salud fiscal de los planes de pensión municipales, no se tiene un conocimiento sistemático de los mismos. La mejor información disponible proviene de la Encuesta Anual de Sistemas de Jubilación para Empleados Públicos Estatales y Municipales, llevada a cabo por la Oficina del Censo de los EE.UU. (2012). Cada cinco años se ofrece información detallada sobre cada organismo de gobierno. Cada año se da información de datos a nivel de planes para una muestra que incluye casi la mitad de los 3.200 planes municipales, y estos datos se utilizan para generar estimaciones de totales para cada estado por tipo de gobierno. Las tablas 1 y 2 muestran ejemplos de los tipos de información que presenta la encuesta.

Las principales virtudes de la encuesta sobre jubilaciones de empleados de la Oficina del Censo son la calidad de los datos y el hecho de que son exhaustivos. Una desventaja importante es la falta de relevancia temporal, ya que los últimos datos municipales disponibles son los correspondientes al ejercicio de 2010. Otro problema reside en que hace muy poco que la Oficina comenzó a informar acerca de las deudas de los planes, y sólo incluye estos datos respecto de los planes estatales. Al igual que otras fuentes de datos sobre pensiones, la Oficina del Censo no recaba información sobre los planes DC u otros beneficios posteriores al empleo (OPEB, por sus siglas en inglés).

No obstante, la encuesta sobre jubilación de empleados arroja cierta luz sobre las pensiones municipales. Por ejemplo, la cantidad de planes municipales por estado varía significativamente: 7 estados no poseen planes municipales, 20 estados tienen menos de 10, Florida e Illinois tienen más de 300 cada uno, y Pensilvania posee más de 1.400. La cantidad de afiliados activos por beneficiario es una medida rudimentaria para saber de qué manera los aportes de los empleados sirven para financiar el plan. La tabla 1 muestra que el promedio nacional en los planes municipales es de 1,4 trabajadores por jubilado, aunque la variación entre estados es considerable. Esta proporción de respaldo es menor que 1 en 12 estados; de entre 1 y 2 en 31 estados; y de más de 2 en 7 estados (Utah posee la proporción más alta: 6,8).

Ninguno de estos datos nos dice cuán suficientemente financiadas se encuentran las pensiones municipales. Para obtener esta información, debemos recurrir a encuestas independientes. La mayoría de estas encuestas ofrecen una buena cobertura sobre los planes estatales, aunque, por lo general, incluyen sólo información sobre algunos de los planes municipales más grandes, como, por ejemplo, la encuesta anual de planes de afiliados de la Asociación Nacional de Administradores de Jubilación Estatal (NASRA, por sus siglas en inglés). Unas pocas investigaciones nacionales se han centrado en las deudas por pensiones municipales, en lugar de estatales. Por ejemplo, Novy-Marx y Rauh (2011) analizan las finanzas de las pensiones municipales utilizando datos de los Informes Financieros Anuales Consolidados (CAFR, por sus siglas en inglés) respecto de los planes de ciudades y condados que poseen más de US$1.000 millones en activos a partir de 2006.

El Centro de Investigaciones sobre Jubilación (CRR, por sus siglas en inglés) de la universidad Boston College mantiene una Base de Datos de Planes Públicos (PPD) para los mayores planes estatales y municipales, con datos provenientes de informes actuariales individuales sobre los planes y CAFR del gobierno municipal. Mediante el uso de la PPD más otros tipos de información sobre planes municipales adicionales, el CRR recientemente emitió un informe con datos para 2010 en base a una muestra de 97 planes en 40 estados (Munnell y otros 2011). Esta es una muestra modesta en relación con el total de 3.200 planes municipales; no obstante, debido a que se concentra en los planes grandes, cubre el 59 por ciento de los activos de pensiones municipales y el 55 por ciento de los afiliados.

Un resultado importante de esta investigación es la amplia dispersión que existe en la relación promedio de financiamiento del 77 por ciento en 2010 (figura 3). De los 95 planes grandes de la muestra del CRR con información utilizable, sólo 16 poseían activos para cubrir más del 90 por ciento del pasivo. En el extremo opuesto, hay 9 planes con un financiamiento menor al 50 por ciento (Munnell y otros 2011). Además, este estudio muestra al ARC como un porcentaje de la nómina gubernamental municipal. El promedio general para 2010 es del 22 por ciento, y en este caso también existe una amplia dispersión (figura 4). De los 91 planes grandes en la muestra del CRR con información utilizable, más de la mitad (49) tienen un ACR por debajo del 20 por ciento de la nómina, aunque 16 planes poseen participaciones en el rango menos manejable de entre 30 por ciento y 80 por ciento. Cinco planes poseen un pasivo por pensiones de tal magnitud que, de pagarse por completo, costaría más que el 100 por ciento de la nómina.

Debe tenerse en cuenta que los gobiernos municipales en la mayoría de los estados no están obligados a pagar la cantidad total de ARC . No poseemos datos a nivel municipal; sin embargo, según un informe a nivel estatal, existe una amplia variación en el porcentaje de los ARC efectivamente pagados en todos los planes, todos los años y en todos los estados (Equipo de Trabajo para la Crisis Presupuestaria Estatal 2012). Munnell y otros (2011) calculan los pagos de pensión efectivamente realizados como un porcentaje de los presupuestos municipales, y en este caso también obtienen como resultado una variación considerable: el 14 por ciento de los gobiernos de la muestra destinan más del 12 por ciento de sus presupuestos al pago de las pensiones.

Conclusiones

Las pensiones del gobierno municipal se encuentran, en promedio, significativamente escasas de fondos. La razón fundamental reside en que, ante la falta de una obligación legal, muchos gobiernos no han reservado los suficientes fondos cada año para cubrir las deudas por pensión adicionales contraídas en ese año, y mucho menos para amortizar el pasivo sin fondos de años anteriores. En efecto, estos gobiernos piden préstamos para pagar los servicios de los trabajadores en el presente y trasladar la carga a futuros contribuyentes.

Tenemos muchos menos datos acerca de los 3.200 planes administrados a nivel municipal que los que tenemos sobre los 220 planes estatales. La mejor información respecto de los planes municipales proviene de investigadores que analizan los informes financieros detallados de los planes y los gobiernos municipales. Forzosamente, estos estudios se concentran en los planes más grandes. Lo que sí sabemos es que existe una amplia variación entre los diferentes planes respecto de ciertas medidas clave: el porcentaje del pasivo que se encuentra cubierto por los activos; la aportación completa que debería cubrir tanto los costos de pensión del año en curso como la amortización del pasivo sin fondos (ARC ) relativo a la nómina o a la recaudación anual; el porcentaje del ARC que se paga efectivamente; y el porcentaje del presupuesto en curso que se destina a los costos de pensión. Una importante cantidad de gobiernos municipales está en dificultades por una o más de estas medidas.

Lo que empeora aun más la situación es que lo que sabemos acerca del pasivo proviene de los datos reportados por los propios municipios y la tasa de descuento que estos gobiernos eligen. En casi todos los casos, la tasa de descuento es inadecuadamente alta, y la utilización de una tasa de descuento menor podría aumentar el pasivo sin fondos a más del doble. El resultado es un grave problema con respecto a las deudas por pensiones municipales que amenaza las finanzas del gobierno municipal, aunque no conocemos su magnitud ni el nivel de desigualdad de su distribución.

Sobre los autores

Richard F. Dye es visiting fellow del Lincoln Institute of Land Policy. Asimismo es profesor en el Instituto de Gobierno y Relaciones Públicas de la Universidad de Illinois en Chicago, y profesor emérito de Economía en el Lake Forest College.

Tracy Gordonfellow en Estudios Económicos en el Instituto Brookings, Washington, DC. Su campo de investigación se centra en las finanzas públicas estatales y municipales, la economía política y la economía urbana.

Referencias

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Since first holding democratic elections at the national and provincial levels in 1994, South Africa has undertaken far-reaching constitutional changes. Arguably, the most fundamental transformation is taking place at the local government level, where the divisions created by apartheid were most severe. These changes were set in motion by the Local Government Transition Act of 1993, and during 1994-1995 the formerly racially segregated urban local authorities were amalgamated into a variety of non-racial transitional councils:

• in metropolitan areas, transitional metropolitan councils (TMCs) with constituent transitional metropolitan local councils (TMLCs);
• in secondary cities and towns, transitional local councils (TLCs); and
• in rural areas where no primary municipalities existed in the past, transitional representative councils (TRepCs) or transitional rural councils (TRCs).

In non-metropolitan areas, the former regional services councils were transformed into district councils, thereby retaining a secondary tier of local government in rural areas.

In March 1998 the national government published the White Paper on Local Government, which set out its vision for the future of local government. The White Paper resulted in passage of the Local Government Demarcation Act and the Local Government: Municipal Structures Act. Under the Demarcation Act, the Municipal Demarcation Board was established to assign new boundaries for the different categories of municipal governments throughout the country. The present 843 transitional municipalities are to be severely reorganized after the local elections in November 2000 into 284 newly demarcated municipalities (see Table 1).

Within the six metropolitan areas to be established, single-tier metropolitan municipalities will replace the TMCs and TMLCs. In the non-metropolitan areas 47 district municipalities will replace the present 42 district councils. Each district municipality will consist of two or more (primary-tier) local municipalities to replace the present local and rural councils. A typical future local municipality will consist of a number of neighboring towns and their rural hinterland. In sparsely populated rural areas where the establishment of a local municipality is not viable (designated as district management areas), a district municipality will be the only form of local government.

Municipal Finance Reform

The structural reforms at the local government level also require reform of municipal finances. The government is currently preparing two important pieces of legislation in this regard, the Local Government: Property Rates Bill (dealing exclusively with property taxation) and the Municipal Finance Management Bill.

Section 229 of South Africa’s Constitution guarantees “rates on property” (i.e., the property tax) as an autonomous source of revenue for municipalities. It states that the “power of a municipality to impose rates on property…may be regulated by national legislation.” National framework legislation regarding the property tax is indeed needed for the following reasons:

• Property tax is currently levied in terms of four outdated provincial ordinances retained from the apartheid era (e.g., it is not presently possible to utilize computer-assisted mass appraisal (CAMA) because physical inspections of each rateable property is legally required).
• Property tax is presently levied only by urban municipalities.
• The future amalgamation of urban and rural councils (i.e., the structural changes to date and still to be effected) necessitates change.
• The amalgamation of racially segregated urban municipalities has resulted in a number of constitutional challenges.
• It is the most important own-tax instrument at the local government level, accounting for 19 percent of total local government operating income (Budget Review 2000).

Therefore, the Local Government: Property Rates Bill, currently in its 10th draft, is to be welcomed, at least in principle. It has not yet been published for public comment and may be further amended. However, when this bill is eventually passed into law, it will regulate the levying, assessing and collection of property taxes by municipalities.

Policy Issues in the Property Rates Bill

Diversity of Tax Bases

Urban municipalities generally have a choice between three tax bases, which are spread remarkably evenly throughout the country:

• Site rating (rating land values only) is prevalent in at least three of South Africa’s nine provinces (Gauteng, Northern Province and Mpumalanga);
• Flat rating (rating improved capital values) is dominant in the Western Cape; and
• Composite rating (rating land values and the value of improvements, but at different tax rates) is most commonly used in KwaZulu-Natal.

Earlier drafts of the Property Rates Bill retained this diversity as well as local choice. However, clause 5(1) of the 10th draft of the bill now states that a rate levied on property “must be…an amount in the Rand (South Africa’s currency) determined by the municipality on the improved value of the property.” Although it seems that government has opted for a single tax base (i.e., improved capital value), the bill goes on to provide that a rate levied on the “improved value of property may be composed of separate amounts on the site value of the property and the value of the improvements.” By implication, therefore, composite rating and site rating have been retained (if the amount in the Rand on improvements is set at zero).

Extension of the Tax Base and Possible Exclusions

In principle a municipality may tax “all property in its municipal area,” including areas where the property tax has not been levied before, such as agricultural and tribal land. However, the bill also allows a municipality to exclude a category or categories of property from rating. These excluded properties need not be reflected in the valuation roll.

McCluskey and Franzsen (2000) suggest several reasons why municipalities should include all properties in the valuation roll, and then allow specific exemptions rather than exclusions from the taxing process. First, it can be difficult to justify and defend exclusions constitutionally; second, it is politically easier to phase out an exemption than to introduce a tax on formerly excluded properties; and third, if properties are not valued and thus not reflected in the valuation roll, the extent of the tax base relinquished through exclusions is not known.

“Public infrastructure” is to be excluded from the tax base. This will have significant implications, particularly for municipalities with large tracts of land owned by public utility companies, and may need to be reconsidered in light of privatization. International practice suggests that public utilities should be rated at least on their operational land.

Differentiation and Phasing-in of Rates

Current legislation only provides for rate uniformity throughout a municipal area. However, municipalities sometimes achieve effective differentiation by granting arbitrary rebates to certain properties on the basis of zoning. For example, all improved residential properties in the Pretoria TMLC are presently granted a 35 percent rebate.

The bill provides that different rates may be levied for different categories of property according to use, status or location-a critical point in light of the extension of municipal boundaries into rural areas. For example, it would be possible for a future local municipality (comprising various small towns, commercial farmland and tribal land) to have the following different property categories (and therefore different tax rates):

• residential properties in a formal township in town A (consisting of generally low-value properties);
• residential properties in a formal township in town B (consisting of generally high-value properties);
• residential properties in an informal (squatter) settlement;
• commercial properties;
• industrial properties;
• commercial farmland;
• tribal land.

However, a municipality will have to justify its differential rate schedule in an annually revised rates policy document presented to all taxpayers. Although municipalities may be permitted to treat ratepayers differently, they must justify this action. The bill also allows for the phasing-in of rates over a three-year period with respect to property not subject to property taxation before 1 July 1999 (e.g., tribal land). In certain instances the period may be extended for a further three years.

Tax Rates

The bill (clause 5(2)) states that municipalities may set their own tax rates. However, the Minister for Local Government, in concurrence with the Minister of Finance, may set a limit or rate cap on the amount. Apart from reducing municipalities’ fiscal autonomy, rate caps set nationally may not reflect differences in taxing capacity that exist between municipalities (see Table 2).

An alternative, and more practical, “capping” measure that has been inserted in the 10th draft (clause 5(3)(a)(ii)) is to limit the annual tax rate increases, not unlike one part of Proposition 13 in California.

Extension of Property Tax to Tribal Land

Extending property taxation to tribal land is an area of major political concern and is fraught with practical problems. “Ownership” of tribal land is not uniform, and some tribal authorities are not prepared to accept any form of local government within their area of jurisdiction, let alone any form of taxation of “their” land. Identifying the taxpayer may be problematic. Furthermore, formal ownership of tribal land seldom reflects the complex system of tenure rights of the individuals entitled to the use of that land. Even if it were possible to identify a taxpayer and establish an assessed value for (tribal) “property,” the abject poverty and inability of residents in many tribal areas to pay any tax will have to be considered. In fact, few tribal areas presently receive municipal services that could justify the introduction of a property tax.

Rates Policy

Clause 13 of the bill requires municipalities to adopt a rates policy and then levy rates accordingly. This is a welcome change. The rates policy, which is to be reviewed annually, must explain and justify the provision of exemptions, rebates, reductions and relief for the poor. This policy should significantly enhance the transparency, efficiency and accountability of municipal councils, and perhaps encourage compliance.

Valuation Quality Control

Another welcome aspect in the bill concerns monitoring valuation quality for equity and consistency across the country. However, the bill (clause 64) confers this responsibility on the Minister responsible for local government. McCluskey and Franzsen (2000) suggest that an independent and professional valuation agency, preferably at the national level, should be established for this highly technical task. Such agencies exist in Australia, New Zealand and Canada. In South Africa, this type of agency should perform the following primary tasks:

• provide technical advice to government on valuation issues and the regulation of the valuation services sector;
• set minimum quality standards and specifications necessary to meet government outcomes;
• monitor and audit the valuations submitted by valuation providers (e.g., municipal valuers) against certain minimum standards; and
• certify to municipalities (and through them to ratepayers) that the resulting valuations meet the minimum standards for a fair and consistent property tax system.

The monitoring service could well be expanded to provide valuation advice, expertise and data to municipalities. Such an agency could also undertake valuations of property for other taxes levied at the national level, such as estate and gift taxes.

Conclusion

The Local Government: Property Rates Bill should provide a solid framework for property taxation as South Africa begins to implement its new local government structure. If municipalities adhere to the principles articulated in the bill, a more uniform, equitable and efficient property tax system will play an even more important role in the future.

Riël C.D. Franzsen is professor in the Department of Mercantile Law at the University of South Africa in Pretoria, South Africa. His research on property tax reform in South Africa has been supported in part by the Lincoln Institute.

References

Budget Review 2000: Chapter 7. South Africa Department of Finance. http://www.finance.gov.za/b/budget_00/default.htm

Franzsen, R.C.D. 1999. Property taxation in South Africa. In W.J. McCluskey (ed.) Property Tax: An International Comparative Review. Aldershot, UK: Ashgate, 337-357.

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McCluskey, W.J., and R.C.D. Franzsen. 2000. Some policy issues regarding the Local Government: Property Rates Bill. SA Mercantile Law Journal 12: 209-223.