Todos los años, los gobiernos estatales y locales de los EE. UU. están dejando cientos de millones de dólares de subsidios federales sobre la mesa. El gobierno federal asigna estos fondos a estados y municipalidades, frecuentemente en forma competitiva, para ayudar a pagar por muchos de los servicios locales más básicos y críticos de una comunidad, como educación, transporte y seguridad pública. En el año fiscal 2015 solamente, la Oficina de Contabilidad Gubernamental (GAO, por su sigla en inglés) de los EE. UU. identificó aproximadamente US$994 millones en fondos no desembolsados —dinero asignado pero aún no utilizado por sus beneficiarios— en cuentas de subsidios vencidas del Sistema de Gestión de Pagos (PMS, por su sigla en inglés), la plataforma más grande del país para distribuir dinero de subsidios federales, responsable por alrededor del 77 por ciento de todos los pagos de subsidios civiles federales. Más de la mitad de las cuentas habían vencido hace por lo menos uno a tres años (U.S. GAO 2016).

Esta tendencia causaría perplejidad en la mejor de las circunstancias, pero en el entorno actual, cuando tantas comunidades de los EE. UU. están teniendo dificultades económicas, es incomprensible. Más de 50 municipalidades se han declarado en quiebra desde 2010. Las escuelas públicas de Chicago tienen tantas dificultades económicas que los Servicios de Inversión de Moody han degradado la deuda del distrito recientemente a B3, que es “seis niveles por debajo del grado de inversión”, dijo la vicepresidente de Moody, Rachel Cortez, en una entrevista en Marketplace (Scott 2016). En Petersburg, Virginia, una comunidad de 32.000 habitantes ubicada a menos de 30 millas de Richmond, la ciudad se ha atrasado tanto en sus pagos de la deuda que los equipos de bomberos y rescate han sido confiscados, los prestamistas dejaron de hacer préstamos a la ciudad y los funcionarios han aprobado medidas para recortar servicios públicos y aumentar impuestos.

Estos dólares son una fuente crítica de financiamiento para los gobiernos estatales y locales. Sin fondos de subvención federal, los estados y las municipalidades quizás tengan problemas para proporcionar bienes y servicios esenciales o conseguir préstamos, o deberán cubrir sus costos aumentando impuestos y cargos para sus residentes, reduciendo la cantidad de dinero local disponible para pagar por las necesidades críticas de la comunidad. “Hay mandatos estatales que limitan la manera en que los condados y ciudades pueden recaudar fondos. Si bien pueden cobrar impuestos sobre la propiedad y potencialmente impuestos sobre los ingresos o las ventas, no se encuentran en una situación donde pueden recaudar todo el dinero que quieren”, dice Jenna DeAngelo, gerente de programa del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Los fondos federales son esenciales para ayudar a llenar esta brecha de financiamiento y pagar por servicios que cimientan el entramado de una comunidad, como puentes, salarios de maestros, cuerpos de bomberos, y reparación de baches. La lista es muy larga”. 

Subsidios intergubernamentales

En 2016, el gobierno de los EE. UU. asignó aproximadamente US$666.000 millones en subsidios federales para respaldar programas estatales y locales. Estos subsidios intergubernamentales, financiados con dólares de impuestos federales, están diseñados para promover eficiencia económica, redistribuir recursos, estabilizar la economía y promover la innovación. Estos son subsidios para incentivar a los gobiernos locales a invertir en infraestructura y otros bienes y servicios que benefician a los residentes más allá de su jurisdicción, subsidios para ayudar a adoptar prioridades políticas federales, y subsidios para iniciativas piloto que serían difíciles de impulsar con un solo programa de alcance nacional. En otras palabras, el gobierno federal usa el dinero para ayudar a los estados y municipalidades a construir comunidades fuertes y vibrantes que atraen y retienen a los residentes y a su vez establecen sus propias bases tributarias locales. 

Puede ser complicado navegar este amplio campo de subsidios federales. Hay más de 1.700 programas de subsidios intergubernamentales y dos tipos principales de subsidios. 

Los subsidios por categoría constituyen la mayoría de los subsidios federales, y se pueden usar sólo para un fin en particular. Algunos se distribuyen por fórmula, como el Subsidio de Fórmula para Áreas Urbanizadas de la Administración de Transporte Federal, que proporciona financiamiento a comunidades urbanas para actividades de planificación relacionadas con el transporte, y es proporcional a la densidad de población. Otros se distribuyen por medio de un proceso de solicitud competitiva, como el Programa de Inversión en Transporte para Generar Recuperación Económica (TIGER, por su sigla en inglés) del Departamento de Transporte, una iniciativa de US$5.000 millones que financia los proyectos de transporte con mayor posibilidad de producir beneficios económicos y medioambientales significativos en un área metropolitana, una región o todo el país. 

El otro tipo principal de subsidio son los subsidios en bloque, que se utilizan para funciones definidas muy ampliamente, como desarrollo comunitario o servicios sociales, y brindan más flexibilidad a los beneficiarios estatales y locales para cumplir con las metas del programa. Un ejemplo de subsidio en bloque prominente es el Subsidio en Bloque para Desarrollo Comunitario (CDBG, por su sigla en inglés) del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, que respalda la construcción de viviendas sociales, creación de puestos de empleo y servicios a poblaciones vulnerables. Hasta 2014, el gobierno federal había otorgado US$144.000 millones en fondos CDBG a ciudades, condados y estados.

Estos subsidios son administrados por docenas de departamentos federales y agencias independientes, pero el más grande es el Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS, por su sigla en inglés), que es responsable por el 22 por ciento de los subsidios y administra el Sistema de Gestión de Pagos (PMS, por su sigla en inglés), utilizado principalmente por HHS pero también por los Departamentos de Trabajo, Agricultura, Seguridad Nacional y el Tesoro, entre otros. No hay un sistema centralizado para que todas las agencias y programas puedan reportar y hacer el seguimiento de las asignaciones de subsidios y sus desembolsos, de manera que es virtualmente imposible saber precisamente qué porcentaje de las transferencias intergubernamentales permanece sin utilizar cada año. La GAO y otros investigadores pueden esclarecer sólo piezas separadas de todo el rompecabezas. 

Tampoco está claro lo que pasa con los fondos no utilizados, ya que ello depende de los parámetros del programa de subsidio. “A diferencia de los contratos federales, los subsidios federales no están gobernados por un solo juego de reglas a la hora de devolver el dinero desembolsado pero no utilizado”, explica Robert Cramer, consejero legal general asociado de la GAO, refiriéndose a la recuperación de fondos que ya se han desembolsado. “Los términos varían en función de cómo se estructure el subsidio. Las disposiciones de un subsidio permiten flexibilidad que otro no permite. Lo que se haga en última instancia con los fondos que el beneficiario no utiliza y son recuperados por una agencia también puede variar”. En algunos casos, el dinero se tiene que devolver al Departamento del Tesoro, que mantiene una base de datos de inversiones permitidas con dicho dinero. En otros casos, se puede reasignar a la agencia que proporcionó el subsidio originalmente. Algunos fondos pueden permanecer sin utilizar por décadas, si fueron asignados sin fecha de vencimiento.

Muchos funcionarios gubernamentales son renuentes a divulgar públicamente los problemas que pueden tener para usar los subsidios federales, lo cual contribuye a la falta de claridad para comprender lo que está ocurriendo. “Nadie quiere parecer incompetente”, explica George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln.

Según McCarthy, cuando una ciudad no gasta los dólares federales asignados, ello puede resultar en un aumento en los impuestos locales. Los gobiernos locales comúnmente usan el impuesto sobre la propiedad como una fuente de ingresos “residual”, o sea que una vez que hayan cobrado todos los otros ingresos, incluyendo los fondos de subsidios federales, fijan sus tasas del impuesto sobre la propiedad para suplir la diferencia entre lo cobrado y los ingresos que necesitan. Por lo tanto, toda fuente de ingresos que no se cobre y utilice impone una carga adicional para los propietarios contribuyentes. “Si los contribuyentes, que ya sufren una carga tributaria elevada, se llegan a enterar que su gobierno local no está usando todos los fondos disponibles, y llegan a la conclusión de que para compensar están aumentando las tasas del impuesto sobre la propiedad, es probable que se pongan furiosos y lo expresen en las urnas”, dice McCarthy. “También se traduce en decisiones por parte de los gobiernos locales para demorar el mantenimiento de infraestructura en vez de aumentar el impuesto sobre la propiedad, lo que en última instancia reduce el valor de las propiedades o genera una carga tributaria más alta cuando se produce la crisis inevitable debido a una falla de infraestructura”. 

Pero la disfunción burocrática o incluso la corrupción son explicaciones inadecuadas para la preponderancia de fondos federales sin utilizar, dice Erika Poethig, directora de iniciativas de política urbana del Instituto Urbano, y una arquitecta principal de la iniciativa Ciudades Fuertes y Comunidades Fuertes (Strong Cities and Strong Communities) del presidente Obama, que trata de ayudar a localidades en crisis a utilizar mejor sus recursos, incluyendo los subsidios federales. “Hay una serie de razones, algunas buenas y otras malas, por la que un gobierno estatal o federal deja dinero sobre la mesa. Y por supuesto hay otros problemas debido a la burocracia. Pero en general se trata de personas que están tratando de hacer lo que corresponde con programas que no necesariamente prestan atención a las diferencias comunitarias. Fundamentalmente, el factor principal es que las políticas federales no se adaptan necesariamente a todas las ciudades y a su condición: saludable, en recuperación o en crisis profunda”.

Diseño y administración de los programas

Para poder distribuir fondos intergubernamentales de manera efectiva, tanto las agencias que otorgan los subsidios como los beneficiarios tienen que cumplir sus funciones. El gobierno federal tiene que diseñar programas que los beneficiarios puedan usar en la práctica. Los gobiernos estatales y locales tienen que cumplir con los requisitos del subsidio. Todas las partes tienen que efectuar un seguimiento apropiado y administrar los fondos en forma diligente. Si bien la mayor parte del dinero de subsidios federales se distribuye exitosamente, sigue habiendo instancias donde del dicho al hecho hay mucho trecho.

Diseño defectuoso del programa

Para empezar, es complejo crear un programa de subsidios que funcione bien. En febrero de 2010, el presidente Obama estableció el Fondo para los Más Afectados (Hardest Hit Fund o HHF), una iniciativa de US$7.600 millones para financiar programas de prevención de ejecuciones hipotecarias en 18 estados y el Distrito de Columbia, brindando ayuda a propietarios que tenían dificultades económicas. HHF, diseñado para aprovechar la experiencia y el conocimiento de autoridades estatales y locales, se proponía respaldar soluciones diseñadas a la medida para una situación específica en la comunidad. En consecuencia, dependía de una red masiva de socios estatales y locales para administrar el programa, lo cual no sólo descentralizó las operaciones, sino que también creó una gran cantidad de papeleo administrativo. HHF y los socios participantes tenían que poner en práctica el programa dentro de un marco complicado definido por media docena de leyes federales, estatales y locales, que a veces variaban según el estado o la comunidad. El Tesoro de los EE. UU. también era responsable por negociar acuerdos individuales con cada autoridad de vivienda que participaba en el programa. En este marco, HHF tardó en ponerse en marcha. Casi dos años después de su creación, sólo el 3 por ciento de los fondos disponibles —US$217,4 millones— se había utilizado, a pesar de las buenas intenciones y las obvias necesidades. 

El fracaso inicial de HHF no es un secreto. “En varios momentos del programa, la Oficina del Inspector General Especial concluyó que no había objetivos o metas centralizadas para medir la efectividad del programa HHF. Varios informes señalaron que esta falta de métrica se debió en parte al temor de afectar la ‘naturaleza dinámica’ del programa. Por el contrario, llevó a una falta de contabilidad, efectividad y subutilización de los fondos de subsidios”, dice Lourdes Germán, directora de Iniciativas Internacionales e institucionales del Instituto Lincoln. En una acción inusual, el Departamento del Tesoro implementó cambios para corregir el curso, introduciendo por ejemplo la posibilidad de incluir acciones de remediación de zonas deterioradas como parte del programa. Desde entonces, HHF se ha convertido en una fuente principal de fondos federales para remediación de áreas deterioradas y ha sido tan efectivo que en 2016 se asignaron US$2.000 millones más para los estados que participan en HHF.

“La historia del programa HHF ilustra el núcleo del problema”, dice McCarthy. “En la medida que los subsidios sin utilizar son un síntoma de los defectos de diseño del programa, hay pocas maneras de exponer estos defectos y resolverlos, porque no hay un foro donde se puedan discutir estos problemas. Eso es lo que hizo de HHF un programa tan inusual. La distribución inicial extremadamente lenta de fondos dio una oportunidad para que las comunidades comunicaran al Tesoro por qué era tan difícil utilizar un dinero que no se adaptaba al fin buscado. El Tesoro utilizó su discreción reglamentaria para implementar un programa más útil y práctico para las comunidades. Pero la mejora del diseño de un programa por discreción reglamentaria es inusual. En vez de eso, lo que ocurre normalmente es que los programas siguen existiendo tal como fueron concebidos, ya sea que hayan sido diseñados en forma efectiva o no. La responsabilidad por el éxito del programa recae en las comunidades, y muy pocas veces se les pregunta si el programa funciona bien para ellas”. 

Cierres mal manejados

Pero no basta con diseñar un programa efectivo. También tiene que ser administrado correctamente a lo largo de las cuatro etapas del ciclo de vida típico de un subsidio federal: la etapa preotorgamiento, cuando el programa se anuncia y se reciben y analizan las solicitudes; la etapa de otorgamiento, cuando las partes acuerdan los términos del subsidio, incluyendo la cantidad de tiempo que tiene el beneficiario para gastar los fondos; la fase de implementación, cuando el beneficiario gasta el dinero; y la etapa de cierre, cuando se reciben y evalúan los informes finales una vez que los fondos se desembolsaron y/o llegó la fecha de terminación del subsidio. Los procedimientos de “cierre” están diseñados para asegurar que el beneficiario haya satisfecho todos los requisitos financieros, haya enviado todos los informes requeridos y haya devuelto todo el dinero sin utilizar a la agencia. 

Estos procedimientos de cierre son críticos para maximizar los dólares de subsidio disponibles, ya que esta es la oportunidad que tiene la agencia para aplicar los fondos sin desembolsar en otros proyectos o subsidios nuevos, o devolver el dinero al Tesoro, dependiendo de los términos singulares de cada programa de subsidios. Si no se cierra un subsidio de manera oportuna, se crean oportunidades de malgasto, fraude o mala administración, ya que los beneficiarios siguen gastando fondos más allá de su fecha de vencimiento o dejando los fondos sin gastar en las cuentas, donde acumulan cargos administrativos.

De todas maneras, las agencias que otorgan los subsidios a veces no los cierran como deben, poniendo en peligro la utilización de cientos de millones de dólares. En septiembre de 2011, la GAO reportó US$794,4 millones en fondos de subsidios sin utilizar de casi 400 programas distintos en el sistema de pagos PMS —aproximadamente el 3,3 por ciento de los fondos totales disponibles para estos subsidios— y US$126 millones adicionales en un segundo sistema de pagos. Según la GAO, esto representa una mejora con respecto al ejercicio fiscal 2006, cuando la GAO recabó datos similares. Los saldos sin gastar suman más de US$200 millones menos que los casi US$1.000 millones que se encontraban en el PMS en 2006, aun cuando los desembolsos de subsidios a través del PMS aumentaron aproximadamente un 23 por ciento, de US$320.000 millones en 2006 a US$415.000 millones en 2011 (U.S. GAO 2012). No obstante, cuando se descomponen los datos de 2011 en agencias individuales o programas específicos de agencias, la cantidad total de dinero sin utilizar puede representar entre el 2,7 por ciento a un increíble 34,8 por ciento de los subsidios de una agencia o programa para dicho periodo. 

En una serie de agencias, los obstáculos para cerrar los subsidios correctamente incluyen sistemas y políticas inadecuadas de reconciliación de cuentas, baja priorización de los procesos de administración de subsidios y demoras innecesarias en disponer de los fondos sin utilizar, según informes independientes de la GAO como también de los Inspectores General de los departamentos de Agricultura, Educación, Energía, Salud y Servicios Humanos, Seguridad Nacional y Trabajo.

Falta de capacidad local

Pero el gobierno federal no es el único responsable por asegurar que se utilicen los subsidios federales. Los estados y localidades que reciben los fondos juegan un papel igualmente importante en los resultados obtenidos. Si bien hay una tendencia a suponer que sólo las municipalidades con crisis fiscales no usan su asignación de subsidios en forma completa, esto no es así, dice McCarthy. “Uno se sorprendería al ver algunas de las ciudades que dejan fondos federales sobre la mesa. Es fácil pensar que es mayormente un asunto de las ciudades con problemas, porque quizás han tenido que despedir personal o les falta algún otro recurso para poder administrar los subsidios en forma efectiva. Pero en realidad hemos tenido muchas conversaciones con funcionarios no sólo en las ciudades con problemas sino en otras que son florecientes, quienes han reportado dificultades para utilizar sus subsidios federales. Las estimaciones que hemos recibido indican que entre un 9 y 20 por ciento del dinero asignado no se gasta en un año dado”.

Hay muchas razones por las que una municipalidad puede o no gastar su subsidio federal en forma exitosa. Una comunidad puede renunciar voluntariamente a los fondos debido a un desacuerdo filosófico con la prioridad política subyacente del programa de subsidios. En respuesta a la declaración del presidente Donald J. Trump de que retendrá fondos federales a las tan llamadas “ciudades santuario” (comunidades que deciden no procesar a los inmigrantes indocumentados solamente por violar las leyes de inmigración federales), numerosas ciudades y estados han declarado que se arriesgarán a perder el dinero en vez de modificar sus políticas, incluyendo la Ciudad de Nueva York, que podría perder casi US$10.400 millones, y Santa Fe, que podría perder US$6 millones, lo cual representa aproximadamente un 2 por ciento de su presupuesto anual. 

O una comunidad puede terminar dejando dinero sobre la mesa debido a que sus circunstancias han cambiado, dice McCarthy. “A veces la manera en que una municipalidad tenía intención de usar el dinero ha cambiado. Por ejemplo, puede haber recibido el dinero para un proyecto que ya no se está implementando. O el estado financiero de la municipalidad ha cambiado. En esos casos, es perfectamente legítimo no gastar el dinero”.

Otras veces, la confiscación de fondos se produce sin intención, frecuentemente por errores de uso o administración del dinero. Para usar un subsidio federal en forma exitosa, la comunidad no sólo tiene que invertir los fondos de acuerdo a las pautas del programa sino también presentar informes sistemáticos, exactos y puntuales sobre cómo se está usando el dinero. De lo contrario, se puede producir una “determinación de auditoría”, el término utilizado para describir un problema significativo que se encontró al realizar una inspección de cuentas. Los dólares de subsidio asociados con una determinación de auditoría corren el riesgo de ser confiscados por el gobierno federal. Para evitar estos tipos de errores, las comunidades tienen que invertir en sistemas informáticos confiables y en personal que tenga destrezas especializadas de administración de subsidios. 

Las municipalidades con problemas fiscales frecuentemente carecen de por lo menos algunos de estos recursos. Dada su merma en el presupuesto y sus deudas crecientes, se pueden ver obligadas a reducir su personal, lo cual a su vez puede afectar significativamente su capacidad para administrar los subsidios. Este fue el caso de Detroit, que se convirtió en la municipalidad más grande del país en declararse en quiebra en el año 2013. En los años previos a su quiebra, la capacidad de Detroit para acceder y utilizar fondos de subsidios federales decayó enormemente. Entre 2008 y 2013, las inversiones de subsidios federales de la ciudad se redujeron en más del 30 por ciento, al mismo tiempo que los subsidios federales en todo el país aumentaron casi un 20 por ciento en el mismo periodo. Aproximadamente durante el mismo periodo, la ciudad perdió el 34 por ciento de sus empleados de tiempo completo (alrededor de 4.500 personas) incluyendo un tercio del personal del Departamento de Planificación y Desarrollo, que administraba aproximadamente US$265 millones en subsidios de CDBG y el Programa HOME de Sociedades de Inversión del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por su sigla en inglés) recibidos por la ciudad durante ese periodo.

La reducción de personal significó no sólo la pérdida de empleados sino también de conocimientos críticos, potenciado por la falta de políticas y procedimientos documentados, dice John Hill, el director financiero de la ciudad de Detroit. “En ese entonces, Detroit no tenía un buen sistema para reportar y hacer el seguimiento de subsidios”, dice Hill, que comenzó a trabajar en Detroit en septiembre de 2013 como parte de un equipo responsable por ayudar a la ciudad a corregir sus problemas de administración de subsidios. “Si la ciudad hubiera implementado un grupo de seguimiento y cumplimiento de informes, ello habría ayudado a no tener que dejar dinero sobre la mesa y a no cerrar correctamente proyectos viejos, por ejemplo. En el pasado, cuando alguien se iba, también se perdía todo el conocimiento institucional que esa persona tenía, porque no había políticas y procedimientos documentados que permitieran transferir la responsabilidad por administrar los subsidios a otro empleado”.

Los sistemas de tecnología informática (IT, por su sigla en inglés) también juegan un papel crítico en la preservación de este tipo de conocimiento institucional y en efectuar el seguimiento y generar los informes necesarios para administrar los fondos de subsidio. En los años que precedieron a la declaración de quiebra, las autoridades superiores de Detroit “no sabían cuál era el monto total de subsidios que la ciudad recibió del gobierno federal, porque sus sistemas de IT no se comunicaban entre sí. . . . La información de las cuentas de subsidios aparecía en varias hojas de cálculo ad-hoc que no coincidían necesariamente con el sistema de contabilidad central de la ciudad. Y los libros contables de Detroit no se actualizaban automáticamente con los sueldos pagados por los subsidios o los datos del presupuesto . . . con lo cual fue imposible capturar información financiera confiable”, según un informe de la GAO de 2015 sobre el impacto de los problemas fiscales de Detroit y Flint, Michigan; Camden, Nueva Jersey; y Stockton, California en la administración de subsidios (U.S. GAO 2015). La ciudad no se ajustó a prácticas básicas de contabilidad, creando registros que no se reconciliaban y fondos que corrían el riesgo de vencer. Estas y otras deficiencias de IT dieron lugar a determinaciones de auditoría que obligaron a Detroit a pagar por sus errores con dinero de sus fondos generales, cuyos recursos ya estaban exigidos.

Una falta básica de capital puede multiplicar estos problemas porque limita la capacidad de una municipalidad para solicitar subsidios federales, creando un sistema de retroalimentación negativa donde las comunidades más necesitadas de fondos no los pueden acceder. Las autoridades de la ciudad de Flint postergaron por tres años su solicitud al Departamento de Transporte para un subsidio del Programa de Inversión en Transporte para Generar Recuperación Económica (TIGER), que se evalúa en parte por la cantidad de dinero no federal que una municipalidad puede invertir en el proyecto de transporte propuesto, porque no tenían seguridad de poder proporcionar fondos locales en el corto plazo. También decidieron no solicitar algunos fondos federales que incluían disposiciones de “mantenimiento de esfuerzo”, porque hubiera requerido que la ciudad mantuviera una suma de inversiones locales en el proyecto por una cantidad fija de años, debido a la preocupación por no poder satisfacer este requisito. 

Detroit: Tiempos difíciles que demandan soluciones

Detroit, que en una época era el emblema de una gestión inefectiva de subsidios, es ahora un modelo para otras comunidades. Cuando Hill y su equipo comenzaron a trabajar en Detroit en el otoño de 2013, cada dólar de subsidio federal que la ciudad recibió ese año (más de US$200 millones) corría el riesgo de ser confiscado debido a la falta de controles y procedimientos de administración efectivos de los subsidios. Hoy, a tres años de ese momento, sólo US$214.000 corren riesgo al finalizar el ejercicio fiscal 2015 de la ciudad. Hill se apura a señalar que su equipo tomará los pasos necesarios para resolver las determinaciones de auditoría pendientes, reduciendo así el total de fondos en riesgo a cero.

“Cuando llegamos, los controles eran tan laxos que cualquier subsidio que examinábamos tenía el potencial de tener problemas y corríamos el riesgo de tener que devolver los fondos. Ahora hay menos riesgo, porque tenemos mejores controles y comprendemos mejor el proceso de administración de subsidios. Hay menos gastos cuestionados y, cuando los hay, podemos tomar medidas para recabar la documentación necesaria para resolver el problema”, explica Hill. 

De acuerdo a Hill, la reconstrucción del sistema de administración de subsidios de la ciudad fue muy similar al desarrollo de una estrategia de introducción al mercado para una corporación. “Uno quiere introducirse al mercado o, en este caso, solicitar financiamiento, demostrando que toda la organización, incluyendo al alcalde, respalda el proyecto a todos los niveles. Cuando llegué aquí, era obvio que nuestra estrategia de ‘introducción al mercado’, por decirlo así, no era para nada cohesionada. Era desarticulada. Había instancias en que estábamos compitiendo con nosotros mismos para conseguir subsidios, porque había varias divisiones solicitando los mismos fondos”.

Para coordinar mejor la metodología de Detroit para identificar y usar el dinero de los subsidios, Hill invirtió en un sistema de IT moderno y centralizado. También creó una oficina centralizada de administración de subsidios (OGM, por su sigla en inglés). Mientras cada departamento individual (como salud y servicios humanos, desarrollo laboral y seguridad pública) había confiado previamente sólo en su personal propio para identificar, obtener y administrar los subsidios, todas las actividades relacionadas con subsidios serían ahora responsabilidad de, o coordinadas con, la OGM centralizada. De esta manera, Detroit comenzó a desarrollar especialistas en administración de subsidios en la OGM, que podían colaborar con el personal del programa en la medida de lo necesario durante todo el ciclo de vida del subsidio. 

Hill y su equipo también crearon un nuevo cargo, Director Ejecutivo de Desarrollo, para coordinar los esfuerzos del personal en todos los departamentos municipales, incluyendo el director de la OGM centralizada y la oficina del alcalde, para ayudar a contextualizar el trabajo dentro de la estructura financiera global de la ciudad. La integración de actividades de subsidios en la infraestructura financiera global de la ciudad ha sido crítica para el éxito obtenido, dice Hill. “Hay una conexión entre subsidios, la confección del presupuesto, compras, etc. Si uno sólo implementa una oficina de administración de subsidios, pero el resto del sistema no es efectivo, se pueden obtener un par de victorias; pero en lo que hace a la planificación, compra, presupuestos, o sea las cosas estratégicas que hay que implementar para respaldar la agenda del alcalde, todavía quedan grandes agujeros”. Por ejemplo, describe cómo la ciudad maneja el tema de obtener fondos locales para equiparar los dólares del subsidio federal, como lo requieren ciertos programas. “En el pasado, recibíamos un subsidio y no sabíamos de dónde sacar los fondos de equiparación. El 80 por ciento del dinero para financiar un proyecto desaparecería, porque no podíamos identificar los fondos para contribuir el 20 por ciento restante. Ahora, aun antes de solicitar un subsidio, identificamos el origen de los fondos de equiparación como parte del proceso de planificación, y los dejamos en reserva”.

Si Detroit es el modelo de una recuperación exitosa, esto se debe en parte al acceso inusual a recursos financieros que tuvo la ciudad. Si bien Detroit tiene la mala fama de ser la municipalidad más grande del país en declararse en quiebra, también es admirada por ser el lugar de nacimiento y el epicentro de la industria automotriz del país, y uno de los impulsores principales del boom económico de la posguerra. Conscientes (y agradecidas) por el lugar histórico ocupado por la ciudad, organizaciones privadas y públicas han invertido aproximadamente US$331 millones en Detroit después de su declaración de quiebra para ayudar a su recuperación. “Además de reestructurar la administración de subsidios, reestructuramos toda la organización de gestión financiera. Hemos identificado las destrezas y competencias necesarias y contratamos a personas nuevas o existentes calificadas para nuevos puestos. Ahora tenemos más gente en cargos de gestión financiera y de subsidios que posee las destrezas y competencias para hacer su trabajo, y recibe una compensación acorde con su rango. Pocos se pueden dar el lujo de tener la autoridad para reestructurar completamente una operación del principio al fin, y sé que otras ciudades se podrían beneficiar de una metodología similar”, admite Hill.

Las municipalidades con menos dinero tienen que resolver sus desafíos de administración de subsidios de maneras menos caras. Muchas recurren a sociedades con organizaciones estatales y locales para racionalizar el proceso y transferir algo de responsabilidad. Por ejemplo, Flint, en el condado de Genesee, recurre al Banco de Suelo del Condado de Genesee para administrar la demolición de estructuras dilapidadas con fondos estatales y federales. “Es una gran responsabilidad que la ciudad no tiene que asumir”, explica Christina Kelly, directora de planificación y revitalización de barrios del Banco de Suelo. “En el pasado, la ciudad tenía que hacer su propia demolición, lo cual es una tarea muy grande cuando hay subsidios estatales y federales involucrados. Tenían su propio departamento de demolición y sus propias brigadas de demolición. Ahora nosotros manejamos los subsidios de demolición estatales y federales, junto con el proceso de demolición propiamente dicho”. El Banco de Suelo también está administrando más de US$6 millones en fondos de subsidios federales para revitalizar una ex fábrica de General Motors en el centro de Flint, que se está limpiando para convertirla en un espacio verde. “La ciudad sigue participando”, dice Kelly. “Estamos siguiendo su plan de ordenamiento, y ellos dan su opinión en el proceso de toma de decisiones. Pero no tienen la carga de administrar el subsidio día a día, y tampoco de administrar el proyecto”.

El gobierno federal también está trabajando para ayudar a los beneficiarios a utilizar sus fondos más plenamente. En 2011, el presidente Obama anunció el programa Ciudades Fuertes y Comunidades Fuertes (SC2), una iniciativa interagencia para aumentar la capacidad de los gobiernos locales “para desarrollar y ejecutar sus visiones y estrategias económicas”, proporcionando ayuda técnica en una amplia gama de áreas, entre ellas la administración de subsidios. “La idea detrás de SC2 es que el gobierno federal identifique maneras de tener una relación más flexible con los gobiernos locales, una relación responsable y donde se rindan cuentas, pero reconociendo que cada comunidad puede tener necesidades distintas”, dice Poethig. “Por ejemplo, una comunidad puede haber recibido un subsidio pero no llega a tener quizás todos los fondos de equiparación necesarios. Podemos analizar el caso y decidir si podemos ser más flexibles para que puedan usar el dinero del subsidio mientras encuentran los fondos de equiparación”.

Además, algunas agencias federales están analizando y revisando sus procedimientos para reducir la cantidad de fondos que quedan sin gastar. Pero estos esfuerzos son parciales. Ciertas entidades individuales, como los Departamentos de Comercio, Justicia, y Salud y Servicios Humanos, junto con la Administración Nacional Aeronáutica y Espacial (NASA, por su sigla en inglés) y la Fundación Nacional de Ciencias (NSF, por su sigla en inglés), han implementado políticas para “resolver el problema interno del cierre puntual de subsidios”, según un informe de 2016 de la GAO. Sin embargo, no hay ningún esfuerzo en la actualidad para introducir un solo juego de procedimientos de seguimiento, informe y cierre que se pudiera aplicar a todos los subsidios federales y agencias de subsidios para racionalizar y normalizar estas actividades críticas. 

Queda mucho por hacer, dice McCarthy, quien está particularmente interesado en la cuestión del diseño de programas. “Si el gobierno federal persiste en responsabilizar a los gobiernos locales por la falta de uso de fondos asignados, nunca se podrán resolver los defectos sistémicos de estos programas o políticas”, dice. “Es como una familia disfuncional. ¿Cómo se pueden resolver los problemas si los padres dicen que la disfunción es de los hijos, cuando estos son frecuentemente víctimas de la disfunción? Alguien de afuera tiene que intervenir para que los padres puedan percatarse de su responsabilidad en haber creado la disfunción. Organizaciones como el Instituto Lincoln pueden cumplir esta función de intervención si pueden usar su acceso a los gestores de política y su poder de convocatoria para crear el foro de discusión útil”. 

Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones independiente del área metropolitana de Chicago.

Referencias

Scott, Amy. 2016. “Chicago Public Schools Face Financial Crisis.” Marketplace. 11 de octubre.

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2016. Grants Management: Actions Needed to Address Persistent Grant Closeout Timeliness and Undisbursed Balance Issues. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/680/676558.pdf 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2012. Grants Management: Actions Needed to Improve the Timeliness of Grant Closeouts by Federal Agencies. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/600/590926.pdf

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2015. Municipalities in Fiscal Crisis: Federal Agencies Monitored Grants and Assisted Grantees, But More Could Be Done to Share Lessons Learned. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/670/669134.pdf

Cuando organizamos reuniones en América Latina, a veces contratamos intérpretes simultáneos para que aquellos de nosotros que poseemos un limitado conocimiento del idioma español podamos seguir la conversación. Estos intérpretes son personas realmente dotadas, capaces de procesar palabras, contextos, significados y matices en nanosegundos. Ocasionalmente, ocurren divertidos tropiezos con los términos. Una palabra que se utiliza mucho en nuestras reuniones es “suelo”, que aparece con frecuencia cuando hablamos sobre “políticas de suelo” (en inglés, land policies). Pero “suelo” también se traduce como soil (es decir, “tierra” o “suciedad”). Así, gracias a algunos intérpretes, en ocasiones hemos participado en debates de alto nivel en los que se habla de urban soil policies (“políticas de suciedad urbana”). Esto me hizo reflexionar si los urbanistas podrían aprender algo de la agronomía.

Al igual que muchas de nuestras contrapartes, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha establecido metas ambiciosas. Por ejemplo, uno de nuestros objetivos es poder utilizar políticas de suelo innovadoras para mitigar el cambio climático mundial o adaptarnos al mismo. Intentamos promover ciudades resilientes en cuanto a lo financiero. Planificamos ayudar a todos los niveles del gobierno a recaudar los ingresos necesarios para poder invertir, cada año, billones de dólares en infraestructura. Nuestras metas están fundamentadas en la Nueva Agenda Urbana (NAU), un acuerdo firmado por los estados miembros de las Naciones Unidas en Habitat III, la última Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible de la ONU. Nuestras metas también se encuentran alineadas a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que, en 2015, reemplazaron a los Objetivos de Desarrollo del Milenio con el fin de que, a través de los esfuerzos que se hacen en todo el mundo, se logre un desarrollo sostenible para equilibrar los objetivos medioambientales, económicos y sociales para el año 2030.

Existen aproximadamente unas 650.000 jurisdicciones en nuestro planeta, entre las que se cuentan unas 30 megaciudades con poblaciones de más de 10 millones de habitantes, 4.321 ciudades con poblaciones de más de 100.000 habitantes, y más de medio millón de localidades con poblaciones menores a 10.000 habitantes. La implementación de la NAU y la consecución de los ODS requerirán que la mayoría de estos lugares sean alcanzados. ¿Cómo será posible cambiar el rumbo del desarrollo en tantos lugares?

Las organizaciones que intentan obtener mejores resultados en el ámbito social, económico o medioambiental a nivel mundial por lo general trabajan con teorías de cambio, es decir, modelos lógicos en los que se define un proceso a través del cual se alinean tácticas y actividades específicas con el fin de obtener el resultado deseado. Una teoría de cambio simplificada podría con-sistir en: 1) encontrar una innovación social o de políticas que haya tenido éxito; 2) estudiarla para comprender la razón por la que tiene éxito; 3) exportar la innovación a nuevos lugares; 4) medir el éxito obtenido; y 5) repetir los pasos 3 y 4 hasta que ya no sea necesario.

La mayoría de las teorías de cambio incluye maneras de extraer las intervenciones exitosas mediante la replicación y otros métodos. Sin embargo, existen problemas fundamentales con este modelo de “franquicias de cambio”. En primer lugar, no somos muy buenos en aprender del éxito o, incluso, de dar cuenta del mismo. Podemos observar si un proyecto o programa es exitoso pero, por lo general, sólo podemos dar cuenta de por qué funciona de manera hipotética y sin probarlo. Con frecuencia, nuestras hipótesis son incorrectas, por lo que los intentos para replicar las intervenciones se marchitan y mueren. En otros casos, resulta imposible replicar los elementos clave de un programa. Así, por ejemplo, los éxitos tan celebrados de la Zona para Niños de Harlem no pudieron repetirse en ningún otro lugar. Todavía esperamos ver el nivel o impacto que ha tenido el Fideicomiso de Vivienda de Champlain al ser replicado en otras ciudades que enfrentan una insalvable escasez de viviendas sociales. Además, aunque existe un creciente interés por parte de varias ciudades en todo el mundo, todavía queda por ver si alguna ha logrado importar con éxito la práctica que se desarrolla en São Paulo de institucionalizar la recuperación de plusvalías del suelo en su bolsa de comercio.

Tal vez una de las razones por las que no logramos transplantar estos éxitos sea que somos incapaces de clonar, con sus características únicas, a los líderes que los llevaron a cabo. Quizás no podemos movilizar los tipos de recursos que existen en Nueva York, Burlington o São Paulo. O, simplemente, replicar el éxito resulta más difícil de lo que pensamos.

He dedicado las últimas tres décadas a intentar abordar problemas mundiales tales como la pobreza, la desigualdad y el cambio climático mediante intervenciones que pudieran crecer lo suficiente como para estar a la altura de la escala de estos problemas. Creía en la promesa de la innovación, ya fuera social, científica o relacionada con las políticas. Al igual que muchos de mis colegas y contemporáneos, creía que mi trabajo era encontrar una idea o práctica mágica que pudiera diseminarse en forma viral, replicándola o por combustión espontánea, sea como fuera. Me consideraba un explorador en búsqueda de una patata robusta que pudiera traer desde los recónditos extremos de los Andes para alimentar a las pululantes masas de Europa.

Sin embargo, hace poco he llegado a comprender la forma errónea en la que concebía mi trabajo. Resulta bastante fácil rastrear las innovaciones que se van dando en todo el mundo, y sólo un poco más difícil encontrar las causas hipotéticas del éxito de dichas innovaciones. Sin embargo, es sumamente difícil transplantar una política, herramienta o práctica novedosa, y puede resultar costoso reubicar nuevas medidas creativas y verlas marchitarse en suelo extranjero.

En retrospectiva, no sorprende que seamos incapaces de extraer innovaciones sociales o de políticas mediante la replicación. Cada abordaje nuevo despliega un complejo ecosistema social, político y legal. Para reducir dicha complejidad, adivinamos cuáles son los elementos que sobresalen en cada contexto complicado para llegar a la causa de su éxito. Resulta difícil, si no imposible, realizar pruebas controladas para confirmar nuestras corazonadas. Por lo tanto, en lugar de ello, utilizamos el método de prueba y error: extraemos los proyectos, programas o políticas exitosas y las transplantamos en otro lugar; luego, esperamos que echen raíces, lo cual ocurre en raras ocasiones. Cuando fallan las replicaciones, es fácil atribuir dichas fallas a alguna deficiencia en el lugar de destino. Sin embargo, si prestáramos más atención a preparar el terreno para recibir las nuevas herramientas, prácticas o políticas, podríamos tener más suerte a la hora de replicar el éxito.

Y aquí es donde podemos aprender algo del manual del agrónomo. El suelo es también un ecosistema complejo. Está compuesto de minerales, materia orgánica y trazas de elementos que les ofrecen sustento a las plantas. No obstante, el proceso mediante el cual las diferentes plantas extraen los nutrientes del suelo es extremadamente complicado.

El proceso comienza con las raíces. En un entorno natural, los tallos, las hojas y las flores de las plantas, así como sus raíces, evolucionan a fin de adaptarse a la complejidad del suelo y a la variación del clima. Al inventar la agricultura, interrumpimos este proceso de evolución con el fin de cultivar especies no nativas en nuevos entornos. Utilizando técnicas de prueba y error, y mediante la investigación científica, los agrónomos aprendieron mucho sobre cómo cultivar plantas nativas de un lugar en nuevos terrenos. Así, la patata, importada del Nuevo Mundo, se convirtió en un alimento básico en el Viejo Mundo durante el siglo XVIII. Sin embargo, al no tener en cuenta la complejidad del suelo y el entorno en su totalidad, se generó una serie de terribles consecuencias involuntarias, tal como la diseminación de plagas que dieron origen a una hambruna masiva en Irlanda y Finlandia.

Extraer un vegetal y plantarlo en otro lugar es una forma tosca de replicar el éxito. Los que se dedican a ciertos cultivos poseen maneras más sofisticadas de superar los problemas conjuntos que la complejidad del suelo y el clima traen aparejados. Los agricultores lo hacen abordando la planta como dos sistemas: el sistema de las raíces (que obtiene los nutrientes del suelo) y el sistema de las frutas o vástagos (que genera el producto deseado). Los viticultores toman variedades locales de una planta que ha tenido éxito y combinan sus raíces con la fruta de otra variedad diferente de la planta que se desea obtener. Los profesionales expertos los ayudan a combinar estos dos sistemas. Esta tarea fue celebrada por John Steinbeck en su obra Las uvas de la ira:

Los hombres que injertan los árboles jóvenes, las pequeñas vides, son los más inteligentes, porque su trabajo es el del cirujano, tierno y delicado; y estos hombres deben tener manos y corazón de cirujano para hender la corteza, colocar el injerto, cerrar las heridas y resguardarlas del aire. Estos son grandes hombres.

Por ejemplo, una bodega de Sonoma, California, que desee producir vinos utilizando una variedad de la uva Sangiovese puede importar las frutas de la región de la Toscana italiana e injertarlas en las raíces de una vid de la variedad Zinfandel que crece muy bien en el suelo local. No es necesario que los viticultores californianos sean científicos expertos en suelo para poder replicar una exitosa uva de la Toscana; sin embargo, sí deben poder identificar cuáles son las vides que se han adaptado con éxito a las complejidades del suelo local, y ser capaces de utilizar los sistemas de raíces para nutrir y promover el crecimiento de la variedad elegida. Además, necesitan la ayuda de profesionales expertos para combinar ambas partes de la planta mediante un injerto.

A medida que pensamos en forma más expansiva acerca de la práctica de introducir nuevas políticas, herramientas y abordajes en los miles de lugares que necesitan ayuda para encontrar soluciones en cuanto al suelo, estamos aprendiendo muchísimo. Aprendemos formas de preparar el suelo para adoptar nuevas prácticas: por ejemplo, entendiendo las “reglas del juego” que definen el espacio local de políticas y proponiendo la revisión de las normas para permitir el desarrollo de las nuevas políticas. Otra opción sería estudiar el ecosistema institucional local para identificar quiénes son las partes interesadas más importantes e invitarlas a que, juntos, podamos iniciar el desarrollo de nuevas prácticas. Estamos aprendiendo que los particulares u organizaciones locales exitosas son la “raíz” que sustentará las innovaciones importadas y permitirá que se desarrollen saludablemente. Y también estamos aprendiendo que injertar una innovación importada en esta raíz local es una tarea delicada.

Muchas organizaciones se enfocan en identificar y premiar la innovación urbana, es decir, las intervenciones mágicas que nos ayudan a superar los problemas derivados de nuestros insistentes esfuerzos para urbanizar el planeta. En el Instituto Lincoln prestamos más atención al proceso de replicar el éxito. Continuaremos documentando y compartiendo lo que aprendamos en cuanto al transplante de innovaciones. Ya sea que las ciudades utilicen la recuperación de plusvalías del suelo para financiar la infraestructura, ofrezcan viviendas sociales permanentes a través de fideicomisos de suelo comunitarios, o mejoren las escuelas públicas a través de sistemas de financiamiento público más resilientes respaldados por el impuesto a la propiedad, cada una de estas intervenciones deberá echar raíces en el suelo local para poder tener éxito. Esperamos poder estar allí para monitorear e informar los éxitos obtenidos.

Every year, U.S. state and local governments are leaving hundreds of millions of federal grant dollars on the table. The national government allocates these funds to states and municipalities, frequently on a competitive basis, to help pay for many of a community’s most basic and critical local services, including education, transportation, and public safety. In fiscal year 2015 alone, the U.S. Government Accountability Office (GAO) identified roughly $994 million in undisbursed funds—money that had been allocated but not yet drawn down by recipients—in expired grant accounts in the Payment Management System, the nation’s largest platform for dispensing federal grant monies, responsible for making about 77 percent of all federal civilian grant payments. More than half of the accounts were at least one to three years past their expiration date (U.S. GAO 2016).

This trend would be perplexing in the best of circumstances, but it’s confounding in the current environment, when so many U.S. communities are struggling economically. More than 50 municipalities have filed for bankruptcy since 2010. Chicago Public Schools are in such tight financial straits that Moody’s Investors Services recently downgraded the district’s debt to B3, which is “six notches below investment grade,” said Moody’s Vice President Rachel Cortez in an interview with Marketplace (Scott 2016). In Petersburg, Virginia, a community of 32,000 located fewer than 30 miles from Richmond, the city is so far behind on its debt payments that fire and rescue equipment has been repossessed, lenders have stopped making loans to the city, and officials have approved measures to both cut public services and raise taxes.

These dollars are a critical funding stream for state and local governments. Absent federal grant funds, states and localities may have to withhold essential goods and services, secure loans, or cover costs by increasing taxes and fees for their residents, thus diminishing the pool of available local dollars to pay for a community’s critical needs.

“Counties and cities are limited by state mandates in how they can raise revenue. While they can collect property taxes and potentially income or sales taxes, it’s not a free-for-all where they can do whatever they want to get the money they need,” says Jenna DeAngelo, a program manager at the Lincoln Institute of Land Policy. “Federal funds are essential to help fill in that funding gap, to pay for the services that make up the fabric of a community, such as bridges, teachers’ salaries, fire departments, pothole repairs. The list goes on and on.”

Intergovernmental Grants

In 2016, the U.S. government allocated approximately $666 billion in federal grants to support state and local programs. Funded with federal tax dollars, these intergovernmental grants are designed to promote economic efficiency, redistribute resources, stabilize the economy, and foster innovation. There are grants to incentivize local governments to invest in infrastructure and other goods and services that benefit residents beyond their jurisdiction, grants to assist in the adoption of federal policy priorities, and grants to pilot initiatives that would be difficult to test in a single national program. In other words, the federal government uses the money to assist states and localities to build strong, vibrant communities that can attract and retain residents and, in turn, establish their own thriving local tax bases.

Navigating the landscape of federal grants can be complicated. There are more than 1,700 intergovernmental grant programs and two primary types of grants.

Categorical grants constitute the bulk of federal grants and can be used only for a specific purpose. Some are distributed on a formula basis, such as the Federal Transportation Administration’s Urbanized Areas Formula Grant, which provides funding to urban communities for transportation-related planning activities based on population density. Others are distributed through a competitive application process, such as the Department of Transportation’s Transportation Investment Generating Economic Recovery Program (TIGER), a $5 billion initiative that funds transportation projects most likely to produce significant economic and environmental benefits to a metropolitan area, a region, or the nation.

The other primary type of grant is block grants, which are pegged to broadly defined functions such as community development or social services, and afford state and local recipients more flexibility in how to use the funds to meet the program goals. An example of a prominent block grant is the Department of Housing and Urban Development’s Community Development Block Grant (CDBG), which supports affordable housing, job creation, and the provision of services to vulnerable populations. As of 2014, the federal government has awarded $144 billion in CDBG funds to cities, counties, and states.

Dozens of federal departments and independent agencies administer the grants, but the largest is the Department of Health and Human Services (HHS), which is responsible for 22 percent of the grants and hosts the Payment Management System (PMS), which is used primarily by HHS but also by the departments of Labor, Agriculture, Homeland Security, and the Treasury, among others. There’s no centralized system across agencies and programs for reporting and tracking grant allocations against outlays, so it’s virtually impossible to know precisely what percentage of intergovernmental transfers remain unspent in a given year. The GAO and other researchers can illuminate only disparate pieces of the puzzle.

What happens to unused funds is also unclear, as it depends on the parameters of the grant program. “Unlike federal contracts, federal grants aren’t governed by a single set of rules when it comes to the question of ‘clawbacks,’” explains Robert Cramer, managing associate general counsel at the GAO, referring to the recovery of funds that have already been disbursed. “The terms vary depending on how the grant is structured. One grant may allow for provisions that another does not. What is ultimately done with the funds that are not spent by a grantee and recovered by an agency can vary as well.” In some instances, money must be returned to the Department of the Treasury, which maintains a database of allowable uses for spending it. In other cases, it can be redeployed by the original grant-making agency. Some funds can remain unused for decades if they were allocated without an expiration date.

Many government officials are reluctant to publicly disclose challenges they face in using their federal grants, which muddies the picture further. “No one wants to appear incompetent,” explains George W. McCarthy, president and chief executive officer of the Lincoln Institute.

According to McCarthy, a city’s failure to spend federal dollars can result in an increase in local taxes. Local governments commonly use the property tax as a “residual” source of revenue, meaning once they have collected all other revenues, including federal grant funds, they set their property tax rates to make up the difference between what they’ve collected and the total revenues needed. Thus, any revenue source that is not collected and deployed additionally burdens property tax payers. “If beleaguered taxpayers hear that their local government isn’t using all of its available funding and conclude that they’re making it up by increasing property tax rates, they are likely to get very angry and express it in the polls,” says McCarthy. “It also translates to decisions by local governments to defer maintenance of infrastructure, rather than raising property taxes, which will eventually translate to lower property values or much higher property tax burden when the inevitable crisis occurs in the form of some sort of infrastructure failure.”

But bureaucratic dysfunction or even corruption are inadequate explanations for the preponderance of unused federal funds, says Erika Poethig, director of urban policy initiatives at the Urban Institute and a leading architect of President Obama’s Strong Cities and Strong Communities initiative, which seeks to help struggling localities to better utilize their resources, including federal grants. “There is an array of reasons, good and bad, why a state or local government leaves federal money on the table. And sure, there’s no question that there are other issues that come with bureaucracy. But generally these are well-meaning people trying to do the right thing with programs that may not necessarily be attentive to community differences. Fundamentally, the primary driver is that federal policies are not necessarily as adaptable to the full range of cities and their status on a continuum from healthy to recovering to deeply distressed.”

Program Design and Management

In order to deploy intergovernmental funds effectively, both the grant-making agencies and the grant recipients have to do their part. The federal government needs to design programs that grantees can use on the ground. State and local governments need to comply with the grant requirements. All parties need to diligently track and manage the funds. While the vast majority of federal grant dollars are successfully deployed, there nonetheless are instances when this all proves easier said than done.

Flawed Program Design

For starters, it’s complex to create a grant program that works well. In February 2010, President Obama established the Hardest Hit Fund (HHF), a $7.6 billion initiative to fund foreclosure prevention programs in 18 states and the District of Columbia by providing assistance to struggling homeowners. Designed to leverage the expertise of state and local partners, the HHF aimed to support solutions that were tailored to a community’s specific situation. As a result, it relied on a massive network of state and local partners to administer the program, which not only decentralized operations but also created tremendous red tape. The HHF and participating partners had to execute the program in a complicated framework of a half-dozen federal, state, and local laws, some of which varied by state or community. The U.S. Treasury was also responsible for negotiating individual agreements with each housing authority that was a partner in the program. Against this backdrop, the HHF was slow to gain momentum. Nearly two years after its creation, only three percent of the available funds—$217.4 million—had been used, despite good intentions and obvious need.

The HHF’s early failure is not a secret. “At various junctures of the program, the Office of the Special Inspector General found that there were no centralized goals or targets for measuring the HHF program’s effectiveness. Various reports noted that this lack of metrics resulted, in part, due to fears of impacting the ‘dynamic nature’ of the program. Instead, it led to a lack of accountability, effectiveness, and under-utilization of the grant funds,” says Lourdes Germán, director of International and Institute-Wide Initiatives at the Lincoln Institute. In an unusual move, the Department of the Treasury implemented changes to course correct, including introducing blight remediation as an allowable program activity. Since then, the HHF has become a primary source of federal funds for blight remediation and has proven so effective that in 2016 an additional $2 billion was allocated to participating HFF states.

“The story of the HHF illustrates the crux of the problem,” says McCarthy. “To the extent that unused grants are an artifact of defects in program design, there are few ways to bring these defects to light and address them because there is no forum for it. That’s what is so unusual about the HHF. Extremely slow deployment of funds opened an opportunity for communities to relate to the Treasury why it was so hard to use money that was not fit for purpose. The Treasury used its regulatory discretion to make the program more useful and usable to the communities. But improving program design through regulatory discretion is rare. Instead, what usually happens is that programs remain as conceived whether or not they are effectively designed. The onus for program success rests with communities, and they are rarely asked whether the programs work for them.”

Poorly Managed Closeouts

Yet it’s not enough to design an effective program. It must also be managed correctly throughout the four-step life cycle followed by most federal grants: the pre-award stage, when the program is announced and applications are received and reviewed; the award stage, when parties agree on the terms of the grant, including the length of time the recipient has to deploy the funds; the implementation phase, when the recipient spends the money; and the closeout stage, when final reports are received and evaluated once funds have been deployed and/or the grant’s end date has arrived. The “closeout” procedures are designed to ensure that the grantee has satisfied all financial requirements, submitted all required reports, and returned any unused money to the agency.

These closeout procedures are critical to maximizing available grant dollars, as this is the agency’s opportunity to redirect unspent funds toward other projects or new grants, or to return the money to the Treasury, depending on the unique terms of the individual grant program. Failure to close out a grant in a timely manner can create opportunities for waste, fraud, or mismanagement by allowing grantees to continue drawing down the funds past the grant’s end date or by leaving unspent funds idling in accounts and accruing administrative fees.

Nevertheless, grant making agencies sometimes fail to close out grants as soon as they should, jeopardizing hundreds of millions of dollars. In September 2011, the GAO reported $794.4 million in unspent grant funds from almost 400 different programs in PMS—approximately 3.3 percent of the total funds made available for these grants—and an additional $126 million in a second payments system. According to the GAO, this represents an improvement from fiscal year 2006, when the GAO last gathered comparable data. The unspent balances are more than $200 million less than the nearly $1 billion found in PMS in 2006, even as grant disbursements through PMS increased by roughly 23 percent, from $320 billion in 2006 to $415 billion in 2011 (U.S. GAO 2012). However, when the 2011 data is broken down by the individual agencies or by agencies’ specific programs, the total amount of unused money can represent anywhere from 2.7 percent to a whopping 34.8 percent of the agency’s or program’s grant funding for the period.

At a variety of agencies, obstacles to correctly closing out grants include inadequate systems and policies for reconciling accounts, low prioritization of grant management processes, and unnecessary delays in making available the unused funds, according to independent reports by the GAO as well as the Inspectors General at the departments of Agriculture, Education, Energy, Health and Human Services, Homeland Security, and Labor.

Local Lack of Capacity

But the federal government is not solely responsible for ensuring federal grant dollars are used. The states and localities receiving the funds play an equally large role in determining outcomes. While there’s a tendency to assume that only localities in fiscal distress fail to use the entirety of their grant allocation, this is not the case, says McCarthy. “You would be surprised by some of the cities that leave federal funds on the table. It’s easy to think it’s mostly an issue with distressed cities because they may have had to lay off staff or may lack other resources necessary to effectively administer the grants. But actually we’ve had numerous conversations with officials not only in distressed cities but also in thriving ones who report challenges in using their federal grant monies. The estimates we’ve received are that anywhere from 9 to 20 percent of allocated grant money goes unspent in any given year.”

There are many reasons a locality may or may not succeed in spending federal grant money. A community may voluntarily forgo funds due to a philosophical disagreement with the policy priority that underlies the grant program. In response to President Donald J. Trump’s assertion that he will withhold federal funds to so-called “sanctuary cities” (communities that choose not to prosecute undocumented immigrants solely for violating federal immigration laws), numerous cities and states have declared that they will risk losing the money rather than revise their policies—including New York City, which could lose nearly $10.4 billion, and Santa Fe, which stands to lose $6 million, roughly 2 percent of its annual budget.

Or a community may end up leaving money on the table due to changing circumstances, says McCarthy. “Sometimes the way the locality intended to use the money has changed. They received money for a project they are no longer undertaking, for example. Or the locality’s financial position has changed. In such instances, it is perfectly legitimate not to spend the money.”

Other times, the forfeiture of funds is unintentional, frequently due to errors related to the use or management of the monies. To successfully use a federal grant, the community must not only deploy the funds in accordance with the program guidelines but also provide consistent, accurate, and timely reports on how the money is being used. Failure to do so can result in an “audit finding,” the term used to describe significant issues identified during an audit. Grant dollars affiliated with an audit finding are at risk of being clawed back by the federal government. To help avoid these sorts of mistakes, communities must invest in reliable reporting systems and staff with specialized grants management skills.

Localities grappling with financial challenges frequently lack at least some of these resources. In the face of shrinking budgets and accumulating debts, they may be forced to reduce staff, which can significantly diminish their grants management capacity. This was the case in Detroit, which became the nation’s largest municipal bankruptcy when it filed in 2013. In the years leading up to the bankruptcy, Detroit’s ability to access and utilize federal grant funds plummeted. Between 2008 and 2013, the city’s federal award spending dropped by more than 30 percent, even as the nation’s federal grant spending increased by almost 20 percent over the same period. During roughly this same time, the city lost 34 percent of its full-time employees—about 4,500 people—including a third of its planning and development department staff, which administered the roughly $265 million in the Department of Housing and Urban Development’s (HUD) CDBG and HOME Investment Partnerships Program grants received by the city during the period.

The staff reductions meant a loss of not only employees but also of critical knowledge, compounded by a lack of documented policies and procedures, says John Hill, the chief financial officer for the City of Detroit. “At the time, Detroit didn’t have a good system for reporting and tracking grants,” says Hill, who first began working in Detroit in September 2013 as part of a team tasked with assisting the city to clean up its grants management. “Had the city implemented a tracking and reporting compliance group, it could have helped guard against leaving grant money on the table and failing to close out old projects, for example. As it was in the past, when someone left, all that institutional knowledge left with her, because there were no documented policies and procedures that would allow us to transition the grants management duties to another staff member.”

Information technology (IT) systems also play a critical role in preserving this kind of institutional knowledge and in successfully tracking and reporting grant funds. In the years preceding the bankruptcy filing, senior officials in Detroit “did not know the total amount of grant funds Detroit received from the federal government, because their various IT systems did not communicate with one another. . . . Grant account information appeared in numerous makeshift spreadsheets that did not necessarily match the city’s central accounting system. And Detroit’s general ledger did not update automatically with grant payroll or budgeting data . . . [making] it impossible for Detroit to capture reliable financial information,” according to a 2015 GAO report on the impact of fiscal challenges on grants management in Detroit and Flint, Michigan; Camden, New Jersey; and Stockton, California (U.S. GAO 2015). The city failed to complete basic accounting practices, resulting in inconsistent records and funds that were at risk of expiring. These and other IT deficiencies led to audit findings that required Detroit to compensate for the errors with money from its already-strained general funds.

A basic lack of capital can compound these problems, limiting a municipality’s ability to apply for federal grants, creating a negative feedback loop in which communities most in need of the funds can’t access them. Officials in the city of Flint postponed for three years their application to the Department of Transportation for a competitive Transportation Investment Generating Economic Recovery (TIGER) grant, which is evaluated in part by the amount of nonfederal money the municipality can invest in the proposed transportation project, because they were doubtful they could provide the local funds in the near term. They also declined to apply for some federal grants that included “maintenance of effort” provisions, which would have required the city to maintain local investments in the project at a designated amount for a specific number of years, over concerns they may not be able to satisfy the requirement. 

Detroit: Hard Times Demanded Solutions

Once the poster child for ineffective grants management, Detroit is now the model for other communities. When Hill and his team began their work in Detroit in the fall of 2013, every federal grant dollar the city received that year—more than $200 million—was potentially at risk of being clawed back due to a lack of effective grants management controls and procedures. Fast forward three years to today, and only $214,000 of funds are at risk at the end of the City’s fiscal year 2015. Hill is quick to add that he thinks his team will be able to take the necessary steps to resolve the outstanding audit findings, reducing the total funds at risk to zero.

“When we first arrived, the controls were so lax that any grant we were dealing with had the potential for problems, and we would risk having to give grant funding back. Now there’s less risk because we have better controls and a better understanding of the grants management process. We have fewer questioned costs and steps we can take when there is a questioned cost to gather the documentation so that we can resolve it,” explains Hill.

According to Hill, rebuilding the city’s approach to grants management was very similar to developing a corporation’s ‘go to market’ strategy. “You want to go to market or, in this case, ask for funding in a way that shows that the entire organization, including the mayor, supports the project at all levels. When I first got here, it was clear that our ‘go to market’ strategy, so to speak, was not at all cohesive. It was very disjointed. There were instances when we were competing with ourselves for grants because various divisions were applying for the same funds.”

To better coordinate Detroit’s approach to identifying and using grant monies, Hill invested in a modern, centralized IT system. He also created a centralized office of grants management (OGM). Whereas individual departments such as health and human services, workforce development, and public safety had previously relied on their departmental staff to identify, secure, and manage grants, all grant-related activities would now be the responsibility of, or done in coordination with, the centralized OGM. In this way, Detroit began to build subject matter expertise in grants management among OGM staff, who could then partner with program staff as needed throughout the grant life cycle.

Hill and his team also created a new position—chief development officer—to coordinate efforts with staff across all city departments, including the director of the centralized OGM and the office of the mayor, to help contextualize the work within the city’s larger financial position. Integrating grant activities into the city’s broader financial infrastructure has been critical to its success, says Hill. “There’s a connection among grants, budgeting, procurement, et cetera. If you just implement a grants management office and still have an ineffective back of the house, you might get a couple of wins; but in terms of planning, procurement, budgeting—the strategic things that need to happen to support the mayor’s agenda—you’d still have big holes.” As an example, he offers how the city handles the issue of securing local funds to match grant dollars, as required under certain grant programs. “In the past, we would receive a grant and have no knowledge of where the funds would come from to match it. Eighty percent of the money to fund a project would go away, because we couldn’t identify the funds to contribute our 20 percent. Now, before we even apply for a grant, we identify where the matching funds would come from as part of our planning process and set those funds aside.”

If Detroit is the model for a successful reboot, that may be due in part to the city’s unusual access to financial resources. While Detroit is infamous as the country’s largest municipal bankruptcy, it is also beloved as the birthplace and epicenter of the nation’s automobile industry and a major driving force behind the country’s postwar economic boom. Mindful of—and grateful for—the city’s place in history, private and public organizations have poured approximately $331 million into Detroit in the wake of the bankruptcy filing to assist in its recovery. “In addition to restructuring grants management, we restructured the entire financial management organization. We identified the skills and competencies we needed and hired qualified new or existing people into new jobs. We now have more people in grants and financial management positions, and they possess the skills and competencies to do the jobs and are compensated accordingly. Having the authority to completely restructure an operation from top to bottom is a luxury I don’t take for granted, and I know other cities might benefit from a similar approach,” admits Hill.

Municipalities with less money have to address grant management challenges in less expensive ways. Many turn to partnerships with state and local organizations in an effort to streamline the process and offload some of the responsibility. For example, Flint, in Genesee County, looks to the Genesee County Land Bank to manage the demolition of blighted structures with state and federal funding. “It’s a huge load off of the city,” explains Christina Kelly, the land bank’s director of planning and neighborhood revitalization. “In the past, the city had to do its own demolition, which is a major undertaking when state and federal grants are involved. They had their own demolition department and their own demolition crews. Now we manage the state and federal demolition grants and the demolition process instead.” The land bank is also managing more than $6 million in federal grant funds tied to the redevelopment of a former General Motors manufacturing site in downtown Flint that is being cleaned up and converted into green space. “The city is still at the table,” says Kelly. “We are following their master plan, and they give input into the decision making process. But the day-to-day grants management is off their shoulders, as is project management.”

The federal government is also working to help grant recipients to more fully utilize the funds. In 2011, President Obama announced Strong Cities, Strong Communities (SC2), an interagency initiative to increase the capacity of local governments “to develop and execute their economic visions and strategies” by providing technical assistance across a wide range of areas, including grants management. “The idea behind SC2 is for the federal government to identify ways to have a more flexible relationship with local governments—one that is responsible and accountable but acknowledges that different communities may need different things,” says Poethig. “For example, maybe the community has received a grant but doesn’t quite have the full matching funds yet that the grant requires. We can look at that and ask if perhaps there are ways we can be flexible so that they can still use the grant money as they assemble the matching funds.”

Additionally, some federal agencies are reviewing and revising their procedures to reduce the amount of funds that remain unspent. But efforts appear piecemeal. Individual entities—including the departments of Commerce, Justice, and Health and Human Services, along with the National Aeronautical and Space Administration (NASA) and the National Science Foundation (NSF)—have implemented policies to “elevate the issue of timely grant closeout internally,” according to a 2016 report by the GAO. However, there’s currently no movement toward introducing a single set of tracking, reporting, and closeout procedures that could be applied across all federal grants and granting agencies to streamline and standardize these critical activities.

More remains to be done, says McCarthy, who is especially interested in the question of program design. “If the federal government persists in concluding that the failure to use allocated funding is a local pathology, nothing will ever be done to address systemic defects built into the programs or policies,” he says. “It’s like a dysfunctional family. How do the problems get fixed if the parents claim that the dysfunction resides with the children, who are often the victims of the dysfunction? Someone else needs to intervene to get the parents to see their role in creating the dysfunction. Organizations like the Lincoln Institute can play the intervening role if they are able to use their access to policy makers and their convening power to create the forum for helpful discussion.”

Loren Berlin is a writer and independent communications consultant in Chicago.

References

Scott, Amy. 2016. “Chicago Public Schools Face Financial Crisis.” Marketplace. October 11. 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2016. Grants Management: Actions Needed to Address Persistent Grant Closeout Timeliness and Undisbursed Balance Issues. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/680/676558.pdf 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2012. Grants Management: Actions Needed to Improve the Timeliness of Grant Closeouts by Federal Agencies. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/600/590926.pdf

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2015. Municipalities in Fiscal Crisis: Federal Agencies Monitored Grants and Assisted Grantees, But More Could Be Done to Share Lessons Learned. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/670/669134.pdf

When we organize meetings in Latin America, we sometimes hire simultaneous translators to allow those of us with limited proficiency in Spanish to follow the conversation. These translators are a gifted bunch, capable of processing words, context, meaning, and nuance in nanoseconds. From time to time, they get tripped up in amusing ways. One commonly used word in our meetings is suelo. It comes up frequently when we discuss políticas de suelo, which translates as “land policies.” But suelo also translates as “soil,” and, as some translators would have it, we’ve participated in high-level discussions of “urban soil policies.” This left me reflecting on whether urbanists might learn something from agronomy.

Like many of our partners, the Lincoln Institute of Land Policy has ambitious goals. For example, we hope to use innovative land policy to mitigate or adapt to global climate change. We seek to promote financially resilient cities. We plan to help governments at all levels find the revenues needed to invest trillions of dollars annually in infrastructure. Our goals are embedded in the New Urban Agenda (NUA), an agreement signed by United Nations member states at Habitat III, UN Habitat’s recent Conference on Housing and Sustainable Urban Development. They also are aligned with the Sustainable Development Goals (SDGs) that replaced the Millennial Development Goals in 2015 to guide global efforts to achieve sustainable development that balances environmental, economic, and social objectives by 2030.

There are an estimated 650,000 jurisdictions on our planet. These range from around 30 megacities with populations over 10 million people; to 4,321 cities with populations exceeding 100,000; to more than a half-million places with fewer than 10,000 inhabitants. Implementing the NUA and achieving the SDGs will require reaching most of these places. How is it possible to change the path of development in so many locations?

Organizations trying to improve social, economic, or environmental outcomes at a global level typically work through theories of change—logic models that outline a process through which specific tactics and activities align to produce a desired outcome. A simplified theory of change might be: 1) find a successful social or policy innovation; 2) study it to understand why it succeeds; 3) export the innovation to new places; 4) measure its success; 5) repeat steps 3 and 4 until no longer necessary. 

Most theories of change include ways to scale successful interventions through replication and other means. But there are fundamental problems with this “franchising change” model. First, we are not very good at learning from success or even accounting for it. We can observe whether a project or program is successful, but we usually provide only untested hypothetical accounts for why it works. Often our hypotheses are wrong, and attempts at replication wither and die. In other cases, it is impossible to replicate key elements of a program. Thus, for example, the celebrated successes of the Harlem Children’s Zone have not been repeated elsewhere.  We have yet to see the scale or impact of the Champlain Housing Trust copied in other cities that face insurmountable affordable housing shortages. And although there is increasing interest from cities around the world, we have yet to see any that have successfully imported Sao Paulo’s practice of institutionalizing land value capture in its stock exchange.

Perhaps we fail to transplant these successes because we can’t clone the unique leaders who drove them.  Or maybe we can’t mobilize the kinds of resources that one can find in New York, Burlington, or Sao Paulo. Or perhaps it is simply much harder to replicate success than we think.

I’ve spent the last three decades trying to address global challenges like poverty, inequality, and climate change with interventions that could grow sufficiently to meet the scale of these problems. I believed in the promise of innovation—social, scientific, or policy-related. I, like many of my colleagues and contemporaries, believed that my job was to find a magical idea or practice that could spread virally, by replication, or through spontaneous combustion, whatever it took. I thought of myself as an explorer looking for a sturdy potato to bring back from the far reaches of the Andes to feed the teeming masses of Europe.

I’ve only recently come to understand how badly I misconceived my job. It is fairly easy to scour the globe for innovations and only a tad more difficult to construct a hypothetical account for their success. But it is really hard to transplant a novel policy, tool, or practice, and it can be costly to relocate creative new measures and watch them wither on foreign soil.

Looking back, it is not surprising that we were unable to scale social or policy innovations through replication. Each new approach unfolds in a complex social, political, and legal ecosystem. We reduce this complexity by guessing at the salient elements of each complicated context to account for success. It is difficult, if not impossible, to do controlled tests to confirm our hunches. So instead we use trial and error, uprooting successful projects, programs, or policies and planting them elsewhere, hoping that they will take root. And they rarely do. When replications fail, it is easy to attribute failure to a deficiency in the destination. But if we paid more attention to preparing the ground to receive new tools, practices, or policies, we might have more luck at replicating success.

This is where we can take a page from the agronomist’s playbook. Soil, too, is a complex ecosystem. It is composed of minerals, organic matter, and trace elements that offer plants sustenance. But the process through which different plants extract nutrients from the soil is a very complicated process.

It starts with the roots. In natural settings, the stems, leaves, and flowers of plants and their roots evolve to adjust to the complexity of the soil and the variability of climate. With the invention of agriculture, we interrupted this evolutionary process in order to cultivate non-native species in new environments. Through trial, error, and scientific inquiry, agronomists learned a lot about how to cultivate plants that are native to one place in new terrains. Thus, the potato, imported from the New World, became a staple in the Old World in the 18th century. But failure to account fully for the complexity of soil and environment generated some terrible unintended consequences, such as widespread blights that led to mass starvation in Ireland and Finland. 

Uprooting a vegetable and planting it elsewhere is a crude way to replicate success. Growers of certain crops have more sophisticated ways to overcome the joint challenges of soil and climate complexity. They do this by treating a plant as two systems—the root system that delivers sustenance from the soil and the fruit system, or scion, that produces the desired output. Vintners find successful local varieties of a plant and combine their root stock with the fruit stock of a different desired variety of the plant. Skilled practitioners help them to weave these two systems together. This job was celebrated by John Steinbeck in The Grapes of Wrath:

The men who graft the young trees, the little vines, are the cleverest of all, for theirs is a surgeon’s job, as tender and delicate; and these men must have surgeons’ hands and surgeons’ hearts to slit the bark, to place the grafts, to bind the wounds and cover them from the air. These are great men.

For example, a winery in Sonoma, California, that wants to produce wine using a Sangiovese varietal might import the fruit stock from Tuscany and graft it to the root stock of a Zinfandel vine that thrives in the local soil. The California vintners do not need to be soil scientists to replicate a successful Tuscan grape, but they do need to identify the vines that have successfully adapted to the complexities of the local soil and use their root systems to sustain and promote the growth of their chosen varietal. And they need skilled practitioners to graft the two parts of the plant together.

As we think more expansively about the practice of introducing new policies, tools, and approaches to the thousands of places that want help finding answers in land, we are learning a lot. We are learning about ways to prepare the ground to adopt new practices—understanding the “rules of the game” that define the local policy space, for example, and proposing revised rules to enable new policies. Or studying the local institutional ecosystem to identify all of the important stakeholders and inviting them to the table to help initiate new practices. We are learning that successful local people or organizations are the “root stock” that will sustain imported innovations and allow them to thrive. And we are learning that grafting an imported innovation onto this local root stock is a delicate task.

Many organizations focus on identifying and rewarding urban innovation—the magical interventions that help us overcome problems that result from our insistent efforts to urbanize the planet. At the Lincoln Institute, we are paying more attention to the process of replicating success. We will continue to document and share what we learn from transplanting innovation. Whether cities use land value capture to pay for infrastructure, create permanently affordable housing through community land trusts, or improve public schools with more resilient public finance systems buttressed by the property tax, each intervention will need to take root in local soil to succeed. We hope to be there to monitor and report on this success.