Marvin Rees was born in Bristol, U.K., and grew up in the city’s public housing. From there, he went on to study economic history and politics at Swansea University, then global development at Eastern University in Pennsylvania and the Yale World Fellows global leadership program. Rees worked in public health, promoting racial equality in mental health care, and as a broadcast journalist for the BBC before seeking office in his hometown. When he was elected in May 2016, he became the first mayor of Black African-Caribbean descent to lead a European city. He has pledged to make Bristol—a former manufacturing hub that lies about 100 miles west of London and is home to more than 450,000 people—“a fairer city for all,” with a focus on affordable housing, improved transit, health care, and social mobility through access to education. Rees, 47, has also worked to improve communications and collaboration with constituents and civic groups. He lives in East Bristol with his wife and their three children. In this interview with Senior Fellow Anthony Flint, Rees reflects on equity, growth, and immigration, amid a tumultuous political climate in the United Kingdom.

Anthony Flint: One of your campaign billboards indicated you would build 2,000 homes per year once elected. What was behind that promise, and how has it played out?

Marvin Rees: The reason affordable housing became our top priority is because it is one of the single most important policy tools we have for delivering population health, a strong economy, a stable society, and good educational outcomes. We have a housing crisis as many American cities do. We haven’t built enough, and the private market alone hasn’t provided the opportunity to own a stable home. It’s been a challenge, in part because we didn’t have the organizational machinery in place to bring land forward and get it developed. But it looks like we are on track to meet that target, which is 2,000 homes a year by 2020, 800 [of them] affordable. There’s a whole mix: council houses where we own the land; a social housing association with rents below market rates; we’ve got volume builders who, within their schemes, are also required to provide affordable homes; and we are supporting self-build schemes, where communities come together [to build cohousing on underutilized land]. We’ve had the Bristol Housing Festival exhibition, which showcased modern methods of construction such as off-site manufacture. We place an emphasis on quality and community. What we don’t want to do is just put boxes up and slot people into them.

AF: As you think about sustainable growth and affordable housing, what in your view is the role of land policy, including the taxation of land? Where do you stand on land value capture and a land value tax?

MR: I’m from a public health and journalism background, so I had to have a crash course about how various parts of a city work. Land value is a massive challenge because land has become a commodity, passing through the hands of several owners, not to be built on but just to make money. We need powers at the local govern­ment level, and the national government needs to take action to change how land is used. Personal­ly, I think there’s a huge conversation to be had. In the U.K., we think education is a public good. We think the same about health, and hence we have a National Health Service. And I think for social justice and the strength of our economy we need to reframe how we think about land and housing. If we fail on this, we’ll end up with what we’ve seen across the world—the middle class disappears, and you end up with a bifurcated population and fragile state. This is a crisis.

AF: You have embraced the concept of reinven­tion for post-industrial cities, which is a big theme of the U.K. 2070 Commission, a research initiative that counts the Lincoln Institute as a partner. But how do you encourage growth in your city and others like it in the context of Brexit?

MR: Brexit is the wrong answer to the right problem. People have been left behind; they’ve lost hope. [People feel that] politics has become increasingly distant from them. The other problem Brexit has identified is that people have lost touch with their national story and narrative, and who they are. Just like in the United States, many want to go back to the 1950s. These are legitimate grievances, but Brexit is not going to solve the problem. Globalization has integrated our communities so we use the same products—there’s nothing British about Pizza Hut, right? In many ways we’re in a post-national world and we can’t leave our futures in the hands of national government. The city level of government is best placed to deliver, with cities forming international networks to work together on shared issues like climate change, immigration, and equity.

AF: Take a moment to explain Bristol’s One City Plan, which lays out a vision for where the city will be in 2050 and is shortlisted for the EU’s Capital of Innovation prize. How do you balance myriad ideas from constituents and pushing the agenda you have determined is needed?

MR: The One City Plan comes from an under­standing that what people receive is not by government alone—that people sit at the intersection of [decisions made by] the city, universities, the private sector . . . And if we want to shape the future, we have to grab ahold of that collective impact and get some alignment. It’s also based on the sense that we can’t wait to see what comes down the railroad tracks. We need to see where we need to be in 2050, and if we want to be there in 2050, what needs to be delivered by 2048 or 2025, and work our way back. It’s a living document with shared priori­ties and real agreement. Anyone in Bristol can pick up a copy of the plan and say, ‘Right, I see you are doing X by 2050, but I think it should be done by 2025.’ Carbon neutrality, for example. The One City Plan gives us the raw materials and shows how we can get to common ground.

The plan is based on six stories [Health and Wellbeing; Economy; Homes and Communities; Environment; Learning and Skills; Connectivity]. Each of those stories has a board [made up of community members], and they are responsible for updates every year. Every six months we also have something called the City Gathering. The first one we had 70 or so people come together . . . and I said to them, between us we spend £6 billion [$7.4 billion] and employ 70,000 people in the economy. If we align ourselves on a small number of shared priorities, what could we not do? We have incredible power. We’re trying to create space for people to [connect and] come up with answers.

AF: As you’ve been going about your work, you’ve been the target of extremist and anti-immigration rhetoric. How do you manage being chief executive with a progressive agenda in that kind of climate?

MR: I manage it because I think the whole argument about immigration is, to put it charitably, a mistake, and less charitably, a big lie. Immigration is not the cause of people’s problems. I grew up poor and among those often preyed upon. To have members of the British elite running around, and you see something similar in the United States, blaming migrants for the state of the country that they have had all-encompassing power over for centuries—it’s a little bit rich. They have created a situation where relatively poor and powerless people are blaming other poor and powerless people for the state we are in. It’s also not difficult for me because I want to be in a place where I can say what I really think. I’m a mixed-race man. My dad came from Jamaica; my mum’s English heritage goes back in Bristol for a very long time. My granddad was from South Wales and before that Ireland. I’m a physical embodiment of migration, so I think it’s disingenuous to say migration is the cause of the world’s ills.

Another problem is that the migration discussion is being shaped by national govern­ments. That’s the wrong way around. What we need are national governments to start talking to cities and asking what cities need. [Cities are] more inclined to look at migration as an asset in terms of our connectivity to world markets. Following our Asian, African, or Eastern European populations—they connect us to international opportunities. National govern­ments are using abstract numbers and talking about how many more people to let in. And it’s completely different from the conversation we need to have.

AF: Last but certainly not least, what is your vision for how cities like Bristol can contribute to combating climate change, while also preparing for its inevitable impacts?

MR: We absolutely recognize it as a crisis with very real consequences. Increased flood risk, more extreme temperatures, desertification—we’ll end up with more rural-urban migration, and a source of conflict leading to more crises. For cities, the climate emergency will be inseparable from the global migration emergency. Cities have to be in the driving seat for a number of reasons. One is about political will. Certainly in the United States, your federal government seems to have no political will, but we’ve seen American mayors stepping up to lead when the federal government withdraws. Cities are more inclined to look in terms of interdependencies, whereas the national government is more occupied with boundaries. Cities are equipped with the political machinery to lead the way.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: Marvin Rees, the mayor of Bristol, England, has prioritized affordable housing and climate change during his time in office. Credit: Office of the Bristol Mayor.

Today, it’s hard to imagine the Burlington, Vermont, waterfront at its nadir as a crumbling wasteland, left for dead by the lumber and oil industries, and more likely to be frequented by rats than by residents or tourists. After a renaissance that began in the late 1980s, the neighborhood is now a civic booster’s paradise, with an expansive park, bike trails, a community marina, and science center on one side of tree-lined Lake Street, and hotels, shops, restaurants, offices, and a performing arts center on the other.

The revitalization is widely regarded as a success—Waterfront Park was the backdrop in 2015 for the presidential campaign announcement of Bernie Sanders, a former Burlington mayor who created the city’s Community and Economic Development Office—but it relied, in part, on a controversial economic development tool whose use in Vermont and across the country is being closely scrutinized. As policy makers in Vermont proceed with caution, their experience with TIF could be worth watching.

In 1985, with a nudge from Burlington city officials, Vermont’s legislature enacted a law allowing its cities and towns to use tax-increment financing (TIF), part of a wave of similar legislation in statehouses across the United States. Facing a reduction in federal aid and a citizens’ tax revolt, state and local leaders were drawn to a tool that could pay for economic development at no cost to taxpayers—at least in theory.

TIF functions by earmarking property tax revenues from increased real estate values in a defined district. Cities can use the revenue for development, whether public infrastructure or direct subsidies for private projects. However, as research has shown, TIF comes with hidden costs, from the loss of funds for schools and other local public services to a lack of accountability that can often lead to the questionable expenditure of tax dollars.

While many states have allowed TIF districts to proliferate with little constraint over the past few decades, active oversight by state policy makers has helped protect Vermont from some of the risks TIF critics have identified. However, Vermont policy makers have not yet answered a fundamental question about TIF: Does it truly stimulate new economic activity?

Bruce Seifer, who helped lead the economic development office in Burlington for three decades, believes TIF has been a tremendously useful tool. Beginning under the administration of Sanders, who was mayor from 1981 to 1989, Seifer and his colleagues worked to encourage development of locally owned businesses through loans, technical assistance, and many other programs. They also planned for the revitalization of the Lake Champlain waterfront.

In the 1990s, the city used TIF to reconstruct Lake Street and to build and expand parking garages to encourage commercial development. Since Burlington established this TIF district in 1996, the waterfront has been transformed and the value of real estate in the district has more than tripled, from $42 million to $130 million. Most tax revenues from the increased property value—everything above the original $42 million—are earmarked for waterfront and downtown infrastructure until at least 2025.

Seifer was wary of using TIF because of the inherent tradeoff it demands—every dollar earmarked for downtown infrastructure is a dollar that’s unavailable for schools, police and fire protection, or other public services.

“The last thing I wanted to do was use TIF money, because I wanted to rebuild the tax base,” Seifer said.

The city aggressively sought state and federal grants and used these funds for many projects.  But the city needed more funding and TIF was the best option on the table, Seifer said.

“If there are other funding mechanisms I’d rather use them, but if not, use the tool that you’ve got,” he said.

He believes the waterfront and downtown revitalization would simply not have been possible without the initial TIF investment, and says the new development has paid off for the city with other revenues, like hotel and restaurant taxes.

Research Raises Questions About TIF

Was TIF a make-or-break tool, without which the Burlington waterfront revitalization simply would not have happened?

It’s difficult to answer this question for any single project. But researchers have studied the overall effectiveness of TIF on a larger scale, by comparing economic activity in places with TIF to places that haven’t used the tool.

Last fall, in the largest evaluation of TIF’s economic impacts to date, University of Illinois at Chicago Professor David Merriman reviewed more than 30 studies that evaluated how thousands of TIF districts across a dozen states performed over many decades.

“Taken together, this review of the rigorous evaluation literature suggests that in most cases, TIF has not accomplished the goal of promoting economic development,” Merriman wrote in the study.

Last year, at the direction of the legislature, Vermont’s Legislative Joint Fiscal Office published a study that examined the performance of the state’s 10 active TIF districts. Comparing projected TIF revenues against revenues under a hypothetical scenario with no TIF, the study projects that from 2017 to 2030 TIF will cost the state about $68 million in school revenue (Vermont has an unusual statewide funding system for schools), and cost municipal general funds a total of $43 million, although it didn’t account for non-property tax revenues. It concluded that the economic benefits of TIF are uncertain.

The Vermont Economic Progress Council, which oversees TIF in the state, disputes the findings, arguing that the study underestimates how much development occurs because of TIF. But Tom Kavet, the state economist for the Vermont Legislature, argued the opposite—that all the development in question would have occurred somewhere in Vermont, even without TIF.

Graham Campbell, lead author of the Joint Fiscal Office study, presented the results at the Lincoln Institute conference Economic Perspectives on State and Local Taxes this spring. In an interview, he said the study would have had to be exceedingly optimistic about TIF to show a positive impact on state and local budgets.

“Whether or not the study’s numbers are dead-on, you essentially have to go to the extreme to get TIF to be a benefit, at least fiscally,” Campbell said.

Vermont Shows What Strong Guardrails for TIF Look Like

Despite the recent findings, Vermont’s cities and towns are still bullish about TIF. But the state is hedging its bets by enforcing some of the strictest limitations on TIF in the country.

First, the state limits the number of TIF districts that can be created and the length of time they can exist, and it requires each new district to be approved by the Vermont Economic Progress Council. Today, fewer than a dozen TIF districts have formed in Vermont, although the legislature recently authorized a half dozen more. By contrast, North Dakota, which has a similarly sized population, has created more than four times as many districts.

Second, Vermont restricts the use of TIF revenue to public infrastructure in downtown areas only, unlike many other states that allow TIF to subsidize private development, without geographic restrictions. Third, it requires TIF districts to deliver at least one of three specific public benefits—affordable housing, cleanup of a brownfield site, or new transportation capacity. Fourth, unlike many states, Vermont requires approval from voters for a TIF district to borrow against future tax revenues.
                                                                     
Finally, the state posts background information and annual updates on every TIF district online, in contrast with many states where there is no information available to state agencies—let alone the public—about where TIF districts are located, how many there are, or how the funds are being spent. These state laws will at least allow Vermont policy makers to monitor TIF over time, limit its use, and make adjustments.

“Vermont has a very well set-out program compared to other states,” Campbell said. “But with TIF, it’s a low bar.”

Vermont’s TIF laws are the result of compromise. Many cities would like the state to loosen its restrictions on TIF, but some policy makers worry that TIF simply transfers development from one part of the state to another, at the expense of Vermont’s public schools. In the most recent major update to the state’s TIF laws in 2017, the Legislature voted nearly unanimously to allow the six new TIF districts, while at the same time tightening restrictions on where and how TIF can be used and requiring ongoing evaluation and reporting by the Joint Fiscal Office and other state agencies.

Three cities have already laid claim to new TIF districts, leaving room for only three more.

Campbell and others will be keeping a close eye on what comes next. “Once we get to the point where other municipalities are pushing for TIF beyond those three,” Campbell said, “it will be a much more intense discussion about whether the program itself is doing what it seeks to achieve.”

Will Jason is associate director of communications at the Lincoln Institute. 

Photograph Credit: Splash at the Boathouse

Santa Mónica evoca imágenes de sol y surf, pero la ciudad del sur de California también debería ser conocida por la sustentabilidad, y con razón. El ayuntamiento adoptó el programa Santa Monica Sustainable City en 1994. Veinticinco años después, la ciudad implementó proyectos que van desde tareas de modernización de edificios hasta programas de energía renovable, y cada uno o dos años hay un nuevo alcalde para garantizar que haya nuevas perspectivas. Gleam Davis asumió como alcaldesa en diciembre de 2018, luego de ejercer en el consejo desde 2009. Participa de manera activa en la comunidad desde que se mudó allí en 1986, y se ha involucrado con organizaciones como la Comisión de Planificación de Santa Mónica, WISE Senior Services y Santa Monicans for Renters’ Rights. Como asesora corporativa de AT&T, trabajó con Kids in Need of Defense, que representa a menores solos en tribunales de inmigración. Antes de unirse a AT&T, Davis procesaba violaciones a los derechos civiles como abogada litigante en el Departamento de Justicia de EE.UU. y fue socia en el estudio de abogados Mitchell, Silberberg & Knupp. Nació en California y se recibió en la Facultad de Derecho de Harvard y USC. Davis tiene un hijo con su esposo, John Prindle. Habló con Anthony Flint, miembro sénior del Instituto Lincoln, para este número de Land Lines.

Anthony Flint: El sistema de Santa Mónica de cambiar de alcalde cada dos años, ¿presenta un desafío para las labores de sustentabilidad, que suelen demorar en su proceso y en mostrar resultados? ¿Cuáles son los proyectos que pueden tener más impacto en su próximo término?

Gleam Davis: No creo que esto genere un gran impedimento para el programa de sustentabilidad. El alcalde y el alcalde pro tempore son miembros del ayuntamiento de toda la ciudad. El ayuntamiento establece la política, adopta el presupuesto y lleva adelante las políticas de la ciudad. Luego, es el administrador de la ciudad quien las implementa. Todas las orientaciones de políticas que recibe el administrador de la ciudad provienen de votos de todo el ayuntamiento.

En el frente de la sustentabilidad, la gran noticia es que ahora pertenecemos a un grupo llamado Clean Power Alliance

Otro hilo conductor que mantenemos en el tiempo es ofrecer opciones de movilidad. Vivimos en una ciudad compacta, menos de 23 kilómetros cuadrados, y tenemos la capacidad de ofrecer opciones de transporte a nuestros residentes. Tenemos un metro ligero con tres estaciones; entonces, se puede tomar ese transporte hasta el centro de Santa Mónica o el de Los Ángeles. Para nuestro Big Blue Bus [que funciona a gas natural y se está cambiando para tener toda la flota eléctrica en 2030], tenemos una política de “cualquier viaje, en cualquier momento”. Así, los estudiantes se pueden subir a un autobús, mostrar su identificación de cualquier universidad (muchos estudiantes de UCLA viajan allí, y por supuesto [estudiantes de] Santa Monica College), y es gratis.

AF: La estrategia ecológica general de la ciudad ha incluido una norma pionera de energía cero para nuevas construcciones unifamiliares y el compromiso de que toda la energía municipal se debe obtener con métodos renovables. Pero el proyecto de US$ 75 millones para el nuevo edificio municipal ha recibido críticas por ser demasiado caro. ¿Cómo se hace para que ser ecológico también sea rentable?

GD: Es importante saber que estamos alquilando una buena cantidad de propiedades privadas para las oficinas gubernamentales, con un costo de unos US$ 10 millones anuales. Necesitábamos llevar a los empleados a una ubicación central, que ahorrará dinero en los alquileres y promoverá las reuniones cara a cara y “accidentales”, que pueden resultar tan importantes para la comunicación. Sencillamente, tenía sentido a nivel empresarial que todos estuvieran bajo un mismo techo. Con el tiempo, terminaremos ahorrando dinero, y al final el edificio se pagará a sí mismo, solo con esa base. Con el tiempo, habrá ahorros adicionales, si el edificio es energéticamente neutral y reduce el consumo de agua (no consumiremos recursos fuera del edificio).

Una de las cosas que hemos hecho fue exigir a los desarrolladores que cumplan requisitos de sustentabilidad bastante estrictos. Si vamos a hacer eso, debemos predicar con el ejemplo. Esa es una de las cosas que demuestra este edificio: se puede construir un edificio extremadamente sustentable que, al final, ahorrará dinero. Intentamos ser un modelo, demostrar que, con un poco de inversión anticipada, se puede tener un gran impacto con el tiempo.

AF: ¿Cómo se conecta el proyecto Wellbeing, que ganó un premio de Bloomberg Philanthropies por la evaluación prolongada de las necesidades de los votantes, con sus labores de sustentabilidad? ¿Qué ha revelado?

GD: Nos declaramos una ciudad sustentable de bienestar. ¿Cómo les está yendo a las personas de la comunidad? ¿Prosperan o hay algún problema? El proyecto Wellbeing comenzó como una evaluación de la juventud y cómo le iba, y qué podemos hacer como ciudad para ayudar. En verdad, se trata de cambiar la relación entre el gobierno local y la gente. No es un concepto nuevo, en realidad. Sin intención de ser cursi, se remonta a la Declaración de la Independencia: vida, libertad y la búsqueda de la felicidad. Eso no tiene que ver con que la gente salga y se divierta, sino con la capacidad que tiene de prosperar. El sentido de comunidad se puede desgastar, sea por la tecnología o la cultura. Una de las cosas que hacemos es asegurarnos de que los niños entren al jardín de infantes listos para aprender. Para los ciudadanos mayores, [nos preguntamos] ¿se sienten aislados en sus departamentos? Es un movimiento global en el cual nos entusiasma participar.

En nuestro programa Wellbeing Microgrant, si a la gente se le ocurre algo para fortalecer la comunidad, lo financiaremos, hasta US$ 500. Un ejemplo fue salir y escribir las historias y los recuerdos de los residentes hispanohablantes en muchas partes de la comunidad en que el inglés es la segunda lengua. Otra fue una cena para acercar a la comunidad latina con la etíope. Un individuo tomó un terreno vacío y creó una zona de juegos temporal y un espacio de arte. Se trata de que la comunidad esté conectada.

AF: Otra estrategia innovadora es aplicar recargos al uso excesivo de agua para financiar programas de eficiencia energética en viviendas de bajos ingresos. En lo que respecta al agua, ¿cuál es su visión a largo plazo sobre la gestión de este recurso, siendo que parecen venir tiempos peligrosos?

GD: Una cosa que hemos hecho, que se propagará en mi término y en el próximo, es trabajar para ser autosuficientes con el agua. Controlamos algunos pozos en la región, pero [en la década de 1990] tuvimos contaminación, y acabamos por llegar a un acuerdo multimillonario [con las petroleras responsables]. Hemos estado obteniendo el 80 por ciento de nuestra agua del Distrito Metropolitano de Agua [desde que se descubrió la contaminación]. Si ha visto Barrio chino, ese [es el sistema que] chupa agua del río Colorado y lo lleva a Los Ángeles; y ahora lo hemos revertido por completo, y volvimos a recibir el 80 por ciento del agua de nuestros propios pozos (restaurados). Con esto, tenemos mayor capacidad de resistencia en caso de que un terremoto afecte los acueductos u ocurran otros eventos disruptivos a la infraestructura hídrica, por ejemplo si se rompe un conducto de agua. Además, bombear el agua de las montañas [desde el río Colorado] cuesta mucha energía. Nos estamos asegurando de que nuestra infraestructura hídrica esté en buen estado. No estamos intentando aislarnos. Pero si obtenemos mejor agua de nuestros propios pozos, tendremos agua buena y limpia en el futuro próximo.

AF: ¿Qué políticas le gustaría ver que podrían limitar la devastación tan triste que se vio en los últimos incendios de California?

GD: Por suerte, Santa Mónica no sufrió efectos directos del incendio Woolsey. Nuestra vecina Malibú sí, su centro de operaciones de emergencia estaba justo en el camino del incendio, entonces vinieron a usar el nuestro para combatir el fuego, rescatar a personas y limpiar. Bajo el enfoque de ayuda mutua, algunos bomberos de Santa Mónica trabajaron en el foco en distintas partes del estado. Organizamos reuniones con la FEMA sobre el desplazamiento y la recuperación. Tenemos una directora general de recuperación; ella es como un martilleo constante, les recuerda a las personas que [un desastre natural importante] podría ocurrir aquí. Promocionamos el Plan de Siete Días: ¿todos tienen siete días de agua y comida y una radio de emergencia que no necesite electricidad? También aprobamos requisitos agresivos para terremotos y evaluamos las propiedades más vulnerables; ahora estamos pasando a hacerles reformas antisísmicas.

Estas cosas que hacemos en Santa Mónica pueden parecer un poco extremas y cuestan dinero, pero no se trata solo de ganar premios o darnos palmaditas en la espalda por ser progresistas con el medioambiente. Es para que podamos capear eventos climáticos como incendios. La gente dice “están gastando dinero, aumentan el precio del agua, y la energía cuesta más . . .” queremos hacerlo para afrontar los impactos del cambio climático. Pero también significa que, cuando haya un desastre natural, seremos más resistentes.

AF: La experiencia de la ciudad con los escúter eléctricos (me refiero a la empresa que lanzó una flota sin pedir permiso) parece demostrar que la transición a una economía compartida sumada a la innovación tecnológica puede ser desprolija. ¿Es posible aceptar la alteración y mantener el orden?

GD: Fuimos una especie de foco con los escúter. Al principio, fue una alteración, y tuvimos que hacer muchos ajustes. Su filosofía fue que era más fácil pedir perdón que permiso. Hubo un poco de pánico, y algunas personas también los usaban de una manera horrible. Ahora estamos en un programa piloto de 16 meses, para el cual seleccionamos cuatro operadores de movilidad sin anclaje: Bird, Lime, Jump, que es parte de Uber, y Lyft. Creamos un límite dinámico sobre la cantidad de aparatos en la calle, para que no puedan soltar todos los que quieran. Tenemos algunas políticas para abordar los conflictos y la seguridad, y se emitieron multas cuando fue necesario.

Todo esto forma parte de la intención de dar a nuestros residentes muchas opciones de movilidad. Todo está diseñado para dar a las personas la opción de salir del auto, ya sea para ir al centro de Los Ángeles o para caminar dos cuadras al restaurante del vecindario. Queríamos asegurarnos de que nuestras comunidades con mayor diversidad económica tengan acceso, que no sea solo el centro. Si se puede reemplazar al auto por medios alternativos como los escúter o bicicletas eléctricas para la primera o la última milla, eso es mucho ahorro en costos. [En noviembre de 2018] tuvimos unos 150.000 viajes en movilidad compartida. Eso es bastante increíble para un lugar con 93.000 personas. Al final del piloto, evaluaremos todo y descifraremos cómo seguir a partir de eso.

Algunas ciudades vecinas prohibieron los escúter por completo, pero Santa Mónica no lidia así con la tecnología. Estamos buscando el mejor modo de gestionar la tecnología disruptiva. La alteración no es mala palabra.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Fotografía: Gleam Davis, alcaldesa de Santa Mónica. Crédito: Kristina Sado

A medida que la lluvia se acumulaba sobre el techo de 14.000 metros cuadrados de un centro de tránsito en uno de los vecindarios más inundables de Worcester, Massachusetts, el panorama se hacía nefasto. Pero, en vez de transformarse en una amenaza, esa agua pluvial se escurrió en un revoltijo de equináceas moradas, eupatorias púrpuras, salvias rusas y otras plantas tolerantes a inundaciones y sequías que crecen entre el complejo y la avenida Quinsigamond, que está cerca de allí.

El centro de tránsito, construido sobre un terreno abandonado acondicionado, representa una inversión de US$ 90 millones para esta pequeña ciudad. Los elementos de infraestructura verde, como ese jardín de biofiltración que absorbe agua de lluvia, se consideraron necesarios, dice William Lehtola, presidente del comité asesor de la Autoridad Regional de Tránsito en Worcester: “Queremos ofrecer el mejor ambiente posible para la ciudad, nuestros clientes y empleados”, dijo. “No solo en los autobuses, sino también en las instalaciones”.

Con la labor continua y agotadora de recuperarse de las graves pérdidas económicas y de población que Worcester y su vecina Providence, Rhode Island, sufrieron desde su auge como fabricantes, el enfoque ecológico toma impulso en estas antiguas ciudades industriales pequeñas. A pesar de los desafíos, que van desde las restricciones financieras hasta la infraestructura deteriorada, muchas de estas ciudades se dieron cuenta de que invertir en infraestructura verde (y a veces forzarla) ofrece múltiples beneficios. Algunos proyectos, como jardines pluviales o de biofiltración, agricultura urbana y plantación de árboles, ya sean introducidos a pequeña escala o implementados en toda la ciudad, son una forma efectiva de revitalizar espacios públicos, gestionar agua pluvial, mejorar la salud pública y lidiar con los impactos del cambio climático, desde el aumento de las temperaturas hasta las inundaciones.

“La infraestructura verde puede abordar muchos desafíos, y también ofrecer servicios”, dice el profesor Robert Ryan, presidente del Departamento de Arquitectura Paisajística y Planificación Regional de la Universidad de Massachusetts, Amherst. Ryan ha liderado cursos sobre antiguas ciudades industriales, como Worcester. “Las ciudades como Worcester y Providence son lugares ideales para este enfoque”. Cultivar este cambio no siempre es sencillo. Si bien los nuevos códigos, las normativas y la conciencia ambientales aumentaron la frecuencia de los proyectos de infraestructura verde, suelen seguir coexistiendo con estructuras y partes de la calle de una época anterior, cuando las vías fluviales cercanas eran cloacas de hecho y el asfalto era la elección predilecta para las mejoras urbanas.

A medida que las antiguas ciudades industriales del país implementan proyectos y estrategias de infraestructura verde, lidian con una realidad importante: no se pueden volver a crear así como así. Sin embargo, sí pueden adaptarse y evolucionar.

Nueva Inglaterra como nueva

Worcester se encuentra en una zona de colinas en el centro de Massachusetts y alberga unas 185.000 personas. El pico de población fue en 1950, con 203.486 personas, y cayó a unas 161.000 en 1980.

Worcester siempre fue el centro económico del condado de Worcester, donde se encuentra. Pero se ganó el apodo de “Corazón del territorio autónomo” gracias a las conexiones con Boston (por tren en 1835) y con Providence (por el canal Blackstone en 1828 y el tren Providence & Worcester Railroad, a fines de la década de 1840); así, adquirió importancia como centro industrial y de transporte. Se hizo conocida por las máquinas-herramientas, productos trefilados y telares mecánicos.

Providence, ubicada a orillas del río Providence, en el cabo de la bahía Narragansett, siguió un camino similar, pero en un entorno diferente. La ciudad costera alberga unas 180.000 personas. Es más que el récord mínimo del s. XX, de 156.000 en 1980, pero mucho menos que su pico, de más de 252.000, en 1940. Providence es la capital del estado y se convirtió en el centro neurálgico de fabricación luego de la Guerra de Independencia, con fábricas que producían en masa joyas, textiles, objetos de plata y maquinarias, y los enviaban desde el puerto. En un punto, fue una de las ciudades más ricas del país.

En ambas ciudades, la actividad industrial y la población terminaron por menguar y, junto con la suburbanización, dejaron secciones vacías que antes eran bulliciosos centros urbanos (ver Figura 1). Pero, tal como sucede con muchas antiguas ciudades industriales, poco a poco la gente redescubre los recursos que ofrecen estas comunidades. Como explican Alan Mallach y Lavea Brachman en el informe Regenerating America’s Legacy Cities (Regenerar las antiguas ciudades industriales de Estados Unidos) del Instituto Lincoln, algunos de estos recursos son bases de empleo en el centro, vecindarios estables, redes de transporte multimodal, facultades y universidades, tiendas locales, edificios y zonas históricos, e instalaciones para arte, cultura y entretenimiento (Mallach 2013).

Por ejemplo, Providence es sede de la Universidad Brown, la Escuela de Diseño de Rhode Island, la Universidad de Rhode Island y Johnson & Wales. Worcester alberga más de una decena de instituciones de educación superior, como la Universidad Clark, el College of the Holy Cross, el Instituto Politécnico de Worcester y la Facultad de Medicina de la Universidad de Massachusetts. Ambas ciudades poseen hospitales importantes y espacios para espectáculos. Y ambas ciudades han revitalizado sus centros con proyectos distintivos.

Providence logró renovar su imagen como centro artístico y cultural a principios de los 90. En una labor masiva de infraestructura verde, exhumó el río Providence, nacido de la confluencia de los ríos Woonasquatucket y Moshassuck, que hacía mucho tiempo habían sido enterrados bajo estacionamientos y vías de tren, y sus orillas bordeadas con parques y senderos peatonales. El alcalde de ese entonces, Vincent “Buddy” Cianci Jr., dijo: “El río debe ser una parte integral de la ciudad. No lo tapen, no lo bloqueen, no lo contaminen. Celébrenlo y úsenlo”. Este trabajo masivo cambió la personalidad del centro, que pronto comenzó a atraer nuevos proyectos de desarrollo, como renovaciones ambiciosas de molinos vacíos, y también nuevos residentes y empresas.

Worcester está reemplazando el fallido centro comercial del centro con el redesarrollo CitySquare de uso mixto, una inversión de US$ 565 millones. Este volverá a conectar el distrito empresarial central con otras partes pujantes de la ciudad, como Washington Square (donde se encuentra la renovada Union Station), los restaurantes de Shrewsbury Street y Canal District, que está de moda. De hecho, el informe Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities (Revitalizar las antiguas ciudades industriales más pequeñas de los Estados Unidos) del Instituto Lincoln mencionó a Worcester por su “alto rendimiento” entre otras ciudades del mismo tamaño (Hollingsworth 2017). Algunos factores que incidieron en esta decisión son la cercanía a Boston y el fácil acceso por tren comercial, líderes con energía y habilidades para revitalizar la ciudad y el proyecto CitySquare. Providence no se incluyó en el informe del Instituto Lincoln, pero sus labores de revitalización fueron destacadas por organizaciones como la Asociación Americana de Planificación o The New York Times.

Si bien esta fuerza es prometedora, el cambio climático complica todo. En la región Noroeste, el cambio climático se asocia a eventos extremos más frecuentes, como lluvias fuertes e inundaciones, sequías, aire y temperatura del agua más cálidos, cambios en los patrones de circulación en el océano (e impactos relacionados en el clima y la pesca) y crecida del nivel del mar. La ubicación de Providence la hace vulnerable a inundaciones y daños de las tormentas “Nor’easter” y los huracanes que azotan sus costas. Un informe climático preparado en Worcester alude a impactos pronosticados, como “aumento de temperaturas, días con calor más extremo y cambios en los patrones de precipitación”.

“Cierto grado de cambio climático es inevitable; literalmente, no hay nada que podamos hacer sobre eso ahora”, dice Edward R. Carr, profesor de desarrollo internacional, comunidad y medioambiente en la Universidad Clark, en Worcester. “La pregunta es: cuánto podemos lidiar con eso y cómo será en el futuro”.

Donde se unen la revitalización y la preparación

“La lógica más fundamental al pensar en infraestructura verde es crear utilidades de una acumulación masiva de terrenos vacíos para que no sean una plaga y, con suerte, [tengan] un efecto positivo en el barrio”, dice Alan Mallach. “Históricamente, muchas personas tenían la teoría de que un terreno vacío era inútil, a menos que se construyera algo ahí. Pero eso está cambiando. Hay distintas formas de tomar un terreno vacío y hacerlo valioso para la comunidad, ya sea para fines recreativos, para producir alimentos frescos o para tratar el desborde de las cloacas. Hay formas de abordar los terrenos vacíos que no implican construir viviendas u oficinas nuevas”.

Al evaluar las oportunidades de uso del suelo, las antiguas ciudades industriales suelen carecer de poder político o económico para diseñar soluciones efectivas. Pero hay un área en que estas ciudades tienen una ventaja: buscan reinventarse como lugares más saludables y atractivos para vivir; entonces, suelen estar más dispuestas a aceptar proyectos novedosos y creativos. Amy Cotter, directora adjunta de Programas Urbanos del Instituto Lincoln, dice que esto ayudará en la era del cambio climático.

“Si se piensan formas de preparar a las antiguas ciudades industriales para que tengan una participación crucial en un futuro en que el cambio climático afecta a los grandes centros demográficos, la infraestructura verde podría ser una estrategia de revitalización y preparación para el clima”, dice Cotter. “También puede ayudar a los lugares a revitalizarse y lidiar con lo que, de otro modo, sería la plaga de las propiedades vacías”.

Las antiguas ciudades industriales más grandes de todo el país han adoptado un conjunto de opciones con estos objetivos en mente. En Detroit, una labor cabal de infraestructura verde llevó a que en toda la ciudad broten techos verdes, jardines pluviales y un programa de “callejones ecológicos” por el cual las plantas nativas y el pavimento permeable reemplazan los escombros urbanos y el concreto en callejones que antes estaban abandonados. En Cleveland, el distrito regional de cloacas administra un programa de subsidios para infraestructura verde, y se están concretando planes ambiciosos para un parque que ocupará 8 hectáreas de costanera del río Cuyahoga, que antes era industrial. Filadelfia invierte unos US$ 2.400 millones en financiación pública durante 25 años para hacer desde barriles pluviales hasta humedales urbanos para reducir el desborde combinado de las cloacas.

Las antiguas ciudades industriales más pequeñas, con menos de 200.000 habitantes, no siempre llegan a los titulares ni tienen los recursos y la capacidad de emprender proyectos tan grandes, pero muchas realizan labores similares. Worcester y Providence demuestran cómo la infraestructura verde puede ayudar a estas ciudades (una en la costa y una tierra adentro) a recuperarse de los desafíos del siglo pasado y prepararse para las incertidumbres de las próximas décadas.

“La infraestructura verde no solo es una alternativa ambientalista para los sistemas de agua pluvial tradicionales; también puede ayudar a protegernos de los impactos climáticos, como la isla de calor urbana y la erosión costera, y se puede usar en el diseño de las calles para que sean más seguras para ciclistas y peatones”, dice Leah Bamberger, directora de sustentabilidad de la ciudad de Providence. “Providence es una ciudad progresista, y la infraestructura verde es una oportunidad de invertir en empleos ecológicos y al mismo tiempo construir una comunidad próspera y más saludable”.

Encontrar soluciones para el agua pluvial

En los últimos 80 años, la frecuencia de inundaciones se ha duplicado en Rhode Island y el sur de Nueva Inglaterra, y también ha aumentado la magnitud de dichos eventos, según el informe Resilient Rhody: An Actionable Vision for Addressing the Impacts of Climate Change in Rhode Island (Rhody resiste: una visión factible para abordar los impactos del cambio climático en Rhode Island, estado de Rhode Island 2018). Por desgracia, la infraestructura de la región no está a la altura del desafío.

“Gran parte de la infraestructura estatal para agua pluvial se construyó hace al menos 75 años, y se diseñó para tormentas menos intensas”, dice el informe Resilient Rhody. “El cambio climático desafía aun más la capacidad y el rendimiento de estos sistemas de drenaje”.

Carr dice que esto también sucede en la zona de Worcester, y destaca: “Aquí, sencillamente la infraestructura no está hecha para lidiar . . . con lo que se está convirtiendo en normal”.

“La adaptación al clima es muy específica de cada lugar”, dice Ryan, de la Universidad de Massachusetts, quien coeditó Planning for Climate Change: A Reader in Green Infrastructure and Sustainable Design for Resilient Cities (Planificar para el cambio climático: texto sobre infraestructura verde y diseño sustentable para ciudades con capacidad de recuperación), publicado por Routledge. “Para estas ciudades en particular y cualquier antigua ciudad industrial, la pregunta es cómo ubicar el agua adicional que llega con el aumento del nivel del mar y de las precipitaciones”. Ryan destaca que los patrones de desarrollo de vecindarios tendieron a surgir de la ubicación histórica de viviendas de empleados cerca de fábricas y molinos costeros, y dice que las inundaciones también desatan cuestiones de igualdad: “¿Cómo protegen las ciudades a las poblaciones vulnerables en esas zonas bajas?”

Las entidades públicas y privadas están tomando medidas con esta serie de preocupaciones en mente. La coalición Green Infrastructure Coalition, de Rhode Island, compuesta por más de 40 organizaciones sin fines de lucro, planificadores de ciudades, arquitectos, funcionarios electos y otros, trabaja para promover proyectos de infraestructura verde como forma de reducir los problemas de agua pluvial, como inundaciones y contaminación.

La coalición contrata equipos locales para instalar proyectos de infraestructura verde, como un jardín de biofiltración en un parque local, un techo verde o un jardín pluvial, y capacita sobre el mantenimiento a los empleados de obras públicas y otras partes involucradas. “Por ahora son proyectos pequeños, pero parece que la necesidad y el apetito de ellos están creciendo”, dice John Berard, director estatal en Rhode Island de Clean Water Action, que funciona como organizador de proyecto para la coalición. “Vemos que prevalece cada vez más a medida que las tormentas empeoran, y las ciudades se están dando cuenta de que el agua pluvial es una parte muy importante de la gestión efectiva de la ciudad”.

Mientras tanto, la ciudad de Worcester estableció políticas que ayudan a garantizar una buena gestión del agua pluvial. La ciudad regula la escorrentía cerca de humedales y colectores de fango que drenan directamente a humedales o zonas con recursos hídricos. Además, ningún desarrollo o redesarrollo debe tener un aumento neto de tasas de escorrentía, lo cual suele ver nacer sistemas de gestión de agua pluvial en el mismo sitio de desarrollos grandes.

Por otro lado, la ciudad protege el suelo de su cuenca de manera intensiva, para mejorar la calidad del agua potable y compensar parte del territorio que se perdió con el desarrollo, según indica Phil Guerin, director de operaciones hídricas y de cloacas de la ciudad.

Pero Guerin destaca que, debido a la naturaleza urbanizada de Worcester y su geología, es difícil reducir la cantidad de superficies impermeables. “Hay muchas zonas con lecho rocoso poco profundo, un nivel de agua poco profundo, y es una ciudad bastante urbanizada”, dice Guerin.

Combatir el efecto de isla de calor urbana

Hace algunos años, los científicos de la NASA se propusieron comprender la diferencia entre temperaturas en la superficie de las ciudades del Noreste y las zonas rurales circundantes. En la investigación descubrieron que, en un período de tres años, las temperaturas en la superficie de las ciudades tuvieron un promedio de 7 a 9 grados más que las zonas circundantes. En Providence, las temperaturas de la superficie son unos 12,1 grados más cálidas que en el campo circundante (NASA 2010). El hecho de que Providence es compacta ayudó a este efecto de isla de calor, ocasionado porque los edificios retienen el calor y por la infraestructura urbana, como el asfalto.

Cuando se trata de combatir este efecto, la respuesta es evidente, dice Carr, de la Universidad Clark: “Árboles, árboles, árboles. Hay montones de estudios que indican que los mantos urbanos de árboles hacen una diferencia impresionante en el descenso de las temperaturas, mejoran la calidad del aire y, en cierto sentido, ayudan con las inundaciones”.

Según el Departamento de Agricultura de EE.UU., un árbol saludable de 30 metros de alto puede tomar 41.600 litros de agua del suelo y liberarlos al aire en un solo período de vegetación.

En 1907, la ciudad de Providence registró unos 50.000 árboles en las calles, según indica la asociación local sin fines de lucro Providence Neighborhood Planting Program (PNPP). Hoy, la ciudad tiene apenas la mitad: unos 25.500, según el tablero de sustentabilidad en el sitio web de Sustentabilidad de la ciudad de Providence. Se está realizando un inventario de árboles en toda la ciudad.

Con su plan Trees 2020, Providence pretende aumentar el manto de árboles en un 30 por ciento hacia 2020 y plantar 200 árboles cada año. La ciudad se asoció con PNPP; ofrecen subsidios para plantar árboles, realizar los cortes en las aceras y alcorques, y entregar árboles gratis. Además, PNPP y la ciudad ofrecen el programa Providence Citizen Foresters, que ofrece capacitación técnica centrada en el cuidado de los árboles urbanos jóvenes. Desde 1989, PNPP cofinanció la colocación de más de 13.000 árboles en las calles con más de 620 grupos vecinales.

“Si la gente está involucrada y quiere el árbol, es más probable que lo cuide y lo riegue”, dice Bamberger. “Se pueden plantar árboles todo el día, pero si no hay nadie que los cuide y los riegue, no van a durar mucho”.

Ryan hace eco de esta idea, que concluye con la investigación en la que ayudó en jardines comunitarios de Boston y Providence. “A veces hay grupos externos que vienen a las ciudades y vecindarios y dicen qué linda es la infraestructura verde. Pero, a menos que la comunidad la quiera, y quiera mantenerla, no se sostiene bien en el tiempo”, dice. “La infraestructura verde necesita verticalidad en ambos sentidos. Un enfoque de abajo hacia arriba parece tener un impacto a mayor plazo en lo que refiere a la administración y a lograr que los proyectos funcionen”.

En Worcester, una labor sólida de plantación de árboles acabó por convertirse en una historia de éxito a nivel estatal. En 2008 se encontraron escarabajos asiáticos de cuernos largos en Worcester, lo que llevó a una labor masiva de erradicación que acabaría con 35.000 árboles en una zona de cuarentena de 285 kilómetros cuadrados en la ciudad y pueblos adyacentes. Cuatro años más tarde, algunos alumnos de la Universidad Clark comenzaron a estudiar el impacto de la pérdida de estos árboles y notaron que el efecto de isla de calor había aumentado —al igual que las cuentas de calefacción y aire acondicionado— en un barrio que había perdido los árboles.

En 2009 se lanzó una ambiciosa labor de reforestación conocida como Worcester Tree Initiative. La ciudad y el Departamento estatal de Conservación y Recreación (DCR, por su sigla en inglés) se unieron para plantar 30.000 árboles en apenas cinco años, en jardines privados, parques y las calles. El programa recluta administradores vecinales de árboles para que los cuiden y los controlen, y cuenta con el programa de verano Jóvenes Adultos Guardabosques para jóvenes en situación de riesgo.

La asociación tuvo tanto éxito que el DCR la expandió a otras ciudades de Massachusetts mediante la iniciativa Greening the Gateway Cities. Este programa se concentra en áreas dentro de ciudades con un manto de árboles inferior, viviendas más antiguas y mayor población arrendataria. El DCR trabaja con asociaciones locales sin fines de lucro y contrata equipos del lugar para plantar árboles y lograr beneficios ambientales y eficiencia energética. Hoy, este programa está activo en Brockton, Chelsea, Chicopee, Fall River, Haverhill, Holyoke, Lawrence, Leominster, Lynn, New Bedford, Pittsfield, Quincy, Revere y Springfield.

“El modelo se instaló en zonas donde se encontraba el escarabajo y ahora es un modelo de éxito en todo el estado”, dice Ken Gooch, director del programa Forest Health Program, del DCR. “Hemos plantado miles y miles de árboles”.

Enfrentar los desafíos

La norma de zonificación en la ciudad de Worcester exige que se planten árboles alrededor del perímetro de un estacionamiento junto a una calle, parque o propiedad residencial que atienda a más de tres moradas residenciales. Además, se exige plantar árboles en el interior en terrenos con más de 16 lugares de estacionamiento, y la Política Completa de Calles del estado, promulgada en marzo de 2018, destaca los árboles en particular como parte importante de la vía pública, dice Stephen Rolle, director asistente de desarrollo de la ciudad.

Pero algunos barrios están menos dispuestos a tener árboles: los servicios, el cableado y las aceras en calles estrechas compiten por el espacio. Sencillamente, en ciudades urbanizadas hay menos lugar para plantar árboles, en especial los que dan mucha sombra y ofrecen más beneficios ambientales. Los jardines pluviales y de biofiltración urbanos a veces deben competir por el espacio con servicios y estacionamientos.

“En el centro, hay espacios asfaltados valiosos, y la gente no está segura de desprenderse de ese estacionamiento para colocar jardines de biofiltración o árboles en la calle”, dice Berard, de Green Infrastructure Coalition.

Rolle destaca otro desafío: el desarrollo de baja intensidad a veces se percibe como más caro, debido a los costos de instalación o los requisitos de mantenimiento. Pero “hay bastante evidencia que sugiere que los beneficios de dichas mejoras en suma superan a los costos”, dice. “Puede ser más barato asfaltarlo, pero eso no significa que sea lo mejor”.

Parte del esfuerzo de Green Infrastructure Coalition es apoyar la financiación de un emprendimiento para agua pluvial con los costos de un servicio. Los dueños de propiedades aportan a esta financiación según la cantidad de superficie impermeable en su terreno, y los fondos se invierten en proyectos que incluyen infraestructura verde. Pero Berard reconoció que es difícil convencerlos. “Como solución de políticas, está bastante aceptado que es la mejor forma de financiar programas”, dice. “Pero políticamente, tiene mal sabor”.

Con vistas al futuro, se están armando más planes en ambas ciudades. Worcester está involucrada en un proceso de plan maestro en toda la ciudad que considerará adaptaciones al cambio climático. La ciudad también recibió un subsidio de U$ 100.000 en 2018 para preparar una evaluación de vulnerabilidad ante el cambio climático.

Además, el departamento de Agua y Cloacas está desarrollando un plan a largo plazo para priorizar inversiones en infraestructura de agua, aguas residuales y agua pluvial en los próximos 50 años. Así, tiene la oportunidad de aumentar la capacidad de absorber agua pluvial mediante infraestructura verde.

La ciudad de Providence, por su parte, ha estado actualizando su Plan de Atenuación de Peligros, con un enfoque principal en preparación para el clima, indica Bamberger. Dice que, con la mayor presión del cambio climático, anticiparse y sembrar las semillas de una ciudad más ecológica serán las claves para la vitalidad.

“Si solo hay un día para prepararse, hay [menos] opciones . . . Tal vez solo se puedan trabar las escotillas”, dice. “Pero tenemos un poco de tiempo para pensar estratégicamente cómo debemos responder a estos impactos. Integrar la naturaleza al diseño urbano y apoyar los sistemas naturales de los cuales dependemos es crucial para crear una ciudad resistente al clima”.

Cyrus Moulton es periodista para Worcester Telegram & Gazette

Fotografía: Los autos navegan en una inundación severa bajo un antiguo puente de Providence & Worcester Railroad. Worcester, julio de 2018. Crédito: Matthew Healey