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The conversion of land from agricultural production to urban and industrial development is one of the critical processes of change in developing economies undergoing industrialization, urbanization, and globalization. Urban land use changes taking place in China have attracted much scholarly attention, especially in light of the extensive economic reforms, remarkable economic growth, and profound structural changes over the last three decades. The transition from a planned to a market economy and from authoritarian to more decentralized provincial and local government has generated a new institutional setting for changes in land use (Lin and Ho 2005).
The prevailing view is to characterize land use change as the outcome of economic growth and structural change. This argument aligns itself with the neoclassical growth model in which land plays a decreasing role in economic growth. However, these changes in land use can be both the consequence of economic growth and the drivers of such growth (Bai, Chen, and Shi 2011; Ding and Lichtenberg 2011).
The reality is much more complicated. Instead of being driven by growing population, urban land expansion in China is motivated by land finance, whereby local governments raise revenue and attract investment by leasing and developing land. As a result, land-centered urban policy has been identified as one of the most important driving forces operating behind the spectacular expansion of cities since the mid-1990s (Lin 2007). Supplying agricultural land for nonagricultural purposes effectively allows the local government to “kill many birds with one stone” (Ping 2011). As a result, land development fuels economic growth, especially in urbanized areas.
Land use changes in China are also affected in significant ways by land supply policies, which have been adjusted regularly to meet the demands of economic development. Illegal land supply is a leading cause of excessive and uncontrolled investment, which occurs when local governments do not supply land to land users according to current land use plans or following the final permission of the central government. As a result, the central government started to use land policy as a major aspect of national macro-economic control in late 2003.
Among other measures, land transfers have been conducted through auction or tender since 2004, and land supply policy has shifted from quantity control to structural control since 2006. Land use indexes distributed by the central government to the local governments emphasized only the quantity of land before 2006, but currently the distribution of land uses among categories is set by the central government and even the intensity of land use is defined.
This legacy can be seen in the State Council’s establishment of the highly centralized State Land Supervision (SLS) system in 2006. Nine new regional offices were charged with investigating illegal land supply across the country (Tao et al. 2010). The new land policy has played an active role in improving land use by forbidding land to be leased to projects inconsistent with national industrial policy, development plans, and entry standards. Following the introduction of these reforms, the amount of land supplied illegally has decreased greatly due to stringent control, while GDP generated per unit of developable land has increased substantially (China Land and Mine Resources Law Center 2007). It is expected that this stringent land policy will have a significant impact on the spatial pattern of land use and may affect the association between land use changes and economic growth in China.
Changes in Land Use Patterns Across China
Land policy in China has changed dramatically since 2004, and one would also expect a different pattern of land use since then. Based on official county-level data from 2004 and 2008, we examine land use change at the provincial prefecture city level and explore the spatial relationship between land use change and economic growth. Official land use change data are divided into several land use categories at three levels every year. The first level includes agricultural land, construction land, and unused land; the second level contains ten categories of land uses; and the third level contains 52 subcategories.
Table 1 shows land use changes nationally from 2004 to 2008, during which time more land was converted into uses for construction while the amount of agricultural land and unused land declined. Among agricultural land categories, pasture land and cultivated land shrank by 12.69 million mu (0.85 million hectares) and 11.27 million mu (0.75 million hectares) respectively. Unused land fell by 17.91 million mu (1.19 million hectares).
Given recent rapid industrialization and urbanization, it is not surprising that the fastest land conversions in China have been to construction uses, which added 18.83 million mu (1.26 million hectares). In the category of settlements and industrial/mining sites, cities, designated towns, and industrial/mining sites witnessed the fastest land expansion, with growth rates of 19.61, 13.33, and 12.42 percent respectively, while the land area of rural settlements decreased. Significant amounts of land were also converted for the use of transportation, particularly the construction of highways.
This national-level analysis hides many spatial variations in land use changes in particular provinces and regions (figure 1). Thus we explore land use changes at the provincial level, focusing on the changes to cultivated land, urban land (including cities and designated towns), stand-alone industrial/mining sites, rural settlements, and transportation land for highways.
Figure 2 shows that losses of cultivated land occurred mainly in eastern and central China. Economic growth, urbanization, and industrialization have accelerated in Hebei, Jiangsu, Zhejiang, Guangdong, and Guangxi provinces, where the most cultivated land was converted to urban, industrial, and transportation purposes. Shanxi, Shaanxi, Chongqing, and Sichuan provinces also saw rapid conversion of cultivated land to nonagricultural activities. Those provinces are located in China’s transitional geographic belt, where cultivated land is the best choice for construction and development. In contrast, inland provinces including Tibet, Qinghai, Xinjiang, Inner Mongolia, and Heilongjiang saw some increases in cultivated land.
Land for rural settlements is influenced by both new countryside policies and rural income growth. Increases in income have influenced the conversion of land to rural settlements in the eastern provinces such as Guangdong, Fujian, Zhejiang, Guangxi, Hebei, and Tianjin, and in some inland provinces including Heilongjiang, Inner Mongolia, Xinjiang, Qinghai, Tibet, Yunnan, Guizhou, Hubei, and Shanxi. However, some provinces experienced significant decreases in land used for rural settlements, particularly in Jiangsu, Jiangxi, and Anhui. This decline may be associated with new countryside policies, which have actually forced farmers into towns.
Urbanization and industrialization are the major drivers of nonagricultural land expansion in China. The urbanization rate grew from 40.50 to 45.68 percent between 2004 and 2008, when all provinces experienced urban and industrial land expansion (figure 3). However, most urban land expansion occurred south of the Yangtze River. In the north, only Shandong, Anhui, and Jiangsu experienced substantial urban and industrial land changes.
The rapid growth in the amount of land used for industrial/mining sites is seen largely in the eastern provinces, both in terms of absolute and relative changes, especially in Fujian, Jiangsu, Zhejiang, and Hebei (figure 4). With relatively smaller growth rates, Guangdong, Shandong, and Liaoning also saw a large amount of land converted to industrial/mining sites. The western provinces of Inner Mongolia, Qinghai, and Tibet witnessed rapid growth of land for industrial/mining sites but small absolute growth.
From 2004 to 2008, China launched a major drive to develop transportation networks by building more railways and highways to support economic growth. Nationally, land used for transportation grew at about 10 percent during this period. Many provinces witnessed faster growth in land used for transportation than the nation as a whole, including Inner Mongolia, Hebei, Qinghai, Jiangsu, Zhejiang, Fujian, Chongqing, Hubei, Anhui, Jiangxi, and Guangxi. Land requisition for highways was largely concentrated in the eastern provinces, with the largest absolute increases in Zhejiang, Jiangsu, and Hebei provinces.
Overall, China has witnessed remarkable land use changes, particularly in the eastern provinces and some central provinces. The spatial pattern of land use change is consistent with the spatial shift of economic growth, because eastern provinces enjoy institutional and locational advantages and agglomeration economies. They have attracted the majority of foreign investments, particularly those in capital- and technology-intensive industries, and are the dominant exporters of Chinese products.
Acceptance into the World Trade Organization has further benefited industrial firms located in eastern China with greater access to international markets. On the other hand, as industries continue to agglomerate, the eastern region has experienced rising land, workforce, and environmental costs, forcing some traditional industries to move to the central provinces. Some of these areas have attracted more recent investment and experienced faster economic growth, thus raising their importance among China’s regional economies.
Correlations Between Land Use Change and Economic Growth
To investigate the relationship between land use changes and economic growth systematically across cities and provinces, we calculate the correlation coefficients between the GDP growth rate from 2005 to 2009 and the rate of change of different land categories. The extent of the correlation may depend on a variety of economic, locational, and institutional conditions. We examine the impact of city size, location, and industrial structure, the amount of foreign direct investment (FDI), and land supply constraints on the relationship between land use changes and economic growth. The correlation coefficients are further computed using city subsamples classified by those factors.
The unexpected results showed that only a few significant but small correlation coefficients exist between the rate of change in land use and the economic growth rate (He, Huang, and Wang 2012). The change in other transportation land (including airports, ports, and pipelines) holds a significant positive coefficient. Correlation coefficients for urban land, industrial/mining sites, railways, and highways are barely significant.
Some evidence shows that city size, geographical location, fiscal situation, land supply, and realized FDI may moderate the correlation between land use change and economic growth. For instance, urban land expansion is associated with economic growth positively in central China but negatively in eastern and western regions. Stand-alone industrial/mining sites increase significantly with economic growth in western China. But overall, the correlation between the rate of land use change and economic growth is rather weak.
Since land can be treated as an input in the production function, the quantity of land may contribute directly to GDP growth. We compute the correlation coefficients between absolute GDP growth from 2005 to 2009 and absolute land use change from 2004 to 2008 to explore this relationship and find they are strongly correlated. Nationally, more cultivated land converted to nonagricultural uses contributes significantly to absolute GDP growth, with a correlation coefficient of -0.26. More land for urban uses and industrial/mining uses, are significantly and positively associated with GDP increases.
Significant correlation coefficients between land use change and economic growth suggest that land has been a significant driver of economic growth, but this positive contribution is moderated by a variety of factors including a city’s size, location, industrial structure, fiscal condition, and utilization of FDI. Conversion of cultivated land to nonagricultural uses is shown to contribute to economic growth, particularly in cities with more than 5 million people, realized FDI greater than US$200 million, strong agricultural land constraints, secondary industrial domiance, and location in central China.
Clearly, nonagricultural land is more productive than cultivated land in large and industrial cities. In recent years, as the implementation of central government policies targeted development in central China, the inland provinces have attracted more domestic and foreign investment and seen rapid economic growth as cultivated land has been converted to urban and industrial uses.
Comparatively, urban land expansion holds a stronger correlation with GDP growth in smaller cities and those located further inland. These types of cities are more likely to depend on land leasing to generate local revenues since they face more stringent fiscal constraints. In these areas, capital accumulation from land leasing is a typical local development strategy. In addition, urban land expansion plays a larger role in stimulating economic growth when fiscal limitations are steeper, land supply is strictly controlled, tertiary industries dominate, and more foreign investment is utilized. Industrial land expansion also contributes significantly to economic growth, especially in cities with stringent fiscal constraints and more industrial activities.
The recent transportation infrastructure development boom has contributed to economic growth as well. Land expansion for highways has stimulated economic growth with no constraints. Cities located in the western regions and those with poor fiscal revenues particularly benefit from new highways while expansion of railways is less associated with economic growth. The building of other transportation infrastructure (airports, ports, and pipelines) has played a critical role in facilitating economic growth in smaller and more eastern cities as well as in those whose economies are dominated by service industries.
The correlation analysis provides clear evidence to show that urban, industrial, and transportation land expansion is positively and significantly associated with economic growth. Converting cultivated land has contributed to economic expansion in many regions of China, but the importance of nonagricultural land expansion in economic growth is moderated by social, economic, and geographical conditions.
Conclusion and Discussion
Since the implementation of its economic reform, China has pursued a resource-intensive growth model that has forced land to play a critical role in sustaining its rapid economic growth. This has resulted in a large supply of developable land and rapid conversion from agricultural to nonagricultural purposes. Land in China is not only the outcome of economic growth but is also its driver.
The conversion of cultivated land to nonagricultural uses has been concentrated in the eastern and central parts of the country. With the implementation of new countryside development strategies and the enforcement of stricter land supply constraints, China witnessed a reduction in rural settlements across most of the central and northeastern regions. Urban and industrial land expansion has dominated land use changes throughout the nation. Transportation development, including new highways, railways, airports, seaports, and pipelines, has also been a major cause of land consumption in recent years, particularly in the eastern and central regions.
The principle component analysis based on land use change data from prefecture level cities indicated substantial spatial variation in land use changes among Chinese cities and showed that they are auto-correlated spatially. Correlation analysis further showed a weak relationship between the growth rate of GDP and the rate of land use change. But absolute land use change and absolute GDP growth are strongly correlated, indicating that land quantity is a critical input in economic growth.
Land is usually regarded as playing a marginal role in economic growth in Western economic growth theories. Our exploratory analysis suggests the opposite in China. As China urbanizes, industrializes, and globalizes, it is experiencing substantial land use changes that are correlated with economic growth. This significant relationship is associated with China’s particular state-owned land ownership and land use rights systems. As such, land can be used as a powerful macroeconomic intervention tool. The long-term lease of land use rights grants incentives for local governments to sell land to generate lump-sum revenues, which are then used to finance urban and industrial development and infrastructure provision.
Consequently, land has played a critical role in China’s rapid economic growth. However, this form of land-centered urbanization and industrialization has already caused serious social tensions, environmental degradation, and economic fluctuation. The lump-sum revenues generated by land leases are not sustainable considering that, even as large as it is, China has a limited land supply. The role of land as a driver of economic growth can be expected to decline as China gradually undergoes industrial advancement.
About the Authors
Canfei He is associate professor at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and associate director of the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
Zhiji Huang is a Ph.D. student at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
Weikai Wang is a postgraduate student at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
References
Bai, X., J. Chen, and P. Shi. 2011. Landscape urbanization and economic growth in China: Positive feedbacks and sustainability dilemmas. Environmental Science and Technology 46: 132-139.
China Land and Mine Resources Law Center. 2007. The evolution of land policy’s involvement in macro-control policies of China. China Land 6, 53-56 (in Chinese).
Ding, C., and E. Lichtenberg. 2011. Land and urban economic growth in China. Journal of Regional Science 51(2): 299-317.
He, Canfei, Zhiji Huang, and Weikai Wang. 2012. Land use changes and urban economic growth in China: An exploratory analysis. Working Paper. Beijing: Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy.
Lin, G. C. S. 2007. Reproducing spaces of Chinese urbanisation: New city-based and land-centred urban transformation. Urban Studies 44 (9): 1827-1855.
Lin, G. C. S., and S. P. S. Ho. 2005. The state, land system, and land development processes in contemporary China. Annals of the Association of American Geographers 95(2): 411-436.
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Ping, Y. C. 2011. Explaining land use change in a Guangdong county: the supply side of the story. The China Quarterly 2107: 626-648.
Tao, R., F. Su, M. Liu, and G. Cao. 2010. Land leasing and local public finance in China’s regional development: Evidence from prefecture level cities. Urban Studies 47(10): 2217-2236.
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Las ciudades de América Latina han liderado la implementación de Sistemas de Transporte Público Masivo de Autobuses tipo BRT (llamados así por sus siglas en inglés por Bus Rapid Transit), un modo de transporte que generalmente se caracteriza por el desarrollo de infraestructura que dan prioridad al transporte público en relación con el transporte en otros tipos de vehículos, ofrece la posibilidad de pagar la tarifa antes de tomar el autobús y permite un rápido acceso al mismo. Más de 45 ciudades de América Latina han realizado inversiones en sistemas tipo BRT, lo que representa el 63,6 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial.
En Curitiba, Brasil, el sistema tipo BRT ha sido implementado como una herramienta para fomentar un proceso de desarrollo urbano que se caracteriza en apoyar y fortalecer el sistema de transporte público en general. En el año 1972, la ciudad incorporó una red de vías exclusivas para autobuses y estimuló a lo largo de los cinco ejes principales del sistema tipo desarrollos del suelo de alta densidad y usos mixtos, estos ejes estructurales han guiado el proceso de crecimiento urbano de Curitiba por décadas y convergen en el centro de la ciudad. La nueva línea verde de Curitiba se fundamenta en principios similares: fomentar el desarrollo urbano que mejora y facilita el uso del sistema de transporte público masivo. El caso de Curitiba sugiere que el éxito del sistema tipo BRT puede ser mayor a través de la concentración del desarrollo del suelo a lo largo del eje del sistema de transporte público masivo. En otros estudios, se ha investigado si el sistema tipo BRT puede realmente estimular el desarrollo del suelo.
El término “desarrollo orientado al tránsito” (DOT) –en inglés, Transit Oriented Development o TOD– se utiliza para describir el desarrollo urbano que se caracteriza por ser compacto con mezcla de usos del suelo, entre los cuales generalmente se encuentran los de tipo residencial, comercial y de oficinas, así como un entorno urbano de alta calidad para los peatones que efectivamente tienen acceso al transporte público. Se considera que dicho desarrollo urbano facilita o respalda el transporte público, ya que puede concentrar la demanda a lo largo de las troncales y/o corredores de transporte, equilibrar los flujos de pasajeros y generar oportunidades para garantizar viajes de carácter multimodal. La evidencia de la experiencia en los Estados Unidos en este tema sugiere que las personas que residen en áreas servidas por DOT utilizan más el transporte público en comparación con otros viajeros frecuentes. Aunque la mayoría de los DOT se han construido alrededor de los sistemas de transporte público sobre rieles, el concepto del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público también puede constituirse en una estrategia para complementar y mejorar los sistemas tipo BRT.
Tipologías de DOT
Tanto investigadores como profesionales han desarrollado una variedad de tipologías de desarrollo urbano orientado al transporte público DOT, aunque ninguna de ellas se ha enfocado específicamente en los sistemas tipo BRT. El tipo de desarrollo urbano que podría darse en torno a las estaciones de los sistemas tipo BRT es un factor fundamental para la planificación del desarrollo alrededor de las estaciones o terminales, comprender de qué manera el DOT es adecuado dentro de una estrategia de crecimiento regional, crear conciencia y fomentar la participación del público en general en el desarrollo urbano y, finalmente, aumentar las posibilidades de éxito del sistema.
La literatura acerca de los DOT sugiere la existencia de diferencias importantes en relación con las características y los tipos de este desarrollo urbano. Una aproximación se sustenta en la experiencia de los planificadores, arquitectos y urbanistas. Peter Calthorpe (1993) utilizó el concepto de urbanización para identificar los DOT de carácter urbano y de escala barrial con características tales como la calidad del servicio de transporte público, los usos del suelo, la intensidad del desarrollo y el carácter del diseño urbano. La localización geográfica de estos DOT varía desde áreas de desarrollo con terrenos aún no urbanizados hasta áreas de redesarrollo y renovación urbana. Una tipología similar desarrollada en el estado de Florida (Estados Unidos) en el año 2011 no sólo se enfocó en la escala y tamaño del centro de actividades (regional, comunitario o barrial), sino también incluyó otra dimensión relacionada con los modo de transporte (Renaissance Planning Group, 2011).
Dittmar y Poticha (2004) combinaron los conceptos de localización geográfica y urbanización en la definición de tipologías DOT, las cuales están denominadas como centro urbano, barrio urbano, centro suburbano, barrio suburbano, zona de tránsito a escala barrial y ciudad dormitorio. Se ha establecido el mismo enfoque en aplicaciones más recientes de tipologías de DOT. Por ejemplo, la ciudad de Sacramento, California definió las tipologías de DOT como núcleo o centro urbano, centro de empleo, centro residencial, centro dormitorio y troncal de autobuses con mejoras (Steer Davies Gleave, 2009). La organización Reconnecting America desarrolló las siguientes tipologías para el área de la Bahía de San Francisco, California: centro regional, centro urbano, centro suburbano, centro de ciudad de tránsito, barrio urbano, barrio de tránsito y corredor de uso mixto (Comisión Metropolitana de Planificación 2007). En Denver, Colorado, el Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés, 2008) desarrolló una guía para la planificación de áreas alrededor de estaciones de transporte público que incorporó una tipología adicional definida como usos especiales y/o distrito de empleo.
Una aproximación alternativa para identificar tipologías a priori consiste en utilizar técnicas de agrupación de datos con el fin de examinar los mismos y la evidencia recolectada de un entorno urbano determinado. Por ejemplo, las tipologías de desarrollo urbano del entorno de 25 estaciones de metro que tuvieron un desarrollo integrado en Hong Kong se componen de cinco tipos: edificios de oficinas de gran altura, edificios residenciales de gran altura, desarrollos residenciales a gran escala, desarrollos de uso mixto a gran escala y edificios residenciales de mediana altura (Cervero y Murakami, 2009). En otro estudio se utilizó el análisis de conglomerados con el objetivo de desarrollar una definición espacio-funcional de tipologías de las áreas del entorno urbano de las estaciones del tren ligero de Phoenix, Arizona (Atkinson-Palombo y Kuby, 2011). Las tipologías identificadas en el estudio fueron las siguientes: centros de empleo, áreas de uso mixto de medianos ingresos, nodos de estacionamiento para pasajeros frecuentes, áreas de alta densidad poblacional o alta presencia de zonas de alquiler, y áreas que presentan concentración de pobreza urbana.
Un último conjunto de tipologías emergentes elaborado por el CTOD representa el entorno urbano construido introduciendo una dimensión de implementación o desempeño. Por lo general, estas tipologías se convierten en una matriz de dos dimensiones, donde los tipos del entorno urbano construido se encuentran en un eje y las medidas de implementación y disponibilidad en el otro. Estas tipologías, que se desarrollaron para Portland, Oregón y Baltimore, Maryland, en los Estados Unidos, se utilizan con el fin de guiar inversiones de capital y promover cambios de política; además, resultan particularmente útiles para generar conciencia en el público en general con respecto a los beneficios en términos de viajes y desplazamientos que ofrece el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT (Deng y Nelson, 2012).
Ciudades estudiadas y recolección de datos
Con el objetivo de discernir la condición del desarrollo urbano orientado a los sistemas tipo BRT en América Latina, el estudio que llevamos a cabo investigó el entorno urbano construido que caracteriza las estaciones y terminales de sistemas tipo BRT en siete ciudades (tabla 1). Para ello, identificamos grandes ciudades en la región donde sistemas tipo BRT han estado en operación durante por lo menos cinco años: Bogotá (Colombia); Curitiba (Brasil); Goiânia (Brasil); Ciudad de Guatemala (Guatemala); Guayaquil (Ecuador); Quito (Ecuador); y el área metropolitana de São Paulo (Brasil), específicamente la troncal “ABD”. En conjunto, estas ciudades representan el 16 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial, y el 31 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT en América Latina. El estudio incluyó dos tipos de paradas: estaciones, es decir, las paradas comunes del sistema BRT, y terminales, es decir, las paradas que se encuentran al final de una troncal o aquellas en donde se realizan transbordos importantes de una troncal del sistema BRT a otra. Con el apoyo de planificadores urbanos en las ciudades seleccionadas, identificamos un grupo de estaciones y terminales específicas representativas del sistema BRT al interior de cada ciudad, independientemente de que el desarrollo urbano estuviera orientado al sistema tipo BRT o no. En definitiva, 51 estaciones y 31 terminales fueron identificadas para adelantar la investigación.
Debido a la falta de datos en común con una alta definición espacial entre las ciudades, fue necesario recolectar datos in situ utilizando un formato de recolección diseñado para obtener información de las características del entorno urbano en dos niveles: calles (segmentos compuestos por una manzana o cuadra) y manzanas o cuadras urbanas. El término “segmento” se definió como el tramo de una calle entre dos intersecciones. El formato de recolección se estructura en los siguientes campos acerca del entorno urbano:
Con respecto a las estaciones, estudiamos segmentos de calles al interior de un radio de 250 metros, tomando como centro la estación del sistema tipo BRT. Para las terminales, estudiamos el área comprendida en un radio de 500 metros tomando como centro la terminal del BRT. En siete casos en la Ciudad de Guatemala y un caso en Goiânia, estudiamos dos estaciones (en lugar de sólo una) debido a que el sistema de autobuses se dividió en dos calles paralelas, cada una de sentido único, lo cual implica la localización de estaciones paralelas o “hermanas” que se complementan al brindar acceso al sistema en ambos sentidos. En estos casos, el área que se analizó es un poco mayor al radio de 250 metros. Además de los datos recolectados en campo, utilizamos datos secundarios suministrados por parte de las autoridades municipales, tales como la población censada dentro del área de estudio y la distancia de las estaciones y terminales a los principales centros de actividades en cada ciudad.
Estudiamos en total 10.632 segmentos y 2.963 manzanas alrededor de 82 estaciones y terminales de los sistemas tipo BRT en las siete ciudades. Debido a que la superficie de las estaciones estudiadas era similar, la comparación entre segmentos y manzanas por estación/terminal ofrece información acerca de qué tan compactas son dichas áreas en cada ciudad y su nivel de conectividad. Una estación en Guayaquil presentó la mayor cantidad de segmentos (102,1), mientras que las estaciones en São Paulo (Corredor ABD) presentaron la menor cantidad de segmentos (43,1). Detectamos un patrón similar al examinar los segmentos por manzana.
Todos los datos fueron agregados al nivel de estación/terminal. Los datos recolectados a nivel de segmento se agregaron con el fin de medir en porcentajes la presencia o ausencia de una o varias características del entorno urbano de cada estación/terminal. Los datos recolectados al nivel de manzana se agregaron con el fin de medir con respecto al área bruta la densidad de las características en el entorno urbano de la estación/terminal. Finalmente, calculamos 38 variables que caracterizan el entorno urbano construido alrededor de cada estación/terminal.
Tipologías de estaciones identificadas en los sistemas tipo BRT
Debido a la gran cantidad de variables (38) y el número relativamente bajo de observaciones (82), llevamos a cabo un análisis de factores a nivel exploratorio con el fin de generar un subconjunto de variables y estimar sus puntajes factoriales. El análisis de factores se basa en la correlación de los datos para identificar grupos de variables que son más similares entre sí. Las 38 variables se redujeron a 9 factores para su posterior análisis:
Al examinar los factores y sus estadísticas descriptivas, surgieron varias observaciones. En primer lugar, la intensidad del desarrollo alrededor de las estaciones y terminales tiende a ser relativamente baja. Por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los segmentos posee desarrollos de alta densidad, mientras que el 31 por ciento de los segmentos presenta un desarrollo de baja densidad. En segundo lugar, el redesarrollo como estrategia para fomentar el desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT parece ser fundamental en las ciudades estudiadas. Solamente el 8 por ciento de los segmentos muestran bajos niveles de consolidación, mientras que el 11 por ciento de los mismos presentan lotes vacantes. En contraste, casi la mitad de los segmentos muestran desarrollos con un alto nivel de consolidación. Este resultado sugiere que existen pocas oportunidades para que los desarrollos orientados hacia el sistema tipo BRT se lleven a cabo en suelos vacantes o por desarrollar. En tercer lugar, en relación con el estacionamiento de vehículos, cabe destacar que en el 26 por ciento de los segmentos encontramos estacionamiento de vehículos sobre la calle, mientras que el 30 por ciento de segmentos muestran algún tipo de actividad comercial y de venta minorista con estacionamiento para vehículos particulares (fuera de la vía pública). Este hecho pone de manifiesto el desafío de administrar la oferta (y la demanda) de espacios de estacionamiento y, asimismo, podría indicar que el entorno urbano alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT por lo general no resulta tan apto para los peatones y usuarios del sistema como debería.
El funcionamiento de cada estación en relación con los nueve factores se combinó con la densidad poblacional y con tres variables adicionales que no presentaron correlación alguna de las demás variables en el análisis de factores. Con estos nueve factores y las cuatro variables adicionales llevamos a cabo un análisis de conglomerados con el fin de determinar cuáles eran las estaciones y terminales que podrían agruparse. El análisis de conglomerados se utilizó como base para definir la tipología, análisis a través del cual se identificaron 10 tipos de desarrollo urbano en torno a las paradas de los sistemas tipo BRT (tabla 2).
Al examinar la tipología por ciudad, descubrimos que dos tipos de paradas capturan factores específicos de dos ciudades: el centro histórico de Quito y varias estaciones características de Ciudad de Guatemala (ciudad que posee el sistema tipo BRT más reciente entre los sistemas estudiados). El hecho de que sea nuevo y de que funciona en partes de la ciudad bastante consolidadas podría explicar por qué las estaciones se agrupan en el análisis de conglomerados. Los ocho tipos de estaciones restantes representan un amplio rango de estaciones entre varias ciudades.
Cinco atributos parecen diferenciar las distintas estaciones: (1) desarrollos multifamiliares con y sin orientación hacia el sistema tipo BRT ; (2) viviendas unifamiliares adosadas que, en algunos casos, se construyen de manera informal y tienen acceso a algunas actividades comerciales, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (3) alta densidad poblacional, infraestructura para peatones y acceso a parques y espacios verdes, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (4) estaciones con la presencia de equipamientos de uso institucional y espacios verdes, no necesariamente abiertos al público; y (5) estaciones con barreras físicas por la convergencia de varias calles y avenidas con un gran volumen de tráfico.
Las tipologías de desarrollo urbano identificadas comprenden una amplia gama de posibles entornos urbanos construidos alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT. La tipología de desarrollo denominado centro satélite orientado hacia el sistema tipo BRT, que ilustramos con el caso de Bogotá, presenta un nivel importante de actividades comerciales, instalaciones públicas, parques e infraestructura para peatones, y a su vez presenta una mezcla de viviendas residenciales multifamiliares y viviendas unifamiliares adosadas (figura 1). Tomadas en conjunto, estas características se acercan mucho al ideal de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. De manera similar, la tipología representada por la estación del centro histórico de la ciudad de Quito posee también muchos atributos de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. La cuestión sobre si la presencia de estas tipologías se traduce en una mayor cantidad de pasajeros en el sistema tipo BRT continúa siendo una pregunta de investigación empírica por examinar.
Las estaciones dentro de las tipologías centro comunitario y centro barrial parecen ajustarse apropiadamente con la definición de Calthorpe (1993) acerca de DOT comunitarios y barriales. Entre los casos analizados, las estaciones en la tipología centro comunitario presentan algunas viviendas unifamiliares adosadas y usos mixtos, tales como usos institucionales que, por lo general, están destinados a funcionar en áreas próximas a la ciudad. Las estaciones en la tipología centro barrial presentan una mayor intensidad de desarrollos residenciales, específicamente viviendas unifamiliares adosadas. Las estaciones que se encuentran dentro de las tipologías definidas como corredores parecen coincidir con el concepto de mejoramiento urbano de los corredores de autobús desarrollado en Sacramento y San Francisco, California, aunque en nuestros datos podemos distinguir claramente entre corredores dominados por usos institucionales y corredores que simplemente presentan una amplia gama de usos mixtos.
A través de las tipologías también identificamos desafíos y oportunidades para mejorar la capacidad de un desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT. Sólo las estaciones dentro de las tipologías centro de ciudad y centro satélite orientados al BRT presentaron una integración adecuada entre el entorno peatonal y el transporte público. La tipología centro urbano, como por ejemplo el de Curitiba, está listo para el mejoramiento en su integración con el sistema tipo BRT, ya que posee las densidades y los usos mixtos apropiados para promoverlo (figura 2). La tipología conformada por las estaciones Nexo, tal como se presenta en Goiânia, representa un desafío frecuente para los planificadores urbanos municipales (figura 3). Estas estaciones y terminales deberían ubicarse de manera que faciliten los transbordos intermodales, aunque esto por lo general implica sacrificar el acceso de los usuarios a cada lugar y la orientación del desarrollo hacia el transporte público en la estación y/o terminal.
En comparación con otras tipologías, no encontramos evidencia sólida de estaciones relacionadas con centros de empleo o pasajeros frecuentes. Esto puede ser resultado del precario papel que juegan los usos mixtos del suelo entre las estaciones y terminales, ya que los usos del suelo cumplen un papel importante en otras tipologías. Una explicación por este fenómeno podría ser el alto nivel de usos mixtos que habitualmente se encuentran en las ciudades de América Latina, lo que contribuye a un bajo nivel de variación entre las diferentes áreas de las estaciones y terminales estudiadas.
En cuanto a las políticas de vivienda, las tipologías correspondientes al centro barrial y áreas verdes presentan una combinación interesante de distancia a los centros de mayor actividad en la ciudad y presencia de viviendas para hogares de bajos recursos. Dado que las paradas se encuentran lejos de los centros de mayor actividad, es mucho más probable que presenten espacios verdes, viviendas de interés social y, en algunos casos, viviendas informales. Las ciudades de América Latina suelen exhibir un gradiente de precios del suelo bastante pronunciado, donde las áreas con acceso privilegiado a los centros de mayor actividad tienen precios más altos que las áreas periféricas. Estas dos tipologías de estación del sistema tipo BRT plantean preguntas sobre las posibles consecuencias que pueda tener el sistema tipo BRT en cuanto a incrementar la segregación de viviendas y la carga financiera en términos de movilidad para las personas de bajos recursos.
Análisis de las tipologías de estación y prospectiva de la planificación
Nuestro análisis de 82 paradas de los sistemas tipo BRT en siete ciudades de América Latina reveló una variedad de patrones de desarrollo urbano. Algunas tipologías poseen atributos que son coherentes con los principios del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT. Otras tipologías presentan una gran cantidad de usos del suelo, vías e infraestructura, así como características de desarrollo que no promueven un desarrollo urbano orientado hacia el sistema tipo BRT. No obstante, otras tipologías muestran un proceso de desarrollo aún en curso, con una cantidad importante de terrenos vacantes y desarrollos todavía en proceso de consolidación. Finalmente, algunas estaciones parecen captar las condiciones urbanas que surgen en muchas ciudades latinoamericanas: presencia de viviendas informales que se encuentran lejos de los centros de mayor actividad; desarrollos comerciales a gran escala, generalmente del tipo centro comercial o grandes superficies, los cuales generan espacios privados para el comercio y, en algunos casos, espacios de uso público; y una relativa carencia de espacios públicos al aire libre. Esta información es útil para facilitar procesos de planificación de un desarrollo urbano orientados hacia los sistemas tipo BRT, dado el rápido crecimiento de sistemas tipo BRT en las últimas dos décadas. Unas 146 ciudades en todo el mundo presentan en la actualidad algún tipo de sistema tipo con prioridad para autobuses.
Comprender el tipo de desarrollo urbano que podría generarse en el entorno de las estaciones de sistemas tipo BRT es fundamental para planificar las áreas de las estaciones e identificar de qué manera el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT encaja dentro de una estrategia de crecimiento regional. Robert Cervero (1998) sostiene que toda inversión en transporte debe estar precedida y dirigida por una visión de desarrollo urbano exitosa, y esta planificación es necesaria si se van a generar subcentros alrededor de las estaciones de los sistemas de transporte. Cervero refuerza su argumento con la notable experiencia y hallazgos obtenidos en Copenhague, Estocolmo y Singapur, y sugiere que es fundamental tomar medidas para desarrollar visiones tanto a escala regional como de las estaciones de los sistemas de transporte (entorno urbano alrededor de las estaciones) para garantizar el éxito hacia futuro del desarrollo urbano orientado a los sistemas de transporte público – DOT. De hecho, las tipologías de DOT en vías de expansión en los Estados Unidos están basadas en parte en su capacidad de sostener una planificación del DOT a largo plazo. Por ejemplo, la tipología de Denver, Colorado resultó de vital importancia a la hora de crear una visión del uso y la planificación del suelo para las áreas de las estaciones del tren ligero, tanto las existentes como las futuras.
Las visiones acerca de qué tipos de desarrollo urbano pueden darse en el futuro y dónde tendrían lugar son fundamentales en el proceso de planificación y, con frecuencia, hacen parte de los escenarios definidos en ejercicios de prospectiva, en los cuales estas tipologías deben ser tenidas en cuenta por parte de los tomadores de decisiones, los planificadores y el público en general. La visión en prospectiva en el proceso de planificación es, por lo general, una condición previa para que cualquier ejercicio de planificación de las áreas de las estaciones de sistemas tipo definidas como DOT pueda ser efectivo. El Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés) sugiere la elaboración de un plan que incluya la participación ciudadana, la comercialización del proyecto y la creación de una estrategia regional de DOT. Para poder lograr todos estos aspectos, se necesita una visión acerca del tipo de desarrollo urbano que puede generarse en el área que es objeto del proceso de planificación. Las visiones son particularmente predominantes a la hora de involucrar al público en general, ya que pueden presentar de manera tangible los posibles resultados del proceso de planificación, lo cual permite tener una mayor comprensión del impacto de las decisiones acerca de la densidad, la mezcla de usos del suelo y las áreas de acceso a las estaciones.
El próximo paso en nuestra investigación será determinar las causas de los diferentes patrones de desarrollo urbano que hemos identificado. En algunos casos, el entorno urbano ha cambiado de forma radical con las inversiones de los sistemas tipo BRT, mientras que en otros casos no se han producido mayores cambios. Aquí entran en juego tanto las fuerzas de mercado como la regulación del desarrollo urbano, los cuales determinan en gran medida el resultado del desarrollo y la revitalización. Algunas de las medidas para liberar el potencial de desarrollo de los predios y áreas cercanas a las estaciones de los sistemas tipo BRT consisten en cambiar la regulación de los usos del suelo, flexibilizar los límites de densidad o reducir los requisitos de estacionamiento de vehículos. Esta estrategia coordinada entre la planificación del uso del suelo y el sector transporte es la piedra angular del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT.
Sobre los autores
Daniel A. Rodríguez es profesor de Planificación Urbana y Regional, profesor asociado adjunto de Epidemiología y director del Programa de Transporte Carolina de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Su área de investigación se enfoca en la relación recíproca entre el medio ambiente construido (que incluye los sistemas tipo BRT) y el comportamiento de los pasajeros.
Erik Vergel tovar es becario Fulbright y estudiante de doctorado en Planificación Urbana y Regional en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Arquitecto con estudios de maestría en Gestión, Planificación y Desarrollo Urbano (grado con honores) en el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de la Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos. Su área de investigación se enfoca en las relaciones entre el transporte urbano (en particular, los sistemas tipo BRT), las políticas de suelo, desarrollo urbano y vivienda para grupos de bajos ingresos.
Referencias
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A las grandes instituciones, como universidades, hospitales y organizaciones sin fines de lucro, se les suele llamar “anclas”, debido a su permanencia y a los lazos estabilizadores que generan, tanto en lo físico como en lo social, con las comunidades circundantes. Más allá de cumplir con sus respectivas misiones de educar, sanar, cultivar las artes o brindar otros servicios, estas instituciones educativas y médicas han demostrado ser verdaderos motores económicos: emplean una gran cantidad de mano de obra, ocupan y administran inmuebles de grandes proporciones, compran grandes cantidades de bienes y servicios, atraen inversiones a través de proyectos de capital y actividades de investigación, y brindan a los residentes acceso a la comida, a los bienes minoristas y a otros servicios. En muchos casos, las instituciones “ancla” son los empleadores de mayor envergadura, fuera del ámbito público, en sus ciudades. De hecho, según estimaciones del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD), las instituciones educativas y médicas dieron empleo a más de 7 millones de personas y generaron un billón de dólares en actividades económicas durante el año 2009 (Brophy y Godsil 2009).
En algunos casos, se genera una dinámica de beneficios mutuos entre la institución “ancla” y la comunidad en donde se encuentra, lo que da como resultado la creación de corredores comerciales económicamente sostenibles, calles llenas de vida y barrios con una población densa y diversa. Muchas de las grandes ciudades universitarias en los Estados Unidos muestran esta productiva interacción. Sin embargo, en muchos otros casos, especialmente en las áreas urbanas que carecen de servicios suficientes, el liderazgo institucional y civil debe ser más emprendedor, mediante el impulso activo de proyectos, programas y políticas con el fin de lograr estos objetivos. Dicho proceso, conocido como estrategia “ancla”, proporciona un marco guía para que las comunidades trabajen junto con las instituciones a fin de capitalizar y maximizar el impacto de su impronta.
En teoría, el valor de involucrar a las instituciones “ancla” para lograr resultados positivos en el barrio o la comunidad es evidente: todas las partes se benefician y, a la vez, es una forma inteligente de hacer negocios. No obstante, en la práctica, la comunidad y sus instituciones deben trabajar juntas para redefinir cómo alinear y apalancar sus objetivos, intereses económicos y actividades a fin de lograr un resultado que beneficie a todas las partes. En este artículo se analiza por qué resulta difícil llevar a cabo estrategias “ancla” significativas para lograr un cambio fundamental en la forma en que las instituciones “ancla” y sus comunidades se relacionan entre sí. También aprovechamos algunas de las lecciones aprendidas de medidas exitosas que se tomaron en lugares como Filadelfia, Detroit y Cleveland, en donde la participación civil integral se ha convertido en la norma a seguir de algunas de las instituciones médicas y educativas más importantes de la nación.
Parámetros para el éxito
Debe destacarse que las tácticas individuales son necesarias pero insuficientes para constituir una estrategia. Una estrategia implica una participación a largo plazo, que se implementa a través de tácticas que evolucionan a lo largo del tiempo. Además, las estrategias “ancla” implican asociarse con muchas organizaciones y personas en la comunidad circundante, y estas relaciones también deben evolucionar con el tiempo a fin de responder a las necesidades y objetivos de la comunidad diseñados para lograr que la zona sea más habitable.
Las estrategias “ancla” efectivas y transformadoras poseen tres características fundamentales: están basadas en el lugar, están incorporadas a las instituciones y son integrales.
La ventaja de los mediadores
Muchas estrategias “ancla” se ven beneficiadas con la posibilidad de tener socios en la comunidad que guíen su trabajo. Estos mediadores por lo general refuerzan la capacidad del personal de las instituciones “ancla” a fin de lograr una mayor participación de la comunidad y mayores beneficios para la misma. Algunos ejemplos de mediadores eficaces son las sociedades de desarrollo comunitario (CDC, por sus siglas en inglés) o las instituciones financieras de desarrollo comunitario (CDFI), que deben estar dirigidas por un representante de la comunidad.
Los mediadores son más ágiles que las grandes instituciones “ancla”, por lo que son capaces de negociar con diferentes socios y tomar medidas sin el peso de la burocracia. Los mediadores más exitosos son las organizaciones de la comunidad que poseen un extenso historial en la región, una credibilidad dentro de la comunidad (para que no sean consideradas como una herramienta manejada por la institución “ancla” o por las fuentes de financiación) y la capacidad de brindar un terreno neutral para debatir y llevar a cabo el trabajo “ancla”. Si la comunidad es escéptica ante un proyecto completamente impulsado por una institución “ancla”, trabajar en conjunto con un mediador de confianza puede proporcionar legitimidad a la tarea.
En Detroit podemos observar un buen ejemplo de la capacidad de una CDC de la comunidad para apalancar la iniciativa patrocinada por una institución “ancla”. Midtown Detroit Inc., o MDI, (midtowndetroitinc.org) administra Live Midtown (livemidtown.org), un programa de obtención de vivienda con apoyo de empleadores, que tiene el respaldo de la Universidad Estatal de Wayne, el Sistema de Salud Henry Ford y el Centro Médico de Detroit. Tal como señala Susan Mosey, presidente de MDI: “Es importante que haya gente de la comunidad que guíe este trabajo día a día. Esto genera familiaridad con las iniciativas, a la vez que produce credibilidad y aceptación para que las estrategias “ancla” tengan éxito”. De hecho, con la ayuda de MDI, el compromiso financiero de las instituciones “ancla”, que ascendió a 5 millones de dólares en cinco años, se vio igualado por fondos de contrapartida de fuentes de financiamiento de la comunidad, así como de la agencia estatal de financiamiento de la vivienda. Este éxito estimuló a los grandes empleadores del centro de la ciudad (Quicken Loans, DTE, Compuware y Blue Cross Blue Shield entre otros) a crear su propio programa Live Downtown de 5 millones de dólares. Entre ambos programas, más de 1.600 empleados se han mudado al centro y aledaños de la ciudad de Detroit, lo que ha reducido el índice de puestos vacantes en este corredor a menos del 3 por ciento (Welch 2014).
Basadas en el lugar
Las estrategias basadas en el lugar poseen una geografía específica y fácilmente identificable a la que la institución “ancla” afecta en forma directa, tales como edificios, espacios abiertos, entradas y redes viales que conectan una institución con la comunidad. Más allá de la orientación física de una institución, encontramos los lugares que las personas que forman parte de dicha institución (sean empleados, estudiantes, pacientes, clientes o visitantes) habitan y frecuentan. Los barrios que rodean a las instituciones y que presentan un alto nivel de usos múltiples son un apoyo al estilo de vida que define a todo distrito dinámico, promueven la actividad peatonal y generan la densidad residencial que, a su vez, crea comunidad.
Las actividades de placemaking de cualquier institución “ancla” (que dan forma a los espacios públicos de manera comunitaria a fin de intensificar su valor compartido) deben comprometer, desde el punto de vista táctico, a otras partes interesadas para poder ser consideradas como estratégicas. Estas tácticas pueden incluir: la reinversión en el barrio a través de la construcción y la rehabilitación de viviendas; el fomento del desarrollo comercial y minorista específicos; la mejora de los espacios públicos y la seguridad pública; y el fortalecimiento de los servicios locales, tales como escuelas, organizaciones sin fines de lucro y recursos comunitarios. Estas actividades benefician a la institución “ancla” de varias maneras y promueven un barrio más fortalecido, lo que aumenta el atractivo de la institución a posibles clientes (estudiantes, pacientes y personal) y genera un sentimiento de buena voluntad entre los residentes y los funcionarios municipales.
Incorporadas en las instituciones
La estrategia “ancla” debe formar parte del ADN de una institución. Dicha integración comienza cuando los líderes se comprometen con el papel que desempeña la organización a la que pertenecen como institución “ancla” y lo comunican a toda la organización. Luego, el liderazgo continúa cumpliendo esta tarea, dedicando importantes cantidades de tiempo y recursos en todas las funciones institucionales.
Para lograr la efectividad, el trabajo de una institución “ancla” requiere, por lo general, realizar ciertos cambios en la cultura de la organización, tales como modificar la estructura de recompensas, adoptar nuevas declaraciones de misión y mediciones del éxito, y examinar en forma crítica las comunicaciones, tanto internas como externas. Una vez que los programas internos, las unidades administrativas, el personal de gestión de las instalaciones y las juntas directivas logran trabajar juntos para alcanzar los objetivos colectivos, entonces la estrategia “ancla” puede comenzar a transformar la comunidad que rodea a la institución.
Integrales
Las instituciones educativas y médicas afectan a las comunidades que las rodean de muchas maneras: contratan a residentes del lugar, tienen una gran presencia física, educan o sanan a los miembros de la comunidad y producen desechos, entre otros impactos. Además de estar basada en el lugar, una estrategia “ancla” integral debe tratar los siguientes puntos de intersección:
Personal
En vista de que las instituciones “ancla” son, por lo general, el mayor empleador en una ciudad, las decisiones relativas a la contratación de personal y los beneficios de los empleados pueden tener un profundo impacto en la estructura social y económica de la comunidad. Al aumentar el porcentaje de trabajadores que provienen del lugar mismo donde la institución tiene presencia, esta puede, simultáneamente, elevar la economía de la comunidad, proporcionar empleos a aquellas personas desempleadas o subempleadas y generar un sentimiento de buena voluntad entre los vecinos. La posibilidad de conseguir viviendas con ayuda del empleador es otra inversión crucial tanto en el personal como en la comunidad circundante (Webber y Karlstrom 2009). Cuando los empleados pueden vivir cerca de la institución “ancla”, esta situación beneficia a todas las partes, ya que se reducen los costos de vivienda y transporte para los trabajadores y, a la vez, disminuye el nivel de absentismo laboral y de rotación de personal para los empleadores.
Adquisiciones
El poder de compra de las grandes instituciones “ancla” puede llegar a ser muy importante: por año, el gasto en concepto de bienes y servicios puede llegar a los cientos de millones de dólares. La captación por parte de las empresas locales de aunque sea una pequeña parte del flujo de compras puede tener un impacto significativo en la economía de la comunidad. Por ejemplo, la Universidad de Pensilvania inyectó 57 millones de dólares en la economía de la zona oeste de Filadelfia con sólo el 9 por ciento de sus compras anuales (ICIC y CEOs for Cities 2002).
Los beneficios derivados de las compras en la misma comunidad son evidentes; sin embargo, redirigir este proceso y reconocer dichos beneficios no es una tarea fácil. Por ejemplo, la institución “ancla” tal vez tenga que incurrir en costos indirectos significativos en concepto de sensibilización de la comunidad y capacitación para garantizar una continua disponibilidad de bienes y servicios producidos en el lugar. Por añadidura, nunca debe darse por sentada la existencia de proveedores confiables y competitivos en costos en la comunidad. Más aún, es posible que las instituciones de mayor envergadura tengan procesos de compra altamente descentralizados, por lo que lograr que cada departamento de la institución se adhiera a las nuevas políticas puede llevar tiempo y esfuerzo (ICIC y CEOs for Cities 2002). Es aquí cuando los mediadores de confianza de la comunidad pueden ayudar a facilitar la tendencia hacia los proveedores del lugar.
Políticas
La relación entre las instituciones “ancla” y los organismos gubernamentales municipales o regionales es, con frecuencia, complicada. En su calidad de organizaciones privadas, las instituciones “ancla” pueden creer que no necesitan responder ante el gobierno municipal. Aun más, es posible que consideren al gobierno municipal como un organismo ineficiente, ineficaz y generador de obstáculos a la hora de llevar a cabo sus óptimas estrategias de negocios. Por su parte, los gobiernos municipales y regionales pueden considerar a las instituciones “ancla” como oportunistas que consumen servicios públicos y otros beneficios públicos al tiempo que gozan de exenciones al impuesto sobre la propiedad (la mayor fuente de recaudación de los gobiernos municipales). A fin de aliviar estas tensiones, algunas instituciones han contribuido voluntariamente con “pagos en lugar de impuestos” (PILOT, por sus siglas en inglés) para compensar a los municipios por dicha pérdida de ingresos (Kenyon y Langley 2010). No obstante, una exitosa estrategia “ancla” puede establecer otras maneras de promover un trabajo mutuamente beneficioso que mejore el futuro de la institución y, a la vez, aborde problemas relacionados con las políticas municipales o regionales. Wim Wiewel, presidente de la Universidad Estatal de Portland, ha hecho especial hincapié en este sentido, al citar la adopción, por parte de la institución, de su lema “Que el conocimiento sirva a la ciudad” a principios de la década de los 90. Según sus palabras, “Servimos al área metropolitana y estamos orgullosos de ello”.
Planificación
Alguien debe coordinar estos elementos en una iniciativa coherente. Las grandes instituciones “ancla” poseen una gran capacidad de planificación interna y, con regularidad, se involucran en la planificación a largo plazo de sus emprendimientos. Cuando deciden llevar a cabo una estrategia, las instituciones “ancla” pueden utilizar esta capacidad para determinar cuál es la mejor forma de involucrarse en la comunidad y relacionarse con las partes interesadas, tanto del lugar como regionales. Además, trabajar en los procesos de planificación estratégica de las instituciones “ancla” es una forma de institucionalizar la estrategia “ancla” de manera que permanezca en el tiempo, aun después de que el presidente o director ejecutivo de la institución haya finalizado su gestión, y se convierta en la forma normal de hacer negocios.
Cómo funcionan las instituciones “ancla”
Una estrategia “ancla” exitosa ni se crea ni se implementa en un vacío. Para que cualquiera de las actividades mencionadas anteriormente sea parte de una genuina estrategia “ancla”, las instituciones “ancla” deben llevarlas a cabo de manera estratégica en sincronía con otras partes interesadas en el área. Por ejemplo, iniciar un programa de vivienda para trabajadores con ayuda del empleador o establecer objetivos de compra en el lugar puede beneficiar a los empleados o a los residentes de la comunidad, pero dichas medidas no se consideran parte de la estrategia “ancla” integral, a menos que estén conectadas a un enfoque general que abarca a toda la institución en cuanto a la participación e interacción comunitaria. Para lograr este tipo de interacción, es importante comprender cómo funcionan las instituciones “ancla”.
Las grandes instituciones sin fines de lucro, tales como las organizaciones educativas y médicas, son básicamente renuentes a correr riesgos y se toman su tiempo para realizar cambios o asumir nuevos roles. Por lo tanto, emprender una estrategia “ancla” implica un cambio fundamental en la forma en que los líderes de las instituciones “ancla” piensan y cómo funcionan sus organizaciones; esto puede llevar tiempo, implicar una serie de debates o negociaciones importantes y difíciles, y requerir un liderazgo sólido e incentivos, tanto internos como externos a la organización.
Las universidades y hospitales son instituciones “ancla” no sólo porque están enraizadas en el lugar y tienen un impacto crucial en la economía de la comunidad sino también porque son de gran envergadura. La cuestión del tamaño lleva implícita una serie de capas burocráticas, una gran cantidad de participantes que deben involucrarse en el trabajo derivado de las estrategias “ancla” y la incapacidad de moverse en forma ágil y rápida.
La figura 1 muestra la estructura típica de una universidad. En la parte superior se encuentra la junta directiva, formada por líderes del sector civil, industrial y científico, además de contar, en general, con exalumnos u otros afiliados académicos. Los miembros de esta junta interactúan con el campus de manera intermitente y se concentran en la gestión del riesgo financiero y de reputación de la universidad.
El presidente es, normalmente, un académico que puede o no tener formación en temas de administración. Los presidentes se centran en la recaudación de fondos y en la gestión de la reputación de la universidad. Los académicos, por lo general, consideran a las universidades como lugares donde reina el libre pensamiento, aislados de las fuerzas del mercado y de capital. Con frecuencia, su visión del sector administrativo es recelosa o escéptica. Por su lado, los administradores tienen, generalmente, formación en contabilidad o gestión y priorizan la seguridad del empleo. Todas estas prioridades y actitudes se combinan de manera tal que crean una cultura en la que el riesgo no se recompensa y los fracasos se castigan.
Los hospitales presentan, de manera similar, grandes estructuras burocráticas. Los organismos principales que toman decisiones son, por lo general, la junta directiva y el director ejecutivo, que se concentran en minimizar el riesgo institucional y gestionar las finanzas de manera responsable y rentable. Los administradores priorizan el hecho de cumplir con los requisitos de sus puestos y garantizar la seguridad del empleo a través de la protección institucional, mientras que es más probable que los profesionales de la salud, como médicos y enfermeros, se centren en atender a los pacientes o llevar a cabo investigaciones, sin mirar más allá de los límites de las instalaciones del hospital.
Estas culturas generan decisiones que pueden parecer lógicas para las instituciones en sí, pero que, con frecuencia, no se encuentran alineadas con los objetivos de la comunidad. Por ejemplo, la universidad puede construir zonas de estacionamiento alrededor de sus instalaciones, generalmente en los límites del campus, a fin de facilitar el acceso a la institución del cuerpo docente, el personal y los estudiantes. Sin embargo, con esta medida se incentiva a los empleados y a los estudiantes a ir a la universidad en automóvil, lo que reduce la probabilidad de que estas personas vivan en barrios desde los que se pueda llegar a pie y que visiten los comercios cercanos. Las zonas de estacionamiento generan, también, una barrera de asfalto que aísla al campus de la comunidad. De manera similar, las políticas de compra de la institución pueden fundamentarse en obtener el precio más bajo para obtener los resultados más predecibles, lo que significa que, para obtener los bienes y servicios que necesitan, recurren a los proveedores más grandes (que, por lo general, son de alcance nacional), en lugar de contratar a los proveedores del lugar. Finalmente, una universidad generalmente ubica el espacio abierto, las instalaciones destinadas a la recreación y otros servicios dentro de sus límites, lo que permite sólo una interacción limitada con los miembros de la comunidad. Para cambiar la forma en que se toman estas decisiones, resulta esencial modificar la visión que el liderazgo de las instituciones “ancla” tiene acerca de dichas instituciones en relación con su comunidad, así como también comprender la manera en que pueden cambiarse los hábitos y actitudes arraigadas.
Promover la participación de la comunidad
Existen varias maneras en las que los líderes de la comunidad, filántropos, grupos comunitarios y otras partes interesadas pueden movilizar a la institución “ancla” a asumir un nuevo rol en el barrio.
Identificar a los líderes
El liderazgo es, por lo general, un aspecto clave para una estrategia “ancla” exitosa. La filosofía y el enfoque que tenga el rector, el presidente o el director ejecutivo pueden determinar si una institución se ve a sí misma como un “ancla” y cómo actúa una vez que se define como tal, y si dichas acciones perdurarán en el tiempo. Tal como lo aconseja Benjamin Kennedy, de la Fundación Kresge: “¡Aprovechen la oportunidad! No es necesario que cada una de las personas que forma parte de la institución esté de acuerdo; sólo las personas clave. Los líderes son los que transformarán la institución y transmitirán la idea de las estrategias “ancla” a los demás”.
Un líder sólido comprometido con una estrategia “ancla” puede poner el fundamento para una participación comunitaria y un impacto más significativos. El abordaje debe estar arraigado en los niveles altos de la administración, para luego filtrarse en toda la institución, a fin de que el personal directamente responsable de llevar a cabo partes específicas de la estrategia, como el personal de recursos humanos, funcionarios encargados de las compras y profesores involucrados en los proyectos de investigación en la comunidad, comprenda sus nuevas prioridades. Dicha transición puede lograrse, en parte, cambiando la estructura de recompensas y llevando a cabo una comunicación estratégica, modificando la declaración de visión y describiendo regularmente el trabajo y los logros de la estrategia “ancla” mediante mensajes de circulación interna.
Una estrategia “ancla” tiene mayores probabilidades de obtener el éxito si muchas partes interesadas expresan su apoyo a la misma. Dentro de la institución “ancla”, puede resultar muy útil identificar al personal que apoya la idea de participación comunitaria y trabaja con los grupos del lugar para definir estrategias que beneficien a todos. Fuera de la institución “ancla”, es útil contratar líderes de la comunidad que empujen a la institución a asumir un nuevo rol. Por ejemplo, la filantropía de la comunidad, tanto en Cleveland como en Detroit, desempeñó un papel significativo a la hora de persuadir a las instituciones a unirse para formular estrategias “ancla” destinadas a las comunidades que las rodean.
Analizar las oportunidades de participación de varias instituciones “ancla”
Si en un barrio existe más de una institución “ancla”, muchas organizaciones pueden participar en los proyectos. Este abordaje ha tenido mucho éxito en Cleveland, donde diferentes hospitales, universidades y organizaciones culturales, junto con organizaciones filantrópicas del lugar, instituciones financieras y el municipio de Cleveland, han aunado esfuerzos con el fin de implementar la Iniciativa del Gran Círculo Universitario.
Aunque una estrategia en la que participan muchas instituciones “ancla” implica cierto nivel de complejidad, en vista de que aumenta la cantidad de personas y organizaciones que deben estar de acuerdo con el trabajo, igualmente puede incrementar el impacto de la iniciativa, ya que se suman muchos otros recursos y se aumenta la cantidad de líderes. Asimismo, los líderes de cada institución “ancla” pueden animarse mutuamente y reforzar el trabajo de unos y otros, a la vez que distribuyen el peso de cualquier riesgo percibido.
Identificar el interés propio
En un nivel básico, un hospital o una universidad puede emprender una estrategia “ancla” porque sus líderes creen que las mejoras que se producirán en la comunidad circundante beneficiarían a la institución. Por ejemplo, el Dr. Wallace D. Loh, presidente de la Universidad de Maryland, en College Park, se ha centrado en mejorar la calidad de vida en el barrio porque estaba preocupado de que las condiciones del lugar restaban valor a la capacidad de la universidad de atraer y retener a docentes y personal.
Las estrategias “ancla” tienen otros beneficios más indirectos. Aunque una universidad u hospital puede tomar decisiones unilaterales sobre lo que ocurre en su propio terreno, también puede enfrentar problemas que requieren el apoyo de fuerzas externas a la institución, tales como el gobierno municipal y los residentes de la comunidad. Crear relaciones sólidas y perdurables con los líderes del lugar a través del trabajo en estrategias “ancla” puede ayudar a la organización a obtener apoyo para futuros planes. Al pensar en forma holística acerca de sus relaciones con la comunidad circundante, los líderes de las instituciones “ancla” por lo general tienen el incentivo de reconceptualizar sus objetivos básicos de educación y salud. La Dra. Lucy Kerman, vicerrectora de University and Community Partnerships, en la Universidad de Drexel, lo resume de la siguiente manera: “El trabajo en estrategias “ancla” debe estar alineado con los intereses propios de la universidad y estar cimentado en el rol apropiado que desempeña la institución. Tal vez no estemos generando viviendas económicas o dirigiendo una escuela en forma directa, pero somos socios en un sistema que crea oportunidades de ingresos mixtos y ofrece la posibilidad de una educación sólida”.
Aportar recursos
Por supuesto que todo puede resumirse en la disponibilidad de recursos. Los incentivos financieros animan a las instituciones y a sus socios a llevar a cabo trabajos “ancla”, desarrollar estrategias acerca del papel que desempeñan en la comunidad, reunirse con las partes interesadas regularmente e invertir en actividades “ancla”. Por su parte, las partes interesadas de la comunidad pueden ver la oportunidad de involucrar a la institución “ancla” pero carecen de la capacidad o las herramientas para participar si no tienen nuevos fondos.
En Detroit, por ejemplo, las instituciones “ancla” se sentaron a la mesa de negociaciones por muchas razones, pero uno de los factores principales fueron los recursos financieros que ofrecieron los dos socios convocantes, las fundaciones Hudson-Webber y Kresge. Este incentivo de capital permitió el inicio de las conversaciones y, al día de hoy, continúa apoyando el trabajo. Al ofrecer fondos de contrapartida destinados a tácticas específicas, las fundaciones incentivaron a las instituciones “ancla” a comprometer sus propios fondos. Hoy en día, las instituciones “ancla” no sólo apoyan iniciativas específicas sino que también proporcionan recursos operativos a Midtown Detroit Inc., la organización de planificación y desarrollo de la comunidad que apoya y brinda personal destinado a la mayor parte del trabajo “ancla”. De esta manera, los recursos provenientes de fuentes filantrópicas plantaron la semilla de la iniciativa, a la vez que ayudaron a crear la infraestructura necesaria para una implementación y una sostenibilidad exitosas.
Cómo conectar la estrategia con la comunidad
A primera vista, las necesidades y los objetivos de la comunidad, tales como buenas escuelas, calles seguras, servicios y comodidades, oportunidades de empleo, espacios públicos y vivienda, no guardan una correlación directa con los resultados de una institución “ancla”. De hecho, si una institución genera graduados exitosos, una atención médica de gran calidad y un alto nivel de investigaciones, concluirá que ha cumplido con su tarea como ciudadana, tanto de la comunidad como del mundo.
No obstante, al alinear los objetivos de la comunidad con los aportes de una institución (docentes, personal, pacientes, estudiantes, visitantes, inmuebles, bienes y servicios), las estrategias “ancla” pueden conectar la misión de la institución con las aspiraciones de la comunidad. La contratación de residentes de la comunidad para los empleos institucionales mejora el impacto económico de una institución “ancla” dentro de la comunidad y ayuda no sólo a las familias del lugar sino también al área en general. Cuando el personal de la institución hace las compras, vive y come en el barrio, estimula la economía de la comunidad. Utilizando el marco guía de las 5 Pes, el compromiso entre la comunidad y la institución “ancla” puede lograr que las aspiraciones de la comunidad pasen de ser objetivos a convertirse en resultados.
Conclusión
Una estrategia “ancla” integral, basada en el lugar e incorporada en la institución puede tener un impacto significativo en la economía, tanto municipal como regional. Sin embargo, desarrollar e implementar este tipo de estrategia focalizada requiere grandes dosis de tiempo y paciencia. Para poder unir todos los elementos necesarios (lograr la participación de los socios, convencerlos de que existe un interés propio al llevar a cabo el trabajo “ancla”, identificar a los líderes sólidos y utilizarlos para modificar los valores de sus instituciones, identificar a los mediadores y garantizar que estos poseen la capacidad para desempeñar su papel, y establecer incentivos financieros) debe existir el compromiso y la coordinación de muchas piezas móviles.
En muchos casos, el trabajo “ancla” se fundamenta en la confianza entre grupos que, con frecuencia, nunca han trabajado juntos anteriormente. Desarrollar estas relaciones implica el contacto personal y la construcción de alianzas sólidas. Además, estos esfuerzos deben darse dentro del contexto de un trabajo en conjunto con grandes instituciones “ancla”. Aquellos que desean trabajar con instituciones “ancla” para cambiar la forma en que hacen negocios deberán comprender de qué manera y por qué razón las instituciones actúan de la forma en que lo hacen, y cuál es el modo en que toman decisiones. Cuando se unen todos estos componentes, las estrategias “ancla” pueden transformar a la comunidad, a la región y a la misma institución “ancla”.
Sobre los autores
Beth Dever es una consultora independiente que trabaja para la Fundación Ford. Omar Blaik es director ejecutivo y George Smith es vicepresidente de U3 Advisors. George W. McCarthy es presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
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Welch, Sherri. 2014. “Midtown Detroit Expands Boundaries for Housing Incentives.” Crain’s Detroit Business. 28 de abril.
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Large institutions—universities, hospitals, and nonprofit organizations—are referred to as anchors because of their permanence and their stabilizing physical and social ties to surrounding communities. Beyond fulfilling their respective missions to educate, heal, cultivate the arts, or provide other services, these “eds and meds” are proven economic engines. They employ large workforces, occupy and manage big pieces of real estate, purchase vast quantities of goods and services, attract investment through capital projects and research activities, and provide local constituents access to food, retail, and other amenities. In many instances, anchor institutions are the largest nonpublic employers in their cities. Indeed, HUD estimated that eds and meds employed more than 7 million people and generated $1 trillion in economic activity in 2009 (Brophy and Godsil 2009).
In some instances, a mutually beneficial dynamic evolves between an anchor institution and its community, creating economically sustainable commercial corridors, vibrant streets, and dense, diverse neighborhoods. Plenty of great college towns across America showcase this productive interplay. But in many other cases, especially in underserved urban areas, institutional and civic leadership must be more entrepreneurial, actively championing projects, programs, and policies to achieve these outcomes. This process, known as an anchor strategy, provides the framework that guides local efforts to work with institutions to capitalize on and maximize the impact of their presence.
In theory, the value of engaging anchor institutions to achieve positive neighborhood or community outcomes is self-evident: all parties benefit, and it’s a smart way to do business. But in practice, the community and its institutions must work together to redefine how to align and leverage their goals, economic interests, and activities to achieve a win-win outcome. This article explores why it is difficult to undertake meaningful anchor strategies that fundamentally change how the anchor and its community relate to one other. We also draw on some of the lessons learned from successful efforts in areas such as Philadelphia, Detroit, and Cleveland, where comprehensive civic engagement has become the norm at some of the country’s leading medical and educational institutions.
Parameters for Success
The important thing to stress is that individual tactics are necessary but insufficient to constitute a strategy. A strategy is a long-term engagement, implemented through tactics that evolve over time. In addition, anchor strategies involve partnerships with multiple organizations and people in the surrounding community—relationships that must also evolve over time to respond to community needs and goals designed to make the area more livable.
Effective and transformative anchor strategies have three fundamental features: they are place-based, institutionally embedded, and comprehensive.
The Advantage of Intermediaries
Many anchor strategies benefit from having strong local partners to shepherd the work. These intermediaries often buttress anchor staff capacity to pursue broader local engagement and benefits. A properly funded community development corporation (CDC) or community development financial institution (CDFI) with a local representative at its helm can be an effective intermediary.
Intermediaries are more nimble than large anchor institutions and thus able to negotiate among numerous partners and take actions unencumbered by bureaucracy. Most successful intermediaries are local organizations with long histories in the region, credibility within the community so that they are not seen as tools of the anchor or funders, and the ability to provide neutral ground for discussing and pursuing the anchor work. If the community is skeptical of a fully anchor-driven effort, a partnership with a local, trusted intermediary can provide legitimacy.
A local CDC’s ability to leverage an anchor-sponsored initiative in Detroit provides a good example. Midtown Detroit Inc. (midtowndetroitinc.org) manages Live Midtown (livemidtown.org), an employer-assisted housing program supported by Wayne State University, Henry Ford Medical System, and Detroit Medical Center. As MDI’s President Susan Mosey notes, “It is important to have local people shepherding this work on a day-to-day basis. This builds familiarity with the initiatives and creates the credibility and buy-in that the anchor strategies need to be successful.” Indeed, with MDI’s help, the anchor institutions’ financial commitment of $5 million over five years was matched by contributions from local funders and the state housing finance agency. This success spurred major downtown employers—including Quicken Loans, DTE, Compuware, and Blue Cross Blue Shield—to create their own $5 million Live Downtown program. Between the two programs, more than 1,600 employees have moved to midtown and downtown Detroit, reducing vacancy rates in the corridor to less than 3 percent (Welch 2014).
Place-Based
Place-based strategies have a specific and easily identified geography that the anchor directly affects, including the buildings, open spaces, gateways, and street networks that connect an institution to its community. Beyond the physical orientation of an institution are the places that its constituents—its employees, students, patients, clients, or visitors—live in and patronize. Strong mixed-use neighborhoods surrounding institutions support the street life that defines a vibrant district, encourage pedestrian activity, and create the residential density that in turn creates community.
An anchor’s “placemaking” activities—communally shaping public spaces to heighten their shared value—must engage tactically with other stakeholders to be considered strategic. Such tactics may include reinvesting in the neighborhood through housing construction and rehabilitation; supporting targeted commercial and retail development; improving public spaces and public safety; and strengthening local services such as schools, nonprofits, and community resources. These activities benefit the anchor in a number of ways and create a stronger neighborhood, thus increasing the institution’s attractiveness to potential clients (students, patients, and staff) and generating goodwill among residents and local officials.
Institutionally Embedded
An anchor strategy must be part of an institution’s DNA. This integration starts when leaders commit to their organization’s role as an anchor and communicate it throughout the entire organization. Leadership then follows through by committing significant amounts of time and resources across all institutional functions.
To be effective, anchor work usually requires changes in the organizational culture, such as altering the reward structure, adopting new mission statements and success metrics, and critically examining internal and external communications. Once internal programs, administrative units, facilities management personnel, and governing boards are all working together toward collective goals, an anchor strategy can begin to transform the surrounding community.
Comprehensive
Eds and meds touch their surrounding communities in a multitude of ways—by employing local residents, occupying vast physical footprints, educating or healing community members, and producing waste, among other impacts. In addition to placemaking, a comprehensive anchor strategy must address the following intersections.
Personnel
Given that anchor institutions are often a city’s largest employer, hiring decisions and the provision of employee benefits can have a profound impact on the social and economic fabric of the community. By increasing the percentage of workers drawn from within its footprint, the institution can simultaneously lift the neighborhood economy, provide jobs to those who may be un- or under-employed, and create goodwill among its neighbors. Employer-assisted housing is another critical investment in both personnel and the surrounding neighborhood (Webber and Karlstrom 2009). When employees can live closer to the anchor institution, it’s a win-win, reducing housing and transportation costs for workers while lowering turnover and absenteeism for employers.
Procurement
The purchasing power of large anchor institutions can be vast, with annual outlays for goods and services in the hundreds of millions of dollars. Capturing even a portion of the procurement stream for local companies can have a significant impact on the local economy. For example, the University of Pennsylvania was able to inject $57 million into the West Philadelphia economy with only 9 percent of its annual purchasing (ICIC and CEOs for Cities 2002).
The benefits of local procurement are obvious, but redirecting that process and realizing the benefits is not a trivial undertaking. For example, the anchor may incur substantial indirect costs for community outreach as well as training to ensure reliable supplies of locally produced goods and services. In addition, the existence of reliable, cost-competitive local providers is not a given. Moreover, large institutions may have highly decentralized purchasing processes, and getting each department to adhere to new policies can take time and effort (ICIC and CEOs for Cities 2002). Again, trusted local intermediaries can help to facilitate the shift to local suppliers.
Policy
The relationship between anchor institutions and local or regional governing bodies is often complicated. As private institutions, anchors may feel that they do not need to answer to local government. Indeed, they may see local government as ineffective, inefficient, or obtrusive to executing their optimal business strategies. For their part, local and regional governments may view anchor institutions as free riders that consume public services and other public benefits while enjoying exemptions from property taxes—the main revenue source for local governments. To ease these tensions, some institutions have voluntarily provided “payments in lieu of taxes” (PILOTs) to compensate municipalities for this lost revenue (Kenyon and Langley 2010). But a successful anchor strategy will determine additional ways to promote mutually beneficial work that enhances the future of the institution while addressing local/regional policy issues. Wim Wiewel, president of Portland State University, has been especially clear on this point, citing his institution’s adoption of “Let Knowledge Serve the City” as its motto in the early 1990s. In his words, “We serve the metro area and we are proud of it.”
Planning
Someone has to coordinate these elements into a cohesive initiative. Large anchors have a great deal of in-house planning skill and regularly engage in long-term planning for their enterprises. When they decide to take on a strategy, anchors can utilize this skill to determine the best ways to engage with the community and local and regional stakeholders. In addition, working through the anchors’ strategic planning processes is a way to institutionalize the anchor strategy so that it outlasts the term of a president or CEO and becomes the normal way of doing business.
Understanding Anchor Institutions
A successful anchor strategy is neither created nor implemented in a vacuum. For any of the above activities to be part of a genuine anchor strategy, anchors must undertake them in strategic concert with other stakeholders in the area. For example, initiating an employer-assisted housing program or setting local purchasing goals can benefit employees or community residents, but these efforts are not part of a comprehensive anchor strategy unless they are connected to an overall, institution-wide approach to local engagement and interaction. To achieve this type of interaction, it is important to understand how anchor institutions work.
Large, nonprofit institutions such as eds and meds are fundamentally risk-averse and slow to change or take on new roles. Embarking on an anchor strategy thus entails a fundamental shift in the way anchor leaders think and how their organizations operate—something that may take time, involve important and difficult discussions or negotiations, and require strong leadership and incentives from both inside and outside the organization.
Universities and hospitals are anchor institutions not only because they are rooted in place and have a critical impact on the local economy, but also because they are big. With size come layers of bureaucracy, multiple players who need to participate in anchor work, and an inability to make quick, nimble moves.
Figure 1 depicts the typical structure of a university. At the top is the board of trustees, drawn from civic, industrial, and scientific leadership and generally composed of alumni or other school affiliates. Trustees interact with the campus intermittently and focus on managing the university’s reputational and financial risk. The president is typically an academic who may or may not have a background in management. Presidents concentrate on fundraising and managing the university’s reputation. Academics usually see universities as places for free thought, insulated from market and capital forces. They often view the administration with suspicion or skepticism. Administrators typically have accounting or management backgrounds and prioritize job security. These priorities and attitudes combine to create a culture that does not reward risk and punishes failure.
Hospitals have similarly large bureaucratic structures. The main decision-making bodies are generally the board and the CEO, both of which focus on minimizing institutional risk and handling finances responsibly and profitably. Administrators prioritize meeting the requirements of their positions and ensuring job security through institutional protection, while healthcare professionals such as doctors and nurses may focus on treating patients or conducting research while looking no farther than the borders of the hospital campus.
These cultures produce decisions that may seem logical for the institutions themselves, but they often do not align with community goals. For example, the university may build parking lots around the school, often at the edges of campus, to provide easy access for faculty, staff, and students. But doing so incentivizes employees and students to drive, curbing the chance that they will live in neighborhoods within walking distance and visit nearby shops. Parking lots also create an asphalt barrier that insulates the campus from the community. Similarly, the institution’s procurement policies may be based on getting the lowest price for the most predictable outcomes, meaning that they contract with large, often national vendors for their goods and services rather than with local providers. Finally, a university often locates open space, recreational facilities, and other amenities within its confines, allowing only limited interaction with community members. To change how these types of decisions are made, it is essential to alter the anchor leadership’s view of the institution in relation to its community and understand how to change ingrained habits and mindsets.
Promoting Community Engagement
There are a number of ways that local leaders, philanthropists, community groups, and other stakeholders can move an anchor institution toward a new role in the neighborhood.
Identify Champions
Leadership is often the key to a successful anchor strategy. The philosophy and approach of the chancellor, president, or CEO can determine whether an institution sees itself as an anchor, how it acts once it defines itself as such, and whether those actions are enduring. As Benjamin Kennedy of The Kresge Foundation advises, “Be opportunistic! Every single person at an institution doesn’t have to buy in—only the key people do. Your champions are the ones who will transform the institution and instill the anchor outlook.”
A strong leader committed to an anchor strategy can lay the foundation for meaningful community engagement and impact. The approach must be embedded within the senior administration and trickle down throughout the institution, so that staff members who are directly responsible for particular pieces of the strategy—such as human resources staff, procurement officers, and professors engaged in community research projects—understand their new priorities. This transition can be achieved in part through changing the reward structure and communicating strategically, by amending the vision statement, and regularly describing anchor work and accomplishments in internal messaging.
An anchor strategy has a greater chance of success if multiple parties actively echo support for it. Within the anchor institution, it can be immensely helpful to identify staff members who champion the idea of community engagement and work with local groups to devise mutually beneficial strategies. Outside the anchor, it is useful to recruit local leaders to push the institution to take on a new role. For example, local philanthropy in Cleveland and Detroit played a large part in coaxing institutions to come together to devise anchor strategies for their surrounding communities.
Explore Multi-Anchor Opportunities
If a neighborhood houses more than one anchor institution, multiple organizations can participate in the effort. This approach has proven highly successful in Cleveland, where hospitals, universities, and cultural organizations, along with local philanthropies, financial institutions, and the City of Cleveland, have joined together to implement the Greater University Circle Initiative.
Although a multi-anchor strategy adds complexity by increasing the number of people and organizations that must buy into the work, it can also magnify the initiative’s impact by bringing additional resources to the table and expanding the number of champions. Furthermore, the leaders of each anchor institution can encourage and reinforce each other’s work, while distributing perceived risk.
Identify Self-Interest
At a basic level, a hospital or university may undertake an anchor strategy because its leaders believe that improvements to the surrounding community would benefit the institution. For example, Dr. Wallace D. Loh, president of the University of Maryland, College Park, has focused on improving quality of life in the neighborhood because he was concerned that local conditions detracted from the university’s ability to attract and retain faculty and staff.
Anchor strategies have other, more indirect benefits. While a university or hospital may make unilateral decisions about what happens on its own land, it can also face issues that require support from outside forces, including local government and community residents. Creating strong and longstanding relationships with local leaders through anchor work can help the organization win support for future plans. By thinking holistically about their relationship with the surrounding community, anchor leaders are often encouraged to reconceptualize their basic goals of educating or healing. Dr. Lucy Kerman, vice provost, University and Community Partnerships at Drexel University, sums it up this way: “Anchor work must be aligned with the university’s self-interest, and be rooted in the appropriate role of the institution. We may not be directly creating affordable housing or running a school, but we are partners in a system that creates mixed-income opportunities and provides strong educational opportunity.”
Bring Resources to the Table
Of course, it may all come down to resources. Financial incentives encourage institutions and their partners to take on anchor work, strategize about their role in the community, meet regularly with stakeholders, and invest in anchor activities. For their part, local stakeholders may see the opportunity to engage the anchor institution but lack the ability or tools to get involved without new funding.
In Detroit, for example, the anchors came to the table for many reasons, but one key factor was the financial resources offered by the two partners that brought them together: the Hudson-Webber and Kresge Foundations. Their capital kick started the conversation and continues to undergird the work today. By offering matching money for specific tactics, the foundations incentivized the anchors to commit their own funds. Today, the anchors not only support specific initiatives but also provide operating resources to Midtown Detroit Inc., the neighborhood planning and development organization that supports and staffs much of the anchor work. In this way, philanthropic resources seeded the initiative while helping to create the infrastructure necessary for its successful implementation and sustainability.
Connecting Strategy to the Community
At first glance, community needs and goals—good schools, safe streets, amenities and services, job opportunities, public spaces, and housing—do not correlate directly with an anchor’s outputs. Indeed, if an institution generates successful graduates, high-quality health care, and top-notch research, it concludes that it has done its job as both a local and a global citizen.
But by aligning community goals with an institution’s inputs—faculty, staff, patients, students, visitors, real estate, goods and services—anchor strategies can connect the institution’s mission to community aspirations. Hiring local residents for institutional jobs enhances an anchor’s economic impact within the community, aiding local households as well as the overall area. When institution staff members shop, live, and dine in the neighborhood, it stimulates the local economy. Using the framework of the five Ps, anchor/community engagement can advance community aspirations from goals to outcomes.
Conclusion
A place-based, institutionally embedded, and comprehensive anchor strategy can have significant impacts on a local and regional economy. But building and implementing such a focused strategy takes a great deal of time and patience. Putting all the elements together—getting the partners involved, convincing them of their self-interest in undertaking anchor work, identifying strong leaders and using them to change the ethos of their institutions, identifying intermediaries and ensuring they have the capacity to play their roles, lining up financial incentives—requires the commitment and coordination of many moving parts.
In many cases, the anchor work is based on trust, often among groups that have not worked together in the past. Building these relationships involves in-person contact and the development of strong alliances. Furthermore, this effort must occur within the context of working with large anchor institutions. Those who wish to work with anchors to change the way they do business must understand how and why institutions act the way they do, and how they make decisions. When all these components come together, anchor strategies can transform the community, the region, and the anchor itself.
About the Authors
Beth Dever is an independent consultant working for the Ford Foundation. Omar Blaik is CEO and George Smith is vice president of U3 Advisors. George W. McCarthy is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.
References
Brophy, P., and R. Godsil. 2009. “Retooling HUD for a Catalytic Government: A Report to Secretary Shaun Donovan.” Philadelphia: Penn Institute for Urban Research.
Initiative for a Competitive Inner City (ICIC) and CEOs for Cities. 2002. “Leveraging Colleges and Universities for Urban Economic Revitalization: An Action Agenda.” Boston: ICIC and CEOs for Cities.
Kenyon, Daphne A., and Adam H. Langley. 2010. Payments in Lieu of Taxes: Balancing Municipal and Nonprofit Interests. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy.
Webber, H., and Mikael Karlström. 2009. “Why Community Investment is Good for Nonprofit Anchor Institutions: Understanding Costs, Benefits, and the Range of Strategic Options.” Chicago: Chapin Hall at the University of Chicago.
Welch, Sherri. 2014. “Midtown Detroit Expands Boundaries for Housing Incentives.” Crain’s Detroit Business. April 28.
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One of the longest standing debates in community economic development is between “place-based” and “people-based” approaches to combating poverty, housing affordability, chronic unemployment, and community decline. Should help go to distressed places or distressed people?
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It’s a Thursday afternoon in Cincinnati, and people at the downtown public library are making stuff. In the corner, a $14,410 Full Spectrum laser cutter and engraver hums away, used to create anything from artworks to humble coasters out of paper, wood, and acrylic. Over by the windows, a MakerBot replicator is buzzing; it’s one of the library’s four 3-D printers, used to fabricate a range of objects, from toys to a custom bike pedal compatible with shoes designed for a patron with a physical disability. Nearby, a young designer is producing a full-color vinyl sign with a professional-grade Roland VersaCAMM VS-300i large-format printer and cutter. “This is our workhouse,” my tour guide Ella Mulford, the library’s TechCenter/MakerSpace team leader, says of the $17,769 machine. Most of us couldn’t afford such a pricey piece of equipment, but apparently plenty of Cincinnatians can think of useful things to do with it: it runs practically nonstop during library hours, Mulford explains, and is usually booked out for two weeks in advance.
The Public Library of Cincinnati and Hamilton County still offers plenty of books and other media for borrowing and browsing. But its roomy MakerSpace section, opened at the start of 2015 and packed with free-to-use tech tools, is an impressive example of how the library idea is adjusting to a digital era that has not always been kind to books. More to the point, it hints at an evolving role for libraries in cities large and small—contributing in new ways to the municipal fabric they have long been a part of.
In Cincinnati, the process that led to the MakerSpace started a couple of years ago, says Kimber L. Fender, the library’s director. A smattering of libraries across the country were experimenting with technology as a new component of what they might offer the public. “And part of our strategic plan,” Fender continues, “was to introduce new technologies to our community. So we were actively exploring: What does that mean when we say that? What does it look like?” Adding a 3-D printer to the library’s existing computer center served as a low-risk experiment—and attracted the attention of every TV station in town. “There was just all this conversation,” Fender recalls. “So we thought, ‘Hm, this is getting us toward our goal.’”
Enrique R. Silva, research fellow and senior research associate at the Lincoln Institute of Land Policy, points out that there’s no real reason to yoke the fate of the library as civic infrastructure to the fate of the physical book. “It’s a community space for learning,” he suggests. A 2015 Pew Research Center study indicates that the public agrees: While it found signs that Americans have visited libraries somewhat less frequently in recent years, it also concludes that many embrace the idea of new educational offerings in this specific context—tech included. “It’s not a difficult leap to make,” Silva says.
Indeed, making that leap both extends and updates the role that libraries have long played in many U.S. city and town plans. One of the breakthrough developments in that history was the explosion of such institutions funded by Andrew Carnegie in the decades before and after the turn of the 20th century. Fanning out from Pennsylvania, nearly 1,700 so-called Carnegie Libraries were built in Beaux-Arts, Italian Renaissance, or other classic styles—an effort that both played into and fueled an even wider library-building movement that placed significant landmarks in municipal centers from coast to coast. While remarkable, this ubiquitous element of civic infrastructure often goes overlooked today.
“In modern-day planning,” Silva observes, “I think libraries are largely seen as: You’re lucky if you have it as an asset, part of the bones of a city that you work around.” In the United States, at least, architecturally significant new library construction is rare (the Seattle Public Library Central Library, opened in 2004 and designed by Rem Koolhaas and Joshua Prince-Ramus, is a notable exception). So libraries tend to be planned around, as an “inherited” element of “social-civic infrastructure,” as Silva puts it. A 2013 report from the Center for an Urban Future, focused on New York City, argued that libraries have been “undervalued” in most “policy and planning discussions about the future of the city.”
But maybe this oversight implies an opportunity: These existing structures can take on fresh roles that make them newly relevant to ever-evolving municipal plans. The Cincinnati library’s rethink of what it means to be a community center of learning and information-sharing is one example. As with the Carnegie Libraries, smart use of philanthropic resources played a role: Fender says the library had a $150,000 discretionary bequest that it decided to direct to the MakerSpace. To make room, it reorganized its periodicals collection.
The library then took an adventurous view of what kind of technologies it could offer. There’s a mini recording studio with pro-quality microphones, used by aspiring podcasters and DJs; photography and video equipment; and a popular “media conversion station” for digitizing VHS tapes and the like. There are also more analog offerings such as sewing machines and a surprisingly popular set of button-making machines. During my tour, I met a charming man named Donny—well known to the library staff—making football-themed buttons. “What’s the word, ‘entrepreneur’? That’s what they tell me I am,” he explained.
Turns out lots of entrepreneurial types, from aspiring startup-founders to Etsy sellers, make use of the library’s offerings. There are collaborative computer workstations, connected by Wi-Fi and used by everyone from designers working with clients to students teaming up on class projects.
And there’s a broader trend here. The Chattanooga Public Library has converted what used to be the equivalent of attic space into a maker center and public tech lab called 4th Floor, regularly hosting related public events. The Sacramento Public Library’s “Library of Things” allows people to check out GoPro cameras and tablet devices, among other tech tools. Other experiments abound from Boston to St. Louis to Washington, DC, to Chicago: according to one survey, more than 100 libraries had added some variety of makerspace as of 2014; another report said more than 250 have at least a 3-D printer available.
And the progressive thinking and creativity of libraries align with the goals of many planners: maintaining and exploiting community touch-points, often embedded deep into crucially central public spaces, and expanding the range of citizens drawn to them. Interestingly, some urban thinkers have begun to explore the potential of makerspaces arising either from the private sector or the grass roots as a component of “a new civic infrastructure.” Perhaps libraries like Cincinnati’s are already building that.
One challenge, Fender says, is the lack of widely accepted metrics for gauging the impact on a given institution—or, by extension, its civic environment. So Cincinnati has been keeping its own numbers: in September 2015, the MakerSpace took 1,592 equipment reservations, including 92 for the MakerBot, 157 for the laser engraver, and 298 for the vinyl printer. All reflect steady or growing interest. (Thus the MakerSpace collection is growing, with the addition of an Espresso Book Machine that prints volumes on demand.)
“The MakerSpace reminds people the library is there,” Fender says, “but it also causes them to look at it in a different way and say: ‘Oh, they’re thinking about the future, about what the community needs are, and how they can provide something more than the books on the shelf.’”
Rob Walker (robwalker.net) is a contributor to Design Observer and The New York Times.
Photograph credit: The Public Library of Cincinnati and Hamilton County
