En comunidades de todo el país, este año se ha visto un aumento drástico del uso de parques y espacios abiertos, donde la gente busca un refugio y un respiro de la pandemia de la COVID-19. Las pautas de salud pública recomiendan quedarse cerca de casa, y los residentes urbanos han estado usando los espacios públicos como nunca antes para ejercitar, estar en contacto con la naturaleza, socializar, comer o comprar con distanciamiento social. Han usado el espacio público para acceder a servicios esenciales y realizar protestas y manifestaciones. La pandemia elevó el valor de los parques y los lugares abiertos, y acentuó los beneficios que pueden obtener las ciudades si incrementan el espacio público y crean accesos más equitativos a ellos. También puso de relieve dificultades importantes; por ejemplo, cómo pagar los parques frente a una inminente crisis fiscal.

En muchas ciudades, la pandemia urgió a los dirigentes a implementar soluciones alternativas en vecindarios sin acceso a parques. El éxito de algunos proyectos flexibles, como ampliar las aceras y bicisendas o cerrar calles al tráfico, alentó a las ciudades a seguir pensando de forma creativa para el largo plazo. La COVID también suscitó debates sobre cómo la reinvención del espacio público y la creación de nuevas colaboraciones entre organismos públicos puede ayudar a los dirigentes de las ciudades a acercarse a objetivos urbanos clave, como promover opciones más seguras de movilidad activa, ampliar el acceso a oportunidades en barrios desatendidos, convertir tierras vacantes o infrautilizadas para uso público y desarrollar una mayor resiliencia ante el cambio climático. Por debajo de todo esto, continúa la presión por crear y mantener parques tradicionales, y garantizar el acceso equitativo a ellos.

“La pandemia demostró que los parques son una infraestructura esencial”, dice Adrian Benepe, quien hasta hace poco era vicepresidente sénior y director de programas nacionales en Trust for Public Land (TPL), y fue comisionado de parques en la ciudad de Nueva York entre 2002 y 2012. “Es una gran paradoja que nunca se hayan usado o valorado más que ahora. Todo lo demás se cerró, y los parques fueron un último refugio”.

Incluso antes de la COVID, se había identificado que los parques y el esparcimiento eran una prioridad cada vez mayor en las ciudades de todas las regiones de los Estados Unidos. Según un análisis de 2019 realizado por la Liga Nacional de Ciudades, cerca del 63 por ciento de los alcaldes había esbozado planes u objetivos específicos relacionados con parques y esparcimiento en discursos recientes sobre el “estado de la ciudad”, en comparación con 2017, cuando apenas se llegó al 28 por ciento (Yadavalli 2019).

A medida que la pandemia continúa, muchos dirigentes de ciudades se hacen preguntas clave:

• ¿Qué aprendimos de los parques públicos y los espacios abiertos durante la pandemia?
• ¿Cuáles son las buenas prácticas para ofrecer acceso a los espacios públicos y expandirlos?
• ¿Cómo accedemos a todas las comunidades y escuchamos sus necesidades con relación a los espacios abiertos?
• ¿Cómo podemos cambiar la forma de pensar sobre los recursos espaciales de la ciudad? Y, quizás más importante, ¿dónde encontramos las tierras y los recursos financieros para desarrollar nuevos espacios?

Parques, salud pública y recuperación económica

En todo el país, hasta el 30 por ciento del territorio urbano suele estar ocupado por calles pavimentadas y estacionamientos. En contraste, los parques y los espacios abiertos ocupan apenas el 15 por ciento del suelo urbano. Pero una encuesta nacional que se realizó en mayo para la coalición 10 Minute Walk, que incluye a TPL, el Instituto de Suelo Urbano y la Asociación Nacional de Esparcimiento y Parques (NRPA, por sus siglas en inglés), confirmó el papel crucial que tienen los parques y los espacios verdes locales para mantener la salud física y mental y ayudar a las comunidades en el camino hacia la recuperación. Cerca del 81 por ciento de los 1.000 encuestados dijo que un mejor acceso a parques y espacios verdes locales podría ayudar a la gente a disfrutar del aire libre de forma segura cuando los estados se reabrieran (10 Minute Walk 2020). Dos tercios coincidieron en que los parques fueron importantes para mantener la salud física y mental, que el acceso a los parques locales se hizo más importante durante la crisis, y que su calidad de vida podría mejorar si tuvieran una mayor facilidad para acceder a un parque o un espacio verde cerca de su casa. Los encuestados que viven en ciudades mostraron más propensión a valorar los espacios verdes cercanos.

Estos puntos de datos tienen el respaldo de años de investigaciones que indican que los parques y los espacios abiertos ofrecen muchos “beneficios colaterales” en las áreas urbanas, donde vive el 80 por ciento de la población de los Estados Unidos. Según los estudios, un parque puede reducir el riesgo de estrés, obesidad, problemas respiratorios, cáncer y diabetes. Además, una mayor exposición a espacios verdes se ha asociado a más habilidades cognitivas, menos conductas agresivas y un mayor sentido de comunidad.

“Los datos son claros: los parques y los espacios verdes nos tranquilizan y nos consuelan, nos relajan y nos ayudan a recuperarnos, reducen la ansiedad, la depresión y el estrés”, dice el Dr. Howard Frumkin, médico y epidemiólogo, en Parks and the Pandemic (Parques y la pandemia), un informe especial de TPL (TPL 2020b). Frumkin es profesor emérito en la Facultad de Salud Pública de la Universidad de Washington, y sugirió: “En esta pandemia y en las futuras, queremos combinar el distanciamiento físico y otras medidas de control de contagio con acceso universal a parques y espacios verdes, para ayudar a todas las personas a superar los malos momentos de la forma más segura posible”.

Además de los beneficios relacionados con la salud pública, los parques y espacios abiertos son muy valiosos como impulsores económicos. En una encuesta de la NRPA de 2019, el 85 por ciento de los encuestados dijeron que buscan parques y servicios de esparcimiento de alta calidad cuando eligen un lugar para vivir (NRPA 2019). Un sondeo de la NRPA de marzo de 2020 reveló que el 94 por ciento de los encuestados reconocen la importancia de que los gobiernos inviertan en infraestructura que fomente la actividad económica, como parques y senderos (NRPA 2020).

La cercanía a parques aumenta hasta un 20 por ciento el valor de las propiedades, lo cual a su vez aumenta la renta impositiva local. Además, los parques públicos y los espacios abiertos de buena calidad atraen a nuevas empresas y visitantes a las ciudades. En Detroit, la inauguración del parque Campus Martius, de US$ 19 millones y una hectárea, en 2004, atrajo a nuevas empresas y redesarrollo en el centro. En los últimos años atrajo a más de 2 millones de visitantes al año y ayudó a catalizar más de US$ 1.000 millones en inversiones inmobiliarias alrededor del parque, y se estiman miles de millones más para desarrollo en un proceso que también generará miles de empleos.

Las áreas urbanas también obtienen múltiples beneficios medioambientales de los parques y los espacios verdes. Los árboles absorben la contaminación y ahorran miles de millones de dólares al limpiar el aire; la sombra ayuda a reducir el efecto de isla de calor porque disminuye las temperaturas urbanas. La capacidad de los parques de absorber agua es cada vez más valiosa, no solo en zonas costeras y comunidades ribereñas, sino también para las ciudades que intentan controlar el agua pluvial con infraestructura verde. Como parte del programa Ciudad Verde, Agua Limpia de Filadelfia, que tiene un costo de US$ 4.500 millones y un plazo de 25 años (se trata de una colaboración entre los departamentos de Parques y Esparcimiento y de Agua que pretende capturar el 85 por ciento de la escorrentía de agua pluvial), la ciudad garantizó que incorporará 200 hectáreas de parques y espacios verdes en vecindarios desatendidos. Otras iniciativas locales, como el plan GreenFutures del Distrito Escolar de Filadelfia, la iniciativa Rebuild y el programa Parques para la Gente de TPL, contribuyen a la labor de expandir el acceso a los espacios verdes públicos en la ciudad.

Garantizar el acceso para todos

En los últimos años, las ciudades han explorado nuevas formas de crear más parques urbanos y espacios abiertos, pero “lo que es especial ahora es que la gente al fin se da cuenta de las desigualdades en el acceso a los parques y la necesidad urgente de que haya parques públicos cerca de donde las personas viven”, dice Alyia Gaskins, vicedirectora de programas de salud en el Centro para la Inversión Comunitaria (CCI, por sus siglas en inglés) del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. En el contexto de las recientes manifestaciones y debates sobre raza y racismo, dice: “la gente se está dando cuenta de que las comunidades negras y morenas no solo tienen más riesgo de contagiarse de COVID-19, sino que además suelen estar excluidas de los beneficios a la salud que ofrecen los parques”.

En todo el país, más de 100 millones de personas carecen de acceso seguro y fácil a parques que estén a menos de dos kilómetros de su casa, dice TPL. Ese número representa cerca del 28 por ciento de la población de los Estados Unidos, e incluye a 28 millones de niños. En las 100 ciudades más grandes de la nación, 11,2 millones de personas carecen de un acceso sencillo a estos espacios. La organización dice que, para garantizar que todas las personas de esas ciudades tengan un parque cerca, habría que sumar 8.300 parques a los 23.000 que ya existen.

Incluso si hay parques disponibles, existen desigualdades. Un estudio de TLP publicado en agosto evidenció que, en todo el país, el tamaño de los parques destinados a poblaciones de mayoría no blanca equivale a la mitad del de aquellos destinados a poblaciones de mayoría blanca, y la densidad de población es cinco veces mayor. En promedio, los parques destinados a hogares con mayoría de ingresos bajos tienen un cuarto del tamaño de los destinados a hogares con mayoría de ingresos altos, y la densidad de población es cuatro veces mayor (TPL 2020a).

Durante la pandemia, el modo en que los estados y las ciudades abordan la temática de parques y espacios abiertos ha variado mucho. Algunas ciudades cerraron las riberas y limitaron el acceso a los parques. Otras intentaron gestionar las muchedumbres mediante la implementación de controles, como ingreso cronometrado o letreros de sentido único. En el famoso sendero Katy Trail, en Dallas, en una sola de las entradas se observó un aumento de 22.834 visitantes a principios de marzo a 34.366 a fines de marzo. Los funcionarios instauraron un sistema voluntario que permitía el acceso en días alternados según la primera letra del apellido del visitante. Algunas ciudades prohibieron estacionar en parques atestados, lo cual suscitó cuestionamientos sobre igualdad a favor de las personas que no estaban cerca o no podían ir a pie o en bicicleta.

Para atender la creciente demanda de parques, otras ciudades convirtieron calles en espacios aptos para peatones. Durante los primeros meses del confinamiento, “los parques se convirtieron en el recurso más valioso de la ciudad”, dice J. Nicholas Williams, director del departamento de Parques, Esparcimiento y Desarrollo Joven de Oakland. Para ofrecer espacio de entretenimiento en barrios en que los parques estaban atestados o no existían, en abril Oakland cerró 120 kilómetros de calles a todo el tráfico, salvo vehículos de emergencia y tráfico local. La ciudad se basó en una red de calles que se habían identificado para un plan de bicicletas en 2019, que se había desarrollado con la participación de 3.500 residentes.

El programa Calles Lentas (del cual se replicaron algunas versiones desde Tucson, Arizona, hasta Providence, Rhode Island) fue bien recibido entre muchos residentes de Oakland, pero también recibió críticas porque el enfoque inicial se dio en vecindarios de mayoría blanca. Mediante un trabajo en conjunto con residentes y grupos comunitarios en zonas de mayor diversidad racial y económica, como el este de Oakland, Calles Lentas se expandió a nuevos barrios y se lanzó “Calles Lentas: Lugares Esenciales”, que mejoró la seguridad de los peatones en trayectos hacia servicios esenciales como tiendas de comestibles, sitios de distribución de alimentos y sitios de pruebas de COVID-19.

El programa Calles Lentas continúa, pero Williams dice que Oakland, cuya población creció un 10 por ciento en la última década y llegó a los 433.000 habitantes, se enfrenta a una necesidad mayor: “Oakland sigue creciendo . . . debemos apartar más tierras para parques y mejorar la equidad en el acceso a parques y espacios abiertos”.

Planificación de parques equitativos

“Los parques urbanos son el núcleo de las ciudades resilientes y equitativas”, dice Catherine Nagel, directora ejecutiva de City Parks Alliance (CPA), una organización nacional independiente que ha trabajado con alcaldes para aprovechar más de US$ 190 millones y construir parques urbanos en comunidades desatendidas. “Nuestra investigación muestra algunas formas en que las ciudades pueden aumentar los beneficios en igualdad, salud y medioambiente: identificar nuevas fuentes de financiación, nuevas asociaciones que compartan costos y nuevas [fuentes de] apoyo”.

Las ciudades están financiando parques junto a sectores adyacentes, y recurren a departamentos de agua, vivienda y salud, o se asocian con ellos, para “buscar el respaldo de ámbitos que tradicionalmente no se vinculan con el mundo de los parques”, dice Nagel. Los desarrolladores inmobiliarios están construyendo parques públicos, y las ciudades se están asociando con distritos de mejora comercial y organizaciones sin fines de lucro para asumir las responsabilidades de programación y gestión. “Los parques son más complejos de lo que la gente cree”, dice Nagel. “Requieren trabajos intensivos de programación y mantenimiento, flujos de renta continuos y la capacidad de interactuar con las necesidades comunitarias locales y de los usuarios, y reflejarlas”.

Con el apoyo de la Fundación Robert Wood Johnson, CPA trabajó en iniciativas que analizan la manera en que las ciudades están reasignando dinero para tratar problemas de igualdad, hacen uso de fondos de sectores adyacentes, e innovan para mejorar la igualdad y obtener financiación. Equitable Park Funding Hub, de CPA, es una base de datos interactiva en línea que se lanzará en los próximos meses y presentará oportunidades para financiar parques relacionadas con terrenos abandonados, desarrollo comunitario y de mano de obra, conservación, mitigación del cambio climático e infraestructura verde e hídrica.

En Reclaiming Brownfields (Recuperar terrenos abandonados), la red Groundwork USA comparte ejemplos de proyectos de infraestructura verde y de parques que se centran en la posesión comunitaria y en mejoras en la igualdad en la salud para residentes vitalicios (Groundwork USA 2017). En un proyecto, Groundwork Denver ayudó a visualizar, planificar y obtener los fondos para transformar un terreno abandonado de 2,2 hectáreas en el Espacio Abierto Platte Farm, para el vecindario Globeville, en el norte de Denver. En el barrio latino, rodeado de antiguas plantas industriales y atravesado por vías interestatales, los residentes, en su mayoría de bajos ingresos, lograron que el proyecto restaure praderas nativas de césped corto e instale un jardín polinizador y senderos pavimentados para peatones y bicicletas. Con un subsidio de US$ 550.000 otorgado por el Departamento de Salud Pública y Medioambiente de Colorado, se pagó la construcción y el mantenimiento, que realizarán los departamentos de Parques y Esparcimiento y Transporte e Infraestructura, de la ciudad y el condado de Denver.

El proyecto de Denver es un claro ejemplo de cómo las ciudades pueden reconcebir los recursos actuales. Si bien casi ninguna tiene grandes trayectos de suelo vacante, dice Benepe, de TPL, podrían usar la creatividad para modernizar terrenos o sitios industriales abandonados, vertederos sanitarios o vados de tren o de servicios públicos en proyectos de alto perfil, como demostraron serlo High Line, en Nueva York, o el parque Millennium, en Chicago. Benepe dice que todas las ciudades deberían analizar la igualdad en sus sistemas de parques e identificar potenciales sitios para parques y espacios abiertos en barrios desatendidos.

Gaskins, del CCI, dice que el primer paso para planificar un parque equitativo es “conversar con las comunidades para conocer su visión de lo que esperan para estos espacios, ya sea la construcción de parques nuevos o el rediseño de los que ya existen”. Dice que la cercanía y el acceso son importantes, pero “también hay que considerar la calidad del parque y si la gente se siente bienvenida y segura”, tanto en el parque como en el camino para llegar a él.

Gaskins dice que, en particular en vecindarios afectados por el aburguesamiento, los residentes vitalicios suelen sentir que los servicios que se introducen con los nuevos desarrollos, como los parques, no están hechos para ellos. Para las iniciativas nuevas, los planificadores y otros funcionarios de las ciudades deberían procurar que exista un proceso sólido que involucre a la comunidad. “Los parques son más que infraestructura”, dice. “Ofrecen acceso a programas y servicios, espacios de reunión y oportunidades de empleo que también son importantes para fomentar la igualdad en la salud”.

Pagar los parques en tiempos de austeridad

Luego del colapso financiero de 2008, los presupuestos para parques fueron de los primeros en sufrir recortes y de los últimos puntos presupuestarios municipales en recuperarse. Entre 2009 y 2013, el gasto en parques cayó un 21,2 por ciento, dice la NRPA; y para 2013, los parques y el esparcimiento conformaban apenas el 1,9 por ciento de los gastos gubernamentales locales. En muchas ciudades grandes, el mantenimiento diferido de parques se calculó en miles de millones de dólares.

¿Los presupuestos de parques sufrirán el mismo destino en la era de la COVID? Una encuesta de la NRPA realizada a fines de junio a más de 400 dirigentes de parques y esparcimiento demostró que dos tercios de los organismos debieron reducir el gasto operativo del año fiscal entre un 10 y un 20 por ciento a partir del 1 de julio, y el 57 por ciento se enfrentaba a una disminución de entre el 50 y el 59 por ciento en la mediana de inversión en bienes de capital. Una de cada cinco de las personas encuestadas informó que su presupuesto de capital se había eliminado por completo (Roth 2020).

Los defensores de los parques advierten que los sistemas de parques de las ciudades llegaron a un punto de inflexión crítico: el uso intensivo y los recortes de presupuesto relacionados con la COVID presentan un riesgo de daños irreversibles en 2020 y en el futuro. Algunas personas dicen que es fundamental priorizar la financiación del mantenimiento, para garantizar que los parques y los espacios libres sean seguros y atractivos y se usen, mientras que otras dicen que las inversiones en nuevos proyectos capitales podrían ayudar más a estimular la economía para recuperarse de la COVID.

Rachel Banner, directora de acceso a parques de la NRPA, destaca que, probablemente, los presupuestos para parques, que dependen más de impuestos a la propiedad inmobiliaria, que se mantuvieron estables durante la pandemia, estén en mejor forma que aquellos que dependen, en su mayor parte, de la renta por impuestos a las ventas. “Es importante que haya diversidad en los flujos de renta”, dice Banner. “Hay que pensar en qué es lo mejor para adquirir capacidad de resistencia en una recesión económica, como recurrir a una variedad de fuentes”.

Una estrategia que según la NRPA tiene buenos resultados es asignar una proporción estándar de los fondos generales a parques y espacios abiertos, “en particular hoy, que son totalmente esenciales”. Banner dice que, para abordar la igualdad de parques en el presupuesto de capital, algunas ciudades usan criterios de priorización relacionados con factores como la calidad de los espacios parquizados, la antigüedad del equipo, el cumplimiento de la Ley sobre Estadounidenses con Discapacidades (ADA) y los datos demográficos del barrio, como ingresos, raza, resultados en salud y posesión de vehículos.

En muchas ciudades y condados, algunas campañas de impuestos exclusivos lograron obtener una porción importante de los fondos para parques y espacios abiertos. En marzo, los votantes de Oakland aprobaron Ballot Measure Q para crear un impuesto a 20 años, de cuya renta el 64 por ciento se destinará a parques, mantenimiento de paisajes y servicios recreativos, a partir del año fiscal 2020–2021. El triunfo de Measure Q demostró que los residentes de la ciudad “cambiaron la forma de reconocer el valor de los parques y los espacios abiertos”, dice Williams, director de parques de Oakland. Si bien Measure Q no ofrece financiamiento para espacios nuevos, dice, sí aborda la igualdad porque brinda fondos para mantener y programar parques comunitarios e individuales más pequeños. Según Williams, se estima que la medida obtendrá US$ 13,4 millones para los parques en el año fiscal 2020–2021, cifra que no se modificó con la revisión de presupuesto de mitad de ciclo en la ciudad que se realizó en los últimos meses, pero se seguirá evaluando.

Otra iniciativa definida por plebiscito que tuvo buenos resultados fue Measure 2A, en Denver, aprobada en 2018 y conocida como Parks Legacy Fund. Entre 2012 y 2017, la población de la ciudad creció un 11 por ciento, pero el espacio parquizado creció solo un 5 por ciento; además, los fondos para el mantenimiento de los parques de la ciudad, por el valor de US$ 130 millones, se aplazaron. En combinación con los fondos generales, se estimó que Parks Legacy Fund producirá US$ 37,5 millones al año para renovar parques, adquirir tierras y construir parques, senderos y espacios abiertos nuevos, priorizando a las comunidades más necesitadas. La ciudad pretende revisar el presupuesto para reflejar los impactos relacionados con la COVID en los próximos meses.

El año pasado, una medida definida por plebiscito en Nueva Orleans generó cientos de millones de dólares para parques en un lapso de 20 años, que priorizará zonas de bajos ingresos, según indica Bill Lee, vicepresidente sénior de políticas, defensa y relaciones gubernamentales de TPL. A pesar del impacto de la COVID en las economías locales, Lee es optimista sobre otras propuestas de financiación relacionadas con plebiscitos: “Más de tres cuartas partes de estas medidas se aprueban en momentos económicos buenos y malos, en estados de mayoría republicana y demócrata, porque la gente ve el valor de los parques y los espacios abiertos”.

La ciudad de Oklahoma da fe de esto. En noviembre de 2019, la ciudad abrió una sección de 14,5 hectáreas del parque Scissortail, en el núcleo de la ciudad, ubicada en tierras donde antes había edificios abandonados y basureros. Esta primera etapa del proyecto de US$ 132 millones incluye servicios como un parque de juegos, fuentes interactivas, una pista de patinaje, un café, un escenario, un lago con espacio para barcos y botes de alquiler, jardines demostrativos, un mercado de productos rurales, césped y ramblas, y casi 1.000 árboles.

El parque Scissortail está cerca del nuevo centro de convenciones de la ciudad y de la biblioteca, el estadio, la cancha de béisbol y el tranvía del centro; todos estos proyectos recibieron fondos del impuesto Proyectos del Área Metropolitana (MAPS), un impuesto a la venta en oferta aprobado por los votantes y creado en 1993 para pagar sin financiamiento proyectos de revitalización del centro y mejora de la calidad de vida de la ciudad. El parque es fruto de una asociación entre el sector público y el privado, y también recibió millones de dólares en donaciones. Además, obtiene ingresos por eventos y alquiler de equipos, patrocinios, concesionarios de alimentos y bebidas, membresías y subsidios. Luego de diez años de planificación y construcción, para 2022 incluirá 13,7 hectáreas más, que se extenderán hasta el río Oklahoma, con campos deportivos y zonas naturales, a los que se podrá acceder por un puente que cruzará la interestatal 40.

El parque Scissortail recibió una asignación fundamental en la tercera vuelta de fondos de MAPS; en diciembre de 2019, los votantes aprobaron una cuarta vuelta de MAPS, de la cual US$ 140 millones se destinarán a la transformación del barrio de la ciudad, parques comunitarios e instalaciones deportivas. Esto forma parte de una medida definida por plebiscito para barrios y servicios humanos, por US$ 978 millones.

“Scissortail es nuestro espacio común cultural en el centro”, dijo Maureen Heffernan, directora ejecutiva y presidenta de la Fundación Scissortail Park, que gestiona el parque y lo mantuvo abierto durante la pandemia con eventos y programas limitados. Muchas personas expresaron su gratitud por el parque Scissortail y los jardines botánicos Myriad de la ciudad, que están cerca y que también gestiona Heffernan. “En los últimos meses, y más que nunca, los espacios verdes bien mantenidos de zonas urbanas han sido un recurso esencial para que la gente disfrute y se relaje”, dice. Los parques urbanos “son algo que todos quieren y quieren financiar, y son transformadores”, destaca Heffernan, y añade que a la ciudad de Oklahoma “en general no le gusta aumentar los impuestos, pero los residentes aprobaron el MAPS porque estos proyectos palpables marcan una diferencia drástica en la calidad de vida de la gente de aquí”.

Los defensores del parque también acuden a la legislación federal para obtener financiación. La Ley de Espacios Abiertos, que entró en vigencia en agosto, incluye financiación permanente de costos de petróleo y gas de otros países para el Fondo de Conservación de Tierras y Agua (LWCF, por sus siglas en inglés), lo cual pone a disposición US$ 900 millones al año para tierras públicas, como parques y senderos urbanos. El programa Outdoor Recreation Legacy Partnership (ORLP) del LWCF es una fuente de subsidios anuales para zonas urbanas con más de 50.000 residentes; el año pasado, otorgó subsidios por US$ 25 millones, que variaron entre US$ 300.000 y US$ 1 millón, y se priorizaron proyectos en zonas de bajos ingresos sin oportunidades de esparcimiento al aire libre.

Los defensores de parques también tienen el ojo puesto en potenciales fondos federales de estímulo. En mayo, 100 organizaciones, entre ellas TPL, CPA, la NRPA, la Asociación Estadounidense de Planificación y la Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos le pidieron al Congreso que incluya US$ 500 millones para empleos relacionados con la construcción o la renovación de parques en zonas urbanas de bajos ingresos, como parte de un futuro paquete de estímulo ante el coronavirus.

Asociaciones públicas y privadas

En algunos casos, las colaboraciones con organizaciones sin fines de lucro posibilitan la creación de parques. Western Reserve Land Conservancy (WRLC), una organización sin fines de lucro con base en Cleveland, conservó más de 24.000 hectáreas y creó más de 155 parques y reservas en la región desde fines de la década de 1990. WRLC recaudó más de US$ 400 millones para ayudar a bancos de tierras a demoler 40.000 propiedades abandonadas o vacantes en todo Ohio, y protegió tierras para comunidades de bajos ingresos hasta que se puedan convertir en parques, espacios verdes o sitios para viviendas asequibles y otros destinos.

Mediante su programa Reforestar nuestra Ciudad, plantó más de 10.000 árboles en Cleveland; compró un basural en un sitio junto al zoológico, limpió la contaminación y desarrolló el parque Brighton, de 10 hectáreas, que posee un sendero para peatones y bicicletas. El parque de US$ 1 millón se encuentra en una zona de alta densidad, y la inauguración se programó para octubre. El año que viene, se plantarán 1.000 árboles, y la gestión estará a cargo de Metroparks District, según indica Jim Rokakis, vicepresidente de WRLC y coautor de The Land Bank Revolution (La revolución de los bancos de tierras, Rokakis 2020). Además, WRLC está creando seis parques en el barrio Mount Pleasant de Cleveland, que serán de su propiedad o estarán bajo su gestión.

Otras ciudades dependen de empresas y apoyo filantrópico para financiar parques. Cerca del 90 por ciento del costo de US$ 19 millones del parque Campus Martius de Detroit y la infraestructura circundante fue financiado por corporaciones y fundaciones de la ciudad. La gestión del parque, que pertenece a la ciudad, está a cargo de Downtown Detroit Partnership. El Sendero Cultural de Indianápolis, un sendero para peatones y bicicletas de casi 13 kilómetros que conecta ocho distritos culturales en el centro de Indianápolis, se someterá a una expansión por el valor de US$ 30 millones, de los cuales US$ 20 millones son de Lilly Endowment, Inc., US$ 5 millones de la ciudad y US$ 1 millón de la Fundación Anthem.

Además, las ciudades se están asociando con desarrolladores privados para construir y operar nuevos parques y espacios abiertos. Desde 1993, la zonificación de la ribera en la ciudad de Nueva York exige a los desarrolladores que ofrezcan acceso público a esta. Esta zonificación provocó el redesarrollo de sitios industriales para convertirlos en diversos parques, que permiten el acceso público y aportan a la resiliencia ante el cambio climático.

El parque Domino, en East River, Brooklyn, de 2,4 hectáreas, se inauguró en 2018 y es parte de un sitio de 4,4 hectáreas que incluirá una adaptación para reutilizar la histórica refinería Domino Sugar, y 30 hectáreas de desarrollos de uso mixto, con 2.200 unidades de vivienda, de las cuales 700 serán asequibles. El desarrollador Two Trees Management, con base en Brooklyn, que invirtió US$ 50 millones para construir el parque y destina US$ 2 millones al año para su funcionamiento, trabajó en conjunto con la comunidad para identificar necesidades, como una calle de rápido acceso para que el parque se considere público de verdad. El parque, diseñado por James Corner Field Operations, incluye un malecón junto al río, instalaciones de esparcimiento, fuentes interactivas, un paseo de cinco cuadras con maquinaria fabril rescatada y 175 árboles. Ofrece acceso público a la ribera por primera vez en 160 años.

Otra opción prometedora de financiamiento es la devolución de valor territorial, un mecanismo mediante el cual las ciudades recuperan los aumentos en el valor de las propiedades ocasionados por la rezonificación o por las inversiones en infraestructura. Esta herramienta se conoce también como captura de valor territorial, y “será una manera efectiva de que las ciudades conviertan espacios infrautilizados en parques y espacios abiertos”, dice Enrique Silva, director de iniciativas internacionales del Instituto Lincoln.

Silva dice que las ciudades pueden recuperar aumentos de valor territorial relacionados con la zonificación para hacerse de tierras y pagar el desarrollo de parques. Además, pueden recuperar el valor mediante tasaciones más elevadas en el impuesto a la propiedad inmobiliaria, que generan una renta impositiva municipal mayor. Indica que los sitios vacantes que pertenecen a las ciudades y están destinados a edificios que, por ahora, estas no pueden construir también pueden convertirse en parques temporales o permanentes, y pueden generar nuevas oportunidades de captura de valor territorial. Algunas herramientas de planificación municipal, como tasaciones especiales y derechos de desarrollo transferibles, también pueden ayudar a financiar parques, espacios abiertos y mejoras en la infraestructura.

Los parques y los espacios abiertos pueden aumentar el valor en forma de resiliencia ante el cambio climático, y ahora, con la COVID, se considerarán un valor social agregado, dice Silva. “La sensación de que vale la pena invertir en parques y espacios abiertos como infraestructura pública es cada vez más fuerte. Este tipo de inversión adquirirá mayor relevancia a medida que se necesiten más espacios públicos”, dice Silva. “En la medida en que la COVID está obligando a todas las personas a reconsiderar el espacio público, y los lugares abiertos en las ciudades se valorizan cada vez más”, dice, ciertos pasos, como convertir calles para uso peatonal y establecer nuevos parques y espacios al aire libre, marcaran “el nuevo camino de la planificación”.

Encuesta sobre la pandemia y el espacio público

Una encuesta global realizada por Gehl, la empresa de diseño y planificación con base en Copenhague que rediseñó Times Square para peatones y ciclistas en la ciudad de Nueva York, revela la importancia del espacio público durante la pandemia. Se encuestó a cerca de 2.000 personas de 40 estados de los Estados Unidos, 68 países y casi todos los continentes, de las cuales unos dos tercios habitan en zonas urbanas. Las siguientes son algunas de las visiones que compartieron acerca del espacio público en sus vidas diarias:

• El 66 por ciento usa espacios públicos cercanos al menos una vez al día, y el 16 por ciento los usa varias veces al día.
• Algunos de los destinos del espacio público que más citaron son las calles y las aceras del barrio (87 por ciento), lugares esenciales como tiendas de comestibles (72 por ciento), parques del barrio (67 por ciento) y escaleras, patios o jardines (59 por ciento).
• Dos tercios informaron que caminan más durante la pandemia; entre los propietarios de autos, la cifra fue del 69 por ciento.

Estas son algunas sugerencias de Gehl para mejorar el acceso y reducir la aglomeración de gente en parques y espacios abiertos:

• Redistribuir los espacios para que se pueda caminar y andar en bicicleta y patines con mayor distanciamiento físico, mediante extensiones de las aceras, cierre de carriles de estacionamiento o cierre de calles en una cuadra o en varias cuadras.
• Priorizar las medidas de redistribución de espacios en vecindarios sin acceso a pie (en menos de 15 minutos) a parques y servicios esenciales.
• Expandir la cantidad de entradas o designar puertas exclusivas de entrada o salida para gestionar el flujo a los espacios públicos más congestionados.
• Para apoyar a personas mayores y otras poblaciones vulnerables, procurar que los espacios públicos nuevos ofrezcan la posibilidad de sentarse a distancia segura y no solo de pasar por allí.

Fuente: Gehl (https://gehlpeople.com/blog/public-space-plays-vital-role-in-pandemic).

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Referencias

10 Minute Walk. n.d. “Our Research.” https://10minutewalk.org/#Our-research.

Groundwork USA. 2017. Reclaiming Brownfields: Highlights from the Groundwork USA Network.Yonkers, NY: Groundwork USA. https://groundworkusa.org/wp-content/uploads/2017/04/GWUSA-Brownfields-Highlights-2017.pdf.

NRPA (Asociación Nacional de Esparcimiento y Parques). 2020. The Economic Impact of Parks: An Examination of the Economic Impacts of Operations and Capital Spending by Local Park and Recreation Agencies on the U.S. Economy. Ashburn, VA: Asociación Nacional de Esparcimiento y Parques. https://www.nrpa.org/siteassets/research/economic-impact-study-summary-2020.pdf.

———. 2019. 2019 Engagement with Parks Report. Ashburn, VA: Asociación Nacional de Esparcimiento y Parques. Septiembre. https://www.nrpa.org/globalassets/engagement-survey-report-2019.pdf.

Rokakis, James, y Gus Frangos. 2020. The Land Bank Revolution: How Ohio’s Communities Fought Back Against the Foreclosure Crisis. Cleveland, Ohio: Parafine Press.

Roth, Kevin. 2020. “NRPA Parks Snapshot: June 24–26 Survey Results.” Open Space (blog), Asociación Nacional de Esparcimiento y Parques. 26 de junio. https://www.nrpa.org/blog/nrpa-parks-snapshot-june-24-26-survey-results/.

TPL (Trust for Public Land). 2020a. The Heat Is On: With Temperatures Rising and Quality Parks Too Few and Far Between, Communities of Color Face a Dangerous Disparity. San Francisco, CA: Trust for Public Land. https://www.tpl.org/sites/default/files/The-Heat-is-on_A-Trust-for-Public-Land_special-report.pdf.

———. 2020b. Parks and the Pandemic: A Trust for Public Land Special Report. San Francisco, CA: Trust for Public Land. https://www.tpl.org/parks-and-the-pandemic.

Yadavalli, Anita, Rose Kim, Christiana K. McFarland y Brooks Rainwater. 2019. State of the Cities 2019. Washington, DC: Liga Nacional de Ciudades. https://www.nlc.org/resource/state-of-the-cities-2019.

Phoenix is the fifth-largest city in the United States and the fastest-growing city in the country. For Mayor Kate Gallego—the second elected female mayor in Phoenix history and, at 39, the youngest big-city mayor in the United States—navigating that growth means prioritizing economic diversity, investments in infrastructure, and sustainability.

Gallego was elected in March 2019 to complete the term of a mayor who was heading to Congress, then reelected in November 2020. As a member of the Phoenix City Council, she led the campaign to pass a citywide transportation plan for Phoenix through 2050, which represented the country’s largest local government commitment to transportation infrastructure when it passed in 2015.

Before entering politics, Gallego worked on economic development for the Salt River Project, a not-for-profit water and energy utility that serves more than 2 million people in central Arizona. Just days after her reelection, Mayor Gallego spoke with Senior Fellow Anthony Flint. The interview kicks off a series of conversations with mayors of cities that are especially significant to the Lincoln Institute, which is celebrating its 75th anniversary in 2021. An edited transcript follows; listen to the full interview on the Land Matters podcast.

Anthony Flint: Congratulations on your reelection. What issues do you think motivated voters most in these tumultuous times?

Kate Gallego: Voters were looking for candidates who would deliver on real data-driven leadership and science-based decision-making. I come to this job with a background in economic development and an undergraduate environmental degree. My chemistry professor told us that the more chemistry you take, the less likely you [are] to move up in electoral politics. But I think 2020 may have been a different year where science matters to voters . . . Arizona voters wanted leadership that would take COVID-19 seriously, as well as challenges such as climate change and economic recovery.

For younger voters in particular, climate change was a very important issue. I ran for office as my community faced our hottest summer on record. In some communities, climate change may be a future issue, but in Phoenix, it was an issue facing us right now. Different generations describe it differently. So my dad tells me, if you can just do something about the heat in the summer here, you’ll definitely be reelected. A different lens, but I think the same outcome.

AF: How has the pandemic affected your urban planning efforts? Did it surface any unexpected opportunities?

KG: The pandemic really changed how people interact with their communities. We saw biking and walking more than double . . . what people tell us is they didn’t realize how much they enjoyed that form of moving about our communities, and they intend to keep some of those behavior changes . . . . We’re currently looking at how we can create more public spaces. Can we expand outdoor dining and let people interact more with each other?

Dr. Anthony Fauci has told us that the more time we can be spending outdoors, the better for fighting COVID-19. But that also has other great benefits. I serve as mayor of the city with the most acres of parks of any United States city, and this has been a record year for us enjoying those Phoenix parks . . . You can be in the middle of Phoenix on a hiking trail and some days you don’t see anyone else. So those amenities and the focus of our planning around parks has really improved this year.

We also continue to invest in our transportation system. We’ve decided to speed up investment in transit, which was a decision that we did have real debate over, that I think will allow us to move towards a more urban form. We’ve actually seen increased demand for urban living in Phoenix. We have more cranes in our downtown than ever before and we are regularly seeing applications for taller buildings than we have seen before. I understand there’s a real national dialogue about whether everyone will want to be in a suburban setting, but the market is going in a different direction in our downtown right now.

COVID-19 has also made us look at some of the key challenges facing our community such as affordable housing, the digital divide, and addressing food security, and we’ve made significant investments in those areas as well.

AF: Many might think of Phoenix as a place with abundant space for single-family homes, where a house with a small yard and driveway is relatively affordable. Yet the city has a big problem with homelessness. How did that happen?

KG: Phoenix competes for labor with cities such as San Francisco and San Diego and others, that still have a much more expensive cost of housing than we do. But affordable housing has been a real challenge for our community. Phoenix has been the fastest-growing city in the country. Although we have seen a pretty significant wage growth, it has not kept up with the huge increases in mortgages and rent that our community has faced. It’s good that people are so excited about our city and want to be part of it, but it’s been very difficult for our housing market.

The council just passed a plan on affordable housing including a goal to create or preserve 50,000 units in the next decade. We are looking at a variety of policy tools, and multifamily housing will have to be a big part of the solution if we are going to get the number of units that we need. So again, that may be moving us towards a more urban form of development.

AF: Opponents of the recent light rail expansion argued it would cost too much, but there also seemed to be some cultural backlash against urbanizing in that way. What was going on there?

KG: Our voters have voted time and time again to support our light rail system. The most recent time was a ballot proposition [to ban light rail] in 2019 shortly after I was elected. It failed in every single one of the council districts; it failed in the most Democratic precinct and the most Republican precinct in the city. Voters sent a strong message that they do want that more urban form of development and the opportunity that comes with the light rail system. We’ve seen significant investments in healthcare assets and affordable housing along the light rail. We’ve also seen school districts that can put more money in classrooms and in teacher salaries because they don’t have to pay for busing a significant number of students. We have really been pleased with its impact on our city when we have businesses coming to our community. They often ask for locations along light rail because they know it’s an amenity that their employees appreciate. So I consider it a success, but I know we’re going to keep talking about how and where we want to grow in Phoenix.

AF: We can’t talk about Phoenix and Arizona without talking about water. Where is the conversation currently in terms of innovation, technology, and conservation in the management of that resource?

KG: Speaking of our ambitious voters, they passed a plan for the City of Phoenix setting a goal that we be the most sustainable desert city. Water conservation has been a Phoenix value and will continue to be. The city already reuses nearly all wastewater on crops, wetlands, and energy production. We’ve done strong programs in banking water, repurposing water, and efficiency and conservation practices, many of which have become models for other communities.

We are planning ahead. We have many portions of our city that are dependent on the Colorado River, and that river system faces drought and may have even larger challenges in the future. So we’re trying to plan ahead and invest in infrastructure to address that, but also look at our forest ecosystem and other solutions to make sure that we can continue to deliver water and keep climate change front of mind. We’ve also had good luck with using green and sustainable bonds, which the city recently issued. It was time to invest in our infrastructure . . . partnerships with The Nature Conservancy and others have helped us look at how we manage water in a way that takes advantage of the natural ecosystem, whether stormwater filtration, or how we design our pavement solutions. So we’ve had some neat innovation. We have many companies in this community that are at the forefront of water use, as you would expect from a desert city, and I hope Phoenix will be a leader in helping other communities address water challenges.

AF: Finally, if you’ll indulge us: we will be celebrating our 75th anniversary soon; our founder established the Lincoln Foundation in 1946 in Phoenix, where he was also active in local philanthropy. Would you comment on the ways the stories of Phoenix and the Lincolns and this organization are intertwined?

KG: Absolutely. The Lincoln family has made a huge impact on Phoenix and our economy. One of our fastest-growing areas in terms of job growth has been our healthcare sector, and the HonorHealth network owes its heritage to John C. Lincoln. The John C. Lincoln Medical Center has been investing and helping us get through so many challenges, from COVID-19 to all the challenges facing a quickly growing city.

I want to recognize one Lincoln family member in particular: Joan Lincoln, who was one of the first women to lead an Arizona city as mayor [of Paradise Valley, 1984–1986; Joan was the wife of longtime Lincoln Institute Chair David C. Lincoln and mother of current Chair Katie Lincoln]. When I made my decision to run for mayor, none of the 15 largest cities in the country had a female mayor; many significant cities such as New York and Los Angeles still have not had one. But in Arizona, I’m nothing unusual. I’m not the first [woman to serve as] Phoenix mayor and I’m one of many [female] mayors throughout the valley. That wasn’t true when Joan paved the way. She really was an amazing pioneer and she’s made it more possible for candidates like myself to not be anything unusual. I’m grateful for her leadership.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy and a contributing editor of Land Lines.

Photograph: Phoenix Mayor Kate Gallego has pursued an ambitious sustainability agenda for the city. She was reelected in November 2020. Credit: Mayor Kate Gallego via Twitter.

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In communities across the country, parks and open space have seen dramatic increases in use this year as people sought refuge and respite from the COVID-19 pandemic. With public health guidelines recommending staying close to home, urban residents have been using public spaces in unprecedented numbers as places to exercise, be closer to nature, and socialize, dine, or shop at social distances. They have used public spaces to access essential services and to hold protests and demonstrations. The pandemic has elevated the value of parks and open space and has underscored the benefits for cities of creating more public spaces and more equitable access to them. It also has highlighted significant challenges, including how to pay for parks in the face of a looming fiscal crisis.

In many cities, the pandemic prompted city leaders to implement workarounds in neighborhoods without access to parks. The success of adaptive projects like widening sidewalks and bike lanes or closing streets to traffic has encouraged cities to continue to think creatively for the long term. COVID has also prompted discussions about how reimagining public space and creating new collaborations between public agencies could help city leaders make progress toward key urban goals, such as encouraging safer active-mobility options, expanding access to opportunity in underserved neighborhoods, converting vacant or underused land for public use, and developing greater climate resilience. Underlying all of this, the push for creating and maintaining traditional parks—and ensuring equitable access to them—continues.

“The pandemic has proven that parks are essential infrastructure,” says Adrian Benepe, who served until this fall as senior vice president and director of national programs for the Trust for Public Land (TPL) and was parks commissioner for the city of New York from 2002 to 2012. “It’s a great paradox that parks have never been more used or appreciated than now. Everything else was shut down, and parks were a last refuge.”

Even before COVID, parks and recreation had been identified as a growing priority for cities in every region of the United States. According to a 2019 analysis conducted by the National League of Cities, some 63 percent of mayors had outlined specific plans or goals related to parks and recreation in recent “state of the city” speeches, compared to just 28 percent in 2017 (Yadavalli 2019).

As the pandemic continues, many city leaders are asking themselves key questions:

• What have we learned about public parks and open space during the pandemic?

• What are the best practices for providing access to and expansion of public spaces?

• How do we reach out and listen to all communities about their open space needs?

• How can we think differently about our city’s spatial assets, and—perhaps most important—where do we find the land and financial resources to develop new ones?

Parks, Public Health, and Economic Recovery

Across the country, up to 30 percent of urban land typically is occupied by paved streets and parking lots. Parks and open space, by contrast, occupy only 15 percent of urban land. But a national survey conducted in May for the 10 Minute Walk coalition, which includes TPL, the Urban Land Institute, and the National Recreation and Park Association (NRPA), confirmed the crucial role of local parks and green spaces in maintaining physical and mental health and helping communities navigate toward recovery. Some 81 percent of the 1,000 survey respondents said increasing access to local parks and green spaces would help people enjoy the outdoors safely as states reopened (10 Minute Walk 2020). Two-thirds agreed that parks were important in maintaining physical and mental health, that access to local parks had become more important during the crisis, and that their quality of life would improve with better access to a park or green space near home. Urban respondents were most likely to value nearby green space.

These data points are backed up by years of research indicating that parks and open space provide many “cobenefits” for urban areas, where 80 percent of the U.S. population lives. Studies show that park use can lower the risk of stress, obesity, respiratory problems, cancer, and diabetes. Increased exposure to green space has also been linked to higher cognitive abilities, reductions in aggressive behaviors, and a stronger sense of community.

“The data are clear: Parks and green space soothe and console us, relax and restore us, reduce our anxiety, depression, and stress,” says physician and epidemiologist Dr. Howard Frumkin in Parks and the Pandemic, a TPL special report (TPL 2020b). Frumkin, a professor emeritus at the University of Washington School of Public Health, advised: “In this and in future pandemics, we’ll want to combine physical distancing and other infection-control measures with universal access to parks and green space, to help everyone get through hard times as safely as possible.”

In addition to public health benefits, parks and open space are highly valued as economic drivers. In a 2019 NRPA survey, 85 percent of respondents said they seek high-quality parks and recreation amenities when choosing a place to live (NRPA 2019). A March 2020 NRPA poll revealed that 94 percent of respondents recognize the importance of governments investing in infrastructure that promotes economic activity, including parks and trails (NRPA 2020). Proximity to parks increases property values as much as 20 percent, which in turn increases local tax revenues. High-quality public parks and open space also draw new businesses and visitors to cities. In Detroit, the $19 million, 2.5-acre Campus Martius Park helped attract new companies and redevelopment to downtown after it opened in 2004. In recent years, it has attracted over 2 million visitors annually and has helped catalyze more than $1 billion in real estate investments around the park, with billions more development dollars projected in a pipeline that would also lead to thousands of jobs.

Urban areas also derive multiple environmental benefits from parks and green space. Trees absorb pollution, producing billions of dollars in savings from cleaner air; their shade helps reduce the heat island effect by lowering urban temperatures. The ability of parks to absorb water is increasingly valuable, not just in coastal areas and riverfront communities, but also in cities seeking to control stormwater through green infrastructure. As part of Philadelphia’s $4.5 billion, 25-year Green City, Clean Waters program—a collaboration between the Parks and Recreation and Water departments that aims to capture 85 percent of the city’s stormwater runoff—the city pledged to add 500 acres of parks and green spaces in underserved neighborhoods.

Other local initiatives, including the School District of Philadelphia’s GreenFutures plan, the Rebuild Initiative, and TPL’s Parks for People Program, are contributing to the effort to expand access to public green space in the city.

Ensuring Access for All

In recent years, cities have been exploring ways to create more urban parks and open space, but “what’s unique at this moment is people are finally noticing inequities in park access and the urgent need for public parks close to where people live,” says Alyia Gaskins, assistant director of health programs for the Center for Community Investment (CCI) at the Lincoln Institute of Land Policy. In the context of recent demonstrations and discussions about race and racism, she says, “people are noticing that Black and brown communities are not only at greater risk from COVID-19, but also frequently excluded from the very health benefits parks provide.”

Across the country, more than 100 million people lack safe and easy access to parks within a half-mile of home, says TPL. That number represents about 28 percent of the U.S. population, including 28 million children. In the nation’s 100 largest cities, 11.2 million people lack easy access. The organization says ensuring everyone in those cities has a nearby park would require adding 8,300 parks to the 23,000 that exist. Even where parks are available, inequities exist. A TPL study released in August reported that across the United States, parks serving primarily nonwhite populations are half the size of parks that serve majority white populations and five times more crowded. Parks serving majority low-income households are, on average, a quarter the size of parks that serve majority high-income households, and four times more crowded (TPL 2020a).

During the pandemic, states and cities have varied widely in their approaches to parks and open space. Some cities closed waterfronts and limited park access. Others sought to manage crowds by implementing controls such as timed entries or one-way signs. At the popular Katy Trail in Dallas, where visitors at a single entrance increased from 22,834 in early March to 34,366 by late March, officials instituted a voluntary system that allowed access on alternate days based on the first letter of a visitor’s last name. Some cities prohibited parking at packed parks, prompting equity questions on behalf of people who did not have the proximity or ability to walk or bike there. Other cities addressed the surge in demand for parks by converting streets into pedestrian-friendly spaces. During the initial months of the shutdown, “parks became the most valuable resource in the city,” says J. Nicholas Williams, director of the Oakland Parks, Recreation, and Youth Development Department.

To offer room for recreation in neighborhoods where parks were overcrowded or nonexistent, Oakland closed 74 miles of streets to all but emergency vehicles and local traffic in April. The city relied on a network of streets identified in a 2019 bicycle plan that had been developed with the participation of 3,500 residents.

The Slow Streets program—some version of which has been enacted in cities from Tucson, Arizona, to Providence, Rhode Island—was well received by many Oakland residents, but was also criticized for its initial focus on predominantly white neighborhoods. Working with residents and community groups in more racially and economically diverse areas such as East Oakland, Slow Streets expanded into new neighborhoods and launched “Slow Streets: Essential Places,” which improved pedestrian safety along routes to essential services such as grocery stores, food distribution sites, and COVID-19 test sites.

The Slow Streets program continues, but Williams says Oakland, whose population grew 10 percent in the past decade to 433,000, faces a greater need: “Oakland continues to grow . . . we have to set aside more park land and more equitable access to parks and open space.”

Equitable Park Planning

“City parks are at the center of resilient and equitable cities,” says Catherine Nagel, executive director of City Parks Alliance (CPA), an independent nationwide organization that has worked with mayors to leverage more than $190 million to build urban parks in underserved communities. “Our research shows some of the ways cities can leverage the equity, health, and environmental benefits of parks are to identify new sources of funding, new cost-sharing partnerships, and new [sources of] support.”

Cities are funding parks with adjacent sectors, drawing on or partnering with water, housing, and health departments, and “leveraging outside of the traditional park world,” Nagel says. Property developers are building public parks, and cities are partnering with business improvement districts and nonprofit organizations for programming and management responsibilities. “Parks are more complex than people think,” Nagel says. “They need intensive programming and maintenance, ongoing revenue streams, and the ability to interface with and reflect community user and local needs.”

With support from the Robert Wood Johnson Foundation, CPA has worked on initiatives that analyze how cities are reallocating money to address equity concerns, how they’re leveraging funding from adjacent sectors, and how they’re innovating for equity and sourcing funding. CPA’s Equitable Park Funding Hub, an interactive online database set to launch this fall, will feature park funding opportunities related to brownfields, workforce development, community development, conservation, climate mitigation, and water and green infrastructure.

The Groundwork USA Network shares examples of park and green infrastructure projects that focus on community ownership and health equity gains for long-term residents in Reclaiming Brownfields (Groundwork USA 2017). In one project, Groundwork Denver helped with visioning, planning, and fundraising to transform a 5.5-acre brownfield site into the Platte Farm Open Space for the Globeville neighborhood in North Denver. Residents of the predominantly low-income Latinx neighborhood, which is surrounded by former industrial sites and bisected by interstates, led the project to restore native shortgrass prairie and install a pollinator garden and paved walking and biking trails. A $550,000 grant from the Colorado Department of Public Health and Environment paid for construction and maintenance, which will be completed by the City and County of Denver Departments of Parks and Recreation and Transportation and Infrastructure.

The Denver project illustrates how cities can reimagine current assets. While most don’t have large tracts of vacant land, says Benepe of TPL, they could creatively retrofit brownfields, abandoned industrial sites, sanitary landfills, or railroad and utility rights of way, as high-profile projects like the High Line in New York and Millennium Park in Chicago have shown. Benepe says every city should analyze the equity of its park system and identify potential park and open space sites in underserved neighborhoods.

CCI’s Gaskins says the first step in equitable park planning is to “be in conversation with communities to get their vision for what they want parks to be, whether that’s building new parks or reimagining existing spaces.” Proximity and access are important, she says, “but it’s also the quality of the park and whether people feel welcomed and safe”—both in the park and en route to it.

Particularly in neighborhoods affected by gentrification, longtime residents often don’t feel like amenities such as parks that are introduced with new development are intended for them, Gaskins says. With new development, planners and other city officials should ensure a robust community engagement process. “Parks are more than infrastructure,” she says. “They offer access to programs and services, gathering spaces, and job opportunities that are also important for advancing health equity.”

Paying for Parks in Lean Times

Following the 2008 financial collapse, parks budgets were cut early and were among the last municipal budget items to recover. From 2009 to 2013, park spending dropped 21.2 percent, says NRPA, and by 2013, parks and recreation represented only 1.9 percent of local government expenditures. Deferred park maintenance for many large cities has been estimated in the billions of dollars.

Will parks budgets meet the same fate in the age of COVID? A late-June NRPA survey of more than 400 parks and recreation leaders found that two-thirds of their agencies had been asked to reduce operations spending between 10 to 20 percent for the fiscal year in effect on July 1, and 57 percent were facing 50 to 59 percent median reductions in capital spending. One in five reported their capital budgets had been zeroed out (Roth 2020).

Park advocates warn that city park systems have reached a critical tipping point, with heavy use and COVID-related budget cuts risking irreversible damage in 2020 and beyond. Some say priority funding for maintenance is critical to ensure that parks and green spaces are safe, attractive, and used, while others say investments in new capital projects would do more to help stimulate the economy for COVID recovery. Rachel Banner, NRPA director of park access, notes that park budgets that rely more on property taxes, which have been stable during the pandemic, may be in better shape than those that rely primarily on sales tax revenues. “Diversity in revenue streams is important,” says Banner. “Think about what’s important for resiliency in an economic downturn, like drawing from a variety of sources.”

One successful strategy NRPA has seen is to allocate a standard proportion of the general fund to parks and open space, “especially now that they are absolutely essential.” To address park equity in the capital budget, Banner says, some cities use prioritization criteria related to factors such as the quality of park space, age of equipment, ADA compliance, and neighborhood demographics including income, race, health outcomes, and car ownership.

In many cities and counties, dedicated tax campaigns have shown success in generating a significant portion of parks and open space funding. In March, Oakland voters passed Ballot Measure Q to create a 20-year tax, with 64 percent of the resulting revenues directed for parks, landscape maintenance, and recreational services beginning in FY 2020–2021. The success of Measure Q demonstrated that city residents have “turned a corner in recognizing the value of parks and open space,” says Oakland parks director Williams. While Measure Q doesn’t provide funding for new parks and open space, he says, it does address equity by providing funds to maintain and program smaller community and pocket parks. The measure was projected to bring in $13.4 million for parks in FY 20–21, a figure that hadn’t changed as of the city’s mid-cycle budget review this summer but will continue to be reviewed, Williams says.

Other successful ballot efforts include Denver’s Measure 2A, passed in 2018 and known as the Parks Legacy Fund. Between 2012 and 2017, the city’s population grew 11 percent, but park space increased by only 5 percent; the city also faced $130 million in deferred park maintenance. Combined with general funds, the Parks Legacy Fund was projected to produce $37.5 million a year to renovate parks, acquire land, and build new parks, trails, and open spaces, prioritizing high-need communities. The city expects to revise its budget to reflect COVID-related impacts this fall.

Last year, a ballot measure in New Orleans created hundreds of millions of dollars for parks over 20 years, with a priority for lower-income areas, says Bill Lee, TPL senior vice president of policy, advocacy, and government relations. Despite COVID’s impact on local economies, Lee is optimistic about other ballot-related funding prospects: “More than three-quarters of these measures pass in good and bad economic times, in red and blue states, because people see the value of parks and open space.”

Oklahoma City can attest. In November 2019, the city opened a 36-acre portion of Scissortail Park in the downtown core, on brownfield land that formerly featured abandoned buildings and junkyards. This first phase of the $132 million project features amenities such as a playground, interactive fountains, roller rink, café, performance stage, lake with boathouse and boat rentals, demonstration gardens, farmers’ market, lawn and promenade, and nearly 1,000 trees.

Scissortail Park is located next to the city’s new convention center and near the downtown library, arena, ballpark, and streetcar, all of which received funding from the Metropolitan Area Projects (MAPS) tax, a voter-approved penny sales tax created in 1993 to pay debt-free for projects to revitalize downtown and improve the city’s quality of life. A public-private partnership, the park also has benefitted from millions of dollars in donations, and it earns income from event and equipment rentals, sponsorships, food and beverage concessions, memberships, and grants. Ten years in planning and construction, the park by 2022 will include another 34 acres that will extend to the Oklahoma River with sports fields and natural areas, accessed by a bridge across Interstate 40.

Scissortail Park received a key allocation from the third round of MAPS funding; in December 2019, voters approved a fourth MAPS round, with $140 million dedicated to transforming the city’s neighborhood and community parks and sports facilities, part of a $978 million neighborhood and human services ballot measure.

“Scissortail is our cultural commons for downtown,” says Maureen Heffernan, CEO and president of the Scissortail Park Foundation, which manages the park and has kept it open with limited events and programming during the pandemic. Many people have expressed gratitude for Scissortail Park and the city’s nearby Myriad Botanical Gardens, which Heffernan also manages. “More than ever, beautifully maintained green space in urban areas has been a critical resource for people to enjoy and destress over the last few months,” she says. Urban parks “are something everyone wants and wants to fund, and they’re transformative,” Heffernan notes, adding that Oklahoma City “does not normally like to raise taxes, but residents have approved this MAPS tax because these tangible projects make a dramatic difference in people’s quality of life here.”

Park advocates also are looking to federal legislation for funding. The Great American Outdoors Act, signed into law in August, includes permanent funding from offshore oil and gas fees for the Land and Water Conservation Fund (LWCF), making $900 million per year available for public lands, including city parks and trails. LWCF’s Outdoor Recreation Legacy Partnership (ORLP) program is a source for annual grants for urban areas with more than 50,000 residents, providing $25 million last year in grants ranging from $300,000 to $1 million, with priority given to projects in low-income areas that lack outdoor recreation opportunities.

Parks advocates also have their eye on potential federal stimulus funds. In May, 100 organizations, including TPL, CPA, NRPA, the American Planning Association, and the U.S. Conference of Mayors, asked Congress to include $500 million for jobs related to building or renovating parks in low-income urban areas as part of a future coronavirus stimulus package.

Public-Private Partnerships

In some cases, partnerships with nonprofits make the creation of parks possible. The Western Reserve Land Conservancy (WRLC), a Cleveland-based nonprofit, has conserved over 60,000 acres and created over 155 parks and preserves in the region since the late 1990s. WRLC has raised over $400 million to help land banks demolish 40,000 abandoned or vacant properties throughout Ohio, securing land for low-income communities until it can be redeveloped into parks, green spaces, or sites for affordable housing and other purposes.

Through its Reforest our City program, WRLC has planted more than 10,000 trees in Cleveland; WRLC bought a landfill on a linear site next to the zoo, cleaned up contamination, and developed the 25-acre Brighton Park with a walking/biking trail. Located in a densely populated area, the $1 million park, due to open in October, will be planted with 1,000 trees next year, and will be managed by the Metroparks District, says Jim Rokakis, WRLC vice president and coauthor of The Land Bank Revolution (Rokakis 2020). WRLC is also creating six neighborhood parks in Cleveland’s Mount Pleasant neighborhood that it will own or manage.

Other cities rely on business and philanthropic support to fund parks. About 90 percent of the $19 million cost for Detroit’s Campus Martius Park and surrounding infrastructure was funded by Detroit corporations and foundations. Owned by the city, the park is managed by the Downtown Detroit Partnership. The Indianapolis Cultural Trail, an eight-mile pedestrian and bike trail connecting eight cultural districts in downtown Indianapolis, is undergoing a $30 million expansion with $20 million from the Lilly Endowment, Inc., $5 million from the city, and $1 million from the Anthem Foundation. Cities are also partnering with private developers to build and operate new parks and open space. Since 1993, New York City’s waterfront zoning has required developers to provide public access to the waterfront. The zoning has led to the redevelopment of industrial sites into multiple parks that provide public access and build climate resilience.

The six-acre Domino Park on Brooklyn’s East River, opened in 2018, is part of an 11-acre site that will include the adaptive reuse of the historic Domino Sugar refinery and 3.3 million square feet of mixed-use development with 2,200 housing units, 700 of them affordable. Brooklyn-based developer Two Trees Management, which invested $50 million to build the park and spends $2 million annually on operations, worked closely with the community to identify needs such as a short access road to make the park feel truly public. The park, designed by James Corner Field Operations, includes a waterfront esplanade, recreation facilities, interactive fountains, a five-block artifact walk of salvaged factory machinery, and 175 trees. It provides public waterfront access for the first time in 160 years.

Another promising financing option is land value return, a mechanism through which cities recover the increases in property value triggered by rezoning or by investments in infrastructure. Also known as land value capture, this tool “will be an effective way for cities to convert underutilized spaces into parks and open space,” says Enrique Silva, the Lincoln Institute’s director of international initiatives.

Silva says cities could recover zoning-related increases in land value to secure land and pay for park development. Cities also can recover value through higher property tax assessments that lead to higher municipal tax revenues. City-owned vacant sites intended for buildings the cities can’t currently afford to build could also become temporary or permanent parks and lead to additional land value capture opportunities, he says. Municipal planning tools such as special assessments and transferable development rights also can help fund parks, open space, and infrastructure improvements.

Parks and open space can increase value in the form of climate resilience and now, with COVID, will be viewed as adding social value, says Silva. “There’s increasingly a sense that an investment in parks and open space as public infrastructure is an investment worth making, one that will have increased relevance as more public space is needed,” says Silva. “To the extent that COVID is forcing everyone to rethink public space and there’s a premium on open space in cities,” he says, steps including converting streets for pedestrian use and establishing new parks and open spaces are “where planning is going to lead.”

Survey on Pandemic and Public Spaces

A global survey conducted by Gehl, the Copenhagen-based design and planning firm that reimagined Times Square in New York City for pedestrians and bicyclists, reveals the importance of public space during the pandemic. Some 2,000 respondents from 40 U.S. states, 68 countries, and nearly every continent, about two-thirds of whom hailed from urban areas, shared views on the value of public space in their daily lives:

• 66 percent used nearby public spaces at least once a day, and 16 percent used them several times a day.

• Top public space destinations included the neighborhood street and sidewalk (87 percent), essential places like grocery stores (72 percent), neighborhood parks (67 percent), and stoops, yards, or courtyards (59 percent).

• Two thirds reported walking more during the pandemic; among car owners, that figure was 69 percent. 

Gehl’s suggestions for improving access and reducing overcrowding of parks and open spaces include:

• Reallocate space to allow for more physically distant walking, biking, and rolling through sidewalk extensions, parking lane closures, or street closures at the block or multiblock level.

• Prioritize space reallocation measures in neighborhoods without walkable (less than 15-minute) access to parks and essential services.

• Manage flow into more congested public spaces by expanding the number of entrances or by designating gateways as entry-only or exit-only.

• To support seniors and other vulnerable populations, ensure new public spaces create opportunities for sitting at safe distances, not just moving through.

Source: Gehl (https://gehlpeople.com/blog/public-space-playsvital-role-in-pandemic).

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Lead Image: According to the Trust for Public Land, more than 100 million people—including 28 million children–lack safe and easy access to parks in the United States. Credit: portishead1/iStock.

References

10 Minute Walk. n.d. “Our Research.” https://10minutewalk.org/#Our-research.

Groundwork USA. 2017. Reclaiming Brownfields: Highlights from the Groundwork USA Network. Yonkers, NY: Groundwork USA. https://groundworkusa.org/wp-content/uploads/2017/04/GWUSABrownfields-Highlights-2017.pdf.

NRPA (National Recreation and Park Association). 2020. The Economic Impact of Parks: An Examination of the Economic Impacts of Operations and Capital Spending by Local Park and Recreation Agencies on the U.S. Economy. Ashburn, VA: National Recreation and Park Association. https://www.nrpa.org/siteassets/research/economic-impact-study-summary-2020.pdf.

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Rokakis, James, and Gus Frangos. 2020. The Land Bank Revolution: How Ohio’s Communities Fought Back Against the Foreclosure Crisis. Cleveland, Ohio: Parafine Press.

Roth, Kevin. 2020. “NRPA Parks Snapshot: June 24–26 Survey Results.” Open Space (blog), National Recreation and Park Association. June 26. https://www.nrpa.org/blog/nrpa-parks-snapshot-june-24-26-survey-results/.

TPL (Trust for Public Land). 2020a. The Heat Is On: With Temperatures Rising and Quality Parks Too Few and Far Between, Communities of Color Face a Dangerous Disparity. San Francisco, CA: The Trust for Public Land. https://www.tpl.org/sites/default/files/The-Heat-is-on_A-Trust-for-Public-Land_special-report.pdf.

———. 2020b. Parks and the Pandemic: A Trust for Public Land Special Report. San Francisco, CA: The Trust for Public Land. https://www.tpl.org/parks-and-the-pandemic.

La financiación de obras de infraestructura, específicamente con relación a movilidad y servicios públicos, continúa siendo uno de los grandes retos que enfrentan las ciudades de América Latina, una de las regiones más urbanizadas del mundo. Consecuentemente, es relevante comprender mejor y buscar implementar instrumentos de gestión pública disponibles que promuevan inversión y desarrollo de manera equitativa, como la contribución de mejoras.

La contribución de mejoras (CM) es un instrumento de recuperación de plusvalías, una categoría de políticas mediante las que el gobierno reinvierte el valor de suelo generado por acciones públicas para beneficio de la comunidad. La CM, también conocida como contribución por valorización en América Latina, es una estrategia que permite la financiación de obras públicas por medio de aportes monetarios de un grupo de propietarios, cuyos bienes inmuebles incrementan de valor gracias a la propia construcción de las obras.

La CM permite que, si una inversión resulta en beneficios para un grupo específico de propietarios, el gobierno pueda recuperar el costo de inversión – y, en algunos casos, plusvalías inmobiliarias – y destinar fondos públicos para otros proyectos que ofrezcan beneficios más amplios a la comunidad o en áreas donde los residentes no disponen de recursos para financiar obras de infraestructura.

Salvo pocas excepciones, los países latinoamericanos cuentan con fundamentos legales para el uso de la contribución de mejoras como mecanismo de inversión pública y desarrollo económico. No obstante, las metodologías de su aplicación y los resultados obtenidos en distintas jurisdicciones de la región son variados.

En un nuevo informe sobre políticas de suelo, los autores Óscar Armando Borrero y Julieth Katterine Rojas sintetizan experiencias latinoamericanas en la gestión de la contribución de mejoras desde un punto de vista normativo, institucional, técnico, político y socioeconómico. El reporte, titulado Contribución de mejoras en América Latina: experiencias, desafíos y oportunidades, destaca lecciones aprendidas en el diseño, implementación y administración de esquemas de financiación a través de contribuciones de mejoras dentro de los contextos específicos de varias jurisdicciones latinoamericanas que han hecho uso prominente del instrumento.

Entre los principales hallazgos, los autores destacan una larga tradición del instrumento en la región: la mayoría de los países latinoamericanos tienen facultad legal para su aplicación desde 1970, siendo Colombia uno de los principales pioneros, cuya legislación data de 1921.

Con respecto a niveles de recaudación, los países latinoamericanos que más utilizan la contribución de mejora son Colombia, México, Brasil y Ecuador, con recaudos anuales promedio de $340, $312, $52 y $17,5 millones de dólares americanos, respectivamente.

En cuestiones técnicas, el monto a cobrar a los propietarios beneficiados típicamente es igual el costo integral de las obras, incluyendo costos directos e indirectos. El cobro total, sin embargo, podría ser equivalente a la valorización total de los inmuebles beneficiados. El caso colombiano representa un ejemplo notable de lo anterior, ya que mediante el instrumento denominado participación en plusvalías por obras públicas puede cobrarse de manera legal hasta un 50 por ciento del incremento de valor del inmueble generado por la construcción de la obra.

En la mayoría de los países analizados, los costos totales de las obras se distribuyen íntegramente entre un conjunto de propietarios beneficiados, siempre y cuando la valorización total de los inmuebles sea superior al total de la inversión pública. En algunas municipalidades de Argentina el cobro se limita a un porcentaje del costo total de la obra: entre un 33 y un 50 por ciento. Por el contrario, en Colombia ha llegado a cobrarse hasta un 30 por ciento adicional al costo directo de la obra para cubrir gastos administrativos.

A la vez, es pertinente tomar en cuenta la capacidad de pago de los propietarios beneficiados para evitar un conflicto político. Panamá ha sido un caso destacable en este aspecto, pues en proyectos financiados a través de CM en 2012 y 2013 su gobierno hizo énfasis en una política de equidad y cobro en base a capacidad de pago, haciendo exenciones a personas de escasos recursos.

En cuanto a los tipos de obras que más se financian por medio de contribuciones de mejoras en América Latina el reporte señala proyectos de pavimentación (34%), alcantarillado (20%), alumbrado público (15%), y acueductos (12%), entre otros.

En el aspecto institucional, la mayoría de las legislaciones que conciernen al instrumento exigen la aprobación y legitimación ciudadana, esencialmente a través de concejos municipales o provinciales. Adicionalmente, en algunas jurisdicciones se requiere que juntas de propietarios revisen el reparto del cobro para garantizar que haya equidad entre las cargas y los beneficios recibidos. En este sentido, resaltan municipalidades como Rafaela, Argentina, en donde desde el 2005 existen comisiones de propietarios que supervisan la realización de los estudios técnicos para el cobro de la CM y otorgan tiempo suficiente para que cada propietario involucrado pueda declarar alguna inconformidad.

Dentro de las recomendaciones técnicas y de gestión pública del instrumento, el reporte resalta lo siguiente con base en las experiencias latinoamericanas:

• La aplicación de la contribución de mejoras es una decisión política. Una vez realizados estudios de factibilidad económica, es trascendental comunicarse efectivamente con la ciudadanía para que esté informada y comprometida a contribuir a la construcción de infraestructura al entender cómo ésta valorizará sus inmuebles y mejorará su calidad de vida.
   
• La generación de confianza en los ciudadanos respecto a una estrategia de contribución de mejoras puede ser un proceso oneroso en un inicio. No obstante, si la gestión se conduce de manera transparente se fideliza a los contribuyentes de forma que solicitarán la financiación de nuevas obras por CM en el futuro. Tal ha sido el caso en ciudades colombianas como Bogotá, Barranquilla y Cali, donde estudios citados en el reporte estiman que el incremento del valor de las propiedades beneficiadas por proyectos de pavimentaciones oscila entre un 50 y 70 por ciento. Esta valorización es entendida por los ciudadanos y por ello solicitan nuevos proyectos de infraestructura vía contribuciones de mejoras.
   
• El cobro debe realizarse en proporción al beneficio que recibe cada predio, y para ello los métodos más frecuentemente utilizados son el de “frentes” (en proporción a la longitud frontal del predio) y el de “áreas beneficiadas” (en proporción a la extensión superficiaria del predio), típicamente empleados en proyectos de pavimentación o redes de servicios públicos.
   
• Cuando el proyecto beneficia a un área más extensa de la ciudad, otros factores a tomar en cuenta para el cálculo del cobro incluyen la proximidad a la obra y el estrato socioeconómico. Algunas municipalidades emplean una combinación de métodos para el reparto del cobro. Un ejemplo es Posadas, Argentina, cuyo gobierno distribuye el 60 por ciento del costo de proyectos de pavimentación entre los predios frentistas por medio del método de frentes, y el resto entre predios que conforman una zona de influencia determinada por una distancia lineal de 150 metros hacia cada lado de la avenida pavimentada.

Martim Smolka, director para América Latina y el Caribe en el Instituto Lincoln, resalta la importancia de pensar seriamente en la utilidad que la CM puede representar para municipios latinoamericanos. “Técnicamente, no habría problemas para que los gobiernos universalizaran la provisión de equipamiento y servicios si la valorización de las propiedades beneficiadas es mayor que el costo de la inversión pública”, justifica Smolka. En cuanto al reporte, Smolka elogia la investigación y recopilación de experiencias latinoamericanas realizadas por los autores: “el trabajo demuestra cabalmente que la CM hace sentido, es viable, se ha implementado ya con éxito, y puede aplicarse con mayor efectividad”.

Luis Felipe Quintanilla es analista de políticas para el Instituto Lincoln.

Foto: Proyectos de repavimentación son frecuentemente financiados por medio de contribuciones de mejoras en Bogotá, Colombia. Por: Working in Media/iStock