Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Muchos gobiernos latinoamericanos han mejorado el proceso de legalización de los asentamientos periféricos, y han reconocido el derecho a la vivienda y la postura de las Naciones Unidas que condena los desalojos forzosos como violaciones de los derechos humanos. Así y todo la práctica del desalojo persiste, con repercusiones devastadoras para familias, vecindades, y para con los esfuerzos de mejoramiento de grandes áreas urbanas. Al perpetuar un clima de miedo e incertidumbre, esta amenaza hace a la gente perder las ganas de invertir recursos y mano de obra en sus hogares y barrios.

Los desalojos en América Latina surgen del fenómeno de ocupación ilegal, el cual a su vez resulta de factores como la urbanización incontrolada, la falta de recursos financieros por parte de la población pobre y de los gobiernos municipales, y la carencia de títulos de propiedad legales o debidamente registrados. En tales circunstancias, la necesidad de supervivencia impulsa al pobre urbano a valerse de una variedad de mecanismos -incluyendo subdivisiones ilegales, invasiones y viviendas autoconstruidas- a fin de satisfacer sus necesidades de alojamiento y de comunidad.

Los moradores de Chapinero Alto, al noreste de Bogotá (Colombia), han enfrentado 30 años de intentos de desplazamiento y desalojo. Muchas de las familias que viven en esta periferia urbana montañosa son descendientes de los trabajadores de haciendas situadas en la región de la sabana (altos llanos). Conforme las haciendas se fueron cerrando y vendiendo para dar paso a la expansión urbana, los trabajadores no tuvieron más alternativa que quedarse a vivir en las colinas, cuyo valor era considerado despreciable por los promotores de mediados del siglo XX.

A principios de la década de 1970, los anuncios del plan de construcción de una autopista generaron una oleada especulativa y varios intentos de expulsión. Los moradores y sus aliados en universidades e instituciones religiosas formaron un frente social masivo que impidió varios desalojos, pero que no pudo detener la especulación. Para la época de finalización del proyecto (mediados de los ’80) pocas familias habían tenido que salir para dar paso a la carretera, pero los barrios tuvieron que volver a hacer frente a otra oleada de intentos de desalojo.

A principios de los ’90 la amenaza surgió nuevamente, esta vez en nombre de proyectos de desarrollo sostenible y de las denuncias hechas por el gobierno y varios grupos privados, que afirmaban que los barrios pobres atentaban contra el frágil medio ambiente circundante. Desde ese entonces los ocupantes se han visto obligados a luchar de mil maneras para defenderse contra los intentos de desalojo, y tal clima de inestabilidad ha desalentado cualquier proyecto de mejora bien sea por parte de los moradores como por parte del gobierno.

Refugiados del desarrollo

Las causas de los desalojos son variadas, pero típicamente se atribuyen directa o indirectamente a proyectos de renovación urbana. Debido a la creciente escasez de terrenos urbanizados, la competencia y las evicciones obligan a los moradores de los asentamientos informales a trasladarse a la periferia. En Bogotá, la expansión de la ciudad ha convertido a Chapinero Alto en uno de los predios más codiciados de la ciudad. A las víctimas de los desalojos (llamadas también “refugiados del desarrollo”) se les suele acusar de obstaculizar el progreso cuando protestan, y raramente se les ofrece una indemnización o participación en programas de reubicación. En los casos de especulación, a menudo las familias se ven obligadas a pasar el trago amargo de ser despojadas de sus hogares prácticamente sin previo aviso.

Los gobiernos locales desempeñan un papel principal en los procesos de desalojo, junto con propietarios de tierras, empresas urbanizadoras, cuerpos policiales y fuerzas armadas. Sacar a los pobres de los predios deseables no sólo facilita emprender proyectos de infraestructura e inmuebles de lujo, sino que también libera al rico del contacto diario con el pobre. Gobernantes y promotores suelen defender sus acciones en aras del embellecimiento y mejoramiento de la ciudad, o aseveran que las barriadas pobres son un caldo de cultivo de problemas sociales. Además, cada vez más se justifican los desalojos tras el escudo de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Todas estas razones han sido utilizadas por funcionarios gubernamentales y propietarios de títulos para eliminar los barrios pobres de Chapinero Alto.

Cuando las familias se ven obligadas a salir de sus predios, no sólo pierden sus tierras y sus hogares, sino también sus vecinos, comunidades y círculos sociales. El estrés sicológico y los daños a la salud causados por meses de incertidumbre pueden ser terribles. Frecuentemente los niños pierden meses de escuela, y sus padres deben viajar distancias considerables para llegar a sus trabajos. Los resultados de estudios antropológicos han demostrado que al dispersarse la población, se desmantelan las redes de ayuda mutua y los círculos sociales, los cuales son herramientas críticas de supervivencia para los pobres urbanos, quienes a menudo afrontan problemas económicos e incertidumbre. Estas redes de protección son irremplazables, incluso en los casos en que las familias reciben una indemnización. Por último, el desalojo entraña un alto riesgo de empobrecimiento, especialmente para las personas carentes de títulos de propiedad, puesto que generalmente no reciben indemnización.

En 1992 el gobierno de Bogotá desalojó a un grupo de 30 familias tras una violenta disputa con un propietario. La ciudad trasladó a las familias a una escuela abandonada, donde vivieron durante varios meses esperando las viviendas de interés social prometidas por el alcalde. A medida que pasaron los meses y se evaporó la promesa de las viviendas, los problemas de estrés, salud y pérdida de ingresos y educación ocasionaron efectos graves en las familias. Varios de los hombres abandonaron sus familias; hubo incidentes de violencia doméstica; y se desintegraron las relaciones sociales. Para el año 1997 las familias se habían dispersado y estaban viviendo dondequiera que pudieron conseguir dónde vivir en la ciudad.

Una de las consecuencias más dolorosas del desalojo es la repercusión negativa que tiene esa permanente inseguridad sobre todos los asentamientos irregulares. Sin importar si al final se hace o no realidad, la amenaza constante del desahucio afecta vastas zonas de ciudades en desarrollo y frena las inversiones en viviendas y servicios, tan necesarias para resolver los problemas de las barriadas. Ésta es una de las razones que imponen estudiar la práctica de los desalojos forzosos dentro del marco de los derechos humanos. El problema continuará hasta tanto la seguridad de tenencia y de una vivienda adecuada no sean protegidas como derechos humanos.

Desalojos y derechos humanos

Dadas las consecuencias sociales de amplio efecto que tienen los desalojos forzosos, no es de sorprender que los mismos quebranten un buen número de derechos humanos. Para empezar, obviamente comprometen el derecho a la vivienda, defendido por el derecho internacional en forma cada vez más explícita. El derecho a la vivienda fue establecido por vez primera en el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de 1948. La Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, la Declaración de los Derechos del Niño, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos y otros congresos también afirman el derecho a la vivienda, así como lo hacen más de 50 constituciones, entre ellas la Constitución Colombiana de 1991.

Además del derecho a la vivienda, el desalojo forzoso entraña comúnmente una violación al derecho a la libertad de movimiento. La violencia o el asesinato de líderes o miembros de la comunidad que protestan los desahucios constituyen claras violaciones al derecho a la vida y a la seguridad de las personas, así como también a la libertad de expresión y de afiliación. Cuando un niño es retirado de su escuela debido a un desalojo forzoso, se quebranta su derecho a la educación. Cuando los cuerpos policiales o militares irrumpen en los hogares a la fuerza, las familias pierden sus derechos a la vida privada. El derecho al trabajo es una de las violaciones más frecuentes del desahucio. Finalmente, las repercusiones psicológicas y físicas que acarrean los desalojos forzosos infringen el derecho a la salud.

Incluso en aquellas regiones donde los gobiernos han ratificado las declaraciones de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, se siguen cometiendo violaciones. Las Naciones Unidas y muchos otros organismos observadores responsabilizan claramente al Estado como ente encargado de prevenir los desalojos, y han declarado que si un gobierno fracasa en sus intentos de garantizar la disponibilidad de viviendas adecuadas, tampoco puede aseverar que la eliminación de los asentamientos ilegales cumpla con las normas de derecho internacional. Dado que prácticamente todos los desalojos forzosos son planeados, y dado que existe un conjunto de estipulaciones reconocidas internacionalmente que condenan la práctica, tales desplazamientos deberían efectuarse en seguimiento a políticas sociales y dentro de un marco de trabajo centrado en los derechos humanos.

Consideraciones de política

Basado en varios estudios sobre desalojos forzosos y en nuestro propio estudio de investigación realizado en Bogotá, seguidamente expondremos varias sugerencias para mejorar las políticas de vivienda y de prevención de la violencia mediante el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Los puntos siguientes deben ser el objetivo de las políticas que se proponen eliminar los desalojos forzosos:

• Cuando no sea posible evitar el traslado, el gobierno debe garantizar la reubicación e indemnización, e involucrar la participación total de la comunidad afectada.
• Se deben mejorar los esfuerzos de regularización o legalización de los asentamientos. Aun cuando existen procedimientos de legalización, problemas tales como burocracia, retrasos y gastos excesivos hacen impracticables tales procesos para la mayoría de la población.
• Es fundamental resolver la cuestionable situación de los títulos de propiedad que caracteriza a las ciudades latinoamericanas, a fin de proteger el derecho a vivienda, prevenir la violencia y estimular el desarrollo en zonas de población de bajos recursos. Si bien esto es difícil en tierras sometidas a procesos de reclamación por parte de los propietarios de los títulos, son precisamente estas áreas las que requieren la legalización con mayor urgencia. Los gobiernos deben encontrar la forma de indemnizar tanto a los propietarios como a los ocupantes ilegales en tales disputas.
• Los derechos humanos deben también regir las políticas tributarias. Al este de Bogotá, por ejemplo, los impuestos de valorización –utilizados para captar los aumentos del valor del suelo resultantes de un proyecto de desarrollo ejecutado en los años ’80– amenazaron con provocar la expulsión de las mismas vecindades que el gobierno estaba supuestamente ayudando con el proyecto. De hecho, muchos de los habitantes y activistas creyeron que ésas eran las verdaderas intenciones del gobierno, e incluso algunos miembros de la administración de la ciudad reconocieron que muchas familias se verían obligadas a irse.
• En el ámbito local, una de las razones principales por la falta de aplicación de las leyes internacionales de derechos a la vivienda es que los gobiernos locales no participan en la creación de tales acuerdos. Además, la descentralización ha hecho que los gobiernos municipales sean virtualmente los únicos responsables de implementar las políticas de vivienda, pero carecen de los recursos necesarios para ejecutar y velar por el cumplimiento de los derechos de vivienda. Las autoridades municipales deben participar en el proceso de elaboración de las leyes, y se las debe equipar con las herramientas necesarias para proteger los derechos de vivienda.
• Aun si el gobierno carece de recursos para garantizar una vivienda adecuada a todos los ciudadanos, pueden y deben tomar medidas para proteger los derechos de vivienda e impedir situaciones violentas mediante la prohibición de toda clase de desalojos forzosos.
• A pesar de que el derecho a la vivienda es ampliamente reconocido, raramente se vela por su cumplimiento. Si se fortalece la participación de organizaciones internacionales, así como de instituciones locales tales como el ombudsman, habrá más posibilidades de evitar violaciones de los derechos humanos. Los gobiernos están casi siempre involucrados en la práctica de los desalojos forzosos; por tanto, es poco realista pensar que harán cumplir las estipulaciones de los derechos humanos correspondientes.

Los problemas asociados al desalojo forzoso -violencia, empobrecimiento y estancamiento del desarrollo urbano- podrán prevenirse con más eficacia únicamente implementando mecanismos eficaces para extender los derechos de tenencia a la población urbana pobre. El mejoramiento de las actuales directrices de los derechos humanos requiere extender los derechos de protección contra desalojos forzosos y los derechos al reasentamiento adecuado. Aunque las directrices actuales se cumplen con más eficacia en los proyectos de desarrollo que cuentan con financiamiento internacional, los estados deberían valerse de directrices similares para aplicarlas a toda forma de desplazamiento. Al extender las directrices de los derechos humanos y mejorar los mecanismos de ejecución y cumplimiento, los organismos nacionales e internacionales podrán cumplir mejor con las necesidades de la población pobre urbana.

Margaret Everett es profesora asistente de antropología y estudios internacionales en Portland State University en Portland, Oregon. Su estudio de investigación para este artículo fue parcialmente financiado por el Instituto Lincoln. El informe completo, “Desalojos y derechos humanos: un estudio etnográfico de disputas de desarrollo y tierras en Bogotá, Colombia”, está publicado en la sección de América Latina del sitio Web del Instituto Lincoln (www.lincolninst.edu).

Leyendas de las fotos

Una vivienda del barrio Bosque Calderón de Bogotá muestra los mensajes ‘Respeten nuestros derechos de posesión y vivamos en paz’ y ‘Más de 30 años de posesión es una razón’. Sus habitantes se enfrentaron a intentos de desalojo desde principios de los años ’70, y finalmente recibieron los títulos legales a principio de los ’90.

Los moradores de Bosque Calderón participan en un proyecto de vivienda comunitaria tras finalmente adquirir el permiso de tenencia legal.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante las dos décadas pasadas, y en particular en años recientes, en varios países latinoamericanos los gobiernos centrales, regionales y locales han instrumentado programas de regularización de la tierra y de mejoramiento en asentamientos irregulares. Aunque incipiente, esta política urbana está teniendo resultados que merecen no sólo ser estudiados para fortalecer las prácticas vigentes sino, también, para promoverlos como directrices para los gobiernos que experimentan este tipo fenómenos por primera vez y que enfrentan la necesidad de desarrollar políticas para responder a la cada vez más intensa dinámica de los procesos informales de desarrollo urbano.

Para responder a esta necesidad, el Instituto Lincoln patrocinó la tercera edición del curso de “Mercados Informales y Programas de Regularización de la Tierra en Áreas Urbanas”. El curso se celebró en noviembre de 2003 en Recife, Brasil, ciudad que se seleccionó por su tradición en planeación urbana, que comprende entre otras experiencias, un programa pionero de regularización (PREZEIS) que, aún con limitaciones, ha operado durante 20 años. El curso se desarrolló con la participación de 35 personas de 10 países de América Latina , representantes de una variedad de profesiones y posiciones institucionales.

A continuación se analiza un conjunto de 13 lecciones interrelacionadas entre sí, que derivan de los trabajos presentados en Recife de las experiencias discutidas en los dos cursos previos, celebrados en 2001 y 2002, y de los resultados de la reunión de la Red Latinoamericana sobre Regularización del Instituto Lincoln, que se llevó a cabo en Brasilia, Brasil en junio de 2003.

Los autores se hacen responsables de cualquier interpretación que resulte de una síntesis general, como la presente; aún cuando este breve y crítico análisis sobre los programas de regularización de la tierra incorpora contribuciones de múltiples personas, (ver Figura 1).

El proceso de favelización

En América Latina se ha incrementado de manera significativa el ritmo del proceso informal de generación de espacio urbano, a pesar de que a diferencia de África o Asia, la región ha experimentado un ritmo persistente de urbanización durante varias décadas.

Las áreas ocupadas se están densificando y diariamente se forman nuevos asentamientos. Estos últimos, se constituyen de manera cada vez más frecuente en zonas de alta sensibilidad medioambiental: cercanos a depósitos protegidos de agua, terrenos públicos y otro tipo de áreas no aptas para la ocupación humana o económicamente poco viables en el mercado formal de suelo.

Este proceso ha generado repercusiones negativas de todo tipo (sociales, medioambientales, legales, económicas y políticas) no sólo para los millones de personas que residen en los asentamientos informales, sino también para los gobiernos de las ciudades y la población urbana en general.

A pesar de los innumerables programas de regularización y mejoramiento que se han instrumentado en décadas recientes, la tasa de desarrollo de los nuevos asentamientos informales ha sido de dos a tres veces superior a la del crecimiento de la población urbana. Por ello, el incremento en la informalidad no se puede atribuir de forma exclusiva a los cambios demográficos, ni al incremento en la pobreza urbana, que si bien ha aumentado, lo ha hecho en tasas menores.

El círculo vicioso de la informalidad

El establecimiento de asentamientos informales es producto de una multiplicidad de factores. En un balance, se observa que las variables locales resultan de mayor peso en la conformación de las “discrepancias inexplicables”, que los factores demográficos y macroeconómicos que afectan la pobreza urbana (políticas de empleo e ingresos). Al actuar o dejar de actuar, las autoridades locales han fomentado el desarrollo del fenómeno con mecanismos excluyentes de regulación de usos del suelo, privilegiando la asignación de la inversión publica en zonas residenciales de altos ingresos; actuando en complicidad con los fraccionadores ilegales de terrenos, y con la aplicación de inadecuadas políticas fiscales de orden local.

El corolario de esta tolerancia de la informalidad es un factor clave en la política de valorización del suelo. Los valores en el mercado informal se benefician de una mayor libertad regulatoria y de los valores sociales vinculados a las redes entre los residentes de los asentamientos. Los precios del mercado informal se ven afectados por ambas dinámicas hasta puntos absurdos. Por ejemplo, una casucha de madera de 60 metros cuadrados (60 pies cuadrados) ubicada en una zona pantanosa de Recife, se valúa en US $1.300,00.

Las variaciones extremas en los precios son el reflejo de la diversidad de procesos informales que inciden en el acceso al suelo urbano y la vivienda, tanto en el interior de un mismo asentamiento como entre asentamientos. Por lo tanto, un ingrediente indispensable de cualquier política que pretenda mitigar las consecuencias de la informalidad deberá ser la lucha contra los factores que perpetúan el círculo vicioso en la formación de los precios.

El mundo de la diversidad

Lejos de ser un fenómeno homogéneo, la informalidad se manifiesta en una diversidad de formas, contextos y lugares. Es posible hallar enormes diferencias en el interior y entre asentamientos de una misma cuidad, que se acrecientan al comparar ciudades de un país y ciudades de distintos países.

Cada área informal tiene barrios buenos y malos; unas zonas de alto valor y otras de valor bajo; una distribución desigual de cualquiera de los servicios con que cuenta y propiedades con distintas modalidades de tenencia. Asimismo, se observan variaciones en los niveles de ingreso, con familias que perciben mayores ingresos que aquéllas que residen en asentamientos formales que, en general, pagan por algunos de los servicios públicos.

Al comparar la diversidad de asentamientos informales que se encuentran distribuidos entre los barrios formales en muchas ciudades latinoamericanas, no se ha logrado establecer una correlación entre los gradientes de precio de las propiedades, lo que revela la presencia de distintas fuerzas de mercado. Si bien los mercados del suelo en las áreas formales e informales son muy vigorosos, los factores determinantes del precio tienen órdenes distintos de magnitud para cada mercado. Como se mencionó, la mayor libertad regulatoria, así como las redes informales de intercambio de beneficios intangibles, afectan los valores de la propiedad. Estos factores son una realidad ineludible, que debe tomarse en cuenta en el diseño de programas de regularización para que éstos puedan conducir a una reforma positiva en la práctica tradicional.

Es necesario, también, adecuar los programas a las distintas condiciones de los asentamientos; diferenciado entre los de reciente creación y aquéllos con varios años de existencia, ubicados en zonas consolidadas. Se pueden rastrear con mayor claridad las cadenas de transacciones con el suelo en los asentamientos recientes, mientras que en las zonas con mayor antigüedad no se observan sucesiones lineales de transacciones. De hecho, en los asentamientos más consolidados se observa una compleja sobreposición de derechos y transacciones informalmente definidos, por ejemplo, la venta a terceros de techos como “terreno”, que potencialmente contribuirían a la ampliación de espacios habitables.

Aún no está claro si los programas de regularización debieran iniciarse en asentamientos recientes, donde los costos de mejoramiento son menores y se cuenta con mayores grados de libertad; o bien, en zonas más antiguas y consolidadas, en las que las acciones pueden conducir a consecuencias sociales más inmediatas y donde, sin embargo, puede haber algunos derechos legales establecidos.

Tolerancia de la informalidad

A pesar de todas las implicaciones negativas asociadas al desarrollo urbano informal, las autoridades han tolerado los procesos: siendo negligentes, aprovechándolos políticamente, realizando acciones ambiguas o promoviendo directamente las ocupaciones.

Sin embargo, hay una falta de conocimiento en relación con los derechos que en el tiempo se generan por la propia tolerancia, y de información respecto a los altos costos, absolutos y relativos, de los programas de mejoramiento.

Paralelamente, la tolerancia frente a la ocupación informal se acompaña de una creciente convicción tanto de las autoridades como de la opinión pública, de que los asentamientos consolidados deben mejorarse a través de la introducción de infraestructura, provisión de servicios urbanos básicos y de equipamiento. Un estudio reciente, desarrollado por la Alianza de Ciudades en Brasil, demostró que la decisión de regularizar un asentamiento irregular se toma, con frecuencia, más rápido que la decisión de aprobar un asentamiento regular (seis meses, comparada con dos o tres años).

Esta tolerancia oficial también se aplica a la aceptación de “soluciones de segunda clase” para “ciudadanos de segunda clase”, que frecuentemente resultan en un rápido deterioro de las zonas mejoradas. La combinación de materiales de baja calidad y costo, y la utilización de técnicas no convencionales conlleva a procesos de rápida obsolescencia de la infraestructura y consecuentemente a altos costos de mantenimiento. Adicionalmente, es frecuente que las zonas mejoradas no estén integradas a los sistemas fiscales municipales. La irresponsabilidad fiscal de las autoridades municipales, que es característica de la región, se agrava por una falta de responsabilidad sobre el desarrollo territorial de las localidades, así como por su negligencia, o en el mejor de los casos actitudes paternalistas respecto a estos asentamientos.

Expectativas y valores del suelo

Hasta la fecha los programas de regularización se han instrumentado en un porcentaje muy reducido de asentamientos informales, y como resultado la gran mayoría de las personas que viven de manera informal no han sido beneficiarias de ninguna intervención pública. En la práctica, muchos de los programas de regularización se han desarrollado sin considerar las causas de la informalidad, generando resultados contraproducentes que tienden a acentuar los procesos de segregación socio-espacial.

La mera expectativa de regularización conduce a incrementos en la cotización de la tierra que se prevé será sujeta al mejoramiento, lo cual impacta de manera significativa los precios en el mercado informal. Mientras más alta sea la expectativa de regularización a futuro de un área, más alto será el sobreprecio del suelo en cuestión, y en consecuencia aumentará la demanda de terrenos más baratos en otros lugares.

Lo anterior plantea dos formas de abordar el mejoramiento: programas integrales, aplicados en pocos lugares, con políticas destinadas a incidir en las expectativas futuras de mecanismos de recuperación de costos. O bien, programas de mejoramiento parcial, instrumentados en todas las áreas informales de la ciudad, destinados a promover un balance y mayor consistencia en la actividad futura del mercado. Sigue sin comprenderse la importancia e implicaciones de integrar las áreas mejoradas a los sistemas fiscales municipales.

Políticas aisladas y fragmentadas

Las intervenciones públicas a través de programas de regularización de asentamientos irregulares han sido de carácter sectorial, aisladas, y en consecuencia no se integran con el contexto urbano más amplio, donde operan las políticas generales de administración del suelo que impactan directamente tales asentamientos. Estas políticas comprenden, entre otros temas, los de la construcción de vivienda social; la rehabilitación de centros urbanos deteriorados; la ocupación de baldíos e inmuebles vacantes; la asignación más amplia de inversión pública para infraestructura y servicios urbanos; la modernización de catastros y de sistemas de recaudación de impuestos, así como la promoción de asociaciones entre los sectores público y privado.

La mayoría de los programas de regularización se ha aplicado en zonas habitacionales y poco se ha hecho en áreas informales de industria y comercio, en edificios públicos desocupados; terrenos en zonas centrales o en asentamientos irregulares en zonas rurales.

En todos los niveles de gobierno, los programas de regularización se identifican por su fragmentación estructural (dentro de los programas, entre las diferentes secretarías y ministerios, y entre los distintos niveles de gobierno nacional, estatal y municipal), y como resultado los recursos son malgastados o bien no llegan a la población a la cual se dirigen.

Los programas también han adolecido de una falta de continuidad administrativa, generalmente producto de cambios en los contextos políticos locales. En lugar de apoyar a otras iniciativas, los programas de regularización frecuentemente consumen los limitados recursos de los gobiernos locales, en detrimento de otros tipos de programas de vivienda que se restringen o sacrifican.

Este problema tiene su origen tanto en las amplias líneas de crédito proporcionadas por organismos nacionales y agencias internacionales y multilaterales, como en la falta de mecanismos para operar con aportaciones de las autoridades locales, como vía para compartir la carga de los programas y promover esfuerzos para que los gobiernos municipales aumenten sus fuentes propias de ingresos. En términos generales, las líneas de crédito para los programas de regularización se han establecido sin un análisis adecuado de la capacidad financiera de los gobiernos municipales.

La falta de recursos financieros

Como si los problemas señalados fueran pocos, hay que agregar la falta de recursos financieros suficientes para los programas de regularización. Las provisiones presupuestarias no son compatibles con las aspiraciones de los objetivos propuestos, y frecuentemente no se cuenta con recursos específicos para los programas. Los ingresos obtenidos de operaciones relacionadas con el desarrollo urbano (cobros por derechos de construcción en áreas formales y de altos ingresos) no han sido adecuadamente canalizados hacia los programas de mejoramiento. Los recursos obtenidos a través de agencias internacionales no se han utilizado de la mejor manera. Ha habido una falta de seguimiento en el cumplimiento de objetivos y metas, y de evaluación de los propios programas. Adicionalmente, destaca la ausencia de políticas de microcréditos que pudieran utilizarse para incentivar y apoyar las organizaciones comunitarias.

Disociación del mejoramiento y la legalización

Se podrá argumentar que la ilegalidad es producto de la oferta insuficiente de suelo servido a costos accesibles. Sin embargo, en la práctica, se observa que a pesar del énfasis en el concepto de mejoramiento, una gran mayoría de los programas de regularización opera al margen de los programas de mejoramiento de vivienda y de apoyo socioeconómico con los cuales se busca la integración de las comunidades, y no están vinculados a las políticas destinadas a la legalización de terrenos y lotes individuales.

El mejoramiento y la legalización se han concebido como procesos independientes, e incluso se ha llegado a sostener que la legalización es producto de los procesos de mejoramiento. Lo cierto es que la mayoría de los programas de mejoramiento no conduce al cumplimiento de las condiciones requeridas para poner en marcha los procesos de legalización en áreas informales. En los pocos programas en los que se ha logrado dar inicio al proceso de legalización, se han desarrollado soluciones legales y políticas ad-hoc, que con frecuencia son ajenas a las condiciones urbanas y fuerzas que operan en el entorno.

A pesar de la publicidad que se ha realizado en torno a los programas de regularización, el número de títulos de propiedad expedidos por las dependencias responsables es sorprendentemente bajo. Entre las explicaciones dadas se destacan la complejidad de las leyes y las actitudes conservadoras y de resistencia de parte de los notarios y de las autoridades responsables de los registros de la propiedad. Es importante agregar, también, que la mayoría de las familias, al recibir un título que reconoce su legítimo derecho sobre la propiedad, no concluye los procesos de registro, muchas veces por no entender el trasfondo legal, o por su complejidad y por los costos que significan.

En respuesta se ha propuesto, por un lado, la simplificación de los requisitos y procesos de titulación y registro y, por otro, la necesidad de restarle poder a las estructuras burocráticas responsables de los citados procesos.

La importancia de la titulación

Como resultado de los problemas mencionados, son pocos los programas en que se alcanza la etapa de legalización, y son menos aún en los que se concluye el registro de los lotes legalizados. Por ello, muchos analistas han concluido que los títulos no son importantes y que lo realmente significativo es la percepción de seguridad en la tenencia de la tierra que tengan los pobladores.

No se puede negar que la percepción de la seguridad es un elemento que promueve la inversión de las familias para consolidar sus viviendas, sin embargo la titulación es importante por dos razones: el interés personal de los residentes (por la seguridad de tenencia de la tierra, la protección contra desalojos, los conflictos domésticos, las separaciones maritales, las herencias, los conflictos vecinales y el acceso a formas diversas de crédito); y el interés de la ciudad en su conjunto, ya que la legalización puede contribuir a la estabilización de los mercados del suelo, y con ello permitir formas más racionales y articuladas de intervención pública.

Hoy todavía hay grandes resistencias del sistema judicial y del público en general, con respecto a los programas de titulación. Es importante señalar, también, que los beneficiarios individuales de estos programas con frecuencia desconocen la protección y las limitaciones que derivan de la titulación. Las preguntas ¿para qué sirve un título? y ¿por qué se tienen que registrar los títulos?, entre otras, apuntan a la necesidad de acompañar los programas de regularización con programas educativos tanto para los administradores de las ciudades como para los residentes de los asentamientos informales.

Otro punto a considerar es la falta de análisis sobre el impacto de los instrumentos que se emplean en la legalización de lotes. Como resultado del énfasis en la titulación individual, se ha tendido a ignorar la necesidad de generar soluciones legales colectivas, para responder a problemas sociales comunes. De hecho, cuando se han empleado estos nuevos instrumentos legales, no se ha logrado compatibilizarlos con la normatividad urbana existente y no han previsto sus implicaciones legales.

El análisis de alternativas legales ha sido insuficiente y carente de creatividad. Se requiere realizar mayores y más consistentes esfuerzos para desarrollar nuevos instrumentos y para lograr acreditarlos, no sólo ante los distintos organismos financieros, sino también ante la sociedad en su conjunto.

La falacia de la participación popular

Aun cuando los contextos políticos de los programas de regularización han variado inmensamente en el tiempo, en términos generales, la participación popular ha sido poco significativa en su formulación e instrumentación. Esta situación se ha agravado debido a la creación de formas de participación artificiales, para cumplir con los requisitos de los organismos financieros. Los mecanismos de participación popular diseñados han sido, en el mejor de los casos, una formalidad, y en el peor, una farsa.

Son muy pocos los programas en los que se ha logrado incorporar propuestas de soluciones generadas por las comunidades afectadas. El marco político-institucional y cultural en el que se ha desarrollado la mayoría de los programas de regularización, junto con las limitaciones que derivan de las formas de financiamiento, prácticamente eliminan las posibilidades de una participación pública efectiva, dado que la participación pública normalmente trae consigo cuestionamientos severos al status quo. Por ello, los programas de regularización tienden a percibirse como soluciones destinadas a promover o proteger la institucionalidad, más que como respuestas a las demandas de la mayoría de la población de menores ingresos.

Compatibilidad entre escala, traza y derechos

Quizás el problema central de los programas de regularización sea la dificultad de compatibilizar la escala de las intervenciones, con las patrones técnicos, urbanos y medioambientales propuestos para los asentamientos, y la naturaleza de los derechos que les serán reconocidos a los residentes. Para poder garantizar la sustentabilidad de los programas y su impacto, es necesario discutir los temas de escala, traza y derechos de manera conjunta.

Efectos de los programas de regularización en el tiempo

Concluidos los programas de mejoramiento y legalización, las autoridades suelen retirarse de los asentamientos, aun cuando podrían realizar una diversidad de funciones que van desde el monitoreo y evaluación del mantenimiento de la infraestructura provista (por ejemplo, de los sistemas de agua potable y drenaje), hasta el desarrollo de lineamientos y reglas para la incorporación de población nueva.

Los asentamientos tienden a deteriorarse muy rápidamente por la falta de presencia e intervenciones oficiales, al grado que la legitimidad provista por los programas de regularización puede “contaminar” a barrios de origen formal, promoviendo prácticas informales de usos del suelo.

En términos generales los programas de regularización no han logrado la integración urbana, social y cultural de las áreas mejoradas que se había anticipado. De manera tal que las áreas regularizadas siguen siendo consideradas como “de segunda”, mucho tiempo después de concluidos los programas. La idea de que los asentamientos regularizados experimentarán una trayectoria virtuosa, escasamente sobrevive a las justificaciones que dieron origen a los programas.

El equilibrio entre las libertades individuales y las funciones públicas

A pesar de la preocupación por garantizar que los beneficiarios de las intervenciones públicas sean efectivamente residentes de los asentamientos informales en los programas de regularización, no se ha logrado un equilibrio adecuado entre el respeto por los derechos y libertades individuales y las funciones públicas de los programas (los derechos sociales a la vivienda y la necesidad de generar áreas para tal efecto). Frecuentemente las soluciones legales propuestas implican restricciones que, en la práctica, congelan los procesos de movilidad que caracterizan a este tipo de asentamientos (afectando, por ejemplo, los términos de venta, compra y renta), lo cual tiende a reforzar la informalidad.

La estrategia de centrarse en un área o un grupo social parece ignorar la esencia y el origen de la informalidad, lo que representa una situación en sí misma tramposa. Por un lado, la falta de recursos de los programas, les dificulta a las familias capitalizar el beneficio obtenido, para reubicarse en otro asentamiento informal, esperando ser sujeto de un siguiente proceso de regularización en el futuro. Por otro lado, el costo de monitorear y controlar este tipo de prácticas puede ser muy alto y hasta inviable. Como se mencionó, la imposición de restricciones a las transacciones simplemente generará nuevos arreglos informales.

Es interesante observar que son muy pocos los programas que han reconocido y logrado responder a la movilidad (ascendente o descendente) de los residentes de los asentamientos regularizados. Los programas se diseñan pensando en una comunidad estática. La movilidad interurbana, particularmente entre residentes de asentamientos informales y entre áreas formales e informales, no es un proceso bien entendido y por ello, mejor se ignora. Una posible salida a este acertijo podría encontrarse en mecanismos para la recuperación de costos o para la recuperación de plusvalías, que operen desde de la fase de planeación de los nuevos programas de regularización.

Conclusiones

Generalmente en la formulación de los programas de regularización no se parte de metas y cronogramas de trabajo claramente establecidos, problema que se agudiza por la falta de indicadores de evaluación adecuados.

En suma, los objetivos formales de los programas de regularización en Latinoamérica (promoción de la seguridad de la tenencia y la integración socio-espacial de los asentamientos y su población) no se han logrado traducir en diagnósticos integrales, instrumentos efectivos y estrategias claras para su ejecución, como tampoco han podido incidir en las deficiencias en la capacidad administrativa de los ejecutores. Como resultado, a la fecha no se puede considerar que las experiencias latinoamericanas en materia de regularización sean exitosas.

Se puede decir, sin embargo, que los programas de regularización han tenido la virtud de despertar y sensibilizar la conciencia pública con respecto a la legitimidad de las demandas de un grupo significativo y creciente de ciudadanos, que al estar excluido del sistema socioeconómico formal, requiere respuestas integrales y efectivas.

Incluso con las limitaciones señaladas, estos programas han permitido que grupos de pobres urbanos puedan permanecer en zonas servidas ubicadas en áreas centrales de muchas ciudades latinoamericanas y han contribuido a mejorar las condiciones de vida de familias residentes de asentamientos regularizados. Estos logros son de gran importancia, sobre todo a la luz de la cruel dinámica de segregación socio-espacial que prevalece en la región.

Edésio Fernandes es profesor de medio tiempo en la Unidad de Planeación del Desarrollo (Development Planning Unit) del Colegio Universitario de Londres (University College, London). Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa de América Latina y el Caribe, del Instituto Lincoln.

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Angel, Shlomo, and Douglas Keare. 2002. Housing policy reform in a global perspective. Abril: 8-11

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Figura 1: Aciertos y Desaciertos de los Programas de Regularización

• Aciertos
  • Entender y planificar las ciudades de manera integral antes de diseñar una estrategia de regularización, que deberá integrarse a la política urbana general
  • Involucrar a todos los agentes en la toma de decisiones con respecto a la ubicación y la forma de instrumentar los programas de regularización
  • Considerar los programas de regularización como parte la política social, que en su más amplio sentido promueve la integración social
  • Conservar la presencia del Estado en los asentamientos regularizados, a través de su incorporación al catastro y los sistemas de recaudación de impuestos locales
  • Difundir, desde el inicio de los programas y las intervenciones, los objetivos y metas que se propone cumplir, ligándolos a los derechos legales correspondientes
  • Considerar, desde el inició de las intervenciones, que puede haber más de una forma de hacer las cosas
  • Diseñar y promover programas preventivos que acompañen la instrumentación de los programas de regularización, que son esencialmente paliativos
  • Reconocer el derecho a ser diferente
  • Reconocer que la falta de acceso a los servicios básicos es, frecuentemente, más onerosa que su provisión
  • Reconocer que los residentes de los asentamientos informales tienen derechos legítimos sobre la ciudad
  • Ser sensible a los temas de género (por ejemplo, la creciente permanencia de las mujeres jefes de familia)
  • Reconocer la existencia de distintas modalidades de regularización de la tenencia, incluyendo soluciones colectivas para responder a problemas sociales comunes
  • Mantener la unidad entre proyectos, programas y estrategias
  • Para evaluar la efectividad de los programas, es necesario considerar los costos de no regularizar
  • Intervenir con el apoyo de sistemas de información georeferenciada
• Desaciertos
  • Tratar la informalidad como una excepción; formular programas aislados de regularización al amparo de políticas sectoriales, a cargo de una sola rama de la administración pública
  • Exaltar la informalidad como solución para un grupo social que se considera marginal
  • Entregar títulos sin proporcionar servicios
  • Ignorar la dinámica del mercado, como variable que incide de manera directa en la valuación de los beneficios otorgados
  • Crear falsas expectativas, en contextos donde no se cuenta con fuentes de financiamiento y/o recursos suficientes
  • Restringir la movilidad de las familias
  • Fracasar en la prevención y no reprimir el desarrollo de nuevos asentamientos informales
  • Ignorar las irregularidades en áreas residenciales y de altos ingresos
  • No considerar la capacidad de pago de los residentes de los asentamientos irregulares, e ignorar la necesidad de asociaciones público-privadas como medio para financiar los programas de regularización
  • Flexibilizar normas y reglamentos urbanos, sin contar con el fundamento legal necesario
  • Contener de manera artificial las presiones de la oferta y demanda en el mercado
  • No reconocer que los programas de mejoramiento y legalización deben diseñarse para operar de manera conjunta
  • Difundir la idea de que cualquier situación puede ser regularizada y no aclarar que el proceso puede implicar, en algunos casos, la reubicación
  • Considerar que desde el punto de vista económico los programas de regularización nos son viables
  • Iniciar el monitoreo de los programas estando en marcha los procesos de mejoramiento, con objeto de magnificar sus resultados positivos

Although vast differences in standard of living exist among the native-born residents of Chinese cities, the distinction between all urban natives and rural migrants runs deeper. It is, in fact, the fundamental social division in Chinese cities for several reasons, including labor market segmentation that sees migrants doing dirty, dangerous, and low-paying work; institutional rules that favor urban residents in everything from health care access to university entrance exams; and cultural ideas about the backwardness of rural areas and rural people.

In the housing sector, it is therefore not surprising that migrants’ housing quality is quite low in an absolute sense and relative to that of other urban residents. What is less clear is the source of these differences. Research that we recently completed for the Lincoln Institute leads us to question the conventional wisdom that institutional rules linked to the hukou system are primarily responsible for the differential (Li, Duda, and Peng 2007). We believe that hukou status is only one of several factors responsible for migrants’ differential housing outcomes, and that the research literature has not spent enough time assessing the relative importance of these factors. While not definitive, our empirical results provide several reasons to question a hukou-centric modelof the sources of urban housing inequality.

¿Cómo se correlacionan las percepciones de los moradores de asentamientos informales sobre la seguridad de la tenencia con las decisiones de invertir en mejoras para sus viviendas? ¿Es necesario poseer un título de propiedad para sentirse seguro o aumentar la inversión? ¿Y cómo se relacionan los ingresos y el crédito con la inversión? ¿El morador promedio aspira en realidad a la legalización de su tenencia? Y en ese caso, ¿qué se puede esperar? Este artículo trata de responder a estas preguntas en base a una investigación realizada sobre dos invasiones de terrenos en Buenos Aires, Argentina, y se concentra en dos temas en particular: el concepto de seguridad en la tenencia y la medición empírica de las percepciones de seguridad relacionadas con la inversión en mejoras de viviendas (Van Gelder 2009b).

La seguridad de la tenencia como un concepto tripartito

En la década de 1970, ante un rápido aumento de la informalidad urbana, ciertas organizaciones, como el Banco Mundial, comenzaron a experimentar con programas que proporcionaban servicios básicos de asentamiento y concedían el título de propiedad a sus moradores. La hipótesis era que, con la seguridad de la tenencia, los moradores movilizarían recursos para la construcción de viviendas más eficientemente que con programas de vivienda pública. La vivienda autoconstruida, por lo tanto, se interpretaba como una fuente de seguridad económica y movilidad social ascendente.

A comienzos de la década de 1990, las dimensiones económicas de la legalización de la tenencia cobraron nueva importancia en algunos círculos políticos (Bromley 1990; World Bank 1993). Se comenzó a creer que la mera concesión de derechos de propiedad privada sería una condición suficiente y necesaria para el desarrollo de los asentamientos. La hipótesis era que, al brindar un incentivo a la inversión y la posibilidad de acceder al crédito formal, los derechos de propiedad harían las veces de catalizador para el desarrollo.

Los críticos de esta idea argumentaron que, para establecer la seguridad de la tenencia y promover la inversión, sería mejor concentrarse en detalles más prácticos. El reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios, y otros factores podían aportar más a la seguridad de facto de la tenencia que el hecho de tener un documento legal que certificara la propiedad de una parcela (p.ej., Gilbert 2002).

Un tercer punto de vista sobre la inversión en viviendas argumenta que el factor más importante es la percepción de la por parte de los moradores. En vez de la seguridad legal, representada por la titulación, el mecanismo propulsor de la inversión es la percepción de seguridad. Se argumenta que los residentes invierten en sus moradas independiente de su estado legal, en la medida que crean que no van a ser desalojados y que las autoridades van a permitir que permanezcan en sus casas (Broegaard 2005; Varley 1987).

El concepto de la seguridad de la tenencia se puede analizar, por lo tanto, desde tres puntos de vista: como un instrumento legal, que frecuentemente toma la forma de título de propiedad; como una seguridad de facto, basada en la situación real; y como una percepción de los moradores. No obstante, estos puntos de vista frecuentemente se confunden, o simplemente se consideran indistintamente en la literatura de investigación o por los políticos, de manera que es importante distinguir entre ellos para poder responder a las preguntas que formulamos al principio.

La seguridad legal de la tenencia es un concepto formal, que se refiere a un documento oficial que identifica al propietario de un bien, y que es reconocido por la autoridad del estado, pero la seguridad de facto y percibida de la tenencia son conceptos empíricos. Para comprender la situación de facto de la tenencia, tenemos que estudiar lo que ocurre in situ y responder a preguntas tales como: ¿ Los desalojos forzados han sido hechos frecuentes o infrecuentes en una determinada ciudad o área? La actitud general de las autoridades hacia la ocupación ilegal, ¿ha sido benigna o estricta? La seguridad percibida de la tenencia, por otro lado, reside en la mente del morador, y su medición exige métodos refinados.

Los distintos tipos de seguridad de la tenencia se pueden superponer. Por ejemplo, la posesión de un título puede implicar que un morador también tenga seguridad de facto, ya que puede percibir que su situación es segura, pero no existe necesariamente una conexión entre estos tipos de seguridad. Los derechos de propiedad no siempre influyen sobre todos los tipos de hechos empíricos, ni tienen que ser reconocidos como algo significativo a los ojos de los moradores (Van Gelder 2010). Por el contrario, las ciudades con informalidad extensa se caracterizan precisamente por una ausencia de dichas correlaciones.

Un problema con el enfoque sobre la titulación es que postula que los derechos de propiedad equivalen a la seguridad de la tenencia. Esto puede ser cierto en situaciones donde la realidad de un asentamiento refleja las normas del sistema legal, pero no necesariamente será cierto cuando no se produce esta correlación. Más aún, es importante recordar que si la seguridad de la tenencia, ya sea de naturaleza legal o de facto, influye sobre la inversión, tiene que hacerlo a través de mecanismos psicológicos.

El lado psicológico de la seguridad de la tenencia

La literatura revela tres puntos críticos con respecto a la medición de la seguridad de la tenencia. Primero, la interpretación de la seguridad de la tenencia, ya sea legal, de facto o percibida, es frecuentemente binaria: uno la tiene o no la tiene. Segundo, y relacionado con el primer punto, los estudios raramente indican el grado en el que la seguridad de la tenencia contribuye a (mayor) inversión en la vivienda, en comparación con otros factores que probablemente también influyen en la inversión, como el nivel de ingreso o la disponibilidad de crédito. Tercero, la seguridad percibida de la tenencia casi siempre se interpreta como la probabilidad percibida de desalojo por parte del morador.

Estos tres puntos descubren una serie de limitaciones importantes en cada caso. Primero, la idea de interpretar la seguridad de la tenencia como una dicotomía no se corresponde con la realidad de los países en vías de desarrollo, donde la seguridad de la tenencia se concibe más bien como una gradación. La mayoría de los asentamientos de bajos ingresos se encuentran en algún punto entre la inseguridad completa y la seguridad completa. Segundo, para comprender la influencia de la seguridad de la tenencia sobre la inversión, es necesario cuantificar esta relación y examinarla junto con otros factores que probablemente también influyan en la inversión, tales como los ingresos del hogar.

Con respecto al tercer punto, la investigación psicológica social ha demostrado crecientemente que las decisiones de las personas están influenciadas frecuentemente por lo que sienten acerca de una situación en vez de, o además de, cómo piensan sobre ella (Hsee y Rottenstreich 2004; Kahneman 2003; Van Gelder, De Vries y Van der Pligt 2009). Estos descubrimientos se pueden aplicar al estudio de las viviendas informales, si consideramos que la inversión de un morador es una forma de tomar decisiones en un entorno de incertidumbre. Es decir, además de operacionalizar la seguridad percibida solamente como la probabilidad percibida de desalojo, lo cual se refiere a un estado cognitivo o de pensamiento, también podemos examinar los sentimientos o las preocupaciones, la inseguridad y el miedo que experimentan los moradores. A este componente de la seguridad de la tenencia lo denominamos miedo al desalojo.

¿Podemos comprender mejor las estimaciones de probabilidad de desalojo si examinamos los sentimientos? En el contexto de la tenencia informal, se ha sugerido frecuentemente que los moradores informales piensan que la probabilidad de un desalojo forzado es muy baja, en particular cuando el asentamiento está relativamente consolidado. En estos casos, el usar solamente la probabilidad percibida de desalojo como indicador de seguridad de la tenencia limita su valor predictivo, porque es invariablemente baja. No obstante, la posibilidad de desalojo, aunque sea muy pequeña, puede aún causar suficientes sentimientos negativos de preocupación y estrés en los moradores como para influir en sus decisiones, independientemente de que se la perciba como probable o no (Van Gelder 2007; 2009a).

Para no tener que considerar (las percepciones de) la seguridad de la tenencia como una dicotomía, podemos cuantificar la probabilidad y el miedo al desalojo usando técnicas de escalas psicométricas. En mi investigación, se presentaron a los moradores varias declaraciones sobre su situación de tenencia, y se les pidió que indicaran hasta qué punto estaban de acuerdo con dichas declaraciones, usando escalas de cinco puntos, desde “completamente en desacuerdo” hasta “completamente de acuerdo”. Por ejemplo: “A veces me preocupa la posibilidad de un desalojo” o “Siempre está presente la posibilidad de que nos desalojen de este barrio”. Ambas declaraciones se refieren a la posibilidad de desalojo. Sin embargo, la segunda, que mide la probabilidad percibida de desalojo, se refiere a una estimación de probabilidades – un estado pensante – mientras que la primera trata de dilucidar los sentimientos.

Medimos así la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo usando escalas compuestas separadas, cada una con múltiples declaraciones. También se preguntó a los encuestados, todos ellos jefes de familia, sobre los ingresos del hogar y si habían sacado un préstamo en los años anteriores. Para medir la inversión en mejoras de viviendas, los encuestadores calificaron las moradas de los participantes de acuerdo a tres elementos distintivos: el piso, las paredes y el techo. Estas calificaciones se combinaron más adelante en un índice de mejora o consolidación de vivienda, la variable dependiente. Para aislar los efectos de la seguridad percibida de la tenencia sobre la inversión, la encuesta fue administrada solamente a aquellos jefes de hogar que habían vivido en el asentamiento desde su origen y fueron responsables por la construcción de la vivienda.

Asentamientos del caso de estudio

Una invasión de suelo típicamente involucra a varios centenares de personas, que obtienen acceso al suelo al invadirlo en forma colectiva y construyen inmediatamente en el mismo. Los residentes intentan cumplir con la legislación sobre el uso del suelo y otros requisitos, lo que permite más tarde subdividir el suelo legal y técnicamente. Esta participación activa de los residentes distingue a estos asentamientos de aquellos más irregulares (las villas miserias).

El estudio consistió en una encuesta estructurada y también en entrevistas semiestructuradas y grupos de enfoque con moradores en dos invasiones de suelo distintas en el cono sur del Gran Buenos Aires, reconocido por su urbanización popular en gran escala y altas concentraciones de pobreza (tabla 1: ver anexo).

Los asentamientos eran muy similares en tamaño, pero tenían distintas edades y por lo tanto distintos grados de consolidación; El Tala fue una de las primeras invasiones de la ciudad, mientras que San Cayetano había existido por sólo dos años antes de la encuesta, realizada en 2008. Sólo la mitad de los moradores de El Tala recibieron el título legal, creando las condiciones para una comparación válida de hogares titulados y no titulados en este asentamiento.

Resultados del análisis

Se emplearon análisis de regresión y de correlación para examinar la intensidad tanto de la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo como pronosticadores de mejoras a las viviendas. Para tener una mejor idea de su importancia comparativa, también analizamos los ingresos del hogar. La tabla 2 (ver anexo) muestra que tanto la probabilidad como el miedo estaban significativamente correlacionados con las mejoras en ambos asentamientos. En otras palabras, tanto el pensar en la probabilidad de desalojo como los sentimientos provocados por el desalojo influyeron sobre la probabilidad de que la gente estuviera dispuesta a invertir en su morada. Cuanto mayor la probabilidad percibida y el miedo al desalojo, menos mejoraban su morada.

Los ingresos del hogar tuvieron una fuerte correlación con las mejoras de las viviendas en San Cayetano, pero no en El Tala. Una explicación probable de estos resultados es que las inversiones más visibles en vivienda ocurren en los primeros años de desarrollo del asentamiento. Recuérdese que San Cayetano tenía sólo dos años de existencia cuando se realizó la encuesta, mientras que El Tala se fundó a principios de la década de 1980. Otra explicación, relacionada con la anterior, es que los ingresos actuales de los hogares medidos por la encuesta no necesariamente reflejan los ingresos en las décadas precedentes. Esta fluctuación de ingresos hace más difícil evaluar la relación válida entre ingresos e inversiones en asentamientos más antiguos como El Tala.

El análisis de regresión de la tabla 3 (ver anexo) ensaya simultáneamente la probabilidad, el miedo y los ingresos como pronosticadores de inversión, analizando su contribución única. La intensidad de la relación para cada variable separada es indicada por el símbolo β, que puede oscilar entre -1 y +1 (indicando una relación lineal perfectamente negativa y positiva, respectivamente).

En El Tala, el efecto de la probabilidad de desalojo se explica en gran medida por el miedo al desalojo. Esto parece confirmar la hipótesis señalada anteriormente, de que en los casos en que el desalojo es muy poco probable, como en los asentamientos consolidados, el miedo al desalojo es el mejor pronosticador de mejoras a las viviendas. Dicho de otra manera, al decidir si invertir o no, y cuánto, en sus viviendas, los individuos tienen más en cuenta cómo se sienten sobre su situación y los posibles riesgos involucrados, que cómo piensan. Estos resultados constituyen un argumento convincente para alterar nuestra interpretación de la seguridad percibida de la tenencia como meramente una percepción de la probabilidad de desalojo. Si queremos predecir la conducta, también tenemos que comprender cómo se siente la gente.

En San Cayetano, sin embargo, la situación es distinta. Si bien tanto la probabilidad percibida y el miedo al desalojo están correlacionados negativamente con la inversión en mejoras a las viviendas, los resultados del análisis de regresión muestran que los ingresos del hogar explican la mayor parte de la varianza. En otras palabras, la inversión fue dictada más por los ingresos del hogar que por las percepciones de seguridad, ya sea la probabilidad percibida de desalojo o el miedo al desalojo. Mi hipótesis es que, una vez más, estos resultados se pueden atribuir a la corta edad del asentamiento, porque la probabilidad de que la gente invierta en su vivienda, en las primeras fases de consolidación de un asentamiento, está dada más que nada por su capacidad financiera.

Virtualmente todos los residentes encuestados y entrevistados en ambos asentamientos declararon que para ellos era importante tener un título de la propiedad, y expresaron un fuerte deseo de ser legalizados. Este resultado presenta una paradoja intrigante: si bien el desalojo forzado rara vez es considerado probable o aun posible por los residentes, aproximadamente la mitad de ellos declaró que la razón más importante para tener un título de la propiedad era la seguridad de la tenencia. Un residente de El Tala comentó sobre las distintas motivaciones para invertir: “Yo creo que hay dos momentos. Uno es al comienzo, cuando la construcción es una manera de asegurarse que nadie te va a echar. Hoy en día, creo que la situación es al revés. No creo que valga la pena invertir mucho dinero en la casa si no se tiene un título”.

Esto quiere decir que aun en situaciones con una seguridad de tenencia de facto muy alta, como en El Tala, los residentes siguen deseando un título de propiedad, principalmente por la seguridad adicional que ello confiere. Este resultado se corresponde con el argumento dado anteriormente sobre la importancia de incluir el miedo al desalojo, junto con la probabilidad, como indicador de seguridad percibida de la tenencia. La posibilidad de un desalojo, aunque sea pequeña, todavía puede crear una sensación de preocupación y miedo que influye en las decisiones de los residentes, casi independientemente de la probabilidad percibida (Van Gelder, 2007).

Otras motivaciones frecuentemente mencionadas para desear un título de propiedad son “dejarles algo a mis hijos” y “ser o sentir que soy el dueño de mi casa”. Sorprendentemente, muy pocos moradores en ambos asentamientos mencionaron razones comerciales (como el mayor valor de la vivienda o el acceso al crédito) como motivo para desear ser propietarios. En ambos asentamientos, más del 80 por ciento de los encuestados pensaba que tener un título aumentaría su seguridad. Más de la mitad de los residentes declaró que invertirían más después de tener el título, y más de la mitad de los residentes con título indicó que, en efecto, habían invertido más después de que se legalizó su tenencia.

Con respecto al acceso al crédito, los dueños con título no sacaron un préstamo bancario con mayor frecuencia que los residentes sin título. En El Tala, sólo tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamo hipotecario en los cinco años anteriores, en contraposición con dos personas en la parte no titulada de dicho asentamiento. Más personas – ocho en las áreas tituladas y cinco en las no tituladas – habían sacado préstamos en instituciones prestamistas que cobran intereses altos pero que no exigen una propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus moradas como garantía para obtener los préstamos.

La mayoría de los encuestados que habían sacado un préstamo lo habían hecho para mejorar o reparar su morada. Los pequeños montos de dinero prestados y los muy pocos préstamos para inversiones comerciales generan dudas sobre hasta qué punto el mayor acceso al crédito funciona como motor del crecimiento económico, tal como se ha sugerido a veces como justificativo para los programas de titulación del suelo.

Conclusiones

Estos resultados esclarecen un poco el debate sobre la seguridad de la tenencia y la discusión entre los defensores y críticos de la legalización. Por ejemplo, si bien el título legal no es una condición necesaria para invertir en mejoras a las viviendas, probablemente sea un factor contribuyente en ciertas situaciones. Más aún, casi sin excepción, todos los moradores aspiran a ser los dueños legales de sus casas. No obstante, los efectos sociales y psicológicos parecen ser mucho mayores que los factores económicos para valorar la tenencia legal.

Si bien las políticas han formulado crecientemente argumentos mercantilistas para respaldar la titulación (por ejemplo, el acceso al crédito y a los mercados del suelo), los encuestados tienden a enfatizar las razones sociales. Además de la seguridad de la tenencia, la posibilidad de dejar algo “seguro” para los hijos y la simple sensación de ser el dueño (legal) de su vivienda fueron citadas como las motivaciones más fundamentales para desear ser un propietario. La propiedad formal es vista por muchos, sea en forma realista o no, como una manera de escaparse de la marginalidad y como un sustituto de un sistema de seguridad social en gran medida deficiente.

Una manera de mejorar la política y de anticipar más precisamente las consecuencias de intervenciones específicas, que con demasiada frecuencia adoptan un enfoque verticalista, de arriba hacia abajo, es prestar más atención a las perspectivas de los moradores y utilizar métodos y perspectivas de otras disciplinas, como la psicología y la sociología. Estas disciplinas ofrecen medidas refinadas de diverso tipo que los académicos del desarrollo, los dirigentes políticos y los expertos del suelo deberían tener en cuenta en sus investigaciones futuras y programas concretos para los desarrollos informales.

Sobre el autor

Jean-Louis van Gelder es un investigador del Instituto de Estudios sobre la Delincuencia y el Cumplimiento de la Ley de los Países Bajos (NSCR). Estudió tanto psicología organizacional como derecho en la Universidad de Ámsterdam, y combinó ambas disciplinas en un doctorado sobre la seguridad de la tenencia y la informalidad realizado en Buenos Aires. Otros de sus intereses de investigación incluyen el rol del valor afectivo y la personalidad en las decisiones riesgosas y criminales.

Referencias

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Alan Mallach es senior fellow no residente en el Programa de Políticas Metropolitanas del Instituto Brookings y senior fellow en el Centro para el Progreso Comunitario, ambos de Washington, DC; y académico visitante en el Banco de la Reserva Federal de Filadelfia. Ha sido profesional, promotor y académico en temas de vivienda, planificación y desarrollo comunitario por casi 40 años, durante los cuales ha realizado aportaciones en muchas áreas, como el desarrollo de viviendas sociales y de ingresos mixtos, la revitalización de barrios y la regeneración urbana. En 2003, fue nombrado miembro del Colegio de Socios del Instituto Norteamericano de Planificadores Certificados, en reconocimiento a sus permanentes logros como líder de la profesión de planificación urbana.

Mallach es también profesor visitante en el programa para graduados en Planificación Urbana del Instituto Pratt de Nueva York, y ha enseñado en la Universidad Rutgers y en la Escuela de Arquitectura de Nueva Jersey. Ha publicado numerosos libros y artículos sobre vivienda, desarrollo comunitario y uso del suelo; su libro Bringing Buildings Back: From Abandoned Properties to Community Assets (Reconstruyendo edificios: de propiedades abandonadas a activos de la comunidad) es reconocido como el estándar en la materia. Su libro más reciente: Rebuilding America’s Legacy Cities: New Directions for the Industrial Heartland (Reconstruyendo las ciudades industriales históricas de los EE. UU.: nuevas direcciones para el corazón industrial), fue publicado en 2012 por la American Assembly de la Universidad Columbia. Reside en Roosevelt, Nueva Jersey, y tiene una licenciatura por la Universidad de Yale.

Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Ya había sabido del Instituto Lincoln desde hacía muchos años, e inicialmente me involucré en la década de 1990 con mi trabajo sobre la revitalización de áreas industriales abandonadas. Desde entonces, trabajé como profesor en una serie de sesiones de capacitación patrocinadas por el Instituto y participé en reuniones y conferencias en Lincoln House. Hace alrededor de siete años, Nico Calavita, profesor emérito del Programa de Graduados en Planificación Urbana de la Universidad Estatal de San Diego, y yo comenzamos a investigar el tema de vivienda inclusiva. Este proyecto llevó a que el Instituto publicara en 2010 el libro que coeditamos: Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture (Vivienda inclusiva en perspectiva internacional: vivienda económica, inclusión social y recuperación de plusvalías). Más recientemente he estado trabajando con Lavea Brachman, directora ejecutiva del Centro de Políticas del Gran Ohio, en un informe de enfoque sobre políticas de suelo que investiga temas relacionados con la regeneración de las ciudades industriales históricas de los Estados Unidos (ver página 28).

Land Lines: ¿A qué se refiere como «ciudades industriales históricas»?

Alan Mallach: «Ciudades industriales históricas» es un término que se ha comenzado a usar en vez de «ciudades en retroceso», como una manera de describir las ciudades del país que han perdido una cantidad significativa de población y puestos de trabajo en los últimos 50 años o más. Ciertas ciudades icónicas, como Pittsburgh, Detroit y Cleveland se mencionan generalmente en este contexto, pero la categoría también incluye a muchas ciudades más pequeñas, como Flint, Michigan; Utica, Nueva York y Scranton, Pensilvania.

Land Lines: ¿Cómo se conectan los temas de las ciudades industriales históricas con las preocupaciones principales sobre la política de suelo del Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Hay muchos puntos de conexión, pero creo que el más importante es cómo debería usarse el suelo en estas ciudades. Todas estas ciudades tienen una sobresaturación significativa de oferta tanto de edificios residenciales como no residenciales en relación con la demanda, por lo menos desde la década de 1960. Como consecuencia de una demolición extensiva a lo largo de décadas, se ha acumulado un gran inventario de suelo vacante o subutilizado. Sólo Detroit tiene más de 100.000 parcelas de suelo vacante separadas y otros 40.000 a 50.000 edificios vacíos. Si bien este inventario es una carga, también podría convertirse en un enorme activo para el futuro de la ciudad. Uno de los temas centrales que enfrentan estas ciudades industriales es cómo desarrollar estrategias efectivas para usar este suelo no solo de forma que beneficie al público sino que también estimule el crecimiento económico y la demanda del mercado.

Land Lines: ¿Cómo compararía este desafío con su trabajo en vivienda inclusiva?

Alan Mallach: Desde el punto de vista económico, es la otra cara de la moneda. La vivienda inclusiva es una manera de usar el proceso de aprobación de planificación para canalizar una fuerte demanda del mercado y crear un beneficio público en forma de vivienda social, ya sea de manera directa, incorporando una cierta cantidad de unidades de vivienda social en un emprendimiento inmobiliario que quiere ser aprobado, o en forma indirecta por medio de desarrollo de predios o contribuciones en efectivo por parte del emprendedor. Como tal, involucra, ya sea explícita o implícitamente, la recuperación de la plusvalía del suelo que se crea en el proceso de aprobación de planes. La vivienda inclusiva parte de una gran demanda en el mercado, y no puede suceder sin ella.

Las estrategias de reúso del suelo en ciudades industriales tratan de generar demanda donde hoy en día no existe, o alternativamente encontrar maneras de usar el suelo para beneficiar al público y que se puedan implementar aun en condiciones donde no se puede inducir demanda en el mercado, por lo menos en un futuro previsible. Estas estrategias se llaman frecuentemente de usos «verdes» del suelo, como es el caso de la agricultura urbana, los espacios abiertos, la restauración de humedales o la gestión del aguas lluvias. Puede ser difícil conseguir que los funcionarios locales y los ciudadanos reconozcan que las formas tradicionales de revitalización, como la construcción de casas nuevas, centros comerciales, etc., requieren de la existencia de un mercado para dichos productos. No obstante, en muchas de estas zonas devastadas la demanda simplemente no existe. Más aún, la demanda no se puede inducir artificialmente por medio de subsidios públicos masivos, si bien los fondos públicos pueden, bajo ciertas condiciones, actuar como un estímulo para crear demanda.

Land Lines: ¿La falta de demanda es evidente en todos lados en las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: No, y esta es una de las cosas más interesantes sobre estas ciudades. En algunas ciudades la demanda crece mucho más que en otras, pero en la mayoría de los casos la revitalización se limita a ciertas partes de la ciudad.

Una tendencia perceptible es que las zonas del centro, o cercanas al centro, particularmente aquellas que tienen un carácter urbano peatonal fuerte, como el corredor de Washington Avenue en St. Louis, o el Distrito de Almacenes de Cleveland, están mostrando un gran dinamismo, si bien en muchas otras partes de estas dos ciudades sigue habiendo pérdida de población y abandono de viviendas.

Parte de este dinamismo se debe al carácter peatonal y la fuerte forma urbana (ver el nuevo libro del Instituto Lincoln por Julie Campoli, Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Hecho para caminar: densidad y forma del barrio) (2012), que examina 12 barrios peatonales y las fuerzas que han generado su reciente popularidad). Un segundo factor importante es que estas áreas atraen a un segmento demográfico en particular: individuos y parejas jóvenes. Este grupo no sólo está orientado cada vez más a la vida urbana, sino que su porcentaje en el total de la población norteamericana está creciendo.

Land Lines: ¿Qué otros temas está explorando en su trabajo sobre las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: Me estoy centrando en dos áreas de investigación: una más cualitativa y otra más cuantitativa. En el primer caso, estoy examinando cómo muchas de estas ciudades están pasando por una pronunciada reconfiguración espacial y demográfica, un proceso que está exacerbando las disparidades económicas entre distintas áreas geográficas y poblaciones en estas ciudades. Si bien los centros de las ciudades más viejas, como los de St. Louis, Cleveland, Baltimore y hasta Detroit, son cada vez más atractivos, particularmente para los adultos jóvenes, y están ganando población y actividad económica, muchos otros barrios en estas ciudades están perdiendo población a una velocidad cada vez mayor. En muchos lugares estas tendencias están acentuando divisiones raciales que ya eran problemáticas.

Mi segunda área de investigación gira alrededor de lo que hace falta para promover una regeneración exitosa y sostenida. Lavea Brachman y yo hablamos de esto en nuestro informe de enfoque sobre políticas de suelo, pero espero poder investigar este tema más profundamente, examinando incluso algunas ciudades europeas que se han visto en situaciones similares a las de las ciudades industriales norteamericanas. Creo que las experiencias de las ciudades del norte de Inglaterra, por ejemplo, o el valle del Ruhr en Alemania, son similares a nuestras ciudades industriales históricas.

Land Lines: ¿Qué quiere decir con «regeneración exitosa»?

Alan Mallach: Esta es una cuestión muy importante. Yo creo que frecuentemente hay una tendencia a ver un evento en particular (las Olimpiadas de Barcelona o un edificio importante como el Museo Guggenheim en Bilbao, España, por ejemplo) como evidencia de regeneración, cuando en el mejor de los casos es un impulso discreto para obtener un cambio más sustancial. Creo que la regeneración tiene que ser consecuencia de cambios en tres áreas fundamentales: primero, el bienestar de la población, que se refleja en parámetros tales como el desempeño en educación superior, nivel de ingresos y menor desempleo; segundo, un mercado inmobiliario más fuerte y mayor fortaleza de los barrios; y tercero, la creación de nuevos sectores económicos orientados a la exportación para reemplazar el sector industrial perdido. El crecimiento de población por sí solo (es decir, la reversión de la disminución histórica de población) puede ser o no una prueba de regeneración. Es más probable que sea una consecuencia de estos tres cambios en vez de una causa.

Land Lines: ¿Cómo ve el futuro de las ciudades industriales norteamericanas?

Alan Mallach: Veo un futuro mixto. Como hemos mostrado en el informe sobre enfoque en políticas de suelo, a algunas ciudades les está yendo mucho mejor que a otras. Pittsburgh y Filadelfia están mostrando signos fuertes de resurgimiento, mientras que Cleveland, Detroit y Buffalo están perdiendo terreno. Creo que las ciudades industriales tienen dos desafíos importantes a medida que miran hacia el futuro.

El primer tema es cuál será el motor económico de estas ciudades. Las ciudades que han tenido mayor éxito hasta ahora han podido concentrar los grupos más significativos de universidades de investigación nacional y centros médicos. Estas instituciones tienden a dominar las economías de sus ciudades. Si bien han ayudado a ciudades como Pittsburgh y Baltimore a reconstruirse en la era postindustrial, creo que quedan muchas preguntas por contestar en lo que se refiere a su sostenibilidad como motores económicos de largo plazo.

La segunda cuestión es demográfica. Los centros pueden estar atrayendo a personas solteras y parejas jóvenes, pero muchos de los barrios residenciales de estas ciudades fueron construidos hace alrededor de 100 años, como comunidades principalmente para parejas casadas que estaban criando a sus hijos. Ahora se están descomponiendo incluso muchos barrios que habían permanecido estables hasta hace relativamente poco. Esta demografía de parejas casadas con niños está disminuyendo en todo el país, y más aún en las ciudades más viejas. Hoy, por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los hogares de Baltimore está en esta categoría. Creo que el futuro de estos barrios es muy importante para el destino de estas ciudades, y estoy muy preocupado por sus perspectivas.

Land Lines: A pesar de estos desafíos, ¿cree que su trabajo marca la diferencia?

Alan Mallach: El hecho es que muchas ciudades están avanzando. Pittsburgh ha realizado una excelente tarea al valorizar sus activos para desarrollar nuevos motores económicos, mientras que Baltimore y Filadelfia están haciendo grandes avances al reorganizar muchas de sus funciones gubernamentales para resolver los desafíos de propiedades vacantes y problemáticas. Baltimore, por ejemplo, ha iniciado un programa llamado De vacantes a valor (Vacants to Value) que integra el cumplimiento de códigos de edificación y las propiedades problemáticas con estrategias más abarcadoras de construcción de mercados. He tenido la fortuna de haber participado directamente en algunas ciudades, como Filadelfia y Detroit; por otro lado, siempre me gratifica cuando funcionarios locales o líderes comunitarios me cuentan que usan mi trabajo, o que mis pensamientos han influido en ellos. Esto hace que el esfuerzo valga mucho más la pena.

David Vetter (Ph.D., Universidad de California) ha trabajado por más de cuatro décadas en temas de financiamiento y economía urbana en América Latina. He ejercido la docencia y dirigido investigaciones urbanas en Brasil durante 17 años en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas (IBGE), el Programa de Ingeniería para Graduados (COPPE), el Instituto de Planificación y Estudios Urbanos y Regionales (IPPUR) y la Fundación Getúlio Vargas. En 1990 se incorporó al Banco Mundial, donde desarrolló programas de inversión y reformas subnacionales para Argentina, Brasil, Chile y Ecuador. A fin de fomentar una mayor participación del sector privado en el financiamiento urbano, ingresó en Dexia Credit Local en 1998 en calidad de vicepresidente, y estableció programas de préstamo en Argentina, Brasil y México. Desde su regreso a Brasil en 2004, ha trabajado como consultor e investigador para varios clientes, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Lincoln Institute of Land Policy, donde ha sido visiting fellow desde julio de 2014. Ha escrito recientemente dos artículos para Land Lines: “Residential Wealth Distribution in Rio de Janeiro” (Distribución de la riqueza residencial en Rio de Janeiro, enero de 2014) y “Land-Based Financing for Brazil’s Municipalities” (Financiamiento basado en el suelo para los municipios brasileños, octubre de 2011).

Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?

David Vetter: Por muchos años, ya sea en mis trabajos de investigación y consultoría, o en el Banco Mundial o el sector privado, encontré con frecuencia información sólida del Instituto Lincoln que me ayudó. Más recientemente, el Instituto financió mis investigaciones sobre riqueza residencial y finanzas municipales en Brasil.

Land Lines: ¿Qué investigará como visting fellow y por qué?

David Vetter: Me concentraré en estrategias de financiamiento de infraestructura urbana en Brasil. Como otros países latinoamericanos, Brasil necesita realizar inversiones sustanciales en forma continua para poder mantenerse al día con el rápido crecimiento de nuevos hogares y reducir la cantidad de hogares que no tienen acceso a infraestructura urbana. Entre 2000 y 2010, la cantidad de hogares en Brasil creció en más de 12 millones, o sea, casi 7 veces más que los 1,8 millones de hogares del área metropolitana de Boston-Cambridge en 2010. Dada esta presión demográfica, la cantidad absoluta de hogares de Brasil sin acceso a infraestructura urbana siguió siendo alta en 2010, a pesar de las considerables inversiones efectuadas en la década anterior. Y los déficits de algunos tipos de infraestructura en realidad han aumentado. Entre 2000 y 2010, por ejemplo, la cantidad de hogares urbanos en Brasil sin un sistema adecuado de alcantarillado creció aproximadamente en 2 millones, que es más que la cantidad total de unidades de vivienda en el área metropolitana de Boston en 2010.

El Ministerio de las Ciudades de Brasil estimó que los sistemas de sanidad básicos (agua potable, aguas residuales, residuos sólidos, y alcantarillado) costarían más de US$80.000 millones sólo entre 2014 y 2018. Las carreteras, pavimentación de calles, seguridad pública, salud y educación demandan inversiones de similar magnitud, y estos montos frecuentemente exceden con mucho las fuentes de financiamiento existentes.

Land Lines: ¿Cómo se podría recuperar las plusvalías de estas inversiones en infraestructura para poder financiarlas?

David Vetter: Los beneficios de las inversiones en infraestructura se capitalizan en los precios del suelo y los edificios. Los foros del Instituto Lincoln sobre instrumentos notables de intervención urbana de 2013 demostraron que muchos gobiernos de América Latina están utilizando eficazmente una amplia variedad de herramientas de recuperación de las plusvalías creadas por sus inversiones de infraestructura, como puede comprobarse en el minucioso repaso de la bibliografía realizado por Martim O. Smolka (2013): venta de derechos de desarrollo; contribución por mejoras para pavimentación de calles, alcantarillado y otras mejoras; y alianzas público-privadas (APP) de recuperación de plusvalías, como en el caso de la estructuración financiera de la renovación masiva del puerto de Rio (Porto Maravilha). También sería útil contar con una cobranza más efectiva del impuesto sobre la propiedad y de los impuestos de transmisión de propiedades.

La recuperación de plusvalías puede generar una realimentación positiva, creando un círculo virtuoso que genera recursos adicionales para más inversiones. Por ejemplo, el aumento del valor generado por las inversiones aumentaría la base gravable del impuesto sobre la propiedad, suponiendo que las valuaciones se mantengan actualizadas, y los ingresos resultantes se podrían usar para financiar otras obras.

Land Lines: ¿Hasta qué punto podrían las municipalidades de Brasil aumentar la recuperación de plusvalías?

David Vetter: Según la teoría económica, el valor generado por las inversiones de infraestructura debería ser aproximadamente igual a su costo. Como la oferta de infraestructura parecería ser poco elástica, debido a las restricciones de financiamiento público, el valor de mercado generado podría exceder en realidad el costo de las inversiones.

Por ejemplo, las municipalidades de Brasil invirtieron más de US$82.000 millones en infraestructura y equipos entre 2006 y 2010 (alrededor de US$16.000 millones por año). Pero solamente en 2010, el gobierno nacional y los gobiernos estatales invirtieron también más de US$50.000 millones. La recuperación de aunque sea un pequeño porcentaje de las plusvalías creadas podría proporcionar recursos de inversión significativos. Por ejemplo, la Región Metropolitana de Rio de Janeiro está recibiendo inversiones de infraestructura masivas del gobierno nacional, estatal y municipal, y también de socios privados, para varios proyectos como el cinturón vial Arco Metropolitano y una nueva línea de metro. Algunas son concesiones o APP que reciben un financiamiento significativo a tasas de interés inferiores a las del mercado por parte de los bancos de desarrollo públicos (BNDES y CAIXA).

Land Lines: ¿Qué papel debería cumplir la recuperación de plusvalías en la política de viviendas?

David Vetter: La inversión en infraestructura crea riqueza residencial, ya que su valor se capitaliza en la venta de viviendas. Las estructuras residenciales representan alrededor de un tercio del capital fijo neto de Brasil en las cuentas de riqueza nacional, como es habitual en otros países del mundo. Dada su importancia, nos preguntamos en nuestro trabajo sobre la Región Metropolitana de Rio de Janeiro: ¿Qué genera la riqueza residencial? ¿Cuánta riqueza residencial existe? ¿Quién la tiene? Descubrimos que hay ganadores y perdedores. Por ejemplo, el aumento en el valor generado por la inversión en infraestructura incrementa la riqueza residencial de los propietarios de vivienda, pero también aumenta los precios para los inquilinos en el área beneficiada y los costos de vivienda para personas que se quieren reubicar en esa zona.

Land Lines: ¿Una política de vivienda enfocada a la generación de riqueza residencial y la equidad de su distribución sería muy distinta de la mayoría de los programas de viviendas de bajos ingresos?

David Vetter: Sería bastante distinta. La mayoría de los programas de viviendas de bajos ingresos reduce sus costos construyendo en suelo de bajo valor. El precio del suelo es bajo cuando no tiene acceso a empleo y servicios urbanos básicos, así que las unidades de vivienda social frecuentemente están en estas áreas carentes de servicios. Una política de vivienda enfocada en la riqueza residencial enfatizaría el acceso a empleo y servicios básicos, que son los determinantes clave del valor de una vivienda.

Land Lines: ¿Pero no es esto una utopía? ¿Cómo podríamos recuperar las plusvalías para ayudar a aumentar la riqueza residencial de familias de bajos ingresos?

David Vetter: Sin duda el desafío es grande. Pero la recuperación de plusvalías de familias de mayores ingresos podría subsidiar a las de ingresos menores, sobre todo a los inquilinos que se quieran reubicar en zonas que se benefician de inversiones en infraestructura.

Le voy a dar un ejemplo. La cantidad de hogares en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro aumentó en más de 600.000 entre 2000 y 2010 (esto es el doble de la cantidad de hogares en Washington, DC en 2010). Como consecuencia, los déficits de infraestructura urbana de la región siguen siendo altos a pesar de la gran cantidad de inversiones realizadas. Un reciente estudio de impacto del nuevo cinturón vial de Rio de Janeiro (Pontual et al., 2011) exploró la posibilidad de desarrollar nuevos vecindarios completos, socialmente integrados y con todos los servicios de infraestructura, para albergar a la enorme cantidad de hogares que se esperan a lo largo del cinturón. Este desarrollo podría financiarse en parte con la recuperación de las plusvalías generadas por las inversiones masivas en infraestructura planificadas y en proceso de implementación. Parte de las plusvalías recuperadas de familias de mayores ingresos se podría usar para financiar a las familias de menores ingresos.

El estudio de impacto analizó cuál sería la mejor ubicación para estos vecindarios. ¿Qué instrumentos de recuperación de plusvalías funcionarían mejor en este caso? Es interesante señalar que el sector privado ya está desarrollando lo que se describen como “barrios verdes” en las regiones aledañas al Río metropolitano. ¿Tiene sentido planificar proyectos de vivienda individuales cuando se va a producir un aumento tan grande en la cantidad de hogares?

Land Lines: ¿Las familias de bajos ingresos estarían en condiciones de pagar por la infraestructura?

David Vetter: En América Latina, los criterios de elegibilidad de programas de recuperación de plusvalías casi siempre incluyen una prueba de capacidad de pago. Por supuesto, la recuperación de plusvalías sólo se debería aplicar a familias que estén en condiciones de pagarla.

Land Lines: ¿Cómo respondería a los profesionales de Brasil dedicados a temas urbanos que argumentan que es imposible recuperar las plusvalías por razones legales o culturales?

David Vetter: Si bien la constitución de Brasil concede amplios poderes para recuperar plusvalías, sólo las municipalidades más grandes, como São Paulo y Rio de Janeiro, parecen usarlos. Otros gobiernos subnacionales y nacionales dedican mucho menos esfuerzo para recuperar las plusvalías de sus considerables inversiones públicas.

Ello probablemente se deba, en parte, a resistencia de aquellos que creen que la recuperación de plusvalía es legalmente imposible. Aun cuando la contribución por mejoras encuentra una resistencia similar, Silva y Pereira (2013) estiman que los ingresos totales por dicho concepto superaron los US$300 millones en las municipalidades de São Paulo, Paraná y Santa Catarina entre 2000 y 2010, a pesar de que relativamente pocas municipalidades utilizaron este instrumento. Esta cantidad no es muy significativa para estados de este tamaño, pero demuestra que las contribuciones por mejoras son viables.

Una de las razones por las que las contribuciones por mejoras fueron exitosas en Paraná y Santa Catarina fue que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo exigieron medidas de recuperación de costos en sus proyectos de desarrollo municipal desde la década de 1980. Este éxito respalda la idea de que los incentivos de un programa nacional o estatal pueden fomentar el uso de la recuperación de plusvalías a nivel municipal.

Además, hay muchos casos de recuperación de plusvalías que pasan desapercibidos. En la ciudad de Rio de Janeiro, por ejemplo, la venta de suelo excedente del sistema de metro existente se usó parcialmente para financiar una nueva línea completa, y los desarrolladores instalan agua corriente y alcantarillado como condición para la aprobación de un proyecto en un vecindario de mayores ingresos, Barra de Tijuca.

Land Lines: ¿De qué manera podrían fomentar el uso de la recuperación de plusvalías los programas gubernamentales nacionales y estatales?

David Vetter: Una de las maneras sería proporcionar acceso a financiamiento como un incentivo para que las municipalidades hagan uso de la recuperación de plusvalías. El banco de desarrollo de Ecuador (Banco del Estado) utiliza este tipo de acceso para alentar a las municipalidades a usar las contribuciones por mejoras. El acceso a financiamiento se podría usar para implementar una gama más amplia de instrumentos de recuperación de plusvalías, como la venta de derechos de desarrollo y aranceles de impacto, además de las contribuciones por mejoras.

Land Lines: ¿Cómo puede estimular el Instituto Lincoln el financiamiento de infraestructura por medio de la recuperación de plusvalías?

David Vetter: Lincoln ha hecho un trabajo excelente para generar el conocimiento de la recuperación de plusvalías, por medio de investigaciones, foros, programas de capacitación y publicaciones. El Instituto podría ampliar su trabajo sobresaliente en recuperación de plusvalías en la región por medio de más foros y publicaciones, y asesorando en forma directa a los dirigentes políticos en lo que al diseño y ejecución de programas se refiere.

Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities

By Rick Jacobus

From Seattle to San Francisco to Chicago to Portland, Maine, debates are raging over inclusionary housing—the requirement that developers reserve a percentage of new residential development as affordable. Some say the policy discourages development—or, in an argument that could reach the Supreme Court, that it threatens property rights. Meanwhile, New York City Mayor Bill de Blasio faces dual criticisms that his inclusionary housing proposal goes too far, or not far enough.

This new report by Rick Jacobus, Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities, separates myth from fact, charting a path forward for policy makers and showing how inclusionary housing can be used effectively to reduce economic segregation.

“In hot-market cities, skyrocketing housing prices push middle-class and low-income residents far away from well-paying jobs, reliable transportation, good schools, and safe neighborhoods,” says Lincoln Institute President and CEO George W. McCarthy. “Inclusionary housing alone will not solve our housing crisis, but it is one of the few bulwarks we have against the effects of gentrification—and only if we preserve the units that we work so hard to create.”

Through a review of the literature and case studies, author Rick Jacobus of Street Level Urban Impact Advisors offers solutions for overcoming the major political, technical, legal, and practical barriers to successful inclusionary housing programs.

“More than 500 communities have used inclusionary housing policies to help maintain the vibrancy and diversity of neighborhoods in transition, and we’ve learned much along the way,” Jacobus says. “Research shows that if programs are thoughtfully designed and implemented, they can be a valuable tool at a time when affordable housing is desperately needed.”

In particular, the report addresses the concern that inclusionary housing can impede new construction by making development less profitable. According to the report, many cities have avoided such impacts by allowing flexibility in how developers comply and offering incentives, such as the ability to build at greater densities.

Other key findings and recommendations in the report include:

• Rapid construction of market-rate housing actually fuels the need for more affordable housing by changing the character of neighborhoods.
• Inclusionary housing programs have been challenged in court, but programs can be thoughtfully designed to minimize legal risks.
• Follow-up in the form of enforcement and stewardship is critical. Some communities have created thousands of affordable homes, only to see them disappear after subsequent sales.

The Lincoln Institute has for many years developed strategies to support permanently affordable housing, including the establishment of community land trusts and other shared-equity arrangements. The effort is in recognition of the ongoing housing affordability crisis in many cities. Stratospheric rents and home prices in hot real estate markets are displacing longtime residents and changing the character of cities and neighborhoods.

To order, visit http://www.lincolninst.edu/pubs/3583_Inclusionary-Housing.

Rick Jacobus, a national expert in inclusionary housing and affordable home ownership, is the principal of Street Level Urban Impact Advisors (StreetLevelAdvisors.com). He was the founder of Cornerstone Partnership, and he currently serves as a strategic advisor to Cornerstone.

Although many governments in Latin America have improved the process of legalizing peripheral settlements, recognized the rights of housing, and acknowledged the United Nations’ position on evictions as violations of fundamental human rights, urban displacement continues. Forced evictions bring devastation to families and neighborhoods and hamper efforts to improve large areas of the city. By perpetuating a climate of fear and uncertainty, the threat of eviction makes people reluctant to invest labor and resources in their homes and barrios.

Evictions arise from the prevalence of illegal housing in Latin America, which is caused by rapid growth, the limited financial resources of the poor and municipal governments alike, and unclear or contested titles. Given this situation, the urban poor employ a number of survival mechanisms, including illegal subdivisions, invasions, and do-it-yourself housing, in order to meet their needs for shelter and community.

In the northeastern section of Bogotá, Colombia, known as Chapinero Alto, residents have faced 30 years of displacement and eviction attempts. Many of the families living in this mountainous urban periphery are related to the workers on the great estates that covered the sabana (high plain). As the estates were broken up and sold to make way for urban expansion, the workers were left to live in the hills, which at mid-century were considered worthless to developers.

In the early 1970s, a planned highway project through the area brought a wave of speculation and several eviction attempts. Residents and their allies at universities and religious institutions formed a massive social movement that blocked several evictions but could not halt speculation. When the highway was finally built in the 1980s, only a few families had to move to make way for the road, but another wave of eviction attempts threatened the barrios.

In the early 1990s, residents faced a new threat: sustainable development and claims by both government and private groups that the poor barrios were a threat to the fragile environment. Since then, continued pressure to remove squatters has tested the abilities of residents to defend against eviction. The uncertainty has also discouraged investment by both residents and the city government.

Development Refugees

The causes of evictions are varied, but typically displacement relates directly or indirectly to development. As the availability of serviceable land shrinks, competition and evictions force the residents of such informal housing settlements further into the periphery. In Bogotá, the expansion of the city has made Chapinero Alto one of the most coveted pieces of real estate in the city. The victims of evictions, so-called development refugees, are often accused of standing in the way of progress when they protest. They are rarely offered compensation or allowed to participate in resettlement. In cases of speculation, residents typically have little warning prior to eviction and experience the trauma of forced displacement.

Local governments play a central role in evictions, along with landowners, developers, police and armed forces. Clearing the poor residents from desirable lands not only makes way for luxury development and infrastructure projects but also frees the wealthy from daily contact with them. Governments and developers often cite the beautification and improvement of the city as justification, or claim that social problems proliferate in slums. Governments also increasingly cite environmental protection and sustainable development as justifications for eviction. Government officials and private title-holders hoping to evict squatters have used all of these justifications in their efforts to clear Chapinero Alto of poor barrios.

When families are forced to move, they lose not only their land and houses, but neighborhoods, communities and social networks. The psychological stress caused by months of uncertainty and the health effects alone can be devastating. Children often lose months of school and their parents often travel long distances to get to work. Anthropologists have demonstrated that relationships of mutual aid and social networks are dismantled as populations disperse. These social networks are a critical survival tool for the urban poor who must constantly weather economic fluctuations and uncertainty. Even when families receive compensation for lost homes, these social relations are virtually irreplaceable. Finally, displacement carries a very high risk of impoverishment. This is especially true for those who lack legal title to their land because they generally do not receive compensation.

In 1992, the Bogotá city government evicted a group of 30 families following a violent dispute with the title-holder. The city moved the families to an abandoned school where they lived for several months awaiting public housing promised to them by the mayor. As the months wore on and the promised housing solution evaporated, stress, health problems and lost income and education took their toll on the families. Several of the men left, rumors of domestic violence grew, and social relationships disintegrated. By 1997, the families were scattered around the city in whatever housing they could find.

One of the most distressing consequences of urban displacement is the effect that insecurity of tenure has on all irregular settlements. Whether or not residents are ever evicted, the threat of eviction affects huge areas of developing cities and prevents investment in housing and services that is necessary to solve the problem of slums in the first place. This is one of the reasons why the problem of evictions must be addressed within the framework of human rights; until security of tenure and adequate shelter are fully acknowledged and protected as human rights, the problem of urban displacement will continue.

Evictions and Human Rights

Given the far-reaching social consequences of displacement, it is not surprising that forced evictions entail the violation of a number of human rights. Evictions obviously compromise the right to housing. The right to adequate housing has been made increasing explicit in international law. Article 25 of the United Nations Declaration on Human Rights established the right to housing for the first time in 1948. The Declaration on Social Progress and Development, the Declaration on the Rights of the Child, the Vancouver Declaration on Human Settlement and other conventions all affirm the right to housing. More than 50 constitutions recognize housing as a human right, including the Colombian Constitution of 1991.

In addition to the right to housing, the right to freedom of movement is commonly violated with eviction. When community leaders and protestors are killed or subjected to violence, the right to life and security of the person are denied, as are the right of freedom of expression and association. When children are taken from school, the right to education is affected. When police or military enter homes by force, families lose their rights of privacy. The right to work is one of the most common violations associated with evictions. Finally, the psychological and physical toll wrought by eviction compromises the right to health.

Even where governments have ratified UN conventions on housing rights, evictions often occur. The United Nations, like many other observers, clearly places the responsibility for preventing evictions on the states. The United Nations has declared that when governments fail to ensure the availability of adequate housing, they must not claim that the removal of illegal settlements is consistent with international law. Since virtually all evictions are planned, and since there are a set of internationally recognized conventions in place condemning eviction, such displacements should be guided by social policies and a human rights framework.

Policy Considerations

Based on a review of several studies on eviction and my own research in Bogotá, I suggest a number of ways in which better enforcement of human rights can improve housing policies and prevent violence. The following points should be the focus of policies aimed at eliminating forced evictions.

• When displacement cannot be prevented, governments should ensure relocation and compensation with the full participation of the affected community.
• Efforts to regularize or legalize settlements must be improved. Even where procedures for legalization exist, bureaucracy, delays and prohibitive expenses make such processes impractical for much of the population.
• Clarifying the cloudy title situation in Latin American cities is critical for protecting housing rights, preventing violence and stimulating development in low-income areas. This is, of course, difficult in areas where private title-holders have a competing claim for the land, but legalization is most urgently needed precisely in these areas. Governments must find a way to compensate both title-holders and squatters in such disputes.
• Human rights should also govern taxation policies. In eastern Bogotá, for example, valorization taxes, which are used to recapture public investment in a 1980s development project, threatened to force out the very neighborhoods the government claimed to be helping with the project. Many residents and activists believed that this was the government’s intended effect, and even some in the city administration acknowledged that many residents would inevitably be forced to move elsewhere.
• One of the main reasons that international laws on housing rights have not been implemented at the local level is because local governments do not participate in the creation of such agreements. With decentralization, moreover, municipal governments are largely responsible for implementing housing policies, but lack the resources to protect housing rights. Municipal authorities must be involved in the policymaking process and must be provided with the tools necessary to protect housing rights.
• Even where governments do not have the resources to guarantee adequate shelter to all citizens, they can act to protect housing rights and deter violent conflicts by disallowing all forms of forced displacement.
• Housing rights are widely acknowledged and rarely enforced. By strengthening the participation of international organizations, as well as local institutions such as the ombudsman, human rights violations may be more effectively prevented. Relying on states to enforce human rights conventions regarding forced eviction is unrealistic since states are nearly always complicit in the practice of eviction.

Only when effective mechanisms for extending tenure rights to the urban poor have been created can the problems associated with forced displacement-violence, impoverishment, stagnated urban development-be adequately addressed. One major way that current human rights guidelines can be improved is to extend the rights to protection from forced eviction and the rights to adequate resettlement. Current guidelines are most effectively enforced in cases of internationally financed development projects, but similar guidelines could be used by states to govern all forms of displacement. By extending human rights guidelines and improving the mechanisms for implementation and enforcement, national and international agencies can better meet the needs of the urban poor.

Margaret Everett is assistant professor of Anthropology and International Studies at Portland State University in Portland, Oregon. Her research for this article was funded in part by the Lincoln Institute. The complete report, “Evictions and Human Rights: An Ethnographic Study of Development and Land Disputes in Bogotá, Colombia,” is posted on the Lincoln Institute website.

The twenty-first century will witness record growth in the number and distribution of private residential communities. Collectively referred to as common interest communities (CICs) or common interest developments (CIDs), these communities rely on covenants, conditions and restrictions to privately govern and control land use, design decisions, services and social conduct. The communities own, operate and manage the residential property within their boundaries, including open space, parking, recreational facilities and streets. Although CICs historically have been the domain of the affluent, they are now becoming a viable choice for both suburban and urban residential development. Taking the form of condominiums, cooperatives, and single- and multifamily homes, both gated and nongated private communities are spreading among diverse economic and social classes.

A Worldwide Phenomenon

The proliferation of private communities in the United States is causing an unprecedented transition from traditional individual ownership to collective governance of property, signaling a remarkable shift in the American political and economic landscape. This trend establishes a new micro-scale level of governance beneath existing municipal structures, and highlights other tensions between the public and private sectors.

Indeed, the numbers provide a clear indication of this movement’s strength. At the end of the twentieth century, about 47 million Americans lived in condominiums, cooperatives and homeowner associations (HOAs). Growing from only 500 in the 1960s to an estimated 231,000 in 1999, HOAs now comprise almost 15 percent of the national housing stock, with an estimated addition of 8,000 to 10,000 private developments each year. In the 50 largest metropolitan areas, more than half of all new housing is now built under the governance of neighborhood associations. In California—particularly in the Los Angeles and San Diego metropolitan areas—this figure exceeds 60 percent (Treese 1999).

Recent press coverage and research from Europe, Africa, South America and Asia suggest that CICs are rapidly being popularized in other parts of the world as well. Although gated communities are still rare in Britain, former prime minister Margaret Thatcher reportedly moved into such a community in South London. In South Africa, where secure communities were an unavoidable consequence of racism, post-apartheid gated developments are inhabited by all races, and not only by the wealthy. In Saudi Arabia private compounds of linked houses provide extended families with privacy and identity. Those compounds seem to be a reaction to the single residential typology imported from abroad during the country’s modernization period.

Since the economic reforms of the early 1980s, many residential areas in Chinese cities have walls to improve security and define social status. Often these developments are designed by U.S. companies and based on U.S. planning and design standards. Private communities in Southeast Asia, such as in Indonesia, are marketed as places that allow the differentiation of lifestyle and give prestige and security to their inhabitants. In Latin America sprawling gated communities at the metropolitan edges of Santiago, Chile, Bogotá, Colombia, and other cities have become the norm for a growing professional class in need of a secure lifestyle in an environment dominated by social and economic poverty. The deteriorating political and economic state of affairs in Buenos Aires, Argentina, has resulted in situations where developers and private companies provide privatized “public” services that attract large sectors of the population to private developments housing up to half a million people (Environment and Planning B 2002).

Dual Governance, Rules and Outcomes

The spread of CICs in the U.S. is driven by the mutual interests of developers and local governments, including planning officials. Developers benefit because they can maintain profits—despite the high costs of land and infrastructure—by introducing efficient land design schemes and, often, higher densities. Local governments prefer CICs because they privatize infrastructure and reduce public costs. At the same time, consumers see a way to protect their property values through the ability to control their neighborhood character by using compliance and enforcement mechanisms. CICs also provide consumers greater infrastructure options, recreational amenities and community services.

The growing fiscal crisis experienced by many local governments means they are often unable to respond to such traditional community demands as building and maintaining streets, collecting garbage, snowplowing and other services. The establishment of a separate legal mechanism within a private neighborhood association allows collective control over a neighborhood’s common environment and the private provision of common services. Perhaps more important, this trend creates a de facto deregulation of municipal subdivision standards and zoning, because cities and towns allow for a different, more flexible set of standards to be implemented in private developments. Often, the results are innovative spatial and architectural layouts and, sometimes, unusually sensitive environmental design. This shift in neighborhood governance enables a resultant shift in the design of residential developments that heretofore has not been fully appreciated.

A recent nationwide survey of public officials and developers gauges the impacts of subdivision regulations on the design of residential developments and the practices of developers in rapidly growing regions of the country (Ben-Joseph 2003). It assesses attitudes and perceptions and identifies the issues regarding subdivision regulations that members of the housing industry and the regulatory agencies feel are affecting housing development.

Excessive Regulations

As early as 1916 Frederick Law Olmsted, Jr., commented on subdivision standards and regulations.

While such regulations are intended only to guard against the evil results of ignorance and greed on the part of landowners and builders, they also limit and control the operations of those who are neither ignorant nor greedy; and it is clear that the purpose in framing and enforcing them should be to leave open the maximum scope for individual enterprise, initiative and ingenuity that is compatible with adequate protection of the public interests. Such regulations are, and always should be, in a state of flux and adjustment—on the one hand with a view to preventing newly discovered abuses, and on the other hand with a view to opening a wider opportunity of individual discretion at points where the law is found to be unwisely restrictive. (Olmsted 1916, 3)

Indeed, developers in the 2003 survey clearly expressed their frustration with the excessive and often unwarranted nature of physical improvements and standards associated with subdivision development. When asked to indicate which types of requirements present the greatest expense in conforming to regulations, an overwhelming majority (80 percent) pointed to requirements associated with site design. When asked to indicate which specific requirements they perceived as excessive, 52 percent of the respondents indicated those relating to street design and construction, with almost 45 percent indicating land dedication and 43 percent storm sewer systems (underground piping for storm water mitigation). When asked about which physical standards within each category were seen as excessive, those most frequently cited were street widths (75 percent of the respondents), street rights-of-way (73 percent) and requirements of land for open space (73 percent). Most developers also mentioned water and sewer hook-up fees (85–90 percent) and payments in lieu of land dedication (79 percent) as being excessive monetary requirements associated with physical improvements (see Table 1).

While one might expect that developers would criticize regulations as interfering in their business, it is important to note that most respondents were selective in their answers to the survey. Out of 29 requirements listed in Table 1, only 13 were considered excessive by the majority of developers, while 16 others were deemed reasonable. Such results indicate that many developers are tuned in to construction and design performance, and their attitude toward regulation cannot always be assumed to be negative.

Furthermore, the surveyed public officials (town planners and town engineers) often concurred with the developers’ observations. Generally these officials agreed that the regulatory process, such as the enforcement of subdivision regulations, has become more demanding and complex. Over the past five years, for example, 70 percent of the jurisdictions where these public officials work have introduced new requirements, and 57 percent have increased specifications, such as those for setbacks and lot sizes. Only 16 percent of these jurisdictions have decreased their specifications, mostly by reducing street widths.

Relief from Subdivision Regulations

Two-thirds of residential developers consider government regulations, particularly those pertaining to the design and control of subdivisions, the main culprit in prohibiting design innovation and increasing the cost of housing. More specifically, they see these regulations as an impediment to increasing densities, changing housing types, and reconfiguring streets and lots.

One way developers try to relax these regulations is through requests for relief in the form or zoning or design variances. More than half of the surveyed developers (52 percent) had to apply for some sort of relief in at least half of their projects, while 37 percent had to apply in at least three-fourths of their projects. When asked to point to the type of changes they requested, many indicated higher-density single-family projects, more multifamily units, and more varied site and structural plans. The majority of the developers in the survey responded that they sought to increase the density of housing units on their sites, but 72 percent noted that because of existing regulations they had to design lower-density developments than they wanted. Some developers reported that regulations forced them to build in greenfield locations away from major urban areas, where restrictions and abutters’ objections were less onerous.

Although almost all of the public officials (83 percent) reported that their jurisdictions require private developments to follow established subdivision regulations, the enforcement of these standards through the approval process is malleable. In some cases, when such a development is classified as a condominium, which may include attached and/or detached dwelling units, no formal review of street standards is required. In fact, the majority of public officials surveyed (61 percent) indicated that their jurisdictions allow for narrower streets to be constructed within private developments. One respondent stated, “Variances are more easily granted within private road systems since the county will not have any maintenance responsibility or liability.”

The practice of building narrower roadways and offering smaller building setbacks within private subdivisions has become widely accepted over the last decade. A street standards survey completed in 1995 showed that 84 percent of the cities responding allowed for different street standards in such developments, and that they more readily accepted the introduction of different paving materials, changes in street configurations, and the employment of traffic calming devices (Ben-Joseph 1995).

Design Benefits

Both public officials and developers acknowledge the design benefits associated with private subdivisions (see Table 2). Fifty-seven percent of officials indicated that private developments are introducing innovative design in the form of building arrangements and unit clustering. Forty-one percent felt that such developments permit the introduction of housing types not found elsewhere in their communities, and 61 percent indicated that they allow for narrower street standards to be incorporated.

While public officials see the benefits of pushing the design envelope within the confines of the development itself, many are also concerned about the social implications and impacts of these private developments on their surrounding communities. “As a matter of policy,” a survey respondent wrote, “gated private communities are discouraged as they are not in keeping with the urban form, which calls for an interconnecting network of vehicular and pedestrian movement. In addition, the walling of neighborhoods from arterial roadways should be avoided by alternatives such as the placement of other compatible uses along the periphery.”

Both developers and public officials believe that common subdivision regulations restrict alternative solutions, and they see privatizing subdivisions as a vehicle for simplifying the approval process and introducing design innovation. As one of the developers remarked, “Regular subdivision codes don’t allow flexibility. Lots are too standardized and streets use too much area. If I could build narrow streets and small lots, developments controlled by covenants and HOAs will not be necessary.” The ability to provide design choices and efficient layouts and to avoid a lengthy approval process drives both public and private sectors to offer CICs rather than typical subdivisions. Indeed, it seems that in the last decade most innovation in subdivision design has sprung from within the private domain and under the governance of community associations rather than within the public realm through traditional means.

Toward Better Subdivisions

The proliferation of CICs, with their ability to plan, design and govern outside of public boundaries, can be seen as an indicator of a failed public system. When developers and public officials resort to privatization to achieve a more responsive design outcome, and when local jurisdictions acknowledge that privatized communities provide a straightforward way to grant variations and innovation, then something is wrong with the existing parameters of subdivision codes and regulations.

For the last 25 years the subdivision approval process has increased in complexity, in the number of agencies involved, in the number of delays, and in the regular addition of new requirements (Seidel 1978). Both developers and public officials acknowledge that the application for variances and changes in subdivision regulations are lengthy and cumbersome. Therefore, it is not surprising that developers see private projects governed by HOAs as not only responding to market demands and trends, but also introducing planning and design concepts that are often not allowed or are difficult to get authorized under the typical approval process.

CICs are enabling developers to maintain profits and keep the design process relatively open-ended and flexible. The ability to operate outside the regular, common set of subdivision regulations allows developers to offer various design solutions that fit the local setting, the targeted site and the prospective consumers. In some cases these can be attractive, high-density yet affordable single-family developments, and in others low-density, high-end yet ecologically sensitive construction (McKenzie 2003).

The concept of private communities as environmentally sensitive developments may seem a contradiction in terms. However, some of these developments provide examples of responsible construction that minimizes environmental impact while maximizing economic value. In Dewees Island, South Carolina, there are few impervious road surfaces, allowing full restoration of the underground aquifer. Only vegetation indigenous to the local coastal plains is allowed. This xeriscaping approach removes the need for irrigation, fertilizers and pesticides. In addition, homes are required to use water conservation fixtures, reducing water consumption by 60 percent.

Paradoxically, while CICs are often controlled and managed by strict covenants and regulations, their initial design is very much outside the mainstream regulatory apparatus. It is precisely for this reason that they prove to be more flexible in their design solutions and more agreeable to developers, consumers and local governments.

How can such flexibility be integrated in the regular planning process? Can subdivision regulations be made more accommodating and less prescriptive? Will such an approach level the playing field and allow for more housing choices and greater design variety in the public domain? Will such changes promote developers to plan subdivisions endowed with CICs’ design qualities without their restrictive covenants and privatized shared spaces? And conversely, can CICs, while exhibiting great variation in architecture and site design features, be made less controlling in their management policies?

There are many issues raised by the spread of CICs, but none is more important than the realization that public policy and subdivision regulations must allow and promote more variety in housing styles and development options. Consumers should not be forced into CICs because they are the only type of development that offers a lively choice of features. CICs should be seen as a catalyst to change subdivision standards and regulations and as a vehicle to create a bridge between public officials and developers. Through the use of CICs developers are not only able to circumvent existing regulations, lower development costs and in some cases produce quite innovative community design solution, but also enable jurisdictions to secure new taxpayers with less public expenditure.

Not all CICs are created equal, and many are far from perfect. But, in terms of design efficiency, utilization of space, and integration of social and environmental amenities, private communities illustrate the shortcomings of many standards applied to typical subdivisions.

References

Ben-Joseph, Eran. 1995. Residential street standards and neighborhood traffic control: A survey of cities’ practices and public officials’ attitudes. Berkeley: Institute of Transportation Studies, University of California at Berkeley.

———. 2003. Subdivision regulations—Practices and attitudes: A survey of public officials and developers in the nation’s fastest growing single-family housing markets. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Environment and Planning B: Planning and Design. 2002. Theme issue: The global spread of gated communities 29(3).

McKenzie, Evan. 2003. Common-interest housing in the communities of tomorrow. Housing Policy Debate 14(1/2):203–234.

Olmsted, Frederick L., Jr. 1916. Basic principles of city planning. In City planning: A series of papers presenting the essential elements of a city plan, John Nolen, ed., 1–18. New York: D. Appleton and Company.

Seidel, S. 1978. Housing costs and government regulations: Confronting the regulatory maze. New Brunswick: Center for Urban Policy Research, Rutgers, The State University of New Jersey.

Treese, Clifford. 1999. Community associations factbook. Alexandria, VA: Community Associations Institute.

Eran Ben-Joseph is associate professor of landscape architecture and planning in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA. This article is based in part on his survey and research that were supported by the Lincoln Institute.

Emerging concerns about climate change impacts along with changing preferences for housing options are shaping the debate over growth patterns and sustainability. Climate modeling experts expect Arizona’s Sun Corridor to become hotter, drier, and more prone to extreme weather events. In a region where summer temperatures top 110°, annual precipitation is only 9 to 10 inches, and flood events already can be extreme, adaptation to and mitigation of climate change impacts will be of paramount importance. The response will require significantly changing prevalent land use planning and development patterns in the region.