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ace varios años, los residentes rurales de Wukan, China, se sublevaron. En este pueblito portuario de la provincia meridional de Guangdong cundía la rabia con los dirigentes, que declararon en ruinas una franja de tierra y la vendieron a desarrolladores en un acuerdo encubierto. Los residentes no recibieron compensación.

Las protestas comenzaron con bastante modestia, pero acabaron por convocar a 13.000 participantes y se hicieron cada vez más violentas, porque los residentes se enfrentaban siempre con la policía. La confrontación acabó con la muerte de un manifestante mientras estaba bajo custodia, los residentes echaron a los funcionarios y se atrincheraron en el pueblo; los sucesos captaron la atención de los medios internacionales. La situación se calmó solo cuando el líder provincial del Partido Comunista intervino y permitió a los residentes elegir nuevos representantes para el comité de la aldea; quienes observaban desde afuera proclamaron esto como la primera elección libre y transparente de China.

La pulseada de Wukan fue solo un ejemplo de las tensiones sobre el uso territorial para la veloz expansión urbana de China: en las últimas décadas, 500 millones de personas se mudaron a las ciudades. Para el gobierno chino, la estabilidad social es un objetivo central desde hace mucho, y los conflictos relacionados con el uso y el desarrollo del suelo eran un motivo de malestar social cada vez mayor. En 2013, los dirigentes nacionales decidieron ir tras políticas de urbanización más equitativas, en un empeño más amplio por abordar las desigualdades sociales que asediaron el país durante el período de desarrollo veloz.

Ha llevado un tiempo hacer realidad esas reformas. El Centro de Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo (PLC, por su sigla en inglés), fundado en conjunto por la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln, ayudó mucho a los legisladores a comprender qué opciones tenían para aplicar la reforma. En 2019, tras seis años de debate, el gobierno central aprobó reformas importantes a la ley nacional de administración territorial. 

“Es un cambio emblemático”, dice Zhi Liu, director del PLC. “Es un cambio de paradigma increíble, de perseguir el valor a suplir las necesidades de la gente”.

Una máquina de crecimiento

En las últimas cuatro décadas, las ciudades, en particular las de la costa, impulsaron el crecimiento y la transformación fenomenales de China. En 1978, apenas el 18 por ciento de la población vivía en zonas urbanas. Hoy es el 60 por ciento, y se estima que en 2030 será el 70 por ciento. Algunas ciudades de China, cuya escala no existe en muchos otros lugares del planeta, son las extensas megalópolis del delta del río Yangtze, centrado en Shanghái y Hangzhou, la zona circundante de Pekín y el delta del río Perla, centrado en Shenzhen, Guangzhou y Hong Kong.

La trayectoria del crecimiento de China se puede dividir, a grandes rasgos, en dos etapas. La primera comenzó en 1978 bajo el mando de Deng Xiaoping. Deng acabó con casi 30 años de aislamiento internacional y una economía socialista con control central, abrió el país al mundo exterior y promovió una economía más basada en el mercado. Dos décadas más tarde, en 1999, China se unió a la Organización Mundial del Comercio (OMC); el auge fabril resultante ocasionó niveles inauditos de crecimiento y allanó el camino a la prosperidad.

Tras unirse a la OMC, cortejó con diligencia a fabricantes del exterior para que se establecieran allí. Mano de obra había mucha, pero el suelo desarrollable era un lujo valioso. Como resultado, las ciudades usaron el suelo como factor principal para atraer empresas.

Según la ley de administración territorial, el suelo urbano es propiedad del gobierno, mientras que el suelo rural es propiedad de colectivos de los pueblos. Pero las autoridades gubernamentales pueden usar la expropiación para hacerse de lotes y expandir la ciudad (Liu y Sun 2014). Los residentes rurales no tienen mucho poder de decisión, y en general reciben compensaciones limitadas.

Antes de las últimas reformas, para ejecutar la expansión urbana, el gobierno central asignaba un cupo anual de territorio rural desarrollable a cada municipio (unidades administrativas que incluyen una ciudad central rodeada de municipalidades y zonas rurales). Esto generaba revueltas anuales en las autoridades de municipios y condados para atraer desarrollos y poder procurarse una porción del cupo (Liu y Liu 2019). Para algunos gobiernos subprovinciales, las ganancias de la venta de suelo representaron entre el 30 y el 50 por ciento de la renta fiscal anual (Ran 2013), y gran parte de ella se gastó lejos de las aldeas donde se encuentra el suelo en cuestión.

Durante el período post-OMC, las autoridades gubernamentales “demostraron un apetito insaciable por el crecimiento y la inversión”, dijo el profesor Tao Ran, quien dirige el Centro de Economía y Gobernanza Pública de la Universidad de Renmin. En 2016, cuando habló en el Instituto de los Estados Unidos y China, de la Universidad del Sur de California, indicó que “en su deseo por procurarse renta, los gobiernos locales competían salvajemente entre sí” por capital de fabricación, impuestos comerciales y renta territorial.

Entre 2004 y 2014, un período al que hoy llaman la década dorada del mercado inmobiliario chino, el PIB creció en un promedio del 10 por ciento al año. En ese mismo momento, la cantidad de territorio destinado a crecimiento urbano en todo el país aumentó en 19.366 kilómetros cuadrados: el 64 por ciento. El 90 por ciento de eso solían ser tierras rurales expropiadas por el gobierno, lo cual dio muchísimo dinero a los gobiernos locales (Liu y Sun 2014). En esa misma década, más de la mitad de los ingresos impositivos locales provenía de renta por concesiones territoriales (contratos entre gobiernos y entidades comerciales por el derecho de usar o desarrollar suelo).

Si bien parte del territorio rural está protegido de forma permanente como tierra agrícola en nombre de la seguridad alimentaria nacional, la urbanización parecía ser una fuerza imparable. En algunos casos, las ciudades más grandes literalmente tragaron aldeas rurales, y emergieron edificios altos alrededor de las casas existentes de residentes rurales y migrantes. Un escándalo que recibió mucha publicidad ocurrió cuando el vicealcalde de Guangzhou, la quinta ciudad más grande de China, fue sentenciado a cadena perpetua por aceptar sobornos de desarrolladores y presionar a los residentes que vivían en las afueras de la ciudad a regalar su tierra (Lau 2014).

“Era una máquina de crecimiento”, dice Liu, pero no se beneficiaban todos. “Quienes perdían eran los productores rurales”.

En paz con el crecimiento

Debido a la veloz urbanización en la primera década del s. XXI, “decenas de millones de agricultores desposeídos no tuvieron una compensación adecuada”, escribió Ran, de la Universidad de Renmin, en un documento de trabajo del Instituto Lincoln (Ran 2013). Ran indicó que, con la prolongación del auge de la urbanización, “desarrollar y gestionar territorios [pasó a ser] un gran negocio para los gobiernos locales de muchos lugares”.

Cuando los funcionarios gubernamentales tomaban tierras, los agricultores solían recibir una compensación (el acuerdo territorial que culminó con las protestas de Wukan ocurrió fuera del sistema, y quienes se beneficiaron fueron los funcionarios corruptos de la aldea). En general, esa compensación se basaba en el valor agrícola del suelo, en vez del precio de mercado, que podría haber sido mucho más elevado. Incluso el valor agrícola estaba vinculado con cultivos de materia prima con valor bajo, como arroz y trigo, en vez de las frutas y verduras de mayor valor que los agricultores podrían haber estado cultivando.

Los productores rurales que habían sufrido expropiación tenían pocas formas de volver a empezar; esto llevó a miles de incidentes como el enfrentamiento de Wukan. Las disputas territoriales “se han convertido en la fuente principal de conflictos entre el estado y la sociedad”, escribió Meg Rithmire, de la Facultad de Negocios de Harvard. “Los conflictos territoriales representan la mayoría de los cientos de miles de ‘incidentes masivos’ de protestas que atestan las zonas rurales y periurbanas de China cada año, y también la mayoría de las demandas y cartas presentadas por ciudadanos para apelar a las autoridades” (Rithmire 2017). 

Fuera de las protestas, los agricultores casi no han tenido forma de defenderse de los acuerdos territoriales injustos. Dado que el gobierno central establecía el precio del suelo, “los productores rurales podían negociar, pero solo de forma indirecta”, dice un profesor de economía de Pekín que pidió quedar en el anonimato. “Podían solicitar a los cargos más altos del gobierno que intervinieran en su nombre o podían resistirse como dingzihu”. 

Los residentes que recurrieron a la práctica de dingzihu (una alusión a un clavo que sobresale solo) combinaron protestas con regateos. Como en un cuento de fantasía, al resistirse al desarrollo, sus casas quedaban posadas sobre las torres de tierra que los equipos de construcción formaban al excavar todo a su alrededor. Y allí quedaban, a veces durante años, hasta que los echaban a la fuerza u obtenían un acuerdo de compra con el desarrollador que fuera más favorable. “Pero este proceso tiene un costo de transacción muy caro”, dice el profesor de Pekín. “Los costos de regatear de esta forma son altos para todas las partes involucradas”.

Las políticas de desarrollo también causaron otros problemas. Según algunos cálculos, entre 2005 y 2009, los precios de las viviendas se triplicaron. Esto provocó una especulación galopante y una proliferación de expansión urbana descontrolada y “ciudades fantasma” desocupadas.

“La raíz de todo esto son las políticas de suelo”, dice Liu, y las políticas de suelo de China sencillamente no habían seguido el ritmo del crecimiento vertiginoso. Tras unirse a la OMC, el país cambió mucho, y la ley se convirtió en una barrera.

Cambios fundamentales

Hacia 2013, el gobierno central admitió que se necesitaba un cambio. En parte, lo estimuló el surgimiento de viviendas de derechos de propiedad pequeños (SPR, por su sigla en inglés); se trata de viviendas ilegales construidas en territorio del pueblo que tomaban trabajadores migrantes y otras personas que precisaban estar cerca de zonas urbanas (para obtener más detalles sobre viviendas de SPR, consulte la edición de julio de 2015 de Land Lines). Al extenderse la práctica, que terminó por representar el 20 por ciento de las viviendas del país, los funcionarios notaron que las SPR tenían una función social y económica, y así aumentaron las demandas por reformar la ley de administración territorial (Liu 2019).

En noviembre de 2013 el Comité Central del Partido Comunista anunció una reforma de políticas que pretendía aumentar la eficacia del uso territorial, porque permitiría ventas basadas en el mercado, y mejorar la igualdad, en particular para los productores rurales. “En un sentido amplio, los principios pasaron de centrarse en el valor a centrarse en la gente”, dice Liu, “y de un enfoque dominado por el gobierno a permitir que el mercado hiciera gran parte del trabajo”.

Si bien el gobierno central sabía hacia dónde quería ir en rasgos generales, no fue sencillo resolver los detalles. Gran parte de ese trabajo recayó en el Centro de Investigación del Desarrollo (DRC, por su sigla en inglés), que da recomendaciones sobre políticas al Consejo Estatal y el Comité Central. Más de una década antes, el DRC y el Instituto Lincoln habían realizado un estudio en conjunto relacionado con el impuesto territorial. En 2013, poco después de que se anunciara la intención de reformar la ley de administración territorial, el DRC se acercó al PLC, esta vez para que lo ayudara a descifrar cómo se podía mejorar la ley.

Como institución investigadora, el PLC está bien posicionado para ayudar a conectar a funcionarios del gobierno chino con especialistas relevantes del extranjero (ver nota de recuadro). En el verano chino de 2014, el PLC llevó a varios académicos destacados de China y el exterior a un taller de dos días en la Universidad de Pekín para hablar sobre mercados inmobiliarios y derechos a la propiedad, planificación y regulación del uso territorial, políticas de viviendas, preservación de tierras agrícolas y el impuesto territorial. Asistieron varios funcionarios a nivel de viceministros, como el jefe adjunto del DRC, un miembro del comité legal de la Asamblea Popular Nacional y funcionarios del Ministerio de Suelo y Recursos.

Al ser una de las muchas instituciones que estudian el uso territorial en China, el PLC había analizado bien la ley de administración territorial vigente. Ahora, el Ministerio de Suelo y Recursos solicitaba asesoramiento específico sobre políticas para realizar una reforma. Para el PLC, esto implicaba cambiar de un plan dedicado solo a la investigación a una función más asesora, que ayudaría al gobierno a andar el riesgoso camino de una reforma de base.

“En 2013 estaba bien claro el sentido general para la reforma de políticas de suelo”, dice Liu. “Pero sigue siendo delicado adentrarse en los detalles. El gobierno se puso muy cauto a la hora de implementarla”.

Quienes observan de afuera suelen pensar en China como un bastión de rigidez vertical, de mando y control. Sin embargo, dentro del gobierno central el espíritu experimentalista está vivito y coleando. A Deng Xiaoping, el dirigente que en 1978 encaminó con cautela al país hacia la reforma y la apertura, le gustaba describir el proceso como “cruzar el río tanteando las piedras”.

La reforma de la ley de administración territorial fue igual. En febrero de 2015, el gobierno central anunció que había seleccionado 33 sitios piloto en todo el país para probar reformas. Así, los gobiernos locales podrían estudiar qué les convenía más.

Al mismo tiempo, los dirigentes del Partido se pronunciaban con fervor a favor de la igualdad en el mercado de viviendas. El PLC contribuyó con un análisis cuantitativo para eso también: el Centro Chino Internacional para el Intercambio Económico, un think tank cuasigubernamental, había encargado al PLC que liderara un equipo de investigación de varias instituciones para examinar el control del mercado por parte del gobierno.

Históricamente, el gobierno central había asumido un enfoque único para todo el país, que no admitía mucha flexibilidad para responder a las idiosincrasias de los mercados de viviendas regionales y locales. Este enfoque se solía describir con el aforismo “Cuando Pekín se enferma, todas las otras ciudades deben medicarse”. El informe, finalizado en diciembre de 2015, abogaba por un cambio hacia la regulación local de los mercados de viviendas en ciudades individuales, en parte para combatir la especulación. El punto se hizo entender en octubre de 2017, en el 19.º congreso del Partido, cuando el presidente Xi Jinping declaró que “las casas son para vivir, no para especular”.

Cambios en la ley

En agosto de 2019, la Asamblea Popular Nacional aprobó formalmente las reformas a la ley de administración territorial que habían empezado a tomar cuerpo unos seis años antes. Estas entraron en vigencia a principios de 2020, pero aún se está resolviendo la implementación. Un cambio importante es que el proceso de convertir territorios rurales en espacios urbanos se simplificó de forma drástica. Si un proyecto cumple con las regulaciones locales de planificación, ahora los residentes rurales pueden negociar directamente con los desarrolladores. Así, tienen más poder de regateo y una mayor compensación en forma de renta por alquiler del suelo. En comparación con el modelo anterior, la mayor parte de esta renta quedará en la aldea.

Además, las reformas de la ley son mucho más justas para los productores rurales en cuyas tierras se hará el desarrollo. Por un lado, los agricultores recibirán una parte más grande del valor aumentado del suelo que se convierte a uso urbano. La compensación ya no se basa en el valor del uso original. En cambio, se basará en una matriz cabal de precios que incluye la calidad, la ubicación, el uso original y el potencial de producción del suelo, además de las condiciones del mercado. En la compensación también se incluirán pagos para cubrir las pérdidas de subsistencia y los costos del seguro social.

Quizás sea igual de importante el hecho de que las reformas limitan las condiciones bajo las cuales un gobierno local de mayor rango puede expropiar tierras que pertenecen al pueblo. Cuando el gobierno debe tomar las tierras, debe tener un fin público claro, como infraestructura pública, viviendas asequibles, reducción de la pobreza o asuntos militares o exteriores. “En realidad, esa es una lección que aprendimos de los Estados Unidos”, destaca Liu.

En términos de ecuanimidad social, dice, esa concesión es uno de los logros principales de la nueva ley. “A ningún propietario, de ningún lugar del mundo, le gusta que el gobierno compre sus tierras de forma compulsiva o que las expropie”, dice. “Luego de ver tanta tensión por la expropiación, el gobierno chino decidió limitar el alcance”.

Las nuevas reformas también contienen cláusulas que facilitan la migración de personas del campo a las ciudades; esto es parte de un esfuerzo por estimular la economía nacional que flaquea, porque promueve el crecimiento urbano continuo, aunque más cauto.

Necesidad de nueva renta

Los cambios que se están implementando en la administración territorial son un avance importante para los residentes rurales. Pero al permitirles hacer acuerdos directamente con los desarrolladores, las reformas generaron una nueva dificultad para los gobiernos locales: perderán la renta que antes ganaban por esas transacciones territoriales. Ya están trabajando para probar distintas formas de mitigar el problema. En varios proyectos piloto, el 20 por ciento del monto por concesión territorial que paga el desarrollador al pueblo se destina a niveles superiores del gobierno.

Ese cambio en la renta es significativo si se considera otra reforma que proviene del gobierno central, por la cual más citadinos podrán acceder a beneficios sociales. Un punto de enfoque importante de esta labor más amplia es la reforma del sistema hukou, que ocasiona controversias desde hace mucho. El sistema se introdujo en la década de 1950 y otorgaba a los ciudadanos chinos acceso a servicios sociales como atención médica y educación pública para sus descendientes según un permiso de residencia. Históricamente, el hukou estaba vinculado con el lugar de nacimiento. En muchos casos, los trabajadores experimentados que se mudaban a otra ciudad podían cambiar el hukou y obtener acceso a los servicios sociales. Pero la gran mayoría de los migrantes chinos, en particular operarios y empleados de la construcción, tenían una prohibición legal de transferir el hukou y, por lo tanto, estaban excluidos de los beneficios sociales con financiamiento público. “No queremos que los trabajadores migrantes se queden atrás”, dice Liu. “Deberían integrarse a la ciudadanía urbana, pero el hukou representa una barrera”.

En los últimos años, el gobierno central ha abolido requisitos de hukou en ciudades cada vez más grandes. En abril de 2020, en un intento que en parte pretendía promover la economía, el gobierno anunció que permitiría recibir beneficios sociales a residentes sin hukou en ciudades con menos de tres millones de habitantes. Son más de treinta las ciudades que tienen más de tres millones de habitantes y, por lo tanto, aún no están sujetas a la reforma de hukou, pero a medida que los requisitos se expandan a las ciudades más grandes, se presume que quedarán incluidas. Tratar a los trabajadores migrantes, al fin, como residentes reales de la ciudad en la que trabajan es un paso importante hacia una verdadera igualdad social.

Sin embargo, ahora los gobiernos locales deben hallar el modo de financiar los servicios para legiones de residentes urbanos que acceden al derecho de los beneficios sociales. “A cualquier alcalde de una ciudad le preocupará de dónde obtendrá el dinero para cuidar de esas personas”, dice Liu. Concluida la época en que la venta territorial significaba una fuente fiable de dinero, los gobiernos municipales quedan particularmente ajustados.

Una solución puede ser introducir un impuesto territorial. “El mercado inmobiliario es importante aquí”, dice Liu, “pero China es uno de los pocos países que no tiene un impuesto territorial”. El paquete de reformas anunciado en 2013 incluía un impuesto así, y el gobierno está preparando una ley nacional de impuesto territorial. Pero la presentación ante la Asamblea Popular Nacional se atrasó, y es posible que todo el esfuerzo quede en pausa debido a la COVID-19 y la recesión económica resultante, además de las inquietudes sobre la oposición pública a un nuevo impuesto.

Cuando se trata de las reformas actuales, Liu predice que tardarán al menos tres años en vislumbrar cuán efectivos serán los cambios. Y también reconoce que es posible que se deban hacer muchos ajustes. “En China, a veces hacemos la broma de que todas las regulaciones son temporales”, dice. “Pero eso da lugar a regresar y reformar la regulación; no es algo tallado en la pared. Y eso es muy práctico, porque China está cambiando velozmente”.

Matt Jenkins Matt Jenkins es un escritor independiente que ha colaborado con New York Times, Smithsonian, Men’s Journal y muchas otras publicaciones.

Fotografía: Trabajadores migrantes de un municipio rural plantan árboles y siembran césped en un parque urbano construido sobre tierras agrícolas en Chengdu, en la provincia de Sichuan. Crédito: Justin Jin/Panos Pictures.

Referencias

Lau, Mimi. 2014. “The Village That Brought Down Guangzhou’s Cao Jianliao”. South China Morning Post. 18 de agosto. https://www.scmp.com/news/china/article/1575742/village-brought-down-guangzhous-cao-jianliao.

Liu, Zhi, y Yan Liu. 2019. “Urban Housing Challenges in Mainland China”. En International Housing Market Experience and Implications for China, ed. Rebecca L.H. Chiu, Zhi Liu, y Bertrand Renaud. Abingdon, Reino Unido: Routledge.

Liu, Zhi, y Li Sun. 2014. “Examining the Urban-Rural Linkages in China”. Regional Development Dialogue 35. Nagoya, Japón: Centro para el Desarrollo Regional de las Naciones Unidas. https://www.researchgate.net/publication/333309810_Examining_the_Urban-Rural_Linkages_in_China.

Liu, Zhi. 2019. “Land-Based Finance and Property Tax in China”. Area Development and Policy 4(4): 367–381. https://doi.org/10.1080/23792949.2019.1610333.

Ran, Tao. 2013. “The Issue of Land in China’s Transition and Urbanization”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (abril). https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2225_1557_Ran_WP13TR1.pdf.

Rithmire, Meg Elizabeth. 2017. “Land Institutions and Chinese Political Economy: Institutional Complementarities and Macroeconomic Management”. Politics and Society 45(1): 123–153. https://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/PoliticsSociety2017_69188ed6-01c7-481e-90a5-24d705acb8e5.pdf.

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Illegal But Rational: Why Small Property Rights Housing Is Big in China

Several years ago, villagers in Wukan, China, rose up in protest. Residents of the small port town in the southern province of Guangdong were furious with the leaders of their village, who had condemned a swath of land and sold it to developers in a backroom deal. The villagers received no compensation.

The protests began modestly enough, but ultimately drew as many as 13,000 participants and became increasingly violent as residents and police repeatedly clashed. The showdown left one protester dead while in police custody, saw villagers drive officials out and barricade the town, and drew international media attention. The situation calmed down only after the provincial head of the Communist Party intervened, allowing the villagers to choose new representatives for the village committee in what outside observers heralded as the first transparent, free election in China.

The standoff in Wukan was but one example of the tensions surrounding land use in rapidly urbanizing China, where 500 million people have moved into cities over the past few decades. Social stability has long been a central goal of the Chinese government, and conflicts related to land use and development were proving to be an increasing source of social unrest. In 2013, China’s national leadership decided to push for more equitable urbanization policies as part of a broad endeavor to address the social inequalities that have dogged the country during the period of rapid development.

Turning those reforms into reality has taken some time. The Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC), jointly established by the two institutions, has played an important role in helping lawmakers understand the options for reform. In 2019, after six years of deliberation, the central government approved major amendments to the national land administration law. “It’s a landmark change,” says PLC Director Zhi Liu. “It’s a major paradigm shift from chasing value to meeting the needs of the people.”

A Growth Machine

Over the past four decades, China’s phenomenal growth and transformation have been driven by its cities, particularly along the coast. In 1978, just 18 percent of the population lived in urban areas. Today, 60 percent do, and it is projected that by 2030, 70 percent will. China’s cities, which exist at a scale seen in few other places on earth, include the sprawling megalopolises of the Yangtze River Delta, centered on Shanghai and Hangzhou; the area around Beijing; and the Pearl River Delta, centered on Shenzhen, Guangzhou, and Hong Kong.

The trajectory of China’s rise can be roughly divided into two phases. The first began in 1978 under the leadership of Deng Xiaoping. Casting off nearly 30 years of international isolation and a centrally controlled socialist economy, Deng opened China to the outside world and encouraged a more market-based economy. Two decades later, in 1999, China joined the World Trade Organization (WTO); the resulting boom in manufacturing drove unprecedented levels of growth and opened a pathway to prosperity.

After joining the WTO, China assiduously courted foreign manufacturers to set up shop. Labor was plentiful, but developable land was a precious commodity. As a result, cities used land as a major factor to attract business.

According to the land administration law, urban land is owned by the government, while rural land is owned by village collectives. But government authorities can use eminent domain to seize land for urban expansion (Liu and Sun 2014). Villagers have little say in the matter and typically receive limited compensation.

Until the recent reforms, the central government allotted an annual quota of developable rural land to every municipality—an administrative unit that includes a central city surrounded by townships and rural areas—for the purpose of urban expansion. That set off an annual scramble by municipal and county authorities to attract development so they could secure their share of the quota (Liu and Liu 2019). For some subprovincial governments, proceeds from land sales have accounted for 30 to 50 percent of annual fiscal revenue (Ran 2013), most of it spent far from the villages where the land in question is located.

During the post–WTO period, government authorities “exhibited an insatiable appetite for growth and investment,” said Professor Tao Ran, who leads the Center for Economics and Public Governance at Renmin University. Speaking at the University of Southern California’s US–China Institute in 2016, he noted that “in their drive to secure revenues, local governments competed fiercely with each other” for manufacturing capital, business taxes, and land revenue.

From 2004 to 2014, a period now referred to as the golden decade of China’s real estate market, China’s GDP growth averaged 10 percent per year. During the same time, the amount of land earmarked for urban growth across China increased by 19,366 square kilometers (7,477 square miles), a whopping 64 percent. Ninety percent of that was formerly rural land that had been expropriated by the government through eminent domain, bringing in huge amounts of money to local governments (Liu and Sun 2014). During that same decade, revenue from land concessions—contracts between governments and business entities for the right to use or develop land—was more than half of local tax revenues.

Although some rural land is permanently protected as farmland in the name of national food security, urbanization appeared to be an unstoppable force. In some cases, rural villages were literally swallowed up by larger cities, with high-rise buildings taking shape around the existing homes of villagers and migrant workers. In one much-publicized scandal, the vice mayor of Guangzhou, China’s fifth-largest city, was imprisoned for life for accepting bribes from developers and pressuring villagers on the outskirts of the city to give up their land (Lau 2014).

“It was a growth machine,” says Liu, but not everyone profited. “The losers were the farmers.”

Keeping Pace with Growth

Rapid urbanization in the first decade of the 21st century “led to tens of millions of dispossessed farmers left undercompensated,” wrote Ran of Renmin University in a Lincoln Institute working paper (Ran 2013). As the development boom continued, he noted, “developing and managing land [became] a major business for local governments in many localities.”

When government officials took land, farmers typically received compensation. (The land deal that led to the Wukan protests occurred outside this system, with corrupt village officials profiting instead.) That compensation was usually based on the agricultural value of the land rather than on the market price, which would have been much higher. Even the agricultural value was tied to low-value commodity crops like rice and wheat rather than the higher-value fruits and vegetables that farmers might have been growing.

Farmers whose land had been expropriated had few ways to make a new start, leading to thousands of incidents such as the showdown in Wukan. Land disputes “have emerged as the principal source of state–society conflict in China,” wrote Meg Rithmire of the Harvard Business School. “Land conflict accounts for the majority of the hundreds of thousands of ‘mass incidents’ of protest that engulf rural and periurban China each year as well as the majority of petitions and letters filed by citizens to appeal to higher authorities” (Rithmire 2017).

Outside of protest, farmers have had almost no way to fight back against unfair land deals. With the central government setting the price for land, “farmers could bargain, but only indirectly,” says a Beijing economics professor who requested anonymity. “They could petition higher levels of government to intervene on their behalf, or they could hold out as dingzihu.”

Residents who resorted to the practice of dingzihu—which alludes to a single nail sticking up in the air—combined protest with bargaining. As they held out in the face of development, their houses were left perched, Dr. Seuss-like, atop towers of dirt as construction crews excavated everything around them. There they would remain, sometimes for years, until they were forcibly removed or managed to strike a more favorable buyout deal with the developer. “But this process has a very high transaction cost,” says the Beijing professor. “The costs of bargaining this way are high for everyone involved.”

The development policies led to other problems, too. According to some estimates, housing prices tripled between 2005 and 2009. That led to rampant speculation and a proliferation of sprawling and unoccupied “ghost cities.”

“All these things have their roots in land policy,” Liu says, and China’s land policy simply hadn’t kept pace with its breakneck growth. After China joined the WTO, the country was changing rapidly, and the law became a barrier.

Fundamental Shifts

By 2013, the central government recognized the need for change. Part of the impetus was the rise of small property rights (SPR) housing—illegal housing built on village land that was being snapped up by migrant workers and others who needed to be close to urban areas. (For a closer look at SPR housing, see Land Lines, July 2015.)

As the practice spread, eventually accounting for as much as 20 percent of the country’s housing, officials saw that SPR served a social and economic function, and calls increased for amending the land administration law (Liu 2019).

In November 2013, the Communist Party’s Central Committee announced a policy reform aimed at both increasing land use efficiency, by allowing market-based land sales, and improving equity, particularly for farmers. “The broad principles were a shift from focusing on value to focusing on people,” Liu says, “and from a government-dominated approach to enabling the market to do much of the work.”

While the central government knew the general direction it wanted to take, working out the details was no simple task. Much of that work fell to the Development Research Center (DRC), which makes policy recommendations to the State Council and the Central Committee. More than a decade earlier, the DRC and the Lincoln Institute had conducted a joint study related to the property tax. Not long after the intent to reform the land administration law was announced in 2013, the DRC approached the PLC, this time for help figuring out how the law could be improved.

As a research institution, the PLC is well-positioned to help connect Chinese government officials with relevant outside expertise. During the summer of 2014, the PLC brought several prominent Chinese and foreign scholars to a two-day workshop at Peking University to speak on real estate markets and property rights, land use planning and regulation, housing policies, farmland preservation, and the property tax. Several officials at the vice minister level attended the workshop, including the deputy head of the DRC, a member of the National People’s Congress legal committee, and officials from the Ministry of Land and Resources.

As one of many institutions studying land use in China, the PLC had looked closely at the existing land administration law. Now the Ministry of Land and Resources invited specific policy advice for reform. For the PLC, that meant shifting from a purely research-focused agenda toward a more advisory role, one that would help the government navigate the fraught terrain of ground-level reform. “The general direction for land policy reform was quite clear in 2013,” Liu says. “But when you look into the details, it’s still tricky. The government became very cautious about putting it into implementation.”

Outside observers often see China as a bastion of top-down, command-and-control rigidity. Yet within the central government, the spirit of experimentation is alive and well. Deng Xiaoping, the leader who cautiously set the country on the path of reform and opening in 1978, was fond of describing that process as “crossing the river by feeling for stones.” Reforming the land administration law was no different. In February 2015, the central government announced that it had selected 33 pilot sites throughout the country to test out reforms. This lets local governments figure out what works best for them.

At the same time, the Party leadership was taking a firm stand in favor of equity in the housing market. There, too, the PLC helped provide quantitative analysis: the China International Center for Economic Exchange, a quasi-governmental think tank, had commissioned the PLC to lead a team of researchers from several institutions to examine government control of the market.

The central government had traditionally taken a one-size-fits-all approach across the entire country, which didn’t allow for much flexibility to respond to the idiosyncrasies of regional and local housing markets. (This approach was frequently described with the aphorism, “When Beijing gets sick, all the other cities have to take the medicine.”) The report, completed in December 2015, advocated a shift toward local regulation of housing markets in individual cities, in part to combat speculation. That point was driven home in October 2017, at the 19th Party Congress, when President Xi Jinping declared that “houses are for habitation, not for speculation.”

Changes to the Law

In August 2019, the National People’s Congress formally approved the amendments to the land administration law that had begun taking shape some six years earlier. The amendments went into effect at the beginning of 2020, but the implementation is still being worked out. One major change is that the process of converting rural land to urban space has been dramatically streamlined. If a project conforms to local planning regulations, villagers can now deal directly with developers. This gives villagers more bargaining power and higher compensation in the form of land leasing revenues. In contrast to the previous model, most of this revenue will now stay within the village.

The amendments to the law are also much fairer for the farmers whose land will be developed. For one thing, farmers will receive a larger share of the increased value of land converted to urban use. Compensation is no longer based on the value of the original use. Instead, it will be based on a comprehensive price matrix that includes the quality, location, original use, and production potential of the land, as well as market conditions. Compensation will also include payments to cover farmers’ loss of livelihood and the costs of social security.

Perhaps just as important, the amendments limit the conditions under which a higher-level local government can take village-owned land through eminent domain. When the government needs to take land, it must have a clear public purpose, such as public infrastructure, affordable housing, poverty reduction, or military or foreign affairs. “That’s actually a lesson we learned from the United States,” Liu notes. In terms of social fairness, Liu says, that concession is one of the key breakthroughs of the new law. “All around the world, landowners dislike compulsory purchase of their land by the government, or eminent domain,” Liu says. “After seeing so much tension over expropriation, the Chinese government decided to limit its scope.”

The new amendments also contain provisions making it easier for rural people to migrate to cities, part of an effort to boost the flagging national economy by encouraging continued, albeit more careful, urban growth.

New Revenue Needed

The land administration changes underway are a significant step forward for villagers. But by allowing villages to make deals directly with developers, the amendments have created a new challenge for the local governments above them, which will lose the revenue previously gained from such land transactions. Some efforts are already being made to test ways to mitigate this problem. In several pilot projects, 20 percent of the land concession fee paid by the developer to the village is earmarked for higher levels of government.

That shift in revenue is significant in light of another reform coming from the central government, which will make more city dwellers eligible for social benefits. A major focus of this broader effort is reform of the long-controversial hukou system, which was introduced in the 1950s and gave Chinese citizens access to social services such as health care and public education for their children, based on a residence permit.

Traditionally, hukou was tied to place of birth. In many cases, skilled workers who moved to a different city could change their hukou and gain access to social services. But the vast majority of Chinese migrants, particularly construction laborers and factory workers, were legally barred from transferring their hukou and were thus excluded from publicly funded social benefits.

“We don’t want migrant workers to be left behind,” Liu says. “They should be integrated into urban citizenship, but the hukou is a barrier for them.”

Over the past several years, the central government has been abolishing hukou requirements in successively larger cities. In April 2020, partly in a bid to boost the economy, the government announced that it was allowing residents without hukou in cities that have populations under three million to receive social benefits. Roughly three dozen cities in China have more than three million people, and therefore are not yet subject to hukou reform, but ostensibly will be as the requirements continue to expand to larger cities. Finally treating migrant workers as actual residents of the cities in which they work is a significant step toward real social equity.

Now, though, local governments must find a way to fund services for legions of urban residents granted the right to social benefits. “If you are the mayor of a city, certainly you worry, ‘Where do I get the money to take care of these people?’” Liu says. At the end of an era in which land sales provided a reliable source of money, municipal governments are left in an especially tight bind.

One solution would be the introduction of a property tax. “The property market is a big deal here,” Liu says, “but China is one of the few countries that does not have a property tax.” Such a tax was part of the reform package announced in 2013, and the government is drafting a national property tax law. But its presentation to the National People’s Congress has been delayed, and the entire effort may now be on hold because of COVID-19 and the associated economic downturn, along with concerns about public opposition to a new tax.

When it comes to the current amendments, Liu predicts that it will take at least three years to get any sense of how effective the changes will be. And, he concedes, there may be plenty of tweaking yet to come. “In China, sometimes we joke that all regulations are temporary,” he says. “But that leaves space for you to come back and amend the regulation; it’s not something that’s carved on the wall. And that’s very practical, because China is changing rapidly.”

Matt Jenkins is a freelance writer who has contributed to the New York Times, Smithsonian, Men’s Journal, and numerous other publications.

Photograph: Migrant workers from a rural township plant trees and sow grass at an urban park built on farmland in Chengdu, Sichuan Province, China. Credit: Justin Jin/Panos Pictures.

References

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Liu, Zhi, and Yan Liu. 2019. “Urban Housing Challenges in Mainland China.” In International Housing Market Experience and Implications for China, ed. Rebecca L.H. Chiu, Zhi Liu, and Bertrand Renaud. Abingdon, UK: Routledge.

Liu, Zhi, and Li Sun. 2014. “Examining the Urban-Rural Linkages in China.” Regional Development Dialogue 35. Nagoya, Japan: United Nations Centre for Regional Development. https://www.researchgate.net/publication/333309810_Examining_the_Urban-Rural_Linkages_in_China.

Liu, Zhi. 2019. “Land-Based Finance and Property Tax in China.” Area Development and Policy 4(4): 367–381. https://doi.org/10.1080/23792949.2019.1610333.

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Rithmire, Meg Elizabeth. 2017. “Land Institutions and Chinese Political Economy: Institutional Complementarities and Macroeconomic Management.” Politics and Society 45(1): 123–153. https://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/PoliticsSociety2017_69188ed6-01c7-481e-90a5-24d705acb8e5.pdf.

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