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Faculty profile of John Emmeus Davis.
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¿Cómo se correlacionan las percepciones de los moradores de asentamientos informales sobre la seguridad de la tenencia con las decisiones de invertir en mejoras para sus viviendas? ¿Es necesario poseer un título de propiedad para sentirse seguro o aumentar la inversión? ¿Y cómo se relacionan los ingresos y el crédito con la inversión? ¿El morador promedio aspira en realidad a la legalización de su tenencia? Y en ese caso, ¿qué se puede esperar? Este artículo trata de responder a estas preguntas en base a una investigación realizada sobre dos invasiones de terrenos en Buenos Aires, Argentina, y se concentra en dos temas en particular: el concepto de seguridad en la tenencia y la medición empírica de las percepciones de seguridad relacionadas con la inversión en mejoras de viviendas (Van Gelder 2009b).
La seguridad de la tenencia como un concepto tripartito
En la década de 1970, ante un rápido aumento de la informalidad urbana, ciertas organizaciones, como el Banco Mundial, comenzaron a experimentar con programas que proporcionaban servicios básicos de asentamiento y concedían el título de propiedad a sus moradores. La hipótesis era que, con la seguridad de la tenencia, los moradores movilizarían recursos para la construcción de viviendas más eficientemente que con programas de vivienda pública. La vivienda autoconstruida, por lo tanto, se interpretaba como una fuente de seguridad económica y movilidad social ascendente.
A comienzos de la década de 1990, las dimensiones económicas de la legalización de la tenencia cobraron nueva importancia en algunos círculos políticos (Bromley 1990; World Bank 1993). Se comenzó a creer que la mera concesión de derechos de propiedad privada sería una condición suficiente y necesaria para el desarrollo de los asentamientos. La hipótesis era que, al brindar un incentivo a la inversión y la posibilidad de acceder al crédito formal, los derechos de propiedad harían las veces de catalizador para el desarrollo.
Los críticos de esta idea argumentaron que, para establecer la seguridad de la tenencia y promover la inversión, sería mejor concentrarse en detalles más prácticos. El reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios, y otros factores podían aportar más a la seguridad de facto de la tenencia que el hecho de tener un documento legal que certificara la propiedad de una parcela (p.ej., Gilbert 2002).
Un tercer punto de vista sobre la inversión en viviendas argumenta que el factor más importante es la percepción de la por parte de los moradores. En vez de la seguridad legal, representada por la titulación, el mecanismo propulsor de la inversión es la percepción de seguridad. Se argumenta que los residentes invierten en sus moradas independiente de su estado legal, en la medida que crean que no van a ser desalojados y que las autoridades van a permitir que permanezcan en sus casas (Broegaard 2005; Varley 1987).
El concepto de la seguridad de la tenencia se puede analizar, por lo tanto, desde tres puntos de vista: como un instrumento legal, que frecuentemente toma la forma de título de propiedad; como una seguridad de facto, basada en la situación real; y como una percepción de los moradores. No obstante, estos puntos de vista frecuentemente se confunden, o simplemente se consideran indistintamente en la literatura de investigación o por los políticos, de manera que es importante distinguir entre ellos para poder responder a las preguntas que formulamos al principio.
La seguridad legal de la tenencia es un concepto formal, que se refiere a un documento oficial que identifica al propietario de un bien, y que es reconocido por la autoridad del estado, pero la seguridad de facto y percibida de la tenencia son conceptos empíricos. Para comprender la situación de facto de la tenencia, tenemos que estudiar lo que ocurre in situ y responder a preguntas tales como: ¿ Los desalojos forzados han sido hechos frecuentes o infrecuentes en una determinada ciudad o área? La actitud general de las autoridades hacia la ocupación ilegal, ¿ha sido benigna o estricta? La seguridad percibida de la tenencia, por otro lado, reside en la mente del morador, y su medición exige métodos refinados.
Los distintos tipos de seguridad de la tenencia se pueden superponer. Por ejemplo, la posesión de un título puede implicar que un morador también tenga seguridad de facto, ya que puede percibir que su situación es segura, pero no existe necesariamente una conexión entre estos tipos de seguridad. Los derechos de propiedad no siempre influyen sobre todos los tipos de hechos empíricos, ni tienen que ser reconocidos como algo significativo a los ojos de los moradores (Van Gelder 2010). Por el contrario, las ciudades con informalidad extensa se caracterizan precisamente por una ausencia de dichas correlaciones.
Un problema con el enfoque sobre la titulación es que postula que los derechos de propiedad equivalen a la seguridad de la tenencia. Esto puede ser cierto en situaciones donde la realidad de un asentamiento refleja las normas del sistema legal, pero no necesariamente será cierto cuando no se produce esta correlación. Más aún, es importante recordar que si la seguridad de la tenencia, ya sea de naturaleza legal o de facto, influye sobre la inversión, tiene que hacerlo a través de mecanismos psicológicos.
El lado psicológico de la seguridad de la tenencia
La literatura revela tres puntos críticos con respecto a la medición de la seguridad de la tenencia. Primero, la interpretación de la seguridad de la tenencia, ya sea legal, de facto o percibida, es frecuentemente binaria: uno la tiene o no la tiene. Segundo, y relacionado con el primer punto, los estudios raramente indican el grado en el que la seguridad de la tenencia contribuye a (mayor) inversión en la vivienda, en comparación con otros factores que probablemente también influyen en la inversión, como el nivel de ingreso o la disponibilidad de crédito. Tercero, la seguridad percibida de la tenencia casi siempre se interpreta como la probabilidad percibida de desalojo por parte del morador.
Estos tres puntos descubren una serie de limitaciones importantes en cada caso. Primero, la idea de interpretar la seguridad de la tenencia como una dicotomía no se corresponde con la realidad de los países en vías de desarrollo, donde la seguridad de la tenencia se concibe más bien como una gradación. La mayoría de los asentamientos de bajos ingresos se encuentran en algún punto entre la inseguridad completa y la seguridad completa. Segundo, para comprender la influencia de la seguridad de la tenencia sobre la inversión, es necesario cuantificar esta relación y examinarla junto con otros factores que probablemente también influyan en la inversión, tales como los ingresos del hogar.
Con respecto al tercer punto, la investigación psicológica social ha demostrado crecientemente que las decisiones de las personas están influenciadas frecuentemente por lo que sienten acerca de una situación en vez de, o además de, cómo piensan sobre ella (Hsee y Rottenstreich 2004; Kahneman 2003; Van Gelder, De Vries y Van der Pligt 2009). Estos descubrimientos se pueden aplicar al estudio de las viviendas informales, si consideramos que la inversión de un morador es una forma de tomar decisiones en un entorno de incertidumbre. Es decir, además de operacionalizar la seguridad percibida solamente como la probabilidad percibida de desalojo, lo cual se refiere a un estado cognitivo o de pensamiento, también podemos examinar los sentimientos o las preocupaciones, la inseguridad y el miedo que experimentan los moradores. A este componente de la seguridad de la tenencia lo denominamos miedo al desalojo.
¿Podemos comprender mejor las estimaciones de probabilidad de desalojo si examinamos los sentimientos? En el contexto de la tenencia informal, se ha sugerido frecuentemente que los moradores informales piensan que la probabilidad de un desalojo forzado es muy baja, en particular cuando el asentamiento está relativamente consolidado. En estos casos, el usar solamente la probabilidad percibida de desalojo como indicador de seguridad de la tenencia limita su valor predictivo, porque es invariablemente baja. No obstante, la posibilidad de desalojo, aunque sea muy pequeña, puede aún causar suficientes sentimientos negativos de preocupación y estrés en los moradores como para influir en sus decisiones, independientemente de que se la perciba como probable o no (Van Gelder 2007; 2009a).
Para no tener que considerar (las percepciones de) la seguridad de la tenencia como una dicotomía, podemos cuantificar la probabilidad y el miedo al desalojo usando técnicas de escalas psicométricas. En mi investigación, se presentaron a los moradores varias declaraciones sobre su situación de tenencia, y se les pidió que indicaran hasta qué punto estaban de acuerdo con dichas declaraciones, usando escalas de cinco puntos, desde “completamente en desacuerdo” hasta “completamente de acuerdo”. Por ejemplo: “A veces me preocupa la posibilidad de un desalojo” o “Siempre está presente la posibilidad de que nos desalojen de este barrio”. Ambas declaraciones se refieren a la posibilidad de desalojo. Sin embargo, la segunda, que mide la probabilidad percibida de desalojo, se refiere a una estimación de probabilidades – un estado pensante – mientras que la primera trata de dilucidar los sentimientos.
Medimos así la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo usando escalas compuestas separadas, cada una con múltiples declaraciones. También se preguntó a los encuestados, todos ellos jefes de familia, sobre los ingresos del hogar y si habían sacado un préstamo en los años anteriores. Para medir la inversión en mejoras de viviendas, los encuestadores calificaron las moradas de los participantes de acuerdo a tres elementos distintivos: el piso, las paredes y el techo. Estas calificaciones se combinaron más adelante en un índice de mejora o consolidación de vivienda, la variable dependiente. Para aislar los efectos de la seguridad percibida de la tenencia sobre la inversión, la encuesta fue administrada solamente a aquellos jefes de hogar que habían vivido en el asentamiento desde su origen y fueron responsables por la construcción de la vivienda.
Asentamientos del caso de estudio
Una invasión de suelo típicamente involucra a varios centenares de personas, que obtienen acceso al suelo al invadirlo en forma colectiva y construyen inmediatamente en el mismo. Los residentes intentan cumplir con la legislación sobre el uso del suelo y otros requisitos, lo que permite más tarde subdividir el suelo legal y técnicamente. Esta participación activa de los residentes distingue a estos asentamientos de aquellos más irregulares (las villas miserias).
El estudio consistió en una encuesta estructurada y también en entrevistas semiestructuradas y grupos de enfoque con moradores en dos invasiones de suelo distintas en el cono sur del Gran Buenos Aires, reconocido por su urbanización popular en gran escala y altas concentraciones de pobreza (tabla 1: ver anexo).
Los asentamientos eran muy similares en tamaño, pero tenían distintas edades y por lo tanto distintos grados de consolidación; El Tala fue una de las primeras invasiones de la ciudad, mientras que San Cayetano había existido por sólo dos años antes de la encuesta, realizada en 2008. Sólo la mitad de los moradores de El Tala recibieron el título legal, creando las condiciones para una comparación válida de hogares titulados y no titulados en este asentamiento.
Resultados del análisis
Se emplearon análisis de regresión y de correlación para examinar la intensidad tanto de la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo como pronosticadores de mejoras a las viviendas. Para tener una mejor idea de su importancia comparativa, también analizamos los ingresos del hogar. La tabla 2 (ver anexo) muestra que tanto la probabilidad como el miedo estaban significativamente correlacionados con las mejoras en ambos asentamientos. En otras palabras, tanto el pensar en la probabilidad de desalojo como los sentimientos provocados por el desalojo influyeron sobre la probabilidad de que la gente estuviera dispuesta a invertir en su morada. Cuanto mayor la probabilidad percibida y el miedo al desalojo, menos mejoraban su morada.
Los ingresos del hogar tuvieron una fuerte correlación con las mejoras de las viviendas en San Cayetano, pero no en El Tala. Una explicación probable de estos resultados es que las inversiones más visibles en vivienda ocurren en los primeros años de desarrollo del asentamiento. Recuérdese que San Cayetano tenía sólo dos años de existencia cuando se realizó la encuesta, mientras que El Tala se fundó a principios de la década de 1980. Otra explicación, relacionada con la anterior, es que los ingresos actuales de los hogares medidos por la encuesta no necesariamente reflejan los ingresos en las décadas precedentes. Esta fluctuación de ingresos hace más difícil evaluar la relación válida entre ingresos e inversiones en asentamientos más antiguos como El Tala.
El análisis de regresión de la tabla 3 (ver anexo) ensaya simultáneamente la probabilidad, el miedo y los ingresos como pronosticadores de inversión, analizando su contribución única. La intensidad de la relación para cada variable separada es indicada por el símbolo β, que puede oscilar entre -1 y +1 (indicando una relación lineal perfectamente negativa y positiva, respectivamente).
En El Tala, el efecto de la probabilidad de desalojo se explica en gran medida por el miedo al desalojo. Esto parece confirmar la hipótesis señalada anteriormente, de que en los casos en que el desalojo es muy poco probable, como en los asentamientos consolidados, el miedo al desalojo es el mejor pronosticador de mejoras a las viviendas. Dicho de otra manera, al decidir si invertir o no, y cuánto, en sus viviendas, los individuos tienen más en cuenta cómo se sienten sobre su situación y los posibles riesgos involucrados, que cómo piensan. Estos resultados constituyen un argumento convincente para alterar nuestra interpretación de la seguridad percibida de la tenencia como meramente una percepción de la probabilidad de desalojo. Si queremos predecir la conducta, también tenemos que comprender cómo se siente la gente.
En San Cayetano, sin embargo, la situación es distinta. Si bien tanto la probabilidad percibida y el miedo al desalojo están correlacionados negativamente con la inversión en mejoras a las viviendas, los resultados del análisis de regresión muestran que los ingresos del hogar explican la mayor parte de la varianza. En otras palabras, la inversión fue dictada más por los ingresos del hogar que por las percepciones de seguridad, ya sea la probabilidad percibida de desalojo o el miedo al desalojo. Mi hipótesis es que, una vez más, estos resultados se pueden atribuir a la corta edad del asentamiento, porque la probabilidad de que la gente invierta en su vivienda, en las primeras fases de consolidación de un asentamiento, está dada más que nada por su capacidad financiera.
Virtualmente todos los residentes encuestados y entrevistados en ambos asentamientos declararon que para ellos era importante tener un título de la propiedad, y expresaron un fuerte deseo de ser legalizados. Este resultado presenta una paradoja intrigante: si bien el desalojo forzado rara vez es considerado probable o aun posible por los residentes, aproximadamente la mitad de ellos declaró que la razón más importante para tener un título de la propiedad era la seguridad de la tenencia. Un residente de El Tala comentó sobre las distintas motivaciones para invertir: “Yo creo que hay dos momentos. Uno es al comienzo, cuando la construcción es una manera de asegurarse que nadie te va a echar. Hoy en día, creo que la situación es al revés. No creo que valga la pena invertir mucho dinero en la casa si no se tiene un título”.
Esto quiere decir que aun en situaciones con una seguridad de tenencia de facto muy alta, como en El Tala, los residentes siguen deseando un título de propiedad, principalmente por la seguridad adicional que ello confiere. Este resultado se corresponde con el argumento dado anteriormente sobre la importancia de incluir el miedo al desalojo, junto con la probabilidad, como indicador de seguridad percibida de la tenencia. La posibilidad de un desalojo, aunque sea pequeña, todavía puede crear una sensación de preocupación y miedo que influye en las decisiones de los residentes, casi independientemente de la probabilidad percibida (Van Gelder, 2007).
Otras motivaciones frecuentemente mencionadas para desear un título de propiedad son “dejarles algo a mis hijos” y “ser o sentir que soy el dueño de mi casa”. Sorprendentemente, muy pocos moradores en ambos asentamientos mencionaron razones comerciales (como el mayor valor de la vivienda o el acceso al crédito) como motivo para desear ser propietarios. En ambos asentamientos, más del 80 por ciento de los encuestados pensaba que tener un título aumentaría su seguridad. Más de la mitad de los residentes declaró que invertirían más después de tener el título, y más de la mitad de los residentes con título indicó que, en efecto, habían invertido más después de que se legalizó su tenencia.
Con respecto al acceso al crédito, los dueños con título no sacaron un préstamo bancario con mayor frecuencia que los residentes sin título. En El Tala, sólo tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamo hipotecario en los cinco años anteriores, en contraposición con dos personas en la parte no titulada de dicho asentamiento. Más personas – ocho en las áreas tituladas y cinco en las no tituladas – habían sacado préstamos en instituciones prestamistas que cobran intereses altos pero que no exigen una propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus moradas como garantía para obtener los préstamos.
La mayoría de los encuestados que habían sacado un préstamo lo habían hecho para mejorar o reparar su morada. Los pequeños montos de dinero prestados y los muy pocos préstamos para inversiones comerciales generan dudas sobre hasta qué punto el mayor acceso al crédito funciona como motor del crecimiento económico, tal como se ha sugerido a veces como justificativo para los programas de titulación del suelo.
Conclusiones
Estos resultados esclarecen un poco el debate sobre la seguridad de la tenencia y la discusión entre los defensores y críticos de la legalización. Por ejemplo, si bien el título legal no es una condición necesaria para invertir en mejoras a las viviendas, probablemente sea un factor contribuyente en ciertas situaciones. Más aún, casi sin excepción, todos los moradores aspiran a ser los dueños legales de sus casas. No obstante, los efectos sociales y psicológicos parecen ser mucho mayores que los factores económicos para valorar la tenencia legal.
Si bien las políticas han formulado crecientemente argumentos mercantilistas para respaldar la titulación (por ejemplo, el acceso al crédito y a los mercados del suelo), los encuestados tienden a enfatizar las razones sociales. Además de la seguridad de la tenencia, la posibilidad de dejar algo “seguro” para los hijos y la simple sensación de ser el dueño (legal) de su vivienda fueron citadas como las motivaciones más fundamentales para desear ser un propietario. La propiedad formal es vista por muchos, sea en forma realista o no, como una manera de escaparse de la marginalidad y como un sustituto de un sistema de seguridad social en gran medida deficiente.
Una manera de mejorar la política y de anticipar más precisamente las consecuencias de intervenciones específicas, que con demasiada frecuencia adoptan un enfoque verticalista, de arriba hacia abajo, es prestar más atención a las perspectivas de los moradores y utilizar métodos y perspectivas de otras disciplinas, como la psicología y la sociología. Estas disciplinas ofrecen medidas refinadas de diverso tipo que los académicos del desarrollo, los dirigentes políticos y los expertos del suelo deberían tener en cuenta en sus investigaciones futuras y programas concretos para los desarrollos informales.
Sobre el autor
Jean-Louis van Gelder es un investigador del Instituto de Estudios sobre la Delincuencia y el Cumplimiento de la Ley de los Países Bajos (NSCR). Estudió tanto psicología organizacional como derecho en la Universidad de Ámsterdam, y combinó ambas disciplinas en un doctorado sobre la seguridad de la tenencia y la informalidad realizado en Buenos Aires. Otros de sus intereses de investigación incluyen el rol del valor afectivo y la personalidad en las decisiones riesgosas y criminales.
Referencias
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La vivienda es un componente importante tanto del patrimonio neto de un hogar como de la riqueza nacional agregada o el inventario de capital residencial. La riqueza residencial agregada es la suma de los valores de todas las unidades de vivienda. En Brasil, las estructuras residenciales representan alrededor de un tercio de los activos netos totales, de manera que su valor es importante para la política económica y social. El presente análisis se hace las siguientes preguntas: ¿Qué variables determinan los valores del inventario de la propiedad residencial? ¿Cómo afectan a estos valores la ubicación de las viviendas y las condiciones del barrio? ¿Cuál es la riqueza residencial agregada en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro (Metro Rio)? ¿Cuál es su distribución entre los grupos de ingresos familiares y valores inmobiliarios? En otras palabras, ¿qué genera la riqueza residencial? ¿Cuánta riqueza residencial existe? ¿Quién la tiene? ¿Dónde está ubicada? (Vetter, Beltrão y Massena 2013.)
Metodología para estimar la riqueza residencial
Para responder a estas preguntas, primero calibramos un modelo hedónico de renta residencial con microdatos de muestra del censo de población de 2010 realizado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Las unidades de análisis son las familias que viven en unidades de vivienda privadas permanentes en áreas urbanas de Metro Rio. La cantidad total de hogares en 2010 era 3,9 millones, y nuestra muestra fue de 223.534 (5,7 por ciento). Usamos los 41.396 inquilinos en la muestra para calibrar nuestro modelo y después estimar la renta para los propietarios de vivienda y los propietarios de unidades exentas de alquiler. Finalmente transformamos las rentas reales e imputadas en valores de vivienda dividiéndolas por la tasa de descuento mensual de 0,75 por ciento (9,38 por ciento de tasa anual), según la práctica estándar para estudios de riqueza residencial en Brasil (Cruz y Morais 2000, Reiff y Barbosa 2005, y Tafner y Carvalho 2007).
La suposición subyacente en estos estudios es que los precios hedónicos de las características en el modelo y la tasa de descuento son similares para unidades de alquiler y exentas de alquiler. Estas son suposiciones importantes pero necesarias para aplicar la metodología con los microdatos de censo existentes. La suma de los valores estimados de las viviendas es nuestra medida de riqueza residencial. El objetivo es estimar el valor agregado de todas las unidades de vivienda y sus valores promedio.
Al calcular los precios promedio de las viviendas para estos grupos, no controlamos por tamaño de vivienda u otras características, como se haría para los índices hedónicos de precios de viviendas. Con el uso de microdatos del censo, también podemos estimar la riqueza residencial por ingresos familiares así como para unidades espaciales más pequeñas dentro de las municipalidades, como barrios o distritos. Si bien la muestra de unidades de alquiler es relativamente grande, el tamaño de la muestra cae rápidamente a medida que los alquileres y los ingresos familiares aumentan, y las varianzas son particularmente altas para el grupo abierto en el extremo superior de la distribución de ingresos. Como no tenemos datos sobre el valor de las hipotecas, nuestra medida es de riqueza residencial bruta en vez de neta.
El uso de los valores de alquiler del censo o una encuesta de hogares se compara favorablemente con otros métodos usados comúnmente para estimar riqueza residencial para las cuentas nacionales de Brasil y estudios asociados (Garner 2004), tales como pedirles a los propietarios que estimen el precio de venta o el alquiler mensual de sus casas, usar los precios de oferta de viviendas a la venta o usar los registrados cuando se efectúa la venta propiamente dicha. Si bien los inquilinos saben cuánto pagan mensualmente de alquiler, los encuestados quizás tengan muy poca información sobre las tendencias vigentes en los precios de las viviendas, y el precio de oferta inicial es frecuentemente más alto que el precio de venta final. En Rio de Janeiro, el gobierno municipal usa sus propias estimaciones de los precios de venta en función de los precios de oferta, en vez del valor registrado utilizado en el cálculo del impuesto de transferencia inmobiliaria, porque los vendedores y compradores muchas veces registran la venta a un valor más bajo.
En nuestro modelo hedónico de renta residencial, la variable dependiente es un vector de rentas residenciales, y las variables independientes son las matrices de las características estructurales de la unidad de vivienda, el acceso a empleo y las características del barrio, incluyendo indicadores de acceso a infraestructura y servicios urbanos. Las variables utilizadas son para el hogar propiamente dicho y también para el área del censo en que está ubicado. La figura 1 muestra las 336 áreas del censo de Metro Rio y los límites municipales más amplios, agrupados en seis subregiones de acuerdo a los indicadores analizados en este estudio y en estudios previos (Lago 2010).
El indicador de acceso al empleo mide el tiempo promedio de viaje al trabajo para los residentes de cada área del censo. La figura 2 muestra que el tiempo promedio de viaje al trabajo aumenta con la distancia al centro, pero no tanto como era de esperar, parcialmente debido a una mayor congestión de tráfico en todas las áreas y a que Metro Rio es policéntrico, con muchos centros subordinados.
Los indicadores de la calidad de la infraestructura y los servicios del barrio incluyen el acceso del hogar al sistema público de alcantarillado y agua, recolección de basura y condiciones de la manzana (por ejemplo, si las calles están pavimentadas y tienen bocas de alcantarillado). Como estos indicadores están altamente correlacionados, los resultados de componente de un análisis de componentes principales se utilizan como las variables independientes en el modelo hedónico. El primer componente principal explica el 46,6 por ciento de la varianza y muestra cargas altamente positivas sobre las condiciones e infraestructura adecuada de la manzana, y cargas altamente negativas sobre condiciones de manzana inadecuadas (por ejemplo, basura en las calles y alcantarillado abierto), identificando aquellas áreas que tienen un alto nivel de atractivo o deseabilidad (figura 3). Si bien los resultados más bajos están claramente concentrados en las áreas periféricas, los patrones de atractivo varían considerablemente. Como con los tiempos de viaje al trabajo, el patrón de distribución de los resultados de atractivo revela la complejidad de la estructura espacial de Metro Rio.
Nuestro modelo hedónico explica el 73 por ciento de la varianza de la renta residencial. Las variables independientes clave son estadísticamente significativas; la calidad del barrio y el acceso al empleo explican casi dos tercios de la varianza, mientras que las características estructurales de la vivienda explican sólo alrededor de un tercio de la varianza. En otras palabras, gran parte del valor de la vivienda es el valor capitalizado del acceso al empleo y a infraestructura y servicios del barrio, todos los cuales están determinados en gran medida por los gastos públicos. La figura 4 (pág. 20) muestra la distribución de los valores promedio estimados de la vivienda para las áreas del censo en dólares estadounidenses, de acuerdo a la determinación de nuestra metodología. (La tasa de cambio promedio para 2010 es de US$1=R$1,76). Estos valores tienden a ser más altos en áreas donde el viaje al trabajo es relativamente corto y hay buen acceso a infraestructura y servicios urbanos.
Distribución de la riqueza residencial
¿Qué parte de la riqueza residencial les corresponde a los propietarios de viviendas y qué parte les corresponde a los propietarios de unidades de alquiler y unidades exentas de alquiler utilizadas por empleadores, familiares u otros? Nuestra estimación de la riqueza residencial agregada de Metro Rio, tanto en unidades ocupadas como desocupadas en 2010, es de alrededor de US$155.100 millones (94,2 por ciento del PIB de Metro Rio de 2010 de US$164.100 millones) y US$140.200 millones solamente para unidades ocupadas (84,2 por ciento del PIB de Metro Rio). Del total de unidades ocupadas, el 74,8 por ciento de esta riqueza residencial (alrededor de US$105.000 millones) corresponde a unidades ocupadas por sus dueños, y el resto pertenece a propietarios de unidades de alquiler o que no cobran alquiler. En el caso de hogares de menores ingresos, los propietarios podrían ser otra familia de menores ingresos.
La tabla 1 muestra que el porcentaje de propietarios es bastante similar para todos los grupos de ingresos familiares. Por ejemplo, los propietarios abarcan casi tres cuartas partes de los hogares en el grupo de familias de menores ingresos (con menos de dos salarios mínimos o un ingreso promedio anual de solamente US$4.407). Una razón clave para este alto porcentaje de propiedad de la vivienda es que aquellos que viven en favelas u otros tipos de viviendas informales se pueden declarar propietarios, aunque no tengan derecho legal al suelo donde se encuentra ubicada su casa. El censo de 2010 identificó más de 520.000 hogares (más del 15 por ciento de todas las viviendas urbanas privadas permanentes) en estos tipos de asentamientos en Metro Rio. La propiedad del suelo en estos asentamientos es una cuestión legal compleja, sobre la cual ni siquiera los abogados se pueden poner de acuerdo, ya que la probabilidad de desalojo (o por lo menos de desalojo sin compensación) es bastante baja, y, según la ley brasileña, aquellos que viven en suelos sin título legal pueden adquirir derechos de ocupación después de cinco años.
Si bien el 25,3 por ciento de todos los hogares ingresaba menos de dos salarios mínimos (US$6.960 por año), los propietarios de este grupo tenían solamente el 15,3 por ciento de la riqueza residencial agregada de todos los propietarios. En contraste, sólo el 15,6 por ciento de los hogares ganaba 10 o más salarios mínimos (US$34.800 por año), pero los propietarios de este grupo de ingresos tenía el 34,5 por ciento de la riqueza residencial agregada. De todas maneras, los hogares de menores ingresos tienen más riqueza residencial de lo que uno podría esperar, en parte debido a que frecuentemente son propietarios en asentamientos informales.
La figura 5 muestra la curva de Lorenz para la distribución de riqueza residencial agregada de los propietarios, por grupos de valor inmobiliario. Esta distribución es bastante desigual, porque casi el 23,7 por ciento que no son propietarios no tienen esa riqueza (tal como se ve donde la curva de Lorenz corre a lo largo de la parte inferior del eje) y porque aquellos que viven en viviendas de mayor precio tienen mayor riqueza residencial.
Distribución de riqueza residencial por subregiones
Gran parte de la riqueza residencial agregada está en manos de aquellos que viven en los suburbios y la periferia de Metro Rio, si bien el valor promedio de sus unidades de vivienda es menor. La tabla 2 muestra que esas subregiones (4 y 6) representan en su conjunto el 79 por ciento del total de hogares en Metro Rio (3,1 millones) y el 58,1 por ciento de la riqueza residencial agregada (US$80.900 millones). La subregión 2 (los barrios de altos ingresos más antiguos a lo largo de la bahía y la costa) representa solamente el 6,3 por ciento de los hogares de Metro Rio (alrededor de 242.000), pero el 19,0 por ciento de su riqueza residencial.
El porcentaje de inquilinos, 28,6 por ciento, es mayor en los grandes asentamientos informales (subregión 5), con un 2,7 por ciento adicional de unidades exentas de alquiler. Las tasas de propiedad de la vivienda son mayores (80,4 por ciento) en la periferia (subregión 6), donde muchos propietarios viven en suelos sobre los que no tienen un título legal pleno, si bien estas áreas generalmente no son asentamientos informales de acuerdo a la definición del IBGE.
Distribución espacial de los ingresos de los hogares
Un resultado de la interacción de las fuerzas de mercado que conforman los precios de alquiler y de viviendas residenciales es que la distribución de los ingresos agregados de los hogares tiende a reflejar la distribución de riqueza residencial agregada. En otras palabras, hay un nivel de segregación relativamente alto por grupo de ingresos, con las familias de menores ingresos concentradas en los grandes asentamientos informales, y en los suburbios y la periferia (subregiones 4, 5 y 6). La alta concentración espacial de hogares de mayores ingresos genera un ingreso agregado y demanda mayores en áreas que ofrecen servicios de mayor nivel, lo cual a su vez hace que estas áreas sean más atractivas para propietarios e inquilinos de mayores ingresos. La figura 6 (pág. 22) muestra que los ingresos anuales promedio de los hogares en las áreas del censo de 2010 reflejan en gran medida la distribución de los valores promedio de las viviendas (figura 4), los tiempos de viaje (figura 2) y el atractivo del barrio (figura 3).
En 2010, el área de altos ingresos de Barra de Tijuca (subregión 3) abarcaba solamente el 2,1 por ciento de todos los hogares de Metro Rio, pero generaba el 8,1 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 7,6 por ciento de la riqueza residencial agregada. En comparación, los cuatro grandes asentamientos informales de la subregión 5 abarcaban el 2,5 por ciento de todos los hogares pero generaban sólo el 1,0 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 1,4 por ciento de la riqueza residencial. De todas maneras, el valor residencial agregado de estos cuatro grandes asentamientos informales fue de casi US$2.000 millones, y el valor promedio de la vivienda fue de casi US$21.000. Estos resultados muestran una concentración espacial relativamente alta tanto de ingresos agregados de los hogares como de riqueza residencial, lo cual está ligeramente atenuado por el porcentaje de propietarios de vivienda en asentamientos informales.
Implicaciones para la metodología y las decisiones políticas
La metodología usada en este análisis brinda un panorama interesante sobre la importancia macroeconómica y social de la riqueza residencial; las variables que la genera; su distribución en función de la tenencia de la vivienda, los ingresos familiares y grupos de valor inmobiliario; y su distribución en las distintas subregiones, desde los barrios de ingresos más altos hasta los asentamientos informales. Se deben tener en cuenta las importantes suposiciones requeridas para el uso de esta metodología al interpretar sus resultados. Se podrían usar más adelante datos de registros de propiedades u otras fuentes con información más detallada sobre el tamaño de las unidades para complementar esta metodología.
Los servicios, las inversiones y las acciones reguladoras del gobierno pueden generar beneficios (por ejemplo, acceso al empleo, servicios urbanos y equipamientos) y costos (por ejemplo, impuestos, aranceles e impactos medioambientales negativos) que se capitalizan en el valor de las viviendas de los barrios afectados. Para los propietarios, los beneficios netos positivos de las acciones gubernamentales aumentan su riqueza residencial, porque se capitalizan en el valor de su vivienda. No obstante, para inquilinos y nuevos propietarios, estas mismas acciones gubernamentales pueden hacer aumentar los alquileres y los precios de las viviendas, junto con los beneficios netos mencionados anteriormente. Algunos hogares, especialmente los inquilinos y compradores de vivienda de menores ingresos, quizás tengan que dejar el área beneficiada, y otros nuevos propietarios potenciales quizás no puedan asentarse en el área. Por lo tanto, la tenencia de la vivienda es importante para determinar si un hogar recibe o no los beneficios netos de las inversiones y acciones reguladoras del gobierno.
La capitalización de los beneficios netos de las acciones gubernamentales sería claramente un problema para más del 30 por ciento de los hogares que viven en los cuatro grandes asentamientos informales y que no son propietarios, y también para aquellos que están accediendo al mercado de la vivienda. Si bien no hay datos confiables sobre la rotación de viviendas, sabemos que el número total de hogares urbanos en Metro Rio aumentó más del 20 por ciento, o 657.000 unidades, entre 2000 y 2010. Este incremento fue un 14 por ciento mayor que el número total de hogares en la Municipalidad de Curitiba (la capital del estado de Paraná) en 2010 y bastante más que el doble de Washington, D.C. Todos estos nuevos hogares, más todos los inquilinos (alrededor de un quinto del total de hogares) y los propietarios que se quieran mudar deberán pagar mayores alquileres y precios de viviendas debido a los beneficios netos de las acciones gubernamentales.
Estos resultados demuestran la necesidad de contar con políticas que aseguren que el aumento de los alquileres y los precios de las viviendas no excluyan a ciertos hogares en áreas donde se están mejorando los servicios públicos y la infraestructura. Por ejemplo, parte del programa de mejoras se podría destinar a ayuda económica para la compra de una vivienda. Una manera de financiar estos programas de inversión y viviendas de interés social sería recuperar parte de la plusvalía generada por las inversiones de infraestructura de los hogares de mayores ingresos. La recuperación de parte de la plusvalía generada por las inversiones urbanas podría ayudar a financiar subsidios de vivienda adicionales para familias de menores ingresos y también inversiones adicionales, generando una especie de multiplicador de inversiones.
Sobre los autores
David M. Vetter (Ph.D., Universidad de California) ha trabajado por más de cuatro décadas en financiamiento urbano y temas económicos en América Latina para entidades brasileñas, en el Banco Mundial y en Dexia Credit Local, y también como consultor.
Kaizô I. Beltrão (Ph.D., Universidad de Princeton) fue decano e investigador senior en la Escuela Nacional de Estadística (perteneciente al IBGE) y es ahora profesor titular e investigador senior en la Fundación Getulio Vargas.
Rosa M. R. Massena (Doctorado, Universidad de Burdeos) fue investigadora principal en IBGE durante 23 años y desde entonces ha trabajado como consultora en programas de indicadores sociales para Hábitat, el Banco Mundial, PNUD y otras entidades.
Recursos
Cruz, Bruno. O. y Maria P. Morais. 2000. Demand for Housing and Urban Services in Brazil: A Hedonic Approach. Paper presented at the European Network for Housing Research Conference, Gavle, Sweden (Junio).
Garner, Thesia I. 2004. Incorporating the Value of Owner-Occupied Housing in Poverty Measurement. Prepared for the Workshop on Experimental Poverty Measures, Committee on National Statistics. Washington, D.C.: The National Academies.
Lago, Luciana C. 2010. Olhares Sobre a Metrópole do Rio de Janeiro: Economia, Sociedade e Território. Rio de Janeiro, Brazil: Observatório das Metrópoles, FASE, IPPUR/UFRJ.
Reiff, Luis. O. y Ana L. Barbosa. 2005. Housing Stock in Brazil: Estimation Based on a Hedonic Price Model. Paper No. 21. Basel, Switzerland: Bank for International Settlements. Tafner, Paulo y Marcia Carvalho. 2007. Evolução da Distribuição Familiar da Riqueza Imobiliária no Brasil: 1995–2004. Revista de Economia 33(2) (Julho-Dezembro): 7–40.
Vetter, David M., Kaizô I. Beltrão, y Rosa R. Massena. 2013. The Determinants of Residential Wealth and Its Distribution in Space and Among Household Income Groups in the Rio de Janeiro Metropolitan Region: A Hedonic Analysis of the 2010 Census Data. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities
By Rick Jacobus
From Seattle to San Francisco to Chicago to Portland, Maine, debates are raging over inclusionary housing—the requirement that developers reserve a percentage of new residential development as affordable. Some say the policy discourages development—or, in an argument that could reach the Supreme Court, that it threatens property rights. Meanwhile, New York City Mayor Bill de Blasio faces dual criticisms that his inclusionary housing proposal goes too far, or not far enough.
This new report by Rick Jacobus, Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities, separates myth from fact, charting a path forward for policy makers and showing how inclusionary housing can be used effectively to reduce economic segregation.
“In hot-market cities, skyrocketing housing prices push middle-class and low-income residents far away from well-paying jobs, reliable transportation, good schools, and safe neighborhoods,” says Lincoln Institute President and CEO George W. McCarthy. “Inclusionary housing alone will not solve our housing crisis, but it is one of the few bulwarks we have against the effects of gentrification—and only if we preserve the units that we work so hard to create.”
Through a review of the literature and case studies, author Rick Jacobus of Street Level Urban Impact Advisors offers solutions for overcoming the major political, technical, legal, and practical barriers to successful inclusionary housing programs.
“More than 500 communities have used inclusionary housing policies to help maintain the vibrancy and diversity of neighborhoods in transition, and we’ve learned much along the way,” Jacobus says. “Research shows that if programs are thoughtfully designed and implemented, they can be a valuable tool at a time when affordable housing is desperately needed.”
In particular, the report addresses the concern that inclusionary housing can impede new construction by making development less profitable. According to the report, many cities have avoided such impacts by allowing flexibility in how developers comply and offering incentives, such as the ability to build at greater densities.
Other key findings and recommendations in the report include:
The Lincoln Institute has for many years developed strategies to support permanently affordable housing, including the establishment of community land trusts and other shared-equity arrangements. The effort is in recognition of the ongoing housing affordability crisis in many cities. Stratospheric rents and home prices in hot real estate markets are displacing longtime residents and changing the character of cities and neighborhoods.
To order, visit http://www.lincolninst.edu/pubs/3583_Inclusionary-Housing.
Rick Jacobus, a national expert in inclusionary housing and affordable home ownership, is the principal of Street Level Urban Impact Advisors (StreetLevelAdvisors.com). He was the founder of Cornerstone Partnership, and he currently serves as a strategic advisor to Cornerstone.
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Few low-income urban settlements in Venezuela are located on land owned by their occupants. As a result, the occupants cannot register the structures they have built and are entitled to only a substitute title (“título supletorio”) granting them limited rights. A legal interpretation handed down by the Supreme Court in the early 1970s has been upheld by repeated court decisions: transactions involving structures on land not owned by the builder cannot be registered without the landowner’s express consent (Pérez Perdomo and Nikken 1979, 38). This is a general legal principle, applicable not only to urban shacks but to all structures.
It could be said, however, that the inhabitants of houses built in the country’s squatter settlements enjoy possession of the land they occupy, though strictly speaking it is what former Venezuelan President Rafael Caldera and others have called a “precarious possession.” These settlements have considerable stability in some cases, less stability in others, and in certain cases there is no stability at all; occupants are evicted and their structures are demolished.
Peaceful occupations of land, and occasionally more aggressive invasions, are by no means a new development in Venezuela; such settlements have been prevalent since the 19th century. As a result, Venezuelan cities are characterized by their physical and social diversity:
Changing Conditions
Many observers wonder, when considering the legal status of the squatter settlements, why it has become “normal,” and to a substantial extent accepted, for Venezuelans to build houses or take up residence on lands assumed to be owned by others. Reactions to this complex situation can vary. It is striking that, in many instances, neither the presumed landowners nor the occupiers of these lands have taken the extreme responses available to each party-demands for eviction or expropriation by the owners or purchase of the land and legalization of its ownership by the occupiers. The presence of a parallel official law has permitted the establishment of settlements and improvement of housing conditions on “invaded” lands (Ontiveros & Bolívar 2000, 128-139). Furthermore, this pattern has become a chronic condition whose end is not demanded by any of the parties involved.
However, this tacit understanding has broken down in recent years, chiefly due to new requirements by banks, which refuse to lend to anyone who does not have registered ownership of the land. The World Bank’s involvement as a co-financier of urban renewal projects has also changed the status of the urban squatter settlements. The national Housing Policy Act (Article 14) now provides for the legalization of land holdings in the squatter settlements, and a team of specialists, mainly lawyers, is drafting a bill that would help make it possible to end the illegal status of Venezuelan urban squatter settlements. Some lower-income neighborhoods with commercially built housing would also be legalized by this action.
Obstacles to Legalization
In spite of these recent developments, procedures and mechanisms relating to urban squatter settlements have been created and modified over many years. The state’s inability to legalize these entrenched settlements can be attributed to a number of interacting factors.
Unclear Land Ownership
Former President Caldera has argued that the main reason for the continuing illegal status of squatter settlements is a lack of clarity as to who actually owns the invaded lands. He argues that, given this prevailing doubt and uncertainty about land ownership, the most important and urgent need is to provide public utilities and other basic public services to the occupiers. Legalization has not been a top priority in the process of consolidating squatter settlements. Nevertheless, there are other causes for the continuing absence of legalization, causes that are deeper and less visible.
Acceptance of the Status Quo
Since the expansion of urban squatter settlements in the 1940s and 1950s, it has been commonly assumed that eventually they would be controlled and demolished, though that has not occurred; they have simply been banished from city maps. The replacement of self-built settlements with standard housing developments has not gone beyond political rhetoric or electoral promises. Proof of this assertion is that half the residents of Venezuelan cities continue to live in these informal settlements.
A kind of official but informal law has emerged for the squatter settlements. Pérez Perdomo & Nikken explain “… how the State itself has contributed to the creation of a kind of informal legal order to meet the squatter settlements’ legal needs in relation to the ownership of housing” (1979, 2). This is a de facto, but not a de jure, acceptance of squatter settlements.
Does this mean that the residents of these settlements do not want legalization of ownership? We know that is not entirely true because they treat the land they possess as if it were their own. When the owner appears and wants to evict them, they fight back until the eviction order is stopped. As long as mere possession poses no risk of eviction, the residents remain satisfied and make no effective distinction between ownership and possession in their settlements. Furthermore, some are afraid of having to pay taxes and accept other obligations that would come with legalization of their status.
Provision of Services and Infrastructure
Further evidence of this acceptance of squatter settlements is the provision of public utilities, services and infrastructure by state agencies, though in most cases the services are considered “precarious” investments. This official attention to the settlements is convincingly illustrated in the work of Josefina Baldó (1996), although it is well known that such attention is provided only to a minimal degree and only in exchange for votes.
Researchers and policy makers from other countries, especially in Latin America, express surprise at the range of public services provided in Venezuelan urban squatter settlements that do not have legal recognition. Even more surprising is the progressive improvement of housing units as they are transformed from shacks into solid houses and even multistory buildings made of appropriate materials (Bolívar et al. 1994). This pattern is not unique to Venezuela, but it reflects the path chosen by the country’s leadership decades ago: a consistent policy of providing “precarious” public services for settlements whose occupation has been accepted, rather than first settling the issue of ownership. This policy has prevented, or at least slowed down, the legalization of the squatter settlements. In addition, improvements built by the residents are paid for by the government if the land is ever expropriated.
Bureaucratic and Legal Procedures
Venezuela is a country characterized by unequal access to the legal and administrative systems. Bureaucratic procedures consume a great deal of energy and are very costly. Accordingly, until a legal deed to property is required of them, most occupants appear content without it, and may even forget that such an option exists. It should also be noted that technical experts are not always available to determine ownership status and that incorrect diagnoses are not unusual.
Furthermore, legalization initiatives run up against the need to identify the true owners. It is necessary to specify the legal tradition of ownership and resolve questions of legally undivided plots (“tierras indivisas”), which traditionally have been dispersed among multiple owners by inheritance. However, there is a prevailing lack of sensitivity and ignorance of the law among court employees and the professionals retained resolve these cases. The laws are very strict, and hence very difficult to apply. The situation is further complicated by unprepared and sometimes corrupt bureaucrats, who may be prejudiced against and resent the “beneficiaries” of land cases, especially when they are illegal occupants of self-built neighborhoods.
Still another obstacle expressed by government officials has to do with the diverse sizes and shapes of land plots in the squatter settlements (Bolívar et al. 1994, 53-100). Some plots may be only 20 m2 in size, while others may cover thousands of square meters, making legalization extremely complicated. A land survey of each settlement would have to be taken, and in many cases their maps would have to be redrawn, implying a highly detailed and difficult challenge to city or state agencies.
Conclusions
Peaceful struggles by settlement residents to occupy land are seldom publicized, although some fights have resulted in the loss of human lives. Most of these battles are not recorded officially, but for those who work in this field they comprise indispensable documentation for the study of the legalization issue.
Given these obstacles and other factors, the political will to launch a legalization process is also lacking in many Venezuelan cities. The politicians who depend on patronage to remain in office have no interest in “resolving” the problem, since that would “kill the goose that lays the golden egg.” To date the occupation of land and subsequent acceptance of possession has been the prevailing pattern, but many observers believe it is imperative to overcome that pattern. To continue relying on the ambiguous position that only possession counts and that ownership is irrelevant is to condemn both the possessors and the owners to a permanent legal vacuum. In time this posture leads to urban chaos and a daily life for the inhabitants characterized by uncertainty, fear and violence.
REFERENCES
Baldó, J. 1996. “Urbanizar los barrios de Caracas.” En: Bolívar, T. y Baldó, J. (comps.), La cuestión de los barrios. Homenaje a Paul-Henry Chombart de Lauwe. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana, Fundación Polar y Universidad Central de Venezuela.
Bolívar, T., Guerrero, M., Rosas, I., Ontiveros, T., y De Freitas, J. 1994. Densificación y vivienda en los barrios caraqueños. Contribución a la determinación de problemas y soluciones. Caracas: Ministerio de Desarrollo Urbano/Consejo Nacional de la Vivienda.
Bolívar, T., Ontiveros, T., y De Freitas, J. 2000. Sobre la cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. Caracas: SEU/FAU/UCV e Instituto Lincoln (mimeo).
Ontiveros, T., y Bolívar, T. 2000. Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un derecho oficial paralelo. En: Edesio Fernandes (coordinador), Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid: Instituto Internacional de Sociología.
Pérez Perdomo, R., y Nikken, P. 1979. Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela y Fondo de Cultura Económica.
Teolinda Bolívar Barreto is an architect and professor in the Department of Architecture, Central University of Venezuela, Caracas. The Lincoln Institute is supporting her research and educational programs on this topic. Translator Richard Melman contributed to this article.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En el área metropolitana de Lima, el acceso a la tierra urbana por parte de los sectores populares presenta un historial de problemas que son resultado de la combinación de una ocupación irregular y espontánea de la tierra con políticas de corto alcance para regularizar la tenencia de las tierras. Estas políticas diseñadas para resolver o mitigar la ocupación irregular, en vez de contribuir a una solución, han aumentado el problema.
El seminario, “Los gobiernos locales y el manejo de la tierra urbana: Perú y América Latina”, llevado a cabo en Lima en febrero, reunió representantes municipales, expertos de América Latina y líderes de la comunidad para responder a la siguiente pregunta: ¿Asegura el actual marco regulatorio el crecimiento ordenado y equitativo de Lima y de las otras ciudades peruanas?. El programa fue organizado por el Instituto Lincoln; el Instituto de Desarrollo Urbano CENCA, una organización no gubernamental que basa su trabaja con las comunidades; la Asociación de Municipalidades del Perú, y la Red de Políticas de Suelo de la Coalición Internacional del Habitat (HIC).
Políticas de Regularización
Por regularización de la tierra se entiende en general el proceso de intervención pública en zonas ocupadas ilegalmente, a fin de proveer mejoras de infraestructura urbana y reconocer títulos de propiedad u otros derechos de ocupación. En muchos países en desarrollo se necesitan políticas de regularización para contrarrestar los patrones irregulares, y a veces ilegales, de desarrollo de la tierra, en que la ocupación del terreno e incluso la construcción de viviendas precede la instalación de obras de infraestructura y la documentación legal.
Desde 1961, el gobierno central de Perú ha apoyado políticas que permitieron que la población de bajos ingresos ocupara las tierras públicas vacantes, consideradas como un recurso natural de “banco de tierras”. La mayor parte de estos terrenos eran arenosos, casi desérticos, ubicados en los alrededores de Lima y de poco valor comercial. Un 34% de la población de Lima vivía en “barriadas” o asentamientos irregulares para 1993.
Ante la ausencia de políticas efectivas para asegurar el acceso legal y organizado a la tenencia de la tierra, la permisividad que llevó al desarrollo irregular de estas áreas periféricas ha llevado a una crisis que domina actualmente la discusión de las políticas relativas a la tierra urbana (Figura 1). Muchos funcionarios gubernamentales y otros observadores reconocen que el sistema en sí mismo fomenta y permite el crecimiento informal e irregular, y que algunas de las políticas diseñadas para regularizar la tierra han contribuido en la práctica a crear más irregularidades.
Problemas del Manejo de la Tierra Urbana
El manejo de las políticas de la tierra urbana en Perú está siendo reexaminado a causa de tensiones entre el gobierno central y el gobierno local. Entre 1981 y 1995, las municipalidades administraron los procedimientos, autorizaciones y políticas relacionados con la regularización de la tierra. En 1996, el gobierno peruano centralizó la administración de los recursos económicos sobre la vivienda y el desarrollo urbano, retomando los temas de regularización. Esta centralización política, administrativa y fiscal ha creado serias ineficacias e ineficiencias, puesto que aún las agencias de los gobiernos locales tienen que responder a las demandas diarias de la población con respecto a tierra y vivienda, y no tiene ya un control integral de esta problemática.
También existen tensiones a causa de las contradicciones entre el marco legal y el mercado informal de las transacciones cotidianas. Esta falta de relación se refleja en la falta de comprensión y desconfianza que existe entre las autoridades y los agentes privados e individuos que operan fuera del marco de las políticas formales.
A pesar de los intentos por parte de municipalidades y organizaciones no gubernamentales por mejorar la coordinación e implementación de las políticas de la tierra que afectan a los mecanismos formales e informales del mercado formal e informal, los líderes políticos todavía toman la decisión final. Esta situación se ve sujeta a la politización de la administración pública, por ejemplo, a través de políticas creadas para satisfacer a los políticos en vez de la comunidad. Al mismo tiempo, esta situación fomenta las perspectivas a corto plazo, puesto que la autoridad gobernante está más interesada en el trabajo inmediato que en el seguimiento detallado de planes de desarrollo que requieren de un plazo más largo para su ejecución. Como resultado, los problemas graves de crecimiento de Lima no reciben una respuesta adecuada por el marco regulador, legal y político actual.
Problemas Comunes
Un resultado importante de este seminario en Perú fue el intercambio de experiencias con otras ciudades latinoamericanas y asiáticas, en las cuales los gobiernos locales pueden utilizar recursos públicos para promover ciudades urbano más ordenadas. Aún cuando los problemas del manejo de la tierra son amplios y complejos, ciertos problemas comunes fueron identificados para ser discutidos en programas futuros:
Julio Calderón, investigador urbano y consultor en programas de desarrollo social, está afiliado a Red Suelo, la red de políticas de la tierra de la Coalición Internacional para el Habitat.
Figura 1: Políticas de Regularización de la Tenencia de la Tierra en Lima
Febrero 1961-1980: Se estableció la Ley 13517, responsabilizando a varias agencias del gobierno central para regularizar los procedimientos de tenencia de la tierra, pero sólo se emitieron 20.000 títulos.
1981-1995: La función de emisión de títulos fue transferida a la Municipalidad de Lima y la entrega de títulos de propiedad de la tierra aumentó a unos 200.000. En los años noventa la capacidad de entrega de títulos disminuyó gradualmente hasta generar una crisis en el mercado de la tierra.
Abril 1996: La Comisión del Estado de Formalización de la Propiedad Informal (COFROPI) asumió las responsabilidades que estaban asignadas a la municipalidad. A partir de la promesa presidencial de incorporar la población de bajos ingresos al proceso del mercado de la tierra, se entregaron cerca de 170.000 títulos de propiedad entre julio de 1996 y julio de 1997. Se espera que 300.000 títulos más sean emitidos para el año 2000. Sin embargo, COFROPI afirma que el 90% de los títulos entregados antes de 1995 presentan problemas de registro, de manera tal que muchos de los títulos entregados desde 1996 son revisión de otros entregados anteriormente. En consecuencia, es difícil reconstruir la cantidad exacta de títulos emitidos bajo cada administración.
Algunas Definiciones
Ilegal – Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, el código civil y la autorización pública.
Informal – Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales y que no está protegida por ellas, en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.
Irregular – Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.
Clandestina – Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Entre 1970 y 1989 se sometieron 17 proyectos de reforma urbana progresista al Congreso de Colombia, pero ninguno fue aprobado debido a la oposición del partido conservador apoyado por el influyente sector privado (formado, entre otros, por la industria de la construcción y promotores inmobiliarios). En 1989, luego de tres años de debates parlamentarios, se aprobó la Ley 9a de reforma urbana a pesar de la oposición de FEDELONJAS, entidad representante de los grupos de urbanización y bienes raíces. Tras la aprobación de la ley, FEDELONJAS presentó una demanda ante la Corte Constitucional por la pérdida de derechos de los propietarios de tierras que no se habían desarrollado durante el periodo definido por el plan maestro (Plan de Ordenamiento Territorial o POT). La corte ratificó la Ley 9a, y el sector de bienes raíces se dedicó a protestar a lo largo y ancho del país por lo que consideraba una expropiación injusta sin compensación. La ley fue tildada de “comunista” y peligrosa para el capital privado vinculado a la construcción y bienes raíces.
A principio de la década de 1990, la ciudad de Cali, con 2 millones y medio de habitantes y un gran déficit habitacional, aplicó la Ley 9a, con su amenaza de apropiación de propiedad, a un gran área de la ciudad cuyas tierras eran propiedad de un pequeño número de terratenientes. En anticipación de los hechos, urbanizadores y constructores de Cali sugirieron que estos propietarios se asociaran para desarrollar una gran cantidad de viviendas de interés social en sus propiedades.
Como resultado de esta experiencia positiva, la Cámara Nacional de la Construcción (CAMACOL, sindicato nacional de la industria de la construcción, incluidos urbanizadores, constructores y promotores de proyectos urbanos) brindó su apoyo a estos procesos de urbanización en otras ciudades, especialmente Bogotá y Medellín. Todo esto preparó el camino de manera tal que en 1997 el sector inmobiliario privado aceptó una modificación mejorada de la Ley 9a a la que se le dio el nombre de Ley 388. Este apoyo ha revolucionado la gestión del suelo urbano en Colombia. La nueva ley concede a las municipalidades la autoridad de gestionar el suelo urbano, promueve el plan maestro (POT), permite la recuperación de plusvalías urbanas y genera instrumentos de reglamentación del uso del suelo.
Para el año 2000, las discusiones ya no se centraban en demandas ni litigios sino más bien en las ventajas de obtener tierra para el desarrollo de proyectos a precios más bajos. Los sectores colombianos de construcción y bienes raíces han entrado al siglo XXI con una actitud proactiva hacia la recuperación pública de los incrementos del valor de la tierra (plusvalías) y otros instrumentos de gestión del suelo urbano. Ahora se entiende que esta legislación facilita tierra para desarrollo, genera arreglos para compartir tierras en grandes proyectos y estimula la producción de viviendas de interés social. Se han moderado los precios del suelo urbano y se ha vuelto más eficaz el uso del capital financiero para la construcción de viviendas en ciudades colombianas. Si bien es cierto que la oposición no ha desaparecido del todo, especialmente en las ciudades de tamaño mediano, también es cierto que ya no tiene la fuerza que tuvo en las décadas de 1970 y 1980.
Esta transformación en la actitud del sector inmobiliario privado ha orientado sus intereses a otros asuntos de índole social y colectiva. Está claro que la tierra es de su propietario, pero también que el derecho a desarrollarla pertenece al público y que puede concederse mediante instrumentos como la participación en plusvalías, la transferencia de derechos de desarrollo o la venta de derechos de construcción. Hoy por hoy las ganancias generadas por el desarrollo del suelo urbano están mejor distribuidas entre tres figuras: el inversionista, el terrateniente y la municipalidad.
Sobre el autor
Oscar Borrero Ochoa, economista y asesor urbanístico privado en Bogotá, fue presidente de FEDELONJAS desde 1981 hasta 1990.
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The Lincoln Institute has been cosponsoring research and training programs with public officials in Porto Alegre, Brazil, for several years. The land policy experiment described in this article represents an innovation with much pedagogical potential because it brings attention to the importance of procedural factors (e.g., management, negotiation, transparency, public legitimacy) in the provision of serviced land for the poor, over and above the conventional attention given to funding and other resources.
Approximately one billion people around the world currently live in slums with precarious infrastructure and without basic services or secure land title, and this situation is expected to worsen in the future (UN-HABITAT 2003). From the perspectives of both the urban order and the environment, irregular land occupations often cause irreversible damage and impose high urbanization costs for the local government and the society as a whole.
Irregularity is a multidimensional phenomenon involving tenure issues (e.g., legal rights of occupation, title registration); compliance with urban norms and regulations (e.g., lot sizes, allowance for public spaces, street layouts); the number and quality of services provided; the type of area where settlement occurs (e.g., ecologically risky areas, hillsides, contaminated brownfields); and above all the occupation process itself, which is usually the opposite of formal development, whereby occupation is the culmination of a legal and regulated sequence from titling to planning to servicing.
Basic infrastructure is frequently available in irregular areas, but it is installed either by unregulated subdividers or after occupation by public agencies, often as an emergency measure. For example, sometimes the main trunk networks for water and sewer systems exist close to areas where irregular settlements are forming, so the subdivider or occupants simply improvise clandestine connections to tap into the main line. For small settlements this kind of intervention is not disastrous, yet it implies that services may be extended into areas that are unsuitable for occupation. Private or public utility companies also extend their services to new settlements irrespective of their legal status and often without consulting the local authorities.
Typical Occupation Processes
The most common current practice for creating irregular settlements involves the occupation of a parcel of land through a complex series of commercial transactions involving the landowner, the developer or land subdivider, and often the future occupants. Landowners seek a way to extract profits from the land; subdividers ignore the need to comply with municipal codes and produce a low-cost, high-profit subdivision; and the poor occupants purchase these illegal plots because they have no other option and may be unaware of the legal status. They usually lack a regular income source and savings to apply for credit and meet the stringent building codes and other conditions required for formal purchase and occupation.
Prospective occupants buy the “right to occupy” through a plot acquisition contract and proceed to organize plot boundaries, street layouts and the construction of simple houses. When an official inspection is made it’s already too late; houses have been built and the community is organized to resist. Public authorities cannot keep up with this cycle of complicity, and thus restrict their role to minimal inspection activities that both conceal a management model tolerant of informality and expose the absence of other housing options for that segment of the population.
High-cost curative actions to introduce urban improvements and title regularization programs are being established in many cities, but their effectiveness to date has been limited (Smolka 2003). More seriously and paradoxically, the expectation created by these programs has tended to increase the number of people resorting to irregularity. In sum, the typical process by which the urban poor access serviced land is inefficient and unfair, and ultimately feeds into a vicious cycle of irregularity by contributing to poverty rather than mitigating it. The problem is not so much what services are provided, by whom and at what scale, but how, when and where the process operates to provide those services in the first place.
The Case of Porto Alegre
Porto Alegre (population 1,360,590 in 2000) is the capital of the southernmost state in Brazil and the center of a metropolitan area of 31 municipalities (see Figure 1, page 12). The city’s quality of life improvements have gained worldwide recognition, largely as a result of its poverty reduction and social inclusion programs and its widely acclaimed participatory administration processes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). For example, the level of infrastructure services is very high: 84 percent of the city’s houses are connected to the sewerage system; 99.5 percent receive treated water; 98 percent receive electricity; and 100 percent of suburbs are serviced by selective waste collection (Municipality of Porto Alegre 2003).
In spite of these impressive figures, 25.5 percent of the population lives in the city’s 727 irregular settlements (Green 2004). It is estimated that the annual population growth in these areas is 4 percent compared to 1.35 percent for the city as a whole. These facts present an apparent paradox and conundrum: How to reconcile widespread provision of basic services with the increase of irregularity in a period of successful, popular and participatory administration?
Since the introduction of decentralized participatory budgeting in 1989, public investment decision making in Porto Alegre has improved, but the process remains economically ineffective, technically inappropriate, environmentally disastrous, fiscally unfair (because land subdividers pocket monies that should benefit the public) and politically unsustainable. Many areas still have serious problems: poor quality streets without drainage or paving; geological instability and susceptibility to flooding; and a lack of legal titling, which means, for example, no address for postal delivery. Nevertheless, the Porto Alegre case is interesting because it vividly demonstrates that the problem of confronting irregularity is less one of providing services than of changing the process by which the services are provided. It’s a procedural process, a change in the rules of the game.
An Innovative Urban Policy Instrument
The Social Urbanizer concept was developed in Porto Alegre as an instrument, and more generally a program, to overcome the existing unsustainable process of providing urban services in spite of a long history of regulatory legislation (see Figure 2). Enacted in July 2003 shortly after approval of Brazil’s innovative City Statute Act, the Social Urbanizer Act was the result of significant dialogue involving the building industry unions, small land subdividers, housing cooperatives, financial agents and the City Council.
A Social Urbanizer is a real estate developer registered with the municipality who is interested in developing in areas identified by the government as suitable for low-income housing, and who agrees to operate according to certain negotiated terms, including the affordability of the serviced plots. The process contemplates a public-private partnership through which the municipality commits to make certain urban norms and regulations more flexible, to speed up the licensing process, reduce the legal requirements, and recognize progressive, step-by-step urbanization. It also anticipates using the transfer of development rights as a stimulating mechanism for private developers. Other incentives may take the form of access to specific lines of credit or certain direct public investments in urban infrastructure so the costs are not passed on to the final buyer. Eligible Social Urbanizer applicants include duly registered real estate developers, contractors already working in the informal market, landowners and self-managed cooperatives.
Porto Alegre’s Social Urbanizer program incorporates lessons learned from both real challenges and untapped opportunities for public action, and it is inspired by several specific ideas. First, land subdividers operating to provide access to urban land by the low-income sector (albeit through illegal activities) have an expertise and familiarity with that sector that public authorities do not have. Thus, rather than demonize or punish these agents, the Social Urbanizer approach takes a new attitude toward attracting them with appropriate incentives (and sanctions) so they can operate legally. Furthermore, while it is common knowledge that a subdivider can usually operate more profitably at the margin of the law, because of lower overhead costs, avoidance of legal approvals, and so forth, it is less well known that, given the option, many of these subdividers would rather operate legally, even if it means a lower profit margin.
Second, the land value increments generated by land transactions could be converted into a source of revenue for the development. In practice this share of value should be distributed both directly by the landowner (as an in-kind contribution of land beyond what is legally required in land subdivisions for low-income occupations) and indirectly by the subdivider through negotiated lower land prices for the low-income buyers. In most cases of irregular development the public is not able to capture and benefit from this increase in land value.
Third, by giving public transparency to the terms of direct negotiations and the resulting win-win agreement among all the interested parties (i.e., landowners, developers, public authorities, prospective buyers), the Social Urbanizer process creates adequate sanctions for compliance with the norms established for the development. Another component of the negotiation process has to do with the agreed investment schedule and its effect in diffusing speculative pricing.
Fourth, to have any chance of success this new mode of urbanization should be able to provide an adequate supply of serviced plots to meet social needs under competitive market conditions (i.e., more affordable than the conditions of otherwise informal subdividers). In effect an essential ingredient of the program’s rationale is that it establishes new rules for social urbanization in general. The signal should be clear to private agents that the Social Urbanizer process is the only way for the government to participate in the development of socially approved and affordable settlements.
The Social Urbanizer as a Third Path
For the public interest, the primary goal of this strategy is to establish the basis for development before occupation takes place, or at least according to a schedule allowing for significant reduction or control of urbanization costs (see Figure 3).
Public administrations in third-world cities typically respond to the inability of the poor to access formal land markets through two models or paradigms. Under the subsidy model the public intervenes to provide serviced land either directly through publicly developed settlements on an emergency basis, or indirectly through below-market interest for developers operating in that segment of the market. At the other extreme, the 100-percent tolerance model recognizes that the government does not have the capacity to provide all the serviced land needed, and thus tolerates irregular and informal arrangements that may eventually be improved with various regularization programs.
Both approaches keep land market conditions untouched and feed into the vicious cycle of informality. In the first case the subsidies are capitalized into higher land prices, and in the second case they allow land subdividers to charge a premium based on the expectation of future regularization: the higher the expectation, the higher the premium.
The Social Urbanizer represents a third path that recognizes both the role and expertise of informal land subdividers who operate in the low-income segment of the market and the indispensable role of public agents in supporting the poor to participate in otherwise inaccessible market conditions. In other words, this program represents an effort to “formalize the informal” and “informalize the formal” by facilitating and providing incentives for developers to operate with more flexibility in the normally unprofitable low-income market. It is an instrument designed to encourage both entrepreneurs operating in the clandestine real estate market and those operating in the formal, higher-income market segment to develop land under the existing regular standards.
The Social Urbanizer Act represents an attempt to change the rules on how low-income housing needs are to be addressed. It gives a clear signal to the private agents operating in the land market and protects the public from arbitrariness in private development actions. The Social Urbanizer has proven to be an indispensable tool for public management. As a break with current practices, however, the program still faces many challenges in implementation.
Early Stages of Implementation
Porto Alegre has five Social Urbanizer pilot projects at different stages of development. They involve different types of developers so they can function as true experiments: small developers, developers already established in the market, and housing cooperatives. One of these pilot areas has demonstrated that 125 square metres (m2) of fully serviced land can be produced at a price ranging from US$25 to US$28 per m2 in contrast with the formal market price of US$42 to US$57 per m2 for the same amount of land. The first price range represents how much a developer is actually willing to contract with the local administration to operate under the Social Urbanizer framework.
The municipality also attempted to gain financial support for social urbanization activities from Caixa Econômica Federal (CEF), the federal organization responsible for financing housing and urban development. The agency is creating a new financial line within its partnership program in which credit is given to the buyer, who will knowingly use it to purchase a plot of land. Until now this financial option was only available for the acquisition of a housing unit before construction. Thus the idea of a credit line to ultimately finance the development of serviced land is a novelty. Another related improvement is the willingness of the local administration to void requirements on developers’ risk analysis, an essential ingredient to open the field to small developers.
The innovation of the Social Urbanizer instrument, as compared to traditional public methods of dealing with urban irregularity, has attracted the attention of many organizations and other municipalities. At a federal level the Social Urbanizer is considered fully integrated with the principles of the City Statute, which has brought support from Brazil’s Ministry for Cities. Another federal law that deals with the subdivision of urban land is now being discussed in the Brazilian National Congress, and the Social Urbanizer is part of that debate as well. If adopted, this subdivision legislation will be an important step toward changing the traditional and perverse process of providing access to land for the urban poor in other Brazilian cities.
Chronology of Urban Policies in Porto Alegre
1979 – Approval of the Federal Subdivision Law (6766/1979) and the First Development Master Plan for Porto Alegre
1990 – Establishment of the Urban Regularization Program
1996 – Creation of the Urban Regularization Center
1998 – Announcement of Land Title Regularization Year
1999 – Approval of the Environmental Development Master Plan
2001 – Implementation of a pilot plan of a differentiated taxation model, based on preventive action, operating in the region of the city that suffers the highest number of irregular settlements
2001 – Enactment of Brazil’s City Statute Act on Urban Development (Law 10.257/2001)
2003 – Enactment of the Social Urbanizer Act (Law 9162/2003)
2005 – Implementation of the Social Urbanizer pilot projects
2005 – Implementation of the Social Urbanizer pilot projects
Martim O. Smolka is senior fellow at the Lincoln Institute, director of the Program on Latin America and the Caribbean, and co-chairman of the Department of International Studies. Cláudia Damasio is an architect and former under-secretary of planning for the Municipality of Porto Alegre. She now serves as coordinator of the Social Urbanizer project. .
References
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Although vast differences in standard of living exist among the native-born residents of Chinese cities, the distinction between all urban natives and rural migrants runs deeper. It is, in fact, the fundamental social division in Chinese cities for several reasons, including labor market segmentation that sees migrants doing dirty, dangerous, and low-paying work; institutional rules that favor urban residents in everything from health care access to university entrance exams; and cultural ideas about the backwardness of rural areas and rural people.
In the housing sector, it is therefore not surprising that migrants’ housing quality is quite low in an absolute sense and relative to that of other urban residents. What is less clear is the source of these differences. Research that we recently completed for the Lincoln Institute leads us to question the conventional wisdom that institutional rules linked to the hukou system are primarily responsible for the differential (Li, Duda, and Peng 2007). We believe that hukou status is only one of several factors responsible for migrants’ differential housing outcomes, and that the research literature has not spent enough time assessing the relative importance of these factors. While not definitive, our empirical results provide several reasons to question a hukou-centric modelof the sources of urban housing inequality.
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How do the perceptions of informal settlement dwellers on tenure security translate into investment in housing improvement? Is a property title necessary to establish security or increase investment? And how are income and credit related to investment? Does the average dweller actually aspire to legalization of tenure, and if so, what is expected? Based on research conducted in two land invasions in Buenos Aires, Argentina, this article addresses these questions, focusing on two issues in particular: the concept of tenure security and the empirical measurement of perceptions of security related to investment in housing improvement (Van Gelder 2009b).
Tenure Security as a Tripartite Concept
In the face of rapidly increasing urban informality in the 1970s, organizations such as the World Bank started experimenting with programs that provided basic services to settlements and granted property titles to dwellers. The assumption was that with secure tenure dwellers would mobilize resources for housing construction more efficiently than they would under public housing programs. Self-help housing, thus, was viewed as a source of economic security and upward social mobility.
In the early 1990s, the economic dimensions of tenure legalization took on new importance in some policy circles (Bromley 1990; World Bank 1993). The mere provision of private property rights was believed to be both a sufficient and necessary condition for settlement development. It was assumed that by providing both the incentive to invest and the possibility to do so by making formal credit accessible, property rights would function as leverage for development.
Critics of this idea argued that, with respect to establishing tenure security and investment, one could better focus on the actual situation on the ground. Factors such as the official recognition of a settlement, introduction of infrastructure and services, and other factors that could strengthen de facto security of tenure were considered more fundamental than holding a legal document for a plot (e.g., Gilbert 2002).
A third point of view on investment in housing claims that security as perceived by the dwellers is the most important factor. Rather than legal security, as embodied by titling, perception is the actual driving mechanism behind investment. It is argued that residents invest in their dwellings regardless of legal status, as long as they think they will not be evicted and will be allowed by the authorities to remain in their homes (Broegaard 2005; Varley 1987).
The concept of tenure security thus can be viewed in three different ways: as a legal construct that often takes the form of title to property; as de facto security based on the actual situation; and as it is perceived by dwellers. However, these views are often confused or simply equated in the research literature and by policy makers, so it is important to distinguish among them in order to answer the questions posed earlier.
Legal tenure security is a formal concept that refers to authoritative documents that identify the owner of an asset recognized by state power, but de facto and perceived tenure security are empirical concepts. To understand the de facto situation, we need to study the facts on the ground and answer such questions as: Have forced evictions been rare or frequent occurrences in a certain city or area? Has the general attitude towards illegal occupation by authorities been lenient or strict? Perceived tenure security, on the other hand, resides in the mind of the dweller, and its measurement requires fine-tuned methods.
The different types of tenure security may overlap. For example, having a title may imply that a dweller also has de facto security and he may perceive his situation to be secure, but there is no necessary connection among these types. Property rights do not always have a bearing on any kind of empirical fact, nor do they have to be recognized as something meaningful in the eyes of dwellers (Van Gelder 2010). Rather, cities with extensive informality are characterized precisely by an absence of such correlations.
One problem with the titling approach is that it equates property rights with tenure security. This makes sense in situations where the facts on the ground reflect the norms of the legal system, but not necessarily when this is not the case. Furthermore, it is important to remember that if tenure security, whether legal or de facto in nature, influences investment, it must operate through psychological pathways.
The Psychological Side of Tenure Security
The literature reveals three critical issues with respect to measuring tenure security. First, whether it is considered legal, de facto, or perceived, tenure security is often seen as a yes–no issue; either you have it or you do not. Second, and related to the first issue, studies only rarely provide an indication of the degree to which tenure security contributes to (more) investment in housing, compared to other factors likely to influence investment, such as income level or the availability of credit. Third, perceived tenure security is nearly always operationalized as a dweller’s perceived probability of eviction.
These three issues expose a number of important limitations related to each point. First, the idea of viewing tenure security as a dichotomy does not fit the reality of developing countries, where tenure security is better conceived as a matter of degree. Most low-income settlements fall somewhere between being completely insecure and entirely secure. Second, to understand the strength of tenure security as a factor influencing investment, this relationship needs to be quantified and examined along with other factors likely to influence investment, such as household income.
With regard to the third point, social psychological research increasingly shows that people’s decisions are often influenced by what they feel about a situation, instead of or in addition to how they think about it (Hsee and Rottenstreich 2004; Kahneman 2003; Van Gelder, De Vries, and Van der Pligt 2009). These insights can be applied to the study of informal housing if we consider a dweller’s investment as a form of decision making under uncertainty. That is, besides operationalizing perceived security only as the perceived probability of eviction, which refers to a cognitive or thinking state, we can also examine the feelings or worry, insecurity, and fear that dwellers experience. We term this component of tenure security fear of eviction.
Does examining feelings add to understanding estimates of the probability of eviction? In the context of informal tenure, it is often suggested that dwellers think that the probability of a forced eviction is very low, in particular when a settlement is relatively consolidated. In these cases, using only perceived probability of eviction as an indicator of tenure security limits its predictive value because it is invariably low. Yet, the possibility of eviction, however small, may still generate intense feelings of worry and stress in dwellers whose decisions are influenced regardless of whether this probability is perceived as likely or not (Van Gelder 2007; 2009a).
To avoid considering (perceptions of) tenure security as a dichotomy, we can operationalize probability and fear of eviction using psychometric scaling techniques. In my research, dwellers were presented various statements about their tenure situation and asked to indicate to what extent they agreed with each statement using five-point scales that ranged from completely disagree to completely agree. For example: “The possibility of an eviction worries me sometimes,” or “The possibility that we could be evicted from this neighborhood is always present.” Both items refer to the possibility of eviction, but the second item, which measures perceived probability of eviction, refers to a chance estimate—a thinking state—whereas the first item inquires about feelings.
Separate composite scales consisting of multiple items measured the perceived probability of eviction and fear of eviction. Respondents, all of whom were heads of household, were also asked about their household income and whether they had taken out a loan in the previous years. To measure investment in housing improvement, surveyors scored participants’ dwellings on three defining elements: the floor, the walls, and the roof. The scores were subsequently combined into a housing improvement or consolidation index, the dependent variable. To isolate the effects of perceived tenure security on investment, the survey included only those heads of household who had lived in the settlement since its origin and were responsible for their home construction.
Case Study Settlements
A land invasion typically involves a few hundred people who gain access to land by collectively invading and immediately building on the site. Residents attempt to comply with land use legislation and other requirements that render the legal and technical subdivision of the land possible at a later stage. This active resident participation makes these settlements different from more irregular slums (e.g., villas miserias).
The study consisted of a structured survey as well as semi-structured interviews and focus groups with dwellers in two different land invasions in the southern cone of Greater Buenos Aires, which is known for its large-scale popular urbanization and high concentrations of poverty (table 1).
The settlements were similar in size, but differed in age and hence degree of consolidation. El Tala was one of the first invasions in the city, while San Cayetano had existed for only two years prior to the survey in 2008. Only half of the dwellers in El Tala had received legal title, creating the conditions for a valid comparison of titled and nontitled households in this settlement.
Results of Analysis
Regression and correlational analysis were employed to examine the strength of both perceived probability of eviction and fear of eviction as predictors of housing improvement. To obtain a better idea of their comparative strength, we also looked at household income. Table 2 shows that both probability and fear were significantly correlated with improvement in both settlements. In other words, both thinking about the probability of an eviction and the feelings evoked by it influence the extent to which people are willing to invest in their dwelling. The higher the perceived probability and fear of an eviction, the less improved their dwelling.
Household income was quite strongly correlated with housing improvement in San Cayetano, but not in El Tala. One likely explanation for these findings is that the most visible investment in housing occurs in the early years of settlement development. Recall that San Cayetano was only two years old at the time of the survey, while El Tala dates to the early 1980s. Another related explanation is that the current income of households, as measured in the survey, does not necessarily reflect income in preceding decades. That income fluctuation makes it more difficult to assess the valid relationship between income and investment for older settlements like El Tala.
The regression analysis in table 3 simultaneously tests probability, fear, and income as predictors of investment by looking at their unique contribution. The strength of the relationship for each separate variable is indicated by the β symbol, which can range from -1 to +1 (indicating a perfect linear negative and positive relationship respectively).
In El Tala the effect of probability of eviction is largely explained by fear of eviction. This appears to confirm the assumption discussed earlier that in cases where eviction is very unlikely, such as in consolidated settlements, fear of eviction is the better predictor of housing improvement. Stated differently, when deciding on whether and how much to invest in their dwellings, individuals are actually more influenced by how they feel about their situation and the risks involved than how they think about it. These results make a strong case for altering our view on perceived tenure security as merely consisting of perceptions of the probability of eviction. If we want to be able to predict behavior, we also need to understand how people feel.
In San Cayetano, however, a different picture emerges. Even though both perceived probability and fear of eviction are negatively correlated with investment in housing improvement, the results of the regression analysis show that household income explains most of the variance. In other words, household income dictated the investment more than perceptions of security, whether perceived probability of eviction or fear of eviction. My (speculative) assumption is that again these results can be attributed to the young age of the settlement, because financial abilities more than anything else dictate to what extent people can invest in their housing in the earliest phase of settlement consolidation.
Virtually all residents surveyed and interviewed in both settlements indicated that having a property title was important to them, and they expressed a strong desire to be legalized. This result presents an intriguing paradox: Even though forced eviction is rarely regarded as likely or even possible by residents, about half of them still gave security of tenure as the most important reason for wanting to have a title to their property. One resident of El Tala commented on different motivations for investment: “I think that there are two moments. One is in the beginning when constructing is a way of ensuring yourself that no one will kick you out. Nowadays, I think the situation is rather reversed. I don’t believe that it is worth putting money in your house if you do not have a title.”
This means that even in situations with very high de facto security of tenure, such as El Tala, property titles are still desired by residents, principally for additional security. This finding corresponds with the point made earlier about the importance of including fear of eviction alongside probability estimates as an indicator of perceived tenure security. The possibility of an eviction, however small, may still elicit strong feelings of worry and fear that can influence residents’ decisions, almost regardless of perceived probability (Van Gelder 2007)
Other frequently mentioned motivations for wanting a property title were expressed as “leaving something to my children” and ”being or feeling that I am the owner of my house.” Surprisingly few dwellers in either settlement mentioned commercial reasons (e.g., increased value of their dwelling or access to credit) for their desire to be an owner. In both settlements, more than 80 percent of the respondents thought that having title would further increase security. More than half of the residents thought they would invest more after having title, and more than half of the residents that had title indicated that they had in fact invested more after their tenure was legalized.
With respect to accessing credit, titled owners did not take out a bank loan more frequently than residents who lacked title. In El Tala only three people with a property title had taken out a mortgage loan in the previous five years versus two people in the untitled part of that settlement. More people—eight in the titled and five in the untitled areas—had taken out loans at lending institutions that charge high interest rates but do not require property as collateral. In other words, the owners did not pledge their dwellings as collateral to obtain the loans.
The majority of the respondents who had taken a loan had done so to improve or repair their dwellings. The small amounts of money borrowed and the very few loans intended for business investments raise doubts about the extent to which increasing access to credit will function as an engine for economic growth, as is sometimes suggested as a rationale for land titling programs.
Conclusions
These results shed some new light on the debate over tenure security and the discussion between advocates and critics of legalization. For example, even though legal title is not a necessary condition for investment in housing improvement, it is likely to be a contributing factor in some situations. Furthermore, nearly without exception, all dwellers aspire to be the legal owner of their home. However, the social and psychological effects seem to be much greater than economic factors in valuing legal tenure.
While policy increasingly has stressed mercantilist arguments in support of titling (e.g., credit and land markets), respondents tend to stress social reasons. Besides tenure security, the ability to leave something “safe” for offspring and the simple feeling that one is the (legal) owner of one’s dwelling were cited as more fundamental motivations for the desire to be a homeowner. Formal ownership is seen by many, realistically or not, as a way of escaping marginality and as a substitute for a largely deficient social security system.
One way to improve policy and more accurately anticipate the consequences of specific interventions, which all too often take straightforward top-down approaches, is to pay more attention to the perspectives of dwellers and to borrow methods and insights from disciplines such as psychology and sociology. These disciplines offer fine-tuned measures of varied constructs that development scholars, policy makers, and land experts should consider in future research and on-the-ground programs for informal developments.
About the Author
Jean-Louis van Gelder is a researcher at the Netherlands Institute for the Study of Crime and Law Enforcement. He studied both organizational psychology and law at the University of Amsterdam and combined them into a Ph.D. on tenure security and informality in Buenos Aires. Other research interests include the role of affect and personality in risky and criminal decision making.
References
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