Like the other New Independent States of Central and Eastern Europe, Estonia is striving to adapt complex social and economic systems to changing conditions. To help Estonian policymakers enhance their understanding of land economics, taxation and related policy issues, the Lincoln Institute has embarked on a far-reaching collaborative education program with the American Institute for Economic Research (AIER).

Of special significance to both institutes is Estonia’s position as one of only a few countries where real estate taxes are applied solely to land, and where buildings and other improvements to land are not taxed. In addition, the country has already made dramatic progress toward establishing a market economy and a system of land taxation based on land value as an incentive for productive use of land and a means of discouraging speculation.

In making the transition to a market economy, Estonian policymakers are constrained by the lack of up-to-date information in the Estonian language on the fiscal and political implications of democratic government or on basic theory and research on land economics. Moreover, as the Estonian Parliament moves the country toward decentralization and land reforms, officials have recognized the need for practical assistance in developing procedures to determine land values and to administer tax assessment and collection systems.

The Lincoln Institute’s Role

For the Lincoln Institute, the current situation offers an opportunity to contribute knowledge about the economics of land markets and taxation based on a broad view of land policy. This approach includes examining the principles expounded by Henry George in his book Progress and Poverty that might be relevant in a country at the early stages of developing land markets.

“Estonia is a model environment for the Lincoln Institute to develop seminars in an economic development framework that analyzes land policy, taxation and valuation,” says Lincoln Institute faculty associate David A. Walker, professor of finance and director of the Center for Business-Government Relations at Georgetown University.

The Institute’s work with Estonia began in September 1993, when senior fellow Joan Youngman and fellow Jane Malme were invited to a conference in Tallinn to discuss the design of a property taxation system. The conference, sponsored and supported by the Paris-based Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) and the Danish Ministry of Taxation, was organized by Tambet Tiits, then director of the Estonian National Land Board and responsible for implementing the land assessment project.

Malme and Youngman subsequently invited Tiits to participate as a faculty member in a Lincoln Institute course on the interaction of land policy and taxation. Designed for government officials from Eastern Europe and the New Independent States, the course was presented in cooperation with OECD at their training centers in Copenhagen and Vienna.

In December 1994, a delegation composed of Malme, Youngman, Robert Gilmour, president of AIER, and C. Lowell Harriss, professor of economics, emeritus, at Columbia University, went on a fact-finding mission to explore research and education opportunities in Estonia. They recommended that the Institute organize educational programs in Estonia with Tiits, and in May 1995 Walker and Tiits cochaired an intensive three-day seminar. More than 20 senior level public policymakers attended, representing academia, business, three city governments, and various ministries and agencies of the national government.

The program focused on three key goals: studying the role of land taxation to promote efficient land use and to finance local government; learning about legal and administrative systems that support the development of efficient land markets; and understanding the relationships among land policies, land taxes, and land utilization, and their effective application to the economy of Estonia.

Other Lincoln Institute faculty associates participating in the May program were Gilmour; Roy Kelly, deputy director of the International Tax Program at Harvard University and research associate at Harvard Institute for International Development; Malme; Anders Muller, project manager for the Property Valuation and Tax Management Department for the Ministry of Taxation in Denmark; Jussi Palmu, director of Huoneistomarkkinointi Oi, a leading real estate agency in Finland; and Vincent Renard, director of research of CNRS for the Ecole Polytechnique, Laboratoire d’Econometrie, in Paris, France.

“We are pleased to be working with Tambet Tiits and other business and government leaders in Estonia,” says Lincoln Institute president Ronald L. Smith. “We believe the Institute can provide the kind of expertise their policymakers can use to develop the best approaches to land and tax reform, and to strengthen their ability to establish viable programs in a new and still changing economic climate.”

Primer on Land Issues in Estonia

The most northern of the Baltic States, Estonia has a strong tradition of family farming and land ownership. Unlike many other former Soviet bloc countries, its history included a period of independence from 1920 to 1940. In 1939 an estimated 145,000 small farms dotted the land area of 45,200 sq. km., and only about 30 percent of the population lived in urban areas. By the early 1990s, more than 70 percent lived in cities, with one-third of the country’s 1.6 million people inhabiting the capital of Tallinn.

During 50 years of Soviet rule from 1940 to 1990, Estonia experienced intense industrialization and urbanization, nationalization of land and mineral resources, and consolidation of its small farms into huge agricultural collectives. Demographic losses due to deportations, emigration and World War II reduced the number of farm workers and shifted the remaining population away from the land. Land use patterns and environmental integrity were further compromised by Soviet agricultural policies, causing much of the traditional farm land to become forested and moving farm activity to more marginal grasslands.

Restitution began in 1991 but it has been a slow process. The lack of up-to-date knowledge and technology, coexisting with bureaucratic inefficiencies and past agricultural policies, are challenging the effective use of land. However, new land use legislation and taxation have been created to solve these problems in a democratic way.

In only a few years, Estonia has become one of the most progressive and stable of the New Independent States. It has a high level of education and its people are eager to catch up with the “information age.” Its business and government leaders have established significant monetary reforms and pursued foreign trade and investment with the west, particularly Finland, other Scandinavian countries, and its former primary trading partner, Russia. Through the privatization of state enterprises such as textiles and forest products, and the growth of new private businesses in the service sector, Estonia is rapidly becoming a strong economic force in the region.

Current Research on Land Taxation in Estonia

Attiat F. Ott, Professor of Economics and Director of the Institute for Economic Studies at Clark University in Worcester, Massachusetts is conducting a research project titled “Land Taxation in the Baltic States: A Proposal for Reform,” with support from the Lincoln Institute. Over the next two years, Ott will conduct an assessment of the land taxation law introduced in 1994 by the Republic of Estonia. This law was developed in conjunction with the privatization and restoration of land to former owners, as stipulated in the 1992 Constitution. During this period of transition, the interrelationship between public ownership and private rights during the transition period is of primary importance. However, as in other countries, the Estonian property rights structure also affects and ensuing patterns of land use and development. These issues are at the core of the first phase of Ott’s research.

In the second phase, Ott will evaluate the land taxation law as an element of Estonia’s new, overall tax structure. The law defines both state and local land taxes using the same bases (sale price or use value of the land), but a different rate of taxation is levied at each level of government. Ott will review the strengths and weaknesses of the existing land tax system as a basis for offering and offer a comprehensive land taxation proposal for Estonia and the other Baltic States. She will incorporate ideas on the use of a site value tax and concerns about the undesirable effects of land speculation, which is occurring such as those occurring in some urban areas of Estonia.

While Ott’s research is directly related to the Institute’s interest in land value taxation, she will also be making methodological contributions as her quantitative work will extend the area of hedonic pricing models from their common application in housing to the area of land valuation.

Additional information in printed newsletter:
Map: Share of Agricultural Land in the Counties of Estonia: 1939, 1955 and 1992. Source: Adapted from Ulo Mander, “Changes of Landscape Structure in Estonia during the Soviet Period,” GeoJournal, May 1994, 33.1, pp 45-54.

Megapolitan areas are integrated networks of metro- and micropolitan areas. The name “megapolitan” plays off Jean Gottmann’s 1961 “megalopolis” label by using the same prefix. We find that the United States has ten such areas, six in the eastern part of the U.S. and four in the West (see Figure 1).

Megapolitan areas extend into 35 states, including every state east of the Mississippi River except Vermont. As of 2003, megapolitan areas contained less than one-fifth of all land area in the lower 48 states, but captured more than two-thirds of total U.S. population, or almost 200 million people. The 15 most populous U.S. metropolitan areas are also found in these megapolitan areas.

Gottmann’s megalopolis idea influenced academics but had no impact on the way the U.S. Census Bureau defines space. Today the idea of a functional trans-metropolitan geography is one that warrants renewed attention (see Carbonell and Yaro 2005). Regional economies clearly extend beyond an individual metropolitan area, and the megapolitan concept suggests a new geography to show how these economies are linked.

The Census seeks simple but definitive methods for describing and organizing space. Metropolitan areas were officially designated in 1949 to show functional economic relationships. Commuting, which at that time mostly joined suburban residents to jobs in the cities, was an easily measured and universal proxy for this linkage. Thus the center and periphery existed as a single integrated unit linked by employment dependency.

A direct functional relationship such as commuting does not exist at the megapolitan scale, however. The area is simply too large to make daily trips possible between distant sections. But commuting is just one—albeit key—way to show regional cohesion. Other integrating forces are goods movement, business linkages, cultural commonality and physical environment. A megapolitan area could represent a sales district for a branch office, or, in the case of the Northeast or Florida, a zone of fully integrated toll roads where an E-Z Pass or SunPass collection system works across multiple metropolitan areas.

A megapolitan area as defined here has the following characteristics:

• Combines at least two existing metropolitan areas, but may include dozens of them
• Totals more than 10 million projected residents by 2040
• Derives from contiguous metropolitan and micropolitan areas
• Constitutes an organic cultural region with a distinct history and identity
• Occupies a roughly similar physical environment
• Links large centers through major transportation infrastructure
• Forms a functional urban network via goods and service flows
• Creates a usable geography that is suitable for large-scale regional planning
• Lies within the U.S.
• Consists of counties as the most basic unit

Figure 1 highlights the key interstate highways linking major metros within megapolitan areas. Interstate 95 plays a critical role in megapolitan mobility from Maine to Florida. Because of the large population centers in the Northeast and Peninsula megas, the number of people living within 50 miles of this interstate exceeds all others in the nation. The West’s bookend to I-95 is I-5, which runs through three separate megapolitan areas. In 2000 more than 64 million people lived within 50 miles of I-95, and more than 37 million lived within the same distance of I-5. Most of this population is found in the two megapolitan areas along I-95 and the three straddling I-5. Interstate 10 also links three megas: Southland, Valley of the Sun and Gulf Coast. Other places where key interstates help define megapolitan growth are the I-35 Corridor from Kansas City, Missouri, to San Antonio, Texas; and I-85 in the Piedmont linking Atlanta, Georgia to Raleigh, North Carolina (Lang and Dhavale 2005).

Big Places, Big Numbers

Figure 2 shows the 2003 population and current growth rates in the ten megapolitan areas. As a group, megapolitans outpaced the national growth rate for the first three years of the decade—3.89 percent versus 3.33 percent, gaining 7.5 million new residents over the period. Only two megapolitan areas, Northeast and Midwest, trailed the nation as a whole in growth, but these are also by far the most the populous megas, with more than 50 and 40 million residents by 2003 respectively. Together, at 90.5 million people, they surpass the population of Germany, the largest European Union nation with 82.5 million residents. Unlike Germany, however, the Northeast and Midwest are still growing. They form the old industrial heart of the nation and still represent the largest trans-metropolitan development in the U.S.

The fastest growing megapolitan areas are in the Sunbelt, and several of them experienced gains above 5 percent for the period 2000 to 2003. The fast-growth megas, ranked by their development pace, are Valley of the Sun, Peninsula, I-35 Corridor, Southland and Piedmont. Two megapolitans now fall below the 10 million resident mark, but based on an extrapolation of current growth rates, Cascadia will pass this population size in 2025, while the booming Valley of the Sun will reach the mark by 2029.

Megapolitan areas also vary by physical size (see Figure 3). The Midwest is the largest with 119,822 square miles, an area slightly smaller than the state of New Mexico. The Piedmont is almost as expansive with 91,093 square miles. The more populous Northeast by contrast comprises just 70,062 square miles. By this calculation, the Northeast would appear to be the densest megapolitan area. However, the square mileage figure for Southland compared to its population density is significantly distorted by the inclusion of Riverside and San Bernardino counties in California, which are two of the largest counties in land area in the U.S.

Megapolitans will account for most new population and job growth from 2005 to 2040, and they will likely capture a large share of money spent on construction (Nelson 2004). These areas are projected to add 83 million people and 64 million jobs by 2040, and they will require an additional 32 million new housing units, including both new construction and replacement units. By 2030 half of the built environment will have been constructed in the previous 30 years, and by 2040 the figure could reach nearly two-thirds. The money needed to build the residential and commercial structures to house this growth is staggering. It will take an estimated $10 trillion to fund megapolitan residential construction and an additional $23 trillion for nonresidential structures.

Megapolitan Form and Function

Megapolitan areas vary in spatial form, ranging from a clear corridor or linear form to vast urban galaxies, and many megas exhibit both spatial patterns. Figure 4 showing the I-35 Corridor highlights all megapolitan counties in light shading and urbanized areas in the darker zones, lined up like beads along a string. The dark black lines are the interstate highways, and the light ones are the county boundaries. The biggest single node in the corridor is Dallas, and the only major metropolitan area that lies away from I-35 is Tulsa. The galactic form of the Piedmont area (Figure 5) illustrates interstate highway corridors lacing the region with a web of cities dominated by metropolitan Atlanta.

Figure 6 provides a summary of selected megapolitan features. The “signature industry” label refers to the businesses that are popularly associated with each area. These may not be the largest industry in the region, but they are key sectors that play to each megapolitan’s current competitive advantages. Thus, high tech is to NorCal what finance is to the Northeast or aerospace is to Cascadia—the sector in which the megapolitan dominates either U.S. or world markets.

A county-level analysis of political trends, based on the 2000 and 2004 presidential elections, shows that five megas lean Republican and five Democratic. The most Democratic area is NorCal, while the I-35 Corridor is the most Republican. Midwest and Peninsula are the most swing megapolitans, with the former tilted to the Democrats and the latter to the Republicans. In 2004 Democratic presidential candidate John Kerry won the megapolitan area popular vote by 51.6 percent to 48.4 for President George W. Bush—almost the exact reverse of the nation as a whole. Kerry received 46.4 million megapolitan votes, while Bush won 43.5 million. The 90 million total megapolitan ballots accounted for three-quarters of all votes cast, while the fourth quarter of the votes went heavily for Bush. The president’s margin of victory in nonmegapolitan America was 60/40, which approximates his 2004 vote share in rural America (Lang, Dhavale and Haworth 2004).

Mega Policy Implications

Any new geographic category can reshape public policy. Given that megapolitan areas as proposed here redefine the space where two out of three Americans reside, their impact could prove significant. There are countless ways that megas may alter the policy landscape, but this discussion focuses on two issues: urban sprawl and transportation planning.

Megapolitan Sprawl. The emergence of megapolitan areas comes not only from rapid population growth over the past several decades; it also reflects how the nation is developing. Since 1950 the most significant urban pattern has been decentralization. Even by the time Gottmann first observed the megalopolis extending north and south from New York City, the emergence of the “spread city” was apparent (Regional Plan Association 1960). Suburbs from Boston to Washington were racing toward one another, making the Northeast a single extended megapolitan space.

The different ways megapolitan areas develop also provide insight into how urban decentralization varies around the nation to produce distinct regional built forms. This knowledge can improve the way regions respond to the consequences of sprawl. As measured by built density, sprawl differs in character among regions from “dense sprawl” in places such as Los Angeles, where even the edge of the region may have subdivisions with small lots, to the edges of southern metropolitan areas that feature low-density development and constitute a quasi-rural environment (Lang 2002).

The percent of metropolitan residents living in “urbanized areas” (defined by the Census Bureau as having densities at or exceeding 1,000 residents per square mile) also shows variation in regional development patterns. A metropolitan area with a substantial number of residents below this threshold indicates a low-density urban fringe. Among the megapolitans, Southland is the most urbanized, with virtually all (98.17 percent) of the region’s residents living in these areas. By contrast, just over two-thirds of Piedmont citizens live in urbanized places. The edge of megapolitan development in Southland is sharp and well-defined, as indicated by the very small share of people living in the nonurbanized fringe, whereas the Piedmont edge is amorphous, given that one in three people live outside its urbanized areas.

Nationally, nearly 25.8 million megapolitan residents live in low-density, nonurbanized areas, mostly east of the Mississippi. Even the intensely built Northeast—the place that inspired Gottmann—has more than 5.2 million residents living in places with less than 1,000 people per square mile. Piedmont has just over 6 million in these same places, while the Midwest mega has almost 6.7 million.

This analysis indicates that there is a Southland versus Piedmont style of megapolitan sprawl, which could affect regionwide strategies for addressing future growth. For example, given that Southland is already densely built, altering its pattern of sprawl could mean better mixing of land uses to facilitate pedestrian or transit-oriented development. The same strategy would not work in Piedmont where densities are low.

Super MPOs and Transportation Planning. There are clearly cases where the megapolitan scale is the most logical one at which to address problems. Consider the recent debate over the fate of Amtrak, America’s National Railroad Passenger Corporation. The Bush administration wants to eliminate all Amtrak funding in the 2006 federal budget. Defending this action, U.S. Secretary of Transportation Norman Mineta (2005) wrote in the New York Times, “The problem is not that Americans don’t use trains; it is that Amtrak has failed to keep up with the times, stubbornly sticking to routes and services, even as they lose money and attract few users.”

Amtrak is a national rail system with a profitable line connecting big northeastern cities, which offsets losses on service to remote rural locals. Megapolitan areas have two qualities—concentrated populations and corridor form—that make them excellent geographic units around which Amtrak could be reorganized. These megapolitans constitute an American Europe—a space so intensely settled that high-capacity infrastructure investment between centers makes sense.

If officially designated by the U.S. Census Bureau, megapolitan areas would be the country’s largest geographic unit. Their rise could spark a discussion of what types of planning needs to be done on this scale. In Europe, megapolitan-like spatial planning now guides new infrastructure investment such as high-speed trains between networked cities. The U.S. should do the same. The interstate highways that run through megapolitan areas, such as I-95 from Boston to Washington, DC; I-35 from San Antonio to Kansas City; and I-85 from Raleigh to Atlanta, would benefit greatly from unified planning. A new Census Bureau megapolitan definition would legitimize large-scale transportation planning and trigger similar efforts in such areas as economic development and environmental impact.

Federal transportation aid could be tied to megapolitan planning much the way it has recently been linked to metropolitan areas. The Intermodal Surface Transit Efficiency Act of 1991 (ISTEA) required regions to form metropolitan planning organizations (MPOs) in order to receive federal money for transportation projects. In a similar vein, new super MPOs could result from future legislation that directs megapolitan areas to plan on a vast scale.

At the moment there is no guiding vision of how to invest the nation’s transportation funds. We are only keepers of past visions, most notably the Interstate Highway System, which for better or worse at least demonstrated a national will for investment. The interstates also completed a nationwide project, begun in the nineteenth century with canals and railways, to provide equal access and capacity across a continental nation. The investment paid off, as witnessed by the emergence of Sunbelt boomtowns such as Phoenix, but the next stage of American spatial evolution is at hand. The U.S. has moved beyond the simple filling in of its land and is now witnessing intensive megapolitan growth. Infrastructure investment must move beyond basic links across the entire country to focus on significantly improving capacity within megapolitan areas.

Robert E. Lang is director of the Metropolitan Institute and associate professor of Urban Affairs and Planning at Virginia Tech (www.mi.vt.edu). His research on megapolitan areas is supported in part by the Lincoln Institute through a 2005 Planning and Development Research Fellowship. Dawn Dhavale is a doctoral candidate in Urban Affairs and Planning and research associate at the Metropolitan Institute.

References

Carbonell, Armando, and Robert D. Yaro. 2005. American spatial development and the new megalopolis. Land Lines 17(2): 1–4.

Gottmann, Jean. 1961. Megalopolis: The urbanized northeastern seaboard of the United States. New York: Twentieth-Century Fund.

Lang, Robert E. 2002. Open spaces, bounded places: Does the American West’s arid landscape yield dense metropolitan growth? Housing Policy Debate 13(4): 755–778.

Lang, Robert E., and Dawn Dhavale. 2005. Beyond megalopolis: Exploring America’s new “megapolitan” geography. Census Report 05:01. Alexandria, VA: Metropolitan Institute at Virginia Tech (June). www.mi.vt.edu

Lang, Robert E., Dawn Dhavale, and Kristin Haworth. 2004. Micro Politics: The 2004 presidential vote in small-town America. Census Report 04:03. Alexandria, VA: Metropolitan Institute at Virginia Tech (November).

Mineta, Norman Y. 2005. Starving Amtrak to save it. New York Times, February 23: A19.

Nelson, Arthur C. 2004. Toward a new metropolis: The opportunity to rebuild America. Washington, DC: Brookings Institution Metropolitan Policy Program Survey Series (December).

Regional Plan Association. 1960. Plan for greater New York. New York: Regional Plan Association.

U.S. Bureau of the Census. 2005. Census 2000 Summary File 1 (SF 1) 100-Percent Data. http://factfinder.census.gov/.

Faculty Profile of Andrew Reschovsky

Ciro Biderman es profesor asociado en los programas de grado y postgrado de administración pública y economía en la Fundación Getulio Vargas (FGV) de São Paulo; investigador asociado en el Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (CEPESP/FGV); e investigador asociado en el Laboratorio de Urbanismo Metrópolis de la Universidad Estatal de São Paulo (LUME/FAUUSP). Obtuvo su doctorado en economía en la FGV y su postdoctorado en economía urbana en el Instituto de Tecnología de Massachusetts en 2007.

Biderman fue Visiting Fellow en el Lincoln Institute of Land Policy de 2006 a 2009 y continúa enseñando cursos y llevando a cabo investigaciones junto con Martim Smolka y otros investigadores afiliados al Programa para América Latina y el Caribe. Además, es consultor en los aspectos económicos y políticos del desarrollo municipal para el Banco Mundial y otras organizaciones. Su campo de investigación comprende la economía urbana y regional enfocada en las políticas públicas a nivel subnacional, con un énfasis particular en las interacciones que tiene la política de suelos con los mercados inmobiliarios y los costos de transporte.

Biderman ha publicado artículos en revistas académicas y fue el coautor o coeditor de tres libros, entre ellos el tomo Economia do Setor Público no Brasil (Economía del Sector Público en Brasil) del año 2005. En el Lincoln Institute ha escrito varios artículos para la revista Land Lines y documentos de trabajo (Working Papers), los cuales se encuentran disponibles en el sitio Web del Instituto.

Land Lines: En su calidad de académico latinoamericano especializado en temas de economía del suelo, ¿cuán avanzada encuentra la investigación en la región comparada con otros países?

Ciro Biderman: En Brasil, tal como ocurre en la mayor parte de América Latina, existe una falta de investigación en economía urbana, en general, y en problemas relacionados con el suelo, en particular. Lo mismo ocurre, en cierta medida, en los Estados Unidos y Europa, aunque los intereses de investigación son bastante diferentes y la economía urbana es un tema mucho más candente en dichos países.

Algunas características relevantes de las ciudades latinoamericanas son similares a las que se encuentran en otros países en vías de desarrollo, por lo que sería útil realizar investigaciones adicionales. Por ejemplo, a pesar del gran mercado informal que existe en América Latina, la mayoría de los economistas no han tenido en cuenta dicho sector. Paradójicamente, la mayor parte de los análisis de economía urbana sobre informalidad han sido realizados en los EE.UU. y por otros académicos internacionales.

En segundo lugar, las ciudades latinoamericanas por lo general no crecen desmedidamente como las ciudades en otros lugares del mundo, aunque sus centros históricos con frecuencia se encuentran deteriorados y no sabemos mucho por qué ocurre esto. En tercer lugar, la mayoría de los países de la región han adoptado en forma reciente políticas de descentralización, según las cuales la responsabilidad en cuanto a la prestación de servicios públicos recae ahora sobre los gobiernos municipales. No obstante, la recaudación de los gobiernos municipales es baja, por lo que la mayoría depende en gran medida de las transferencias federales.

Land Lines: ¿Cómo llegó usted a tener relación con el Lincoln Institute of Land Policy?

Ciro Biderman: Mi primer contacto fue en el año 1998, cuando me otorgaron una beca finalizar mi tesis de doctorado. En colaboración con Paulo Sandroni, de la FGV, estudié el impacto que tuvo sobre los precios inmobiliarios un cambio de zonificación realizado en São Paulo. En aquel entonces, el distrito principal de negocios se estaba expandiendo hacia el suroeste, pero dicha expansión fue bloqueada por Jardim Europa, un barrio residencial de altos ingresos y baja densidad. Un nuevo proyecto inmobiliario de oficinas rodeó dicha área, pasando hacia la nueva avenida Luiz Carlos Berrini. Con el fin de revertir esta tendencia, en 1996 la ciudad cambió la zonificación en cierta porción de Jardim Europa, aumentando la densidad y subastando derechos de edificación para fomentar los nuevos proyectos inmobiliarios.

Comparé la porción del barrio que no había sufrido el cambio de zonificación con la porción que había experimentado los cambios exógenos que la llevaron de ser un área residencial con construcciones de pocos pisos a un área de usos mixtos de edificios altos con un espacio residencial de alto ingresos y de oficinas. En un artículo escrito junto con Sandroni y Smolka (2006) mostramos que el cambio de densidad aumentó los precios de los terrenos, tal como lo esperábamos.

No obstante, el aspecto más interesante que analizamos fue la recuperación, por parte del gobierno municipal, del aumento de los precios de los terrenos a través de un mecanismo fiscal denominado CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de Construcción). Estos certificados se subastan como parte del proceso mediante el cual los emprendedores deben obtener licencias de construcción en áreas específicas. En el barrio vecino en donde el desarrollo comercial se había dado en forma intermitente sin la utilización de los CEPAC, el aumento en la renta inmobiliaria generado por el cambio en la zonificación fue recuperado, en cambio, por los emprendedores.

Land Lines: ¿Qué otras investigaciones ha llevado a cabo en el Instituto Lincoln?

Ciro Biderman: A partir de mi condición de Visiting Fellow en 2006, he centrado mi investigación en la economía de las viviendas informales, en particular el nivel al que la normativa urbana se ha asociado estadísticamente con las diferentes medidas de informalidad, incluso el impacto de la regulación en los precios de los mercados de viviendas formales e informales (Biderman 2008).

En un estudio del año 2009 relacionado con este tema, Martim Smolka y yo debatimos las implicaciones políticas acerca de cómo y por qué las distintas agencias internacionales definen la informalidad para reflejar uno o más atributos pertinentes a la vivienda. La consecuencia radica en que las diferentes definiciones producen diferentes estimaciones para la incidencia de la informalidad. De esta manera, cuando los gobiernos mejoran sólo un atributo de vivienda informal sin modificar el resto, es posible que informen acerca de una reducción en los niveles de informalidad cuando, de hecho, no es así.

En una nueva línea de investigación, me ocupo de buscar las causas y consecuencias de la expansión urbana descontrolada en América Latina, centrándome en diez grandes ciudades de Brasil. Según las conclusiones preliminares, observamos que dichas ciudades presentan un nivel de expansión descontrolada menor que el de sus pares norteamericanos y europeos, aunque es mayor que el de las ciudades asiáticas comparables. Los sistemas de transporte se basan en el automóvil, como ocurre en los Estados Unidos, aunque menos del 10 por ciento de la población posee un automóvil. Aun así, el patrón espacial socioeconómico es más similar al de Europa: los ricos viven en el centro y los pobres en la periferia.

Land Lines: Usted brinda asistencia al Programa para América Latina para evaluar propuestas de investigación que solicitan apoyo financiero del Instituto. ¿Qué ha aprendido de esta experiencia?

Ciro Biderman: He estado involucrado en la evaluación de estas propuestas desde el año 2006 y la cantidad de propuestas académicas de alta calidad ha crecido en forma sostenida. He notado que las preguntas de investigación de los académicos latinoamericanos por lo general se presentan mejor que las técnicas para tratar las mismas, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos.

Creo que este es un problema que enfrentamos en varios aspectos de la investigación en ciencias sociales, y no sólo en América Latina. Aunque el origen de la economía urbana se fundamentó en las conexiones existentes entre el equilibrio urbano, los costos de transporte y los precios inmobiliarios, cada uno de estos campos se ha desarrollado casi en forma independiente, por lo que existe una necesidad generalizada de realizar un análisis más integral.

Land Lines: ¿Cuáles son, según su opinión, los principales puntos fuertes de los investigadores latinoamericanos?

Ciro Biderman: Los profesionales altamente calificados de Brasil y otros países se mueven a menudo entre los puestos públicos y el ámbito académico. Como consecuencia, están concientes de los problemas y necesidades tanto del sector público como del ámbito académico y pueden tener un impacto más directo en la implementación de políticas urbanas. Además, los investigadores pueden resaltar los temas específicos de las ciudades latinoamericanas en comparación con otras ciudades del mundo, lo que amplía el enfoque de la investigación aplicada. A modo de ejemplo, que yo sepa, no existe un modelo económico para la demanda de viviendas que permita cambiar la calidad de la vivienda con el fin de adaptar el consumo de viviendas a las limitaciones presupuestarias. Y esta es una cuestión muy importante en América Latina, aunque no lo es para los investigadores de los Estados Unidos o Europa.

Land Lines: ¿Podría comentarnos acerca de los problemas que enfrentan los académicos en diferentes regiones del mundo?

Ciro Biderman: Tal como ocurre con la mayoría de los fenómenos sociales, los patrones de uso del suelo han evolucionado históricamente. Por ejemplo, la expansión descontrolada en los Estados Unidos se encuentra estrechamente relacionada con el movimiento de grupos de altos ingresos hacia la periferia de las áreas metropolitanas. En América Latina, el movimiento de los grupos de altos ingresos se da, por lo general, en la dirección opuesta, ya que los pobres buscan terrenos económicos en la periferia. Aunque se pueden aplicar los principios fundamentales de la teoría económica urbana, las consecuencias son bastante diferentes. Si estudiamos los distintos patrones utilizando el mismo marco teórico, mejoraríamos nuestra comprensión acerca de la economía urbana.

Land Lines: ¿Cuáles son los problemas o temas que carecen especialmente de un sólido trabajo empírico?

Ciro Biderman: En términos de políticas de suelo, en mi opinión, necesitamos una mayor investigación sobre los impuestos inmobiliarios, la interacción de las políticas fiscales y normativas con los problemas de planificación de uso del suelo, los patrones socioeconómicos de la expansión descontrolada y las conexiones entre el uso del suelo y el transporte. La falta de investigación en cuanto a la economía del mercado de viviendas informales es sorprendente, ya que los asentamientos informales representan más de un tercio de las viviendas urbanas en algunos países. Aunque este problema podría solucionarse en el futuro mediante subsidios, la cantidad de recursos necesarios probablemente sea prohibitiva en la mayoría de los países.

En la actualidad, existe una rama de la literatura que estudia el impacto que tiene la seguridad de la posesión sobre el bienestar general, la cual sugiere que los programas de otorgamiento de títulos pueden mejorar el bienestar, aunque hay sólo unos pocos estudios similares en cuanto al impacto de los programas de mejoramiento de los asentamientos informales. Aunque existen pruebas que pueden sugerir que una normativa inadecuada puede inducir a un mayor nivel de informalidad, todavía no comprendemos cabalmente la conexión económica entre los mercados de viviendas formales e informales. Además, carecemos de estudios sistemáticos entre países.

Land Lines: ¿Cree usted que existe algún tipo de compensación entre la experiencia derivada de las políticas y la capacidad de investigación técnica?

Ciro Biderman: Como economista, conozco las virtudes de separar el trabajo y las ganancias del comercio, por lo que resulta importante que los académicos y funcionarios públicos se complementen unos a otros. Así, los investigadores necesitan trabajar con la mayor rigurosidad posible y ser capaces de exponer las consecuencias involuntarias de las políticas públicas, mientras que los responsables de la elaboración de políticas deben garantizar que sus políticas están diseñadas de tal manera que puedan implementarse en forma efectiva y eficiente para lograr los objetivos deseados.

Por ejemplo, uno de los principales problemas en cuanto a las políticas radica en cómo aumentar la oferta de viviendas económicas de alta calidad para los pobres en los países en vías de desarrollo, lo que requiere comprender los costos de oportunidad entre lo no costoso y la calidad. Las compensaciones pueden ser técnicas, pero las alternativas son claramente políticas. ¿Cómo podemos solucionar este desequilibrio en las viviendas? ¿Quién debe pagar el costo (los residentes o la sociedad)? ¿Cuáles son las consecuencias de las diferentes opciones de políticas? Estas son preguntas prácticas. La evidencia empírica que puede ayudar a evaluar las políticas actuales podría resultar un recurso principal para el responsable de elaborar dichas políticas.

Land Lines: En su opinión, ¿qué tipo de aportes puede realizar el Instituto Lincoln para reducir la brecha entre la investigación empírica rigurosa y la relevancia de las políticas?

Ciro Biderman: Creo que el Instituto ya lo está haciendo, en vista de que trabaja tanto con académicos como con los responsables de elaborar políticas mediante varios programas académicos y oportunidades becarias. Los cursos presenciales y a distancia ofrecen capacitación a los responsables de elaborar las políticas para ayudarlos a mejorar su diálogo con los investigadores, así como también a los jóvenes académicos para expandir la base de investigadores en el ámbito de las políticas. Los cursos intensivos sobre métodos para el análisis de políticas de suelos también ofrecen información a los investigadores acerca de los avances logrados en la teoría económica urbana y fortalecen tanto sus capacidades metodológicas como sus conocimientos de las nuevas técnicas analíticas.

Referencias

Biderman, Ciro. 2008. Informality in Brazil. Does urban land use and building regulation matter? Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Biderman, Ciro; Paulo Sandroni y Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2).

Smolka, Martim y Ciro Biderman. 2009. Measuring informality in housing settlements: Why bother? Land Lines 21(2).

Limited access to land is a substantial hindrance to economic development in many transition economies. Additionally, when the ability to gain appropriate permits to use the land is subject to delays, bribes, or corruption, the efficiency of the land allocation mechanism is compromised and overall economic growth is constrained.

In this article I summarize findings from empirical models of land access, permit activity, time costs, and corruption, using both country and firm characteristics as explanatory variables. Data come from the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)–World Bank Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS 2009) for business enterprises in transition economies of Europe and Central Asia, supplemented with country-specific economic measures and EBRD indices of reform. Results indicate that limited access to land and difficulty in obtaining permits are substantial impediments to economic development, and these conditions clearly create an environment in which bribery flourishes.

Land Markets in Transition Economies

The context of this study is analysis of firm-level performance in transition economies where access to land has been subject to varying types of land privatization regimes in the past 20 years since independence. Stanfield (1999, 1–2) provides a helpful strategy for thinking about how land markets have been created in such economies, recognizing that “Markets in land linked to markets in capital and labor are central to market economies.”

Indeed, land market liberalization must be linked to liberalization of capital and labor markets simultaneously if transition countries are to advance their economies. Stanfield also suggests that many existing institutions of land administration must make radical changes to support the privatization of land rights. Defining and enforcing property rights and providing transparent and efficient land registration mechanisms free of bribery and corruption are essential to supporting economic development (Estrin et al. 2009).

Boycko, Schleifer, and Vishny (1995) suggest two ways that access to land and real estate is critical to restructuring a transition economy and promoting economic development in general. First, land and buildings are complementary to plants and equipment, which typically have already been privatized in these countries. Until land and buildings are also privatized, control of these productive assets continues to be held jointly by local politicians and managers, leading to an inefficient ownership structure. Second, privatization of land and real estate provides firms with a source of capital for restructuring their business investments. For example, a former state-owned enterprise that has surplus land and buildings can sell those assets to raise funds for other investments. However, Boycko, Schleifer, and Vishny (1995, 136) conclude, “Because it serves local governments so well, politicization of urban land and real estate persists, and slows down the restructuring of old firms and the creation of new ones.”

Deininger (2003) makes the case that well-functioning land markets foster general economic development, citing four key tenets. First, in many developing economies the distribution of land ownership prevents operational efficiency. If land ownership cannot be transferred easily, or if land use is not separable from land ownership, then there may be a mismatch between the owners and the most efficient land users. If land markets are allowed to transfer land use from less productive to more productive uses, then overall economic efficiency is enhanced. Second, transferable land use rights can allow rural residents to move into the nonagricultural sector of the economy, which can help boost the output of that sector and the overall economy. Third, by making land use rights transferable the ownership and use of land can be separated, facilitating more efficient land use. Fourth, a well-developed land market allows land transfers to occur with low transaction costs, which frees up credit in the economy.

Economic Consequences of Limited Access to Land

Firms use a combination of land, labor, and capital inputs to produce a given quantity of output. Consider a situation where the first input is land, for which the firm faces a constraint on the quantity available, but the other two inputs are freely available in any quantity needed. In a competitive market, a profit-maximizing firm uses additional units of any freely available input until the value of the additional product derived from the last unit of the input used equals its market price. In this case, however, if the available land is constrained, the firm would purchase a less than optimal amount. Consequently, the firm would not achieve an optimal input combination, leading to an inefficient allocation of resources.

Even if the quantity of land is not constrained, obstacles to obtaining building, construction, or use permits may impede the conduct of business. In such circumstances, the amount of land may be accessible, but the permitting process increases its effective price. Once again, the firm is forced to operate inefficiently.

In either situation one could ask, “What would the firm be willing to pay in order to be able to operate most efficiently?” Clearly, the land constraint or permit restriction imposes a cost on the firm and reduces its efficiency, and the firm presumably would be willing to pay a bribe to a government official to gain access to additional land or obtain a permit to use the available land. Hence, limited access to land and permits can encourage informal payments or bribes. Carlin, Schaffer, and Seabright (2007) have suggested that managers’ responses to survey questions regarding the business environment in which they operate and the constraints they face can measure the hidden implicit cost of those constraints.

Country and Firm Data and Survey Results

The primary data for this study are 15 country-specific characteristics from various sources and 13 firm characteristics from the 2009 round of the EBRD-World Bank BEEPS, which is conducted every three years. The survey covers a broad range of topics related to the business environment and performance of firms as well as questions on business-government relations. A total of 11,999 business enterprises in 30 transition economies of Europe and Central Asia are represented. These data have been used extensively in the transition and development literatures, most recently in Commander and Svenjar (2011). Table 1 lists the country and firm characteristics and indicates their effects on five aspects of economic development.

Access to Land as an Obstacle to Economic Development

The BEEPS questionnaire asks firms about a number of potential obstacles to efficient operation, including access to land. A key question asks, “Is access to land No Obstacle, a Minor Obstacle, a Moderate Obstacle, a Major Obstacle, or a Very Severe Obstacle to the current operations of this establishment?” Survey respondents may also respond “Do not know” or “Does not apply.” Overall, 43 percent of the firms surveyed reported land access as an obstacle to some extent. There is wide variation in firm responses across the countries in the sample, however, with the share of firms reporting land access as an obstacle ranging from a low of 6 percent in Hungary to a high of 62 percent in Kosovo (figure 1).

Nine of the 15 possible country-specific explanatory variables have a statistically discernable effect on the likelihood that a firm will report land access as an obstacle (table 1, column 1). Firms were more likely to report land access obstacles in CIS countries (Commonwealth of Independent States, or former Soviet republics) and in faster growing countries. The CIS effect is particularly important, with firms in those countries approximately 28 percent more likely to report land access obstacles than comparable firms in non-CIS transition countries. In countries with a high VAT rate, firms were less likely to report access to land as an obstacle.

Among the EBRD indices of reform listed in table 1, the mixed likelihood of increases and decreases on these measures may indicate that uneven reforms across sectors of the economy can have opposing effects on firms’ experiences. If land privatization and policies providing land access are not moving in tandem with financial market reforms and broader privatization reforms, such a pattern of mixed signs may emerge.

Firm characteristics associated with a greater likelihood of land access obstacles include competition against unregistered or informal firms, subsidization of the firm by the government, the number of employees, and limited partnership legal status. Of particular note are the firms that report they compete against informal market firms and those that are subsidized by the government. These two characteristics increase the reported probability of land access obstacles by 8 and 6 percent, respectively.

Presumably, state-subsidized firms also report that they compete against unregistered or informal market firms, so the combined increase in probability may be approximately 14 percent. On the other hand, characteristics associated with lower probabilities of reporting land access as an obstacle include operating in the manufacturing sector or having a more experienced manager.

Beyond merely stating that land access is an obstacle, firms were asked to report on the severity of the obstacle (figure 2). On a scale from zero to 4 (with zero indicating no obstacle and 4 indicating a very severe obstacle), the overall mean for the 5,206 firms responding to this question is 2.47. When we correct for sample selection bias, we take into account that firms reporting land access as an obstacle may be systematically different from those not reporting an obstacle. Country and firm characteristics with statistically significant positive and negative effects of severity are shown in table 1, column 2.

The BEEPS also includes a way for the interviewer to respond to concerns about truthfulness in the survey responses: “It is my perception that the responses to the questions regarding opinions and perceptions (were): Truthful, Somewhat truthful, Not truthful.” Interviewer suspicions are associated with a greater likelihood of reporting land access as an obstacle (about a 3 percent greater probability). For example, among firms reporting land access as an obstacle, interviewer suspicions were associated with a significantly less intense reported obstacle. Apparently, suspicions are raised in the mind of the survey recorder when the firm representative is being overly optimistic relative to the recorder’s expectations.

Permit Seeking

In order to use the land to which it has access, a firm must be able to obtain relevant permits that can be crucial to the production process. By impeding land use, construction, or business occupancy permits, government officials may limit effective access to land. The BEEPS includes questions regarding the number of permits the firm obtained during the previous two years, the number of working days the staff spent on procedures related to obtaining those permits, formal and informal payments for permits, and waiting periods from application to receipt of permits. One question asks, “How many permits did this establishment obtain in the last two years?” Another asks, “How many working days were spent by all staff members on the procedures related to obtaining the permits applied for over the last two years?”

Responses to these questions are used in modeling both the number of permit applications and the related time costs (figures 3 and 4). About 34 percent of the businesses in the survey applied for permits, with a mean number of 3.9 applications, a mean number of 38.0 working days of effort, and a mean waiting time of 45.9 days. There is a very high variance among countries in the number of permits applied for, the days of effort expended, and the waiting time for permits.

The model of the number of permit applications reflects the interaction of supply and demand factors. A firm demands permits as it plans to develop its property while the government supplies permits according to its rules. Nine country characteristics have a significant effect on the number of permit applications requested, with four factors increasing the number and five factors decreasing it (table 1, column 3).

To understand time costs involved for firms seeking permits, the modeling approach involves a first-stage model to control for the selection bias that may exist with systematic differences between firms applying for permits and those that do not apply. The second-stage model results for permit time cost show that ten country-specific variables have statistically discernable effects—four factors increase staff time expended and six factors reduce staff time (table 1, column 4). Two firm-specific factors significantly increase days of effort, while six reduce the number of days of effort.

Bribes to Government Officials

The BEEPS also asks a question about informal payments to government officials: “Thinking about officials, would you say the following statement is always, usually, frequently, sometimes, seldom or never true?… It is common for firms in my line of business to have to pay some irregular ‘additional payments or gifts’ to get things done…” Responses are coded on a scale of 1 to 6, with 1 being never and 6 being always (figure 5). In a simple regression model of the frequency of bribes, ten country-specific explanatory variables and five firm-specific variables have statistically discernable effects (table 1, column 5).

Summary and Conclusions

Limited access to land and permits to use that land can contributes to economic inefficiency and corruption in transition countries. In this research I have estimated empirical models of firms reporting limited access to land and permits and instances of bribery as obstacles to economic development. Those models indicate that both country and firm characteristics affect land access, permit access and effort, and bribery.

At the country level, higher per capita GDP systematically reduces the likelihood of firms seeking permits, the number of permits, and the time cost to obtain them. That implies that more developed economies require fewer permits and present lower permit obstacles, thereby reducing costs. Furthermore, the higher the GDP growth rate the greater the likelihood that firms experience limited access to land and the need to apply for permits, as well as the likelihood that firms are asked to pay bribes. This may indicate bottlenecks in the development process as firms in CIS countries are much more likely to report that access to land is an obstacle. They also are required to apply for more permits, and they incur much larger time costs related to permit applications.

Higher corporate tax rates do not affect access to land or permits, but do increase the likelihood of being asked to pay bribes. Firms in more highly privatized economies report fewer problems with access to land and fewer permits needed, but more problems related to bribery. Indices of privatization and reform are often significant, but have both positive and negative impacts. This may reflect uneven reform processes in which liberalization in one sector of the economy does not have full impact due to constraints in other sectors.

Firms competing against others that are unregistered or operate in the informal market are more likely to report limited access to land, more likely to seek permits and incur time costs related to permits, and more likely to be asked to pay bribes. Firms subsidized by the government or those with larger numbers of employees also are more likely to report limited access to land, seek more permits, and incur larger permit time costs.

The primary lesson to be learned from this research is that limited access to land is a serious obstacle to economic development in transition countries. Furthermore, the ability to obtain permits to effectively use that land is crucial. Limited access to land and permits not only hinders economic development, but also contributes to a culture of bribery and corruption. Countries wishing to speed their development process should therefore remove impediments to land access by fostering markets for land and land use rights, and should also remove unnecessary obstacles in the permit process. The result will be a more efficient use of land and a more dynamic economy.

About the Author

John E. Anderson is the Baird Family Professor of Economics in the College of Business Administration at the University of Nebraska–Lincoln. He has served as an advisor to public policy makers in the fields of public finance, fiscal reform, and tax policy in the United States and in transition economies.

References

Boycko, Maxim, Andrei Schleifer, and Robert Vishny. 1995. Privatizing Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

Business Environment and Enterprise Performance Survey. 2009. Washington, DC: World Bank. http://data.worldbank.org/data-catalog/BEEPS

Carlin, Wendy, Mark E. Schaffer, and Paul Seabright. 2007. Where are the real bottlenecks? Evidence from 20,000 firms in 60 countries about the shadow costs of constraints to firm performance. Discussion Paper Number 3059. Bonn, Germany: Institute for the Study of Labor (IZA).

Commander, Simon, and Jan Svenjar. 2011. Business environment, exports, ownership, and firm performance. The Review of Economics and Statistics 93: 309–337.

Deininger, Klaus. 2003. Land markets in developing and transition economies: Impact of liberalization and implications for future reform. American Journal of Agricultural Economics 85: 1217–1222.

Estrin, Saul, Jan Hanousek, Evzen Kocenda, and Jan Svenjar. 2009. Effects of privatization and ownership in transition economies. Journal of Economic Literature 47: 699–728.

Stanfield, J. David. 1999. Creation of land markets in transition countries: Implications for the institutions sof land administration. Working Paper Number 29. Madison: University of Wisconsin Land Tenure Center.

Los Estados Unidos están emergiendo de una gran recesión, cuya característica principal ha sido el colapso de los precios inmobiliarios nacionales, los cuales aumentaron en un 59 por ciento de 2000 a 2006 y luego descendieron un 41 por ciento para el año 2011 (siempre en dólares constantes). A nivel nacional, los verdaderos precios inmobiliarios en 2011 se encontraban un 6 por ciento por debajo de los niveles del año 2000. El colapso de los precios inmobiliarios tuvo efectos contagiosos inesperados que contribuyeron a la crisis financiera resultante y al deterioro económico más grave desde la Gran Depresión. La proporción de hipotecas de los EE.UU. en mora por 90 días o más aumentó de cerca del 1 por ciento en 2006 a más del 8 por ciento en 2010. Los costos económicos y sociales derivados de esta burbuja de precios inmobiliarios y su consecuente colapso han sido enormes.

La prevención de futuras burbujas de precios inmobiliarios evidentemente conlleva grandes beneficios, aunque lograr dichos beneficios requerirá que los legisladores aprendan a detectar las burbujas de precios a medida que éstas se van formando y luego implementen las políticas necesarias que logren atenuar o mitigarlas. En un reciente informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Cómo prevenir las burbujas de precios inmobiliarios: Lecciones de la explosión de 2006–2012, sus autores, James Follain y Seth Giertz, abordan los desafíos a la hora de diagnosticar y tratar las burbujas de precios en el mercado inmobiliario. Este informe representa un aporte al amplio análisis estadístico que se encuentra disponible en varios documentos de trabajo del Instituto Lincoln.

Aunque es muy común resumir la reciente explosión del mercado inmobiliario en términos de indicadores nacionales (tal como se indica en el párrafo anterior), dichos indicadores no toman en cuenta las grandes variaciones tanto en los niveles como en los cambios en precios inmobiliarios entre diferentes áreas metropolitanas. Por ejemplo, de 1978 a 2011, los precios inmobiliarios en dólares constantes en Dallas, Texas y en Omaha, Nebraska experimentaron una variación menor al 20 por ciento comparados con los niveles de 1978; los precios en Stockton (California) casi se triplicaron de 1978 a 2006, aunque para el año 2011 volvieron a los niveles de 1978. Los mercados inmobiliarios locales se encuentran influenciados por las políticas y condiciones económicas y financieras a nivel nacional, pero estas grandes diferencias entre los mercados metropolitanos indican que las condiciones locales también juegan un papel muy importante en este sentido.

Un elemento clave en el trabajo estadístico llevado a cabo por Follain y Giertz es utilizar mercados inmobiliarios metropolitanos como unidad de observación para sus análisis, que están basados en datos anuales (desde 1980 hasta 2010) y en datos trimestrales (desde 1990 hasta 2010) de hasta 380 áreas metropolitanas. Según el trabajo econométrico realizado por los autores, las burbujas de precios inmobiliarios pueden detectarse comparando las diferentes áreas metropolitanas, y los precios y el riesgo crediticio resultante varía en gran medida. Las pruebas de estrés, tales como aquellas utilizadas para evaluar el riesgo de crédito hipotecario, pueden llegar a ser indicadores útiles de posibles burbujas de precios a nivel metropolitano.

Debido a que los niveles y cambios en los precios inmobiliarios varían en gran medida entre las diferentes áreas metropolitanas —algunas de las cuales presentan aumentos de precios del tipo burbuja, y otras experimentan precios básicamente estables— Follain y Giertz concluyen que las políticas destinadas a mitigar las burbujas de precios inmobiliarios deberían ser formuladas a medida para las áreas o regiones metropolitanas, en lugar de ser aplicadas uniformemente en todas las áreas metropolitanas a nivel nacional. De esta manera, la política monetaria representaría una intervención poco atractiva para hacer frente a los aumentos de precios inmobiliarios en algunas áreas metropolitanas, ya que afectaría los términos financieros tanto en los mercados inmobiliarios efervescentes como en aquellos que son estables. En cambio, Follain y Giertz son partidarios de las intervenciones consistentes en políticas dirigidas a aquellas áreas metropolitanas que presentan grandes aumentos de precios. La política por la que abogan los autores aumentaría el coeficiente de reserva de capital que deben poseer los bancos en relación con las hipotecas que financian en dichas áreas. Estas políticas anticíclicas respecto del capital desalentarían los aumentos de precios inmobiliarios a la vez que fortalecerían las reservas de los bancos emisores, lo que mejoraría la capacidad de estos últimos de soportar cualquier conmoción financiera inesperada.

La aplicación de políticas prudentes en cuanto a los mercados inmobiliarios a nivel metropolitano parecería ser algo obvio… entonces, ¿por qué no se han implementado antes? Gran parte de la respuesta tiene que ver con que el análisis del mercado inmobiliario está siendo beneficiado por una revolución en la disponibilidad de datos desglosados espacialmente a nivel metropolitano, del condado e incluso por zona de código postal. Los datos necesarios para informar acerca de las intervenciones mediante políticas a nivel metropolitano que se encuentran ampliamente disponibles desde hace muy poco tiempo, y dichos datos sustentan el trabajo empírico llevado a cabo por Follain y Giertz. Para más información sobre el análisis realizado por los autores, ver http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.

Las personas que trabajan conmigo por lo general se sorprenden de hasta qué punto mi canon filosófico deriva de las películas no convencionales de bajo presupuesto, especialmente de la década de 1980. Cuando busco sabiduría, suelo recurrir a las enseñanzas de la película “Repo Man” (traducida al español como “Los recolectores”) o, en el caso de este ensayo, a la obra maestra alegórica de Terry Gilliam, “Time Bandits” (“Bandidos del tiempo”). En esta película, un grupo de trabajadores públicos son empleados por el Ser Supremo para rellenar los agujeros que quedaron en el continuo espacio-tiempo por el apresuramiento de haber creado el universo en siete días: “Verán, fue un trabajo algo chapucero”.

Igual que los bandidos del tiempo, los gestores de políticas generalmente tienen la tarea de rellenar agujeros: agujeros literales, como los baches de las calles, o agujeros más teóricos, que son los artefactos de los mercados privados disfuncionales. Uno de los grandes agujeros que la política ha tratado de rellenar durante décadas es la oferta inadecuada de viviendas sociales. Por ejemplo, los economistas especializados en vivienda de los Estados Unidos se han vuelto bastante expertos en hacer el seguimiento del tamaño de este agujero, que cada vez es más difícil de rellenar desde que el gobierno federal se comprometió a tratar el tema como una prioridad de política nacional a partir de la Ley de Vivienda de 1949, que fue parte de la legislación conocida como Fair Deal del expresidente Harry S. Truman.

Tal vez nuestro fracaso colectivo para resolver el déficit de viviendas sociales en los últimos 66 años tenga que ver con un análisis incorrecto del problema y con la conclusión de que pueden diseñarse soluciones basadas en el mercado con el fin de resolver la discordancia entre la oferta de viviendas sociales y la demanda de las mismas. En su discurso del Estado de la Unión de 1949, el presidente Truman resaltó que, para poder suplir las necesidades de millones de familias sin una vivienda adecuada, “la mayoría de las viviendas que necesitamos deberán ser construidas por el sector privado sin subsidios públicos”.

Para apoyar esta idea, me desviaré brevemente hacia la teoría del mercado. Partiendo del enfoque matemático para analizar la economía que predomina hoy en día, un mercado es, simplemente, un sistema de ecuaciones diferenciales parciales que se resuelve mediante un único precio. Las ecuaciones diferenciales parciales captan las decisiones complejas que toman los consumidores y los productores de bienes, y concilian los gustos, las preferencias y los presupuestos de los consumidores con las complejidades técnicas derivadas de producir un bien para así llegar a un precio que despeje el mercado mediante el acuerdo de todas las operaciones que los proveedores y consumidores de bienes están dispuestos a realizar.

Los prestigiosos economistas Arrow, Debreu y McKenzie demostraron la existencia teórica de un conjunto único de precios capaz de resolver simultáneamente la cuestión del “equilibrio general” de todos los mercados en una economía nacional o mundial. Un importante aspecto de esta contribución (que obtuvo el Premio Nobel) fue la observación de que un único precio despejaba cada mercado: un mercado, un precio. No se esperaba que un único precio mantuviera el equilibrio en dos mercados. Pero este es el defecto fundamental del mercado de la vivienda: en realidad, no es un mercado, sino dos. Los mercados de la vivienda proporcionan tanto lugares para vivir a los consumidores locales como bienes de inversión comercializables en todo el mundo, gracias a los grandes mercados de capital al servicio de los inversores a nivel mundial. Esta condición de mercado doble describía más al sector de viviendas ocupadas por sus propietarios; sin embargo, con la proliferación de los fideicomisos de inversión inmobiliaria (REIT, por su sigla en inglés), los mercados de alquiler se encuentran ahora en la misma situación.

Los mercados de bienes de consumo se comportan de manera muy diferente a los mercados de inversión, ya que responden a “reglas básicas” distintas. En lo que a la oferta se refiere, los precios de los bienes de consumo se derivan de los costos de producción, mientras que los precios de los mercados de inversión tienen que ver con los beneficios esperados. En relación con la demanda, factores tales como gustos y preferencias, ingresos de las familias y características demográficas determinan el precio de la vivienda como lugar donde residir. La demanda de vivienda con fines de inversión está relacionada con aspectos tales como la liquidez y las preferencias de liquidez de los inversores, las ganancias esperadas de inversiones alternativas, o las tasas de interés.

En los países desarrollados, los mercados de capitales mundiales y el mercado de la vivienda colisionan a nivel local, con pocas probabilidades de reconciliación. Los hogares a nivel local compiten con los inversores a nivel mundial para decidir el tipo y la cantidad de viviendas que se producen. En los mercados que atraen la inversión mundial se produce una gran cantidad de viviendas, aunque la falta de viviendas sociales es aguda y empeora con el paso del tiempo. Esto se debe a que una gran parte de las viviendas nuevas se produce para maximizar las ganancias de la inversión y no para suplir las necesidades de vivienda de la población local. Por ejemplo, no escasean los inversores mundiales dispuestos a participar en el desarrollo de apartamentos de US$100 millones en la Ciudad de Nueva York; sin embargo, escasean las viviendas sociales por la dificultad de conseguir fondos para desarrollarlas. En los mercados que han sido abandonados por el capital mundial, los precios de las viviendas caen por debajo de los costos de producción, por lo que existe un excedente de viviendas que se acumula y se deteriora. En casos extremos como el de Detroit, el orden del mercado sólo puede recuperarse mediante la demolición de miles de viviendas y edificios abandonados.

Tal vez sea este el momento de reconsiderar el análisis que llevó al presidente Truman (y a miles de gestores de políticas de vivienda después de él) a concluir que podemos forjar soluciones basadas en el mercado ante el desafío de proveer de vivienda a la población del país. Truman concluyó que “al producir pocas unidades de alquiler, frente a una proporción demasiado grande de viviendas de alto precio, la industria de la construcción se está excluyendo a sí misma rápidamente del mercado debido a los precios”. No obstante, Truman se refería al mercado de la vivienda para residir, no para invertir. Resulta importante destacar que la cantidad de unidades habitacionales en oferta en los países desarrollados como los Estados Unidos excede en mucho la cantidad de hogares. En el año 2010, el Censo de los EE.UU. calculó que en el país existían 131 millones de unidades habitacionales y 118 millones de hogares, y que una de cada siete unidades habitacionales se encontraba vacante. Resulta aún más impactante que, en los Estados Unidos, este excedente de la oferta de viviendas es una característica de todos los mercados metropolitanos del país, incluso de aquellos mercados metropolitanos con una escasez extrema de viviendas sociales. En 2010, el 8,5 por ciento de las unidades habitacionales se encontraban vacantes en el Gran Boston, un 9,1 por ciento en el área de la Bahía de San Francisco, y un 10,2 por ciento en Washington D.C. El problema radica en que muchas familias no tienen suficientes ingresos para acceder a las viviendas que están disponibles.

Al final, los bandidos del tiempo decidieron, en lugar de rellenar los agujeros que existían en el tejido de espacio y tiempo, aprovecharse de ellos para “hacerse indecentemente ricos”. Los bandidos querían capitalizar las imperfecciones celestiales de la misma manera que los inversores mundiales desean obtener rentabilidad de las dislocaciones del mercado a corto plazo. A fin de ilustrar los peligros de la especulación desmedida en los mercados no regulados, consideremos un relato apócrifo de un mercado muy diferente. En 1974 en Bangladesh, se sugirió que, debido a las copiosas lluvias que habían caído durante la temporada de siembra, era posible que existiera una escasez de arroz en la temporada de cosecha. Para anticiparse a dicha escasez, el precio del arroz comenzó a subir. Especuladores expertos en bienes comercializables se dieron cuenta de que obtendrían una buena rentabilidad del arroz que mantuvieran fuera de mercado. A pesar de que la cosecha real produjo abundante arroz, la interacción entre las expectativas del mercado y las manipulaciones del mercado por parte de los inversores en bienes comercializables generó una de las peores hambrunas del siglo XX, que causó aproximadamente un millón y medio de muertes relacionadas con el hambre. Esta hambruna no fue el resultado de una escasez real de alimentos. La colisión entre el mercado de bienes y el mercado de inversión especulativa causó tal aumento del precio del arroz que hizo que quedara fuera del alcance de las poblaciones locales, lo que dio como resultado que las familias sin tierras sufrieran una tasa de mortalidad tres veces más alta que las familias con tierras.

Tal vez la vivienda y el alimento sean aspectos demasiado importantes para ser administrados por los mercados no regulados. En vista de los daños que puede provocar el conflicto entre el mercado de bienes y el mercado de inversiones en las poblaciones locales, quizá las políticas públicas deberían concentrarse en proteger una parte del mercado —y del público— de los estragos de la especulación. En este número de la revista Land Lines, describimos algunas medidas incipientes para producir constantemente viviendas sociales, aislándolas de la especulación mediante fideicomisos de suelo comunitario, viviendas inclusivas y cooperativas de vivienda. Miriam Axel-Lute y Dana Hawkins-Simons examinan los mecanismos necesarios para organizar fideicomisos locales de suelo comunitario. Loren Berlin describe las medidas tomadas a fin de preservar la vivienda social en forma de viviendas prefabricadas y promover la accesibilidad permanente a dichas viviendas mediante la conversión de comunidades de viviendas prefabricadas en cooperativas de patrimonio limitado.

En artículos más admonitorios, Cynthia Goytia analiza las formas en que las comunidades de bajos ingresos en ciudades de toda América Latina eluden las regulaciones sobre vivienda que aumentan los costos de la misma, y producen sus propias viviendas accesibles pero por debajo de los estándares en asentamientos informales. Finalmente, el artículo de Li Sun y Zhi Liu trata de la precaria condición del 25 por ciento de los hogares urbanos en China que compraron viviendas sociales con derechos de propiedad inciertos en terrenos de propiedad colectiva ubicados en la periferia en rápido desarrollo de las ciudades y en “aldeas urbanas”, es decir, asentamientos que, anteriormente, eran rurales y en la actualidad están rodeados de construcciones modernas. A medida que los mercados de capital se intensifican en estos países, la rivalidad entre la vivienda como un bien de inversión y la vivienda como un lugar para vivir probablemente exacerbará la informalidad en las ciudades de América Latina y hará más precarios los derechos de propiedad de las familias chinas. Después de casi setenta años de medidas fallidas para lograr que los mercados privados suplan las necesidades de vivienda social de la población, tal vez sea el momento de desarrollar, y de exportar, otro enfoque que se fundamente en una comprensión más realista de la complejidad del mercado de la vivienda y del mercado del capital.