Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Académicos y profesionales involucrados en la regularización de asentamientos en sectores de bajos ingresos en Latinoamérica compartieron sus experiencias en un foro patrocinado por el Instituto Lincoln en marzo de 1998. La ciudad de Medellín, Colombia y su oficina de regularización, PRIMED (Programa Integrado para el Mejoramiento de Barrios Deficientes en Medellín) sirvieron de anfitriones. Entre los participantes se incluyeron representantes de PRIMED, empleados oficiales de la ciudad de Medellín y observadores de instituciones multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, USAID y la Fundación GTZ de Alemania.

Doce ponencias principales informaron sobre los casos de estudio más significativos de ocho países: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela. El foro resultó ser una reunión excepcional cuyas conclusiones, resumidas más adelante, probablemente tendrán importantes repercusiones en las políticas de Latinoamérica.

Perspectivas Comparativas de Regularización

Diversos puntos de vista sobre regularización aparecen ilustrados por los trabajos de cada país. Los dos enfoques principales son la regularización jurídica (por ejemplo: procedimientos de legalización de títulos de la tierra a fin de convertir la propiedad “de hecho” en propiedad jurídica, en Perú, Ecuador y México) y la regularización física (urbanización), incluyendo la expansión de servicios de infraestructura en asentamientos irregulares (Colombia, Venezuela, Brasil y otros países). Un tercer enfoque, en el cual se ha hecho énfasis sólo recientemente, establece como prioridad la integración social y cívica de los asentamientos de población de bajos ingresos dentro de la estructura urbana a través de una serie de medidas.

Aunque en la mayor parte de los países se presentan elementos de estos tres tipos de regularización, generalmente cada país se orienta más en una dirección que en otra. En México, los tres enfoques se utilizan simultáneamente. En la mayoría de los otros países, el énfasis depende de la fuerza relativa de los actores, las organizaciones y las políticas por una parte, y de la forma en que el problema de regularización es concebido (“construido”) por las autoridades federales y locales, por otra.

La Regularización Jurídica: Programas de Adjudicación de Títulos de Propiedad

La regularización de títulos de propiedad se ha convertido en práctica similarmente aceptada por gobiernos, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales. De hecho, la pregunta “¿por qué regularizar?” que se planteó al comienzo del foro pareció tomar a todos de sorpresa. Sin embargo, esta pregunta nos dirige al fondo de la cuestión sobre quienes definen los problemas relacionados con la tenencia de la tierra y quiénes establecen las políticas a favor de su regularización. La mayoría de los programas de títulos examinados en los casos de estudio resultaron largos y costosos; además, una vez puestos en práctica, sirvieron de poco para afectar significativamente el nivel de seguridad o para suministrar servicios en forma sistemática a los asentamientos.

Figura 1

Argumentos Comunes a Favor de la Regularización de la Tierra

• Provee seguridad contra el desalojo.
• Provee incentivos de estímulo a la inversión en mejoras y consolidación de la vivienda.
• Facilita y provee la introducción de servicios tales como electricidad y agua.
• Genera acceso al crédito utilizando la vivienda como garantía.
• Incorpora los residentes al sector de ciudadanos propietarios y al proceso democrático.
• Integra los asentamientos y la propiedad a la base jurídica y fiscal de la ciudad.

En lo que concierne a los sectores pobres de la población, sin embargo, varios de los argumentos a favor de la regularización aparentan ser falsos. Los hogares establecidos generalmente tienen seguridad de hecho y pocas veces consideran la necesidad de un título legal completo como una prioridad, sino más bien como una necesidad asociada con el sistema de valores de la clase media. Es más, una vez que los asentamientos están bien establecidos, las mejoras y la consolidación de la vivienda ocurren en una proporción estrechamente asociada con la disponibilidad de recursos, no con la seguridad del título de propiedad. En relación con la introducción de servicios, la mayoría de los proveedores siguen sus propias reglas internas para definir el tiempo y los procedimientos; pocas veces el título legal es un criterio importante.

Por lo demás, a las familias de bajos ingresos no les gusta endeudarse y no les resulta fácil el incorporarse a los sistemas formales de crédito, aun cuando las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos tienden a inclinarse hacia la asistencia por medio de microcréditos. En suma, da la impresión de que cuando los grupos de bajos ingresos desean la regularización de la propiedad es porque el Estado quiere que lo deseen y, consecuentemente, contribuye a construir la demanda correspondiente.

Se podría concebir la regularización de la propiedad como un fin en sí misma tanto como un medio hacia un fin. La regularización como “fin” aparece claramente ilustrada en el caso de Lima, donde el acceso a la tierra y a los programas de adjudicación de títulos de propiedad sustituyen a una política sistemática de vivienda. El ciclo más reciente de adjudicación de títulos (desde 1996) incluye también la retitularización de terrenos anteriormente regularizados, como un campo de patrocinio político destinado a beneficiar al gobierno central a cuentas de los líderes políticos ciudadanos. Una situación similar prevalecía en México con las agencias de regularización múltiplex creadas durante los años ’70. En ambos países la dedicación a la regularización de la tenencia de la tierra aparece claramente señalada por programas activos, que generalmente procesan un alto número de títulos cada año a bajo costo.

En otras partes, la regularización puede ser también un “fin”, pero de importancia secundaria. En Colombia, Brasil, El Salvador y Ecuador, por ejemplo, la adjudicación de títulos constituye solamente una pequeña parte del conjunto de la regularización física. Aún así, la ausencia de propiedad legal y la necesidad de regularización pueden ser utilizadas hacia buenos fines políticos al regular el suministro y el orden de la provisión de infraestructura.

La regularización de títulos como medio hacia un fin se encuentra ampliamente fomentada por las agencias internacionales como parte del Nuevo Programa de Gerencia Urbana del Banco Mundial. México constituye un buen ejemplo del proceso, en donde la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra es un requisito previo para la gestión de la tierra urbana, la planificación y la administración pública. La regularización incorpora a la población dentro del sistema del registro de tierras, la base de recaudación de impuestos, los controles de planificación, los permisos de construcción, las tasas de consumo, y la recuperación del costo de servicios e infraestructura. La regularización se convierte en un medio para el sustento y manejo urbanos; esta, más que ninguna otra razón, explica su amplia adopción y aceptación actual.

Un factor notable en varios de los casos estudiados fue la aparente renuencia a regularizar tierras privadas a no ser que la iniciativa tuviera el apoyo del dueño original. Como resultado, los asentamientos con mayores posibilidades de ser regularizados son aquéllos ubicados en tierras públicas o tierras cuya propiedad nunca ha sido cuestionada. Con la excepción de México, los gobiernos se han mostrado renuentes a expropiar tierras con fines de interés social. Varios países tienen un sistema de derechos de ocupación de la tierra que permiten la transferencia de la propiedad después de un cierto número de años de uso comprobado y apropiado. En Brasil, este sistema de usucapión ha sido ampliado recientemente a fin de permitir la transferencia de títulos de terrenos urbanos de propiedad privada menores de 250 m2 que hayan sido ocupados continuamente durante cinco años.

Factores de los programas de regularización jurídica:

• Alcance de la demanda residencial y prioridad del título de propiedad: La alta prioridad para la adjudicación de títulos aparece solamente cuando hay una alta inseguridad asociada con la tenencia ilegal de terrenos (Costa Rica), o donde el Estado promueve la asociación de la inseguridad con la falta de título (México).
• Procedimientos y administración de los programas de adjudicación de títulos: Los ejemplos varían de prácticas de bajo costo, eficientes y rápidas (Perú y México) a procesos ineficientes e interminables. La mayoría de los casos analizados cayeron dentro de la última categoría (Brasil y Colombia especialmente), en gran parte porque el campo de la regularización no es una alta prioridad.
• La naturaleza y el funcionamiento de las oficinas del catastro y el registro de la propiedad: Casi todos los casos estudiados señalaron grandes defectos en el registro de tierras y las instituciones de avalúo de la tierra. Incluso donde existen arreglos institucionales satisfactorios, las relaciones y la comunicación entre las dos oficinas resultaron ser invariablemente pobres.
• La forma y el “peso” de los títulos de propiedad de la tierra: El poder y la importancia de los títulos varían desde títulos “duros”, tales como títulos registrados y títulos completos de propiedad que sólo podrían ser impugnados a través de procedimientos legales de expropiación o embargo; hasta títulos “blandos”, los cuales representan poco más que certificados de posesión, registros de ocupación o contratos de compra. Entre ambos extremos, y paralelos a la dimensión legal, se encuentran los títulos establecidos por la costumbre y los derechos de propiedad sociales, tales como derechos de uso, derechos comunes, usos y costumbres, etc. Estos últimos sólo tienen fuerza en la medida en que son apoyados por el Estado.

La Regularización Física: Urbanización y Provisión de Infraestructura

El segundo campo principal de regularización registrado en muchos de los casos de estudio del foro estuvo enfocado en el proceso de regularización física de distintas formas de asentamientos irregulares. En Medellín, por ejemplo, se estima que aproximadamente el 12% de la población total vive en barrios de crecimiento rápido construidos frecuentemente sobre laderas empinadas, igual que en barrios similares en las laderas de Río o Caracas. Existen indudables problemas y peligros en estas áreas; sin embargo, la mayoría de los participantes en el foro que visitaron los asentamientos de PRIMED se mostraron más entusiasmados por su nivel y grado de consolidación que los propios oficiales locales. (La discusión no se extendió a las intervenciones y mejoras en alojamientos pobres del centro de la ciudad: conventillos, vecindades, cortiVos).

Es imposible describir adecuadamente todos los programas innovadores presentados en el foro, pero uno de los casos de mayor éxito es el programa Favela/Bairro, del municipio de Río de Janeiro. Este proyecto se basó en la estrecha colaboración con los residentes locales para abrir las calles de sus favelas al acceso vehicular y la instalación de servicios. No obstante, es importante reconocer que el éxito del proyecto ha tenido costos considerables: el gasto total entre 1994 y 1997 fue de 300 millones de dólares, suministrados en gran parte por el BID. Esto plantea serias interrogantes acerca de la capacidad de réplica de este tipo de programas.

Factores de los programas de regularización física:

• Instrumentos legales: En muchos casos no se requieren instrumentos legales para llevar a cabo proyectos de regularización urbana e intervención pública. Es más, la expropiación por motivos de interés público no resulta atractiva para la mayoría de las autoridades locales. La creación de zonas especiales de interés social (ZEIS y PREZEIS en Brasil) es un mecanismo de ayuda a los barrios que introduce una mayor flexibilidad de intervención fuera de las normas y códigos locales. Muchos otros instrumentos legales han resultado ser más bien débiles, especialmente aquellos con amplio grado de discreción en su aplicación (la Ley Novena de Colombia, por ejemplo).
• Los costos de regularización y el desplazamiento de la población: La intervención física origina costos adicionales asociados con la instalación y el consumo de servicios, y puede también acarrear contribuciones más altas de impuestos. Para poder cubrir estos costos, las familias se ven obligadas a ahorrar en otros gastos (por ejemplo, demorando el ritmo de consolidación de la vivienda), o a buscar formas de obtener rentas, tales como alquilar o compartir terrenos o viviendas. Inevitablemente, algunos decidirán o se verán obligados a vender e irse. Poco se sabe sobre los niveles de desplazamiento, pero por lo general los propietarios de bajos ingresos permanecen en el mismo asentamiento; la estabilidad de la población, y no su movilidad, suele ser la norma.
• Los mecanismos financieros para la regularización: Varios de los más notables y exitosos proyectos dependieron del financiamiento externo, y muchos proyectos aparentan acarrear subsidios explícitos e implícitos. Para que los proyectos puedan ser replicados se requieren métodos de financiamiento más ágiles, tales como recursos fiscales (impuestos a la tierra y las propiedades, como en México) o tarifas a los usuarios (como en Medellín, por ejemplo). Otro mecanismo captura los impuestos sobre las ganancias de capital a partir de mejoras a la propiedad (plusvalías y tasas de valorización, como en Colombia) pero generalmente no se aplica a las viviendas de bajos ingresos.
• Responsabilidades administrativas y gubernamentales de la regularización: Casi sin excepción, la tendencia general ha estado dirigida hacia la descentralización, con una disminución del poder a nivel del gobierno central y un fortalecimiento al nivel municipal. El papel de los estados, departamentos o provincias se ha debilitado en alto grado. Esta tendencia implica que una responsabilidad creciente de regularización recae sobre las autoridades urbanas, y a su vez plantea otros problemas importantes: la capacidad institucional, el aprendizaje y la diseminación de las mejores prácticas, el desarrollo de la capacidad y la responsabilidad fiscales, la continuidad de los programas a través de distintas administraciones, la coordinación e implementación de programas en jurisdicciones metropolitanas (donde las ciudades se administran por más de una municipalidad), y el papel de las organizaciones no gubernamentales que no han sido electas.
• La participación popular (del público) en la regularización: Aunque la participación popular en los proyectos de desarrollo de barrios es ampliamente aceptada y deseada, con frecuencia no existe o es meramente nominal (Ecuador). En otros países, ha manifestado ser un proceso genuino y muy intenso (Costa Rica y Brasil). La participación popular involucra a los residentes de manera instrumental en la implementación de proyectos y ofrece oportunidades para reconocer los llamados sistemas plurales (paralelos) de justicia (Venezuela), las leyes consuetudinarias, los usos y costumbres (México), etc.
• La regularización y los derechos del ciudadano: El creciente reconocimiento de los derechos del ciudadano se hizo aparente en muchos de los casos estudiados. Dichos derechos incluyen el derecho a la vivienda (en México, aunque no se cumple), el derecho al acceso a la vivienda (Perú y El Salvador), y el derecho a beneficios de infraestructura y urbanización. Asimismo, es importante reconocer que los derechos del ciudadano también traen consigo “deberes del ciudadano”, particularmente en lo que se refiere al pago de impuestos y al consumo.

La Regularización como Medio de Integración Social

Durante las deliberaciones del foro se hizo aparente que un objetivo cada vez más explícito de la regularización es el de alcanzar la integración social a través de la incorporación de la población de bajos ingresos a la mayoría social y a la estructura urbana. Esto se manifiesta con mayor frecuencia en referencia al “rescate” de la población de bajos ingresos y de otros grupos marginales y su incorporación a la ciudadanía urbana. Este ha sido uno de los objetivos primordiales del programa favela/bairro en Brasil, el cual, al menos en parte, estuvo orientado a romper los círculos de delincuentes juveniles y tráfico de drogas, y a rescatar a la población local de su influencia.

Un problema potencial de este enfoque reside en que los conceptos de “buen ciudadano” y “mayoría social” son construcciones sociales que frecuentemente están cargadas de valores y que pueden derivarse a partir de una cierta clase social o un grupo dominante del poder. La regularización con motivos de alcanzar la integración dentro de un amplio marco de oportunidades sociales tales como la educación pública y los servicios de salud es una cosa; la regularización a fin de lograr la convergencia social y la conformidad es otra. Sin embargo, la investigación y la literatura sobre este campo continúan siendo incipientes, y la noción completa de ciudadanía con sus correspondientes derechos y responsabilidades forma parte de una agenda todavía poco considerada.

Conclusión

Este foro internacional hizo énfasis en la necesidad de estar conscientes de las distintas razones subyacentes a la regularización física y jurídica en cada país, y de tomar en cuenta que estas razones se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos políticos y de planificación. Para que la regularización funcione bien, debe haber un compromiso político genuino tal que todos los departamentos y oficiales que intervengan lo hagan con la mayor integración, cooperación y autorización. También se necesita pensar creativamente sobre sistemas alternativos, sistemas “paralelos” de propiedad, y sobre oportunidades para la real participación del público en la toma de decisiones en todas las etapas del proceso de regularización.

El compromiso y el sustento financieros también son temas importantes. A menos que la regularización vaya acompañada por la recuperación del costo a largo y mediano plazo a través de impuestos, tasas al usuario y avalúos diferidos, los programas continuarán dependiendo mayormente del financiamiento externo y de subsidios, lo cual limita severamente la extensión y la escala de su aplicación.

La interesante última sesión del foro permitió a los participantes reflexionar sobre las futuras direcciones de investigación y análisis de políticas de regularización del mercado de la tierra. Cinco áreas importantes emergieron de esta discusión. Primero, se reconoció la necesidad de identificar a los diversos actores y grupos de intereses involucrados en la promoción del desarrollo de tierras irregulares o ilegales, para empezar, y de hacer explícitas las diferencias entre invasiones de tierras, subdivisiones de propietarios, subdivisiones de empresas y otras acciones semejantes. Se planteó que la irregularidad es generada por varios actores y grupos de intereses con fines de lucro, y no únicamente el resultado de un proceso disfuncional de urbanización.

Segundo, se discutió la necesidad de alejarse del pensamiento dualista y romper con la definición del concepto del mercado de la tierra en términos de la ciudad formal e informal, la ciudad paralela, o los barrios normales y deficientes, todos los cuales implican que los sectores pobres se encuentran atrapados en un mercado separado. En realidad, hay un mercado único de la tierra que está segmentado, no separado, a lo largo de una continuidad en términos de acceso y capacidad de adquisición.

Tercero, se necesita afrontar el problema de la capacidad de réplica financiera de experiencias exitosas y las formas posibles de obtener financiamiento a través de subsidios internos, plusvalías, tasas de valorización, gastos de impuestos, tasas progresivas de consumo, y otros mecanismos. Cuarto, necesitamos hacernos menos los ciegos ante las diferencias de género. Es importante que pensemos con más imaginación al definir las prioridades de regularización para cada género, y que exploremos esquemas innovadores de programas de títulos que respondan a la necesidad de satisfacer los derechos específicos a la vivienda y al domicilio de la mujer.

Finalmente, necesitamos ser mucho más precisos en nuestra terminología y, más importante aún, reconocer que hay una “construcción social” imbuida en el lenguaje. Los términos adoptados por cada sociedad revelan la forma en que esa sociedad ve y diagnostica la vivienda y los problemas sociales relacionados con ella. La terminología puede conducir a soluciones políticas punitivas o condescendientes, e incluso “criminalizar” a sectores locales de la población. Gran parte de las diferencias y variaciones entre los distintos casos de estudio se derivan de la forma en que cada sociedad construye su percepción del problema de la vivienda y la manera en que esta visión es transmitida a la gente: a través de la terminología, a través de las leyes, los procedimientos y las políticas, y a través de la organización administrativa y burocrática del Estado mismo.

Peter M. Ward es profesor de sociología y asuntos públicos de la Universidad de Texas en Austin, y miembro asociado de la facultad del Instituto Lincoln. Entre sus numerosos libros se incluye una “Metodología para el análisis del mercado de la tierra y la vivienda”, editada conjuntamente con Gareth Jones y publicada por el Instituto Lincoln en 1994.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La informalidad desenfrenada, tan emblemática de las grandes ciudades de países en vías de desarrollo, plantea muchos retos a los sistemas de tributación inmobiliaria. Por ejemplo, los derechos de tenencia en asentamientos informales a menudo están poco claros o incluso son desconocidos; se construyen edificios gradualmente con el tiempo, la construcción por cuenta propia es común, y es posible que la unidad completa no se termine nunca; el valor de la propiedad depende de factores poco claros o intangibles como la seguridad proporcionada por organizaciones comunitarias; el ocupante o incluso el propietario legal puede ser demasiado pobre para pagar impuestos; los costos administrativos de recaudación de impuestos son mayores que en las áreas formales, mientras que los valores evaluados son a menudo mucho menores; y apenas si hay inversiones públicas en infraestructura y servicios.

Estas características críticas de la vivienda informal parecen violar muchas de las premisas en que se basa la administración de un sistema de tributos inmobiliarios: identificación de propiedades imponibles y sus contribuyentes correspondientes; descripción de las características físicas de la propiedad; determinación de los valores de la propiedad según un mercado razonable y de acuerdo con medidas predecibles; la supuesta capacidad de pago del contribuyente; costos de recaudación que son relativamente bajos en comparación con los ingresos recaudados; y una expectativa de que los ingresos tributarios beneficiarían al área de donde se recaudaron los tributos.

Esta comparación describe la esencia del sentido común sobre ocupaciones informales y las razones por las que generalmente se omiten para fines tributarios, pero los conceptos erróneos y los prejuicios son evidentes. Este artículo examina algunos de los sesgos y sus consecuencias para la recaudación de impuestos inmobiliarios en áreas informales. La situación latinoamericana se usa para ilustrar este debate, pero este estudio sigue siendo exploratorio debido a la limitación de datos. Los argumentos que se tratan indican direcciones prometedoras para efectuar análisis adicionales, más que resultados concluyentes en la mayoría de los casos.

Ocupaciones informales

En la ocupación del suelo y en la vivienda, la informalidad es un fenómeno multidimensional que comprende asuntos espinosos relacionados con la tenencia de tierras: el incumplimiento de normas y reglamentos urbanos, como el tamaño mínimo de las parcelas, adjudicación de suelo para espacios públicos, y disposiciones de calles; provisión inadecuada de servicios públicos y equipamiento; y ocupación de áreas indebidas, como áreas medioambientalmente protegidas o de riesgo ecológico, y sitios industriales contaminados.

Los asentamientos informales originados por invasión de tierras es la primera imagen de informalidad que se nos viene a la cabeza, pero hay otras formas sociales y físicas de informalidad que van desde subdivisiones piratas, caracterizadas normalmente por ventas en el mercado de suelo sin un título definido, hasta situaciones donde incluso los propietarios legalmente capacitados con título de propiedad para sus tierras no se ajustan a las normas y reglamentos urbanos existentes.

Según las Naciones Unidas – Hábitat (2003), unos 928 millones de personas (el 32 por ciento de la población urbana mundial o el 43 por ciento de la población de países en desarrollo) viven en la actualidad en asentamientos informales con una infraestructura urbana precaria y servicios públicos inadecuados. Si siguen las tendencias y políticas actuales, el informe estima que la población de los asentamientos informales aumentará en 37 millones por año hasta alcanzar un total de 1.500 millones de habitantes en 2020. Aunque América Latina cuenta con el 9 por ciento de la población mundial, incluye aproximadamente el 14 por ciento de los que viven en asentamientos informales.

¿Por qué es la informalidad un problema?

La informalidad desorganiza el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, ya que los operadores ilegales, irregulares y clandestinos pueden obtener mayores beneficios evitando algunos costos, como los impuestos, el costo de proteger el suelo contra las invasiones o el costo de proporcionar infraestructura y servicios urbanos básicos. Contrariamente a lo que se cree, los precios del suelo por metro cuadrado en asentamientos informales son a menudo mayores que los de áreas formales, una vez que se descuentan las inversiones relacionadas con el suministro de agua, electricidad, drenaje, alcantarillado y otros servicios.

Además, la informalidad es costosa para la sociedad. Los costos de políticas de remedio para mejorar los asentamientos irregulares son mayores que el costo de una nueva urbanización, y los costos sociales indirectos incluyen la presencia de actividad delictiva y catástrofes naturales causadas por la urbanización en áreas ambientalmente sensibles. La evidencia sugiere también que la informalidad es tanto causa como efecto de la pobreza urbana. La distribución geográfica de la pobreza tiende a superponerse con la pauta espacial de configuraciones informales, aunque la magnitud y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas totalmente por la pobreza. En un estudio llevado a cabo por el Instituto Pereira Passos (2002) basado en el censo brasileño de 2000, se llegó a la conclusión de que aproximadamente el 64 por ciento de la población clasificada como pobre vivía realmente fuera de las áreas pobres y superpobladas.

Mitos de informalidad

Hay muchos mitos predominantes acerca de cómo se establecen u operan los asentamientos informales, incluida la percepción de que los ocupantes de las áreas informales no quieren ni pueden pagar tributos inmobiliarios. De hecho, los ocupantes no sólo desean pagar el tributo como forma de legitimar su tenencia del suelo, sino que a menudo pueden pagarlo. Los nuevos ocupantes, de hecho, ya han pagado el tributo inmobiliario en forma de mayores precios del suelo, pero el pago fue a parar al fraccionador o al terrateniente original en vez de al gobierno.

Además, es probable que el pago del tributo inmobiliario por los ocupantes de las áreas informales legitime su derecho a exigir servicios públicos y otras mejoras urbanas a las autoridades gubernamentales. Muchos ocupantes informales también se dan cuenta de que el suministro privado de servicios básicos a través de medios informales, como comprar agua de un camión, es probablemente más costoso y arriesgado que el pago del tributo inmobiliario.

Otros mitos o suposiciones sobre la informalidad incluyen la creencia de que los ocupantes de asentamientos informales son necesariamente pobres, que los asentamientos informales están ocupados sólo por trabajadores sin empleo e informales, que es necesario un título formal de la propiedad para tener acceso a crédito, que los asentamientos informales son entidades homogéneas claramente diferentes de los asentamientos formales, y que la ocupación de asentamientos informales se hace mediante transacciones fuera del mercado.

Recaudación de tributos inmobiliarios

Para intentar relacionar la recaudación de tributos inmobiliarios por habitante con la presencia de informalidad, hemos usado datos basados en un estudio de municipios llevado a cabo en 1999 por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). La Tabla 1 presenta datos que medían dos criterios: la presencia de asentamientos informales (es decir, barrios pobres y sobrepoblados causados por invasiones) y la existencia de todo tipo de urbanización irregular. Hay asentamientos informales presentes en el 27,6 por ciento de todos los municipios de Brasil, donde la urbanización irregular (incluidos estos barrios) está presente en casi el 44 por ciento de ellos. El valor máximo de los tributos inmobiliarios recaudados es mayor en los municipios más grandes y los que tienen asentamientos informales y otras urbanizaciones irregulares, y los ingresos también tienden a ser mayores por promedio que en esos municipios sin dicha urbanización.

No obstante, la Tabla 2 muestra la dificultad de supervisar los registros de propiedad inmobiliaria y la recaudación de impuestos comparando la presencia de catastros en municipios con registros sobre asentamientos informales. Los catastros locales cubren la información sobre asentamientos informales en el 52,5 por ciento de los municipios, pero sólo el 39 por ciento de esas ciudades disponen de registros completos de informalidad. En comparación, el 50,5 por ciento de los municipios con urbanizaciones irregulares ha incluido esta información en sus catastros, y el 51 por ciento de los casos con registros tienen información completa. Así pues, no se puede rechazar la hipótesis de que los municipios más grandes, más ricos y más urbanizadas sean también los que tienen mejores registros de ocupaciones informales.

Se ha desarrollado un modelo para un análisis de regresión múltiple a fin de probar la relación entre la informalidad y el tributo inmobiliario recaudado por habitante usando la base de datos del IBGE. La relación estaba controlada con otros atributos disponibles en la base de datos, incluidos el ingreso promedio por habitante, el tamaño de la población, y un grupo de variables asociadas con la función de la administración local en la promoción de la urbanización. Según este modelo, que explica aproximadamente el 72 por ciento de la variación en los tributos inmobiliarios recaudados por habitante, se ha demostrado que los factores siguientes influyen en la determinación de la cantidad de tributos inmobiliarios recaudados.

• Regulación urbana y tamaños mínimos de las parcelas. Las conclusiones respaldan el argumento de que los municipios con una estructura reguladora más completa son capaces de recaudar más tributos inmobiliarios por habitante. Igualmente, se produce una disminución del tributo inmobiliario recaudado por habitante en los municipios donde no se ha establecido un tamaño mínimo de parcela. Así pues, las regulaciones más estrictas sobre el uso del suelo surte un efecto positivo en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, así como su ausencia produce efectos negativos.
• Catastro y mapas de propiedades urbanas actualizados. Como se esperaba, los municipios en los que se ha actualizado más recientemente el catastro y los mapas de propiedades tienden a obtener un coeficiente de recaudación más alto. El modelo también indica que los municipios que usan más tecnología, medido por el uso de un catastro digital, pueden recaudar más tributos inmobiliarios por habitante que otras.
• Presencia de asentamientos informales. Los municipios con asentamientos informales recaudan más tributos inmobiliarios por habitante que los que no los tienen. Una explicación plausible de este fenómeno puede ser que las ciudades más industrializadas y económicamente más dinámicas tienen una mayor incidencia de informalidad. En este caso, es probable que la pérdida de impuestos inmobiliarios generados por la informalidad sea compensada por los ingresos recaudados en áreas de ingresos elevados y de propiedades comerciales e industriales.
• Inclusión de la propiedad informal en el catastro. También se confirma la importancia de una base tributaria más universal, según se refleja en un mayor rendimiento de los tributos inmobiliarios cuando la informalidad se registra a nivel de gobierno local.
• Coeficiente de recaudación. Los municipios con menos evasión de impuestos, es decir, con un mayor coeficiente de recaudación, tienden a recaudar más tributos inmobiliarios por habitante.
• Ingreso promedio por habitante. Por último, el ingreso promedio por habitante es el factor más importante en la recaudación de impuestos, responsable de aproximadamente el 42 por ciento de la variación de los tributos inmobiliarios recaudados por habitante.

Además del nivel de ingresos, lo averiguado indica claramente la importancia de una administración efectiva de los tributos inmobiliarios. En otras palabras, incluso en presencia de informalidad, los municipios logran mejores resultados en términos comparativos si mantienen catastros y mapas actualizados, incluyen propiedades informales en el catastro y tienen una estructura legislativa urbana más amplia. En resumen, al concentrarse estrictamente en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, la causa principal de preocupación no es la presencia de la informalidad misma, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la misma para fines tributarios inmobiliarios.

Los tributos inmobiliarios como herramienta para disminuir la informalidad

Es probable que unos tributos inmobiliarios más vigorosos afecten a la informalidad de forma directa. Por ejemplo, la parte de los tributos inmobiliarios impuestos sobre el valor del suelo constituye un fuerte antídoto para forzar la salida al mercado de los suelos servidos existentes. Los tributos inmobiliarios también pueden ser importantes como herramienta para influir en el proceso de toma de decisiones para las áreas que deben recibir servicios urbanos. De hecho, las comunidades sin un sistema de tributos inmobiliarios son particularmente vulnerables en lo que se refiere a atraer la atención pública.

Los tributos inmobiliarios también pueden ser un mecanismo educativo para ayudar a los ciudadanos a comprender sus derechos y obligaciones, incluida la necesidad de contribuir a los gastos públicos. El compromiso del gobierno de adjudicar los ingresos fiscales de forma justa y equitativa da una mayor legitimidad al tributo. Además, un tributo inmobiliario puede ser un mecanismo para reducir los precios del suelo mediante el efecto de capitalización (Bahl y Linn 1992). Normalmente, el reconocimiento de ocupación por parte del gobierno local no tiene un efecto directo legal para garantizar los títulos inmobiliarios en el registro público, pero los ocupantes informales pueden percibirlo como una especie de vía libre para tener acceso al mundo jurídico.

Rabello de Castro (2000) ha declarado que hay motivos jurídicos firmes para usar los catastros para fines tributarios inmobiliarios a fin de legitimar derechos de tenencia, y que los tribunales no tendrían dificultad en admitir dichos registros como evidencia fiable. Por último, existe una ventaja en que el tributo inmobiliario cubra la propiedad informal, ya que su aplicación requiere conocimientos específicos del área, lo que tiene un valor incalculable para la administración de la ciudad.

Recomendaciones políticas

La informalidad plantea desafíos particulares para la administración de tributos inmobiliarios, incluida la necesidad de diseñar procedimientos viables y políticamente aceptables. A continuación indicamos algunas recomendaciones políticas para su consideración.

• Ampliar la obligación tributaria a los ocupantes en asentamientos informales. La limitación de la obligación tributaria inmobiliaria al terrateniente reduce la capacidad de recaudar impuestos en países con un número sustancial de asentamientos informales. La legislación puede establecer que el poseedor u ocupante sea el contribuyente registrado, de modo que no deba haber ningún impedimento técnico para considerar formas alternativas de tenencia asegurada para satisfacer el reto de ampliar la universalidad del tributo inmobiliario.
• Actualizar los catastros urbanos. Los procedimientos y las técnicas catastrales convencionales no pueden mantenerse al día con las idiosincrasias físicas y jurídicas de los asentamientos informales. Las iniciativas económicas y flexibles para actualizar catastros e identificar subdivisiones de suelo y edificios irregulares podrían incluir el establecimiento de asociaciones con compañías que proporcionan servicios o instituciones responsables de programas sociales.
• Determinar cómo valuar la propiedad informal. La valuación de la propiedad informal es un reto, ya que no se entiende bien el modo de operar de los mercados informales. Esto puede exigir que se tengan en cuenta determinantes atípicos de los valores de la propiedad (por ejemplo, el valor de normas y reglamentos urbanísticos relajados) y fuentes creativas de información (por ejemplo, registros de asociación de vecindarios sobre transacciones inmobiliarias). No obstante, por lo general se observa un mercado inmobiliario vibrante en las áreas informales, y el análisis de los determinantes de los precios del suelo es tan viable y receptivo de técnicas estándar como los análisis emprendidos en mercados formales (Abramo 2003). Otra alternativa es implementar el autoavalúo, como se aplicó en Bogotá, Colombia, usando formas simplificadas para facilitar el proceso para familias de bajos ingresos.
• Omitir las dificultades de valuación en la vivienda progresiva. La autoproducción de vivienda es común, y las mejoras pueden tener lugar de forma gradual, aunque permanente, en ocupaciones informales. En consecuencia, la imposición apropiada de tributos en las propiedades informales requeriría una inspección más frecuente de las viviendas. Estas difíciles circunstancias sugieren la consideración de otras alternativas, incluido el uso del valor del sitio como base impositiva o un programa de autoinformación. Las asociaciones vecinales y las organizaciones comunitarias podrían participar en dichos programas. Las iniciativas para estimular la autoinformación se facilitarían en la medida en que los ingresos recaudados se destinaran a mejorar los servicios y equipamientos públicos en los vecindarios en que se recaudó el tributo inmobiliario.
• Reducir al mínimo la evasión de impuestos. Contrariamente a la opinión de que los mayores índices de evasión de impuestos predominan en las propiedades de bajo valor, la percepción general es que la evasión de impuestos es más probable que se produzca en propiedades de valor elevado. Los administradores locales y otras fuentes confirman que en gran medida, las familias pobres están dispuestas a que sus propiedades se incluyan en el catastro fiscal y a pagar los tributos inmobiliarios.
• Ajustar la carga impositiva para los pobres. Las alternativas actuales para reducir o eliminar la carga impositiva para los pobres en áreas formales debe aplicarse a las áreas informales. Dichas medidas incluyen deducciones o exenciones según el valor de la propiedad, los ingresos familiares o ambos criterios, y el uso de índices progresivos empezando por un valor simbólico y subiendo de acuerdo con clases de valores evaluados.
• Establecer una cultura fiscal. Es posible que los pagos de impuestos simbólicos no tengan un efecto en términos de ingresos, pero probablemente contribuirán a la creación de una cultura fiscal. Un sistema impositivo sostenible para vivienda informal requiere pasos similares a los de los mercados inmobiliarios formales: ajustar la carga impositiva según la capacidad de pago; demostrar a los contribuyentes los beneficios públicos relacionados con la recaudación de impuestos inmobiliarios; promover programas educativos que expliquen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos; y aplicar sanciones eficaces y razonables en caso de no pago.

Aun cuando la mayoría de las propiedades informales se excluye de las listas de propiedades, los requisitos anteriores deberían aplicarse a propiedades informales si se logra un mayor nivel de eficiencia en la recaudación de impuestos. El argumento sobre los elevados costos de recaudación para excluir las propiedades de bajo valor (o familias de bajos ingresos, en otras palabras) de las listas de impuestos debe compararse con los beneficios de promover una ciudadanía fiscal más amplia.

Visión a más largo plazo

Puede que la recaudación de tributos inmobiliarios en las áreas informales no sólo sea posible en determinadas circunstancias, sino también atractiva con el fin de seguir una política urbana más efectiva que sea capaz de paliar la informalidad y sus efectos negativos para la sociedad en general y para los ocupantes individuales de estos asentamientos en particular.

A pesar de la dificultad de proporcionar evidencia empírica sobre sus efectos teóricos en el mercado del suelo, es probable que la parte del tributo inmobiliario impuesto sobre el valor del suelo produzca efectos cruciales para mitigar las distorsiones y disfunciones en los mercados del suelo con un elevado grado de informalidad. Estos efectos incluyen estimular la urbanización; disuadir la especulación del suelo; reducir los precios del suelo; aumentar el suministro de suelo urbanizado; alentar ciudades más compactas; promover una provisión más eficiente de infraestructuras y servicios urbanos; y alentar una pauta de urbanización más racional. Entre los beneficios indirectos se pueden incluir la importancia de la información generada para identificar la propiedad, el uso de tributos inmobiliarios pagados como medio parajurídico para legitimar derechos de tenencia, y por último la oportunidad de tener acceso a la ciudadanía e integrarse en la sociedad.

En resumen, al concentrarse en el rendimiento del tributo inmobiliario, la causa principal de preocupación no es la informalidad propia, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la informalidad y cómo administran un sistema tributario inmobiliario. En este contexto, la introducción de los tributos inmobiliarios en un entorno con informalidad desenfrenada requiere tomar precauciones especiales. Los retos para operar los tributos inmobiliarios en áreas informales incluyen la necesidad de entender el mercado informal, frenar la intervención de las reclamaciones de propiedad inmobiliaria de propietarios anteriores o ausentes, mejorar la capacidad administrativa y legitimar acciones públicas que redunden en beneficios para los pobres. Además, los funcionarios públicos necesitan superar los prejuicios y conceptos erróneos referentes a la informalidad e introducir iniciativas tributarias inmobiliarias eficientes que puedan reducir realmente la informalidad.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Lincoln Institute sobre América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.

Claudia M. De Cesare es asesora en tributos inmobiliarios del Secretariado de Finanzas del municipio de Porto Alegre, Brasil. Forma parte del comité consultivo del International Property Tax Institute (IPTI) y es miembro del cuerpo docente del Lincoln Institute.

Referencias

Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro y Lincoln Institute of Land Policy.

Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries (Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo). Washington DC: Oxford University Press.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.

Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. www.rio.rj.gov.br

Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.

ONU–HÁBITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements (El reto de los asentamientos informales: informe global sobre asentamientos humanos). Nairobi, Kenia: Programa de de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.

Ciro Biderman es profesor asociado en los programas de grado y postgrado de administración pública y economía en la Fundación Getulio Vargas (FGV) de São Paulo; investigador asociado en el Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (CEPESP/FGV); e investigador asociado en el Laboratorio de Urbanismo Metrópolis de la Universidad Estatal de São Paulo (LUME/FAUUSP). Obtuvo su doctorado en economía en la FGV y su postdoctorado en economía urbana en el Instituto de Tecnología de Massachusetts en 2007.

Biderman fue Visiting Fellow en el Lincoln Institute of Land Policy de 2006 a 2009 y continúa enseñando cursos y llevando a cabo investigaciones junto con Martim Smolka y otros investigadores afiliados al Programa para América Latina y el Caribe. Además, es consultor en los aspectos económicos y políticos del desarrollo municipal para el Banco Mundial y otras organizaciones. Su campo de investigación comprende la economía urbana y regional enfocada en las políticas públicas a nivel subnacional, con un énfasis particular en las interacciones que tiene la política de suelos con los mercados inmobiliarios y los costos de transporte.

Biderman ha publicado artículos en revistas académicas y fue el coautor o coeditor de tres libros, entre ellos el tomo Economia do Setor Público no Brasil (Economía del Sector Público en Brasil) del año 2005. En el Lincoln Institute ha escrito varios artículos para la revista Land Lines y documentos de trabajo (Working Papers), los cuales se encuentran disponibles en el sitio Web del Instituto.

Land Lines: En su calidad de académico latinoamericano especializado en temas de economía del suelo, ¿cuán avanzada encuentra la investigación en la región comparada con otros países?

Ciro Biderman: En Brasil, tal como ocurre en la mayor parte de América Latina, existe una falta de investigación en economía urbana, en general, y en problemas relacionados con el suelo, en particular. Lo mismo ocurre, en cierta medida, en los Estados Unidos y Europa, aunque los intereses de investigación son bastante diferentes y la economía urbana es un tema mucho más candente en dichos países.

Algunas características relevantes de las ciudades latinoamericanas son similares a las que se encuentran en otros países en vías de desarrollo, por lo que sería útil realizar investigaciones adicionales. Por ejemplo, a pesar del gran mercado informal que existe en América Latina, la mayoría de los economistas no han tenido en cuenta dicho sector. Paradójicamente, la mayor parte de los análisis de economía urbana sobre informalidad han sido realizados en los EE.UU. y por otros académicos internacionales.

En segundo lugar, las ciudades latinoamericanas por lo general no crecen desmedidamente como las ciudades en otros lugares del mundo, aunque sus centros históricos con frecuencia se encuentran deteriorados y no sabemos mucho por qué ocurre esto. En tercer lugar, la mayoría de los países de la región han adoptado en forma reciente políticas de descentralización, según las cuales la responsabilidad en cuanto a la prestación de servicios públicos recae ahora sobre los gobiernos municipales. No obstante, la recaudación de los gobiernos municipales es baja, por lo que la mayoría depende en gran medida de las transferencias federales.

Land Lines: ¿Cómo llegó usted a tener relación con el Lincoln Institute of Land Policy?

Ciro Biderman: Mi primer contacto fue en el año 1998, cuando me otorgaron una beca finalizar mi tesis de doctorado. En colaboración con Paulo Sandroni, de la FGV, estudié el impacto que tuvo sobre los precios inmobiliarios un cambio de zonificación realizado en São Paulo. En aquel entonces, el distrito principal de negocios se estaba expandiendo hacia el suroeste, pero dicha expansión fue bloqueada por Jardim Europa, un barrio residencial de altos ingresos y baja densidad. Un nuevo proyecto inmobiliario de oficinas rodeó dicha área, pasando hacia la nueva avenida Luiz Carlos Berrini. Con el fin de revertir esta tendencia, en 1996 la ciudad cambió la zonificación en cierta porción de Jardim Europa, aumentando la densidad y subastando derechos de edificación para fomentar los nuevos proyectos inmobiliarios.

Comparé la porción del barrio que no había sufrido el cambio de zonificación con la porción que había experimentado los cambios exógenos que la llevaron de ser un área residencial con construcciones de pocos pisos a un área de usos mixtos de edificios altos con un espacio residencial de alto ingresos y de oficinas. En un artículo escrito junto con Sandroni y Smolka (2006) mostramos que el cambio de densidad aumentó los precios de los terrenos, tal como lo esperábamos.

No obstante, el aspecto más interesante que analizamos fue la recuperación, por parte del gobierno municipal, del aumento de los precios de los terrenos a través de un mecanismo fiscal denominado CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de Construcción). Estos certificados se subastan como parte del proceso mediante el cual los emprendedores deben obtener licencias de construcción en áreas específicas. En el barrio vecino en donde el desarrollo comercial se había dado en forma intermitente sin la utilización de los CEPAC, el aumento en la renta inmobiliaria generado por el cambio en la zonificación fue recuperado, en cambio, por los emprendedores.

Land Lines: ¿Qué otras investigaciones ha llevado a cabo en el Instituto Lincoln?

Ciro Biderman: A partir de mi condición de Visiting Fellow en 2006, he centrado mi investigación en la economía de las viviendas informales, en particular el nivel al que la normativa urbana se ha asociado estadísticamente con las diferentes medidas de informalidad, incluso el impacto de la regulación en los precios de los mercados de viviendas formales e informales (Biderman 2008).

En un estudio del año 2009 relacionado con este tema, Martim Smolka y yo debatimos las implicaciones políticas acerca de cómo y por qué las distintas agencias internacionales definen la informalidad para reflejar uno o más atributos pertinentes a la vivienda. La consecuencia radica en que las diferentes definiciones producen diferentes estimaciones para la incidencia de la informalidad. De esta manera, cuando los gobiernos mejoran sólo un atributo de vivienda informal sin modificar el resto, es posible que informen acerca de una reducción en los niveles de informalidad cuando, de hecho, no es así.

En una nueva línea de investigación, me ocupo de buscar las causas y consecuencias de la expansión urbana descontrolada en América Latina, centrándome en diez grandes ciudades de Brasil. Según las conclusiones preliminares, observamos que dichas ciudades presentan un nivel de expansión descontrolada menor que el de sus pares norteamericanos y europeos, aunque es mayor que el de las ciudades asiáticas comparables. Los sistemas de transporte se basan en el automóvil, como ocurre en los Estados Unidos, aunque menos del 10 por ciento de la población posee un automóvil. Aun así, el patrón espacial socioeconómico es más similar al de Europa: los ricos viven en el centro y los pobres en la periferia.

Land Lines: Usted brinda asistencia al Programa para América Latina para evaluar propuestas de investigación que solicitan apoyo financiero del Instituto. ¿Qué ha aprendido de esta experiencia?

Ciro Biderman: He estado involucrado en la evaluación de estas propuestas desde el año 2006 y la cantidad de propuestas académicas de alta calidad ha crecido en forma sostenida. He notado que las preguntas de investigación de los académicos latinoamericanos por lo general se presentan mejor que las técnicas para tratar las mismas, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos.

Creo que este es un problema que enfrentamos en varios aspectos de la investigación en ciencias sociales, y no sólo en América Latina. Aunque el origen de la economía urbana se fundamentó en las conexiones existentes entre el equilibrio urbano, los costos de transporte y los precios inmobiliarios, cada uno de estos campos se ha desarrollado casi en forma independiente, por lo que existe una necesidad generalizada de realizar un análisis más integral.

Land Lines: ¿Cuáles son, según su opinión, los principales puntos fuertes de los investigadores latinoamericanos?

Ciro Biderman: Los profesionales altamente calificados de Brasil y otros países se mueven a menudo entre los puestos públicos y el ámbito académico. Como consecuencia, están concientes de los problemas y necesidades tanto del sector público como del ámbito académico y pueden tener un impacto más directo en la implementación de políticas urbanas. Además, los investigadores pueden resaltar los temas específicos de las ciudades latinoamericanas en comparación con otras ciudades del mundo, lo que amplía el enfoque de la investigación aplicada. A modo de ejemplo, que yo sepa, no existe un modelo económico para la demanda de viviendas que permita cambiar la calidad de la vivienda con el fin de adaptar el consumo de viviendas a las limitaciones presupuestarias. Y esta es una cuestión muy importante en América Latina, aunque no lo es para los investigadores de los Estados Unidos o Europa.

Land Lines: ¿Podría comentarnos acerca de los problemas que enfrentan los académicos en diferentes regiones del mundo?

Ciro Biderman: Tal como ocurre con la mayoría de los fenómenos sociales, los patrones de uso del suelo han evolucionado históricamente. Por ejemplo, la expansión descontrolada en los Estados Unidos se encuentra estrechamente relacionada con el movimiento de grupos de altos ingresos hacia la periferia de las áreas metropolitanas. En América Latina, el movimiento de los grupos de altos ingresos se da, por lo general, en la dirección opuesta, ya que los pobres buscan terrenos económicos en la periferia. Aunque se pueden aplicar los principios fundamentales de la teoría económica urbana, las consecuencias son bastante diferentes. Si estudiamos los distintos patrones utilizando el mismo marco teórico, mejoraríamos nuestra comprensión acerca de la economía urbana.

Land Lines: ¿Cuáles son los problemas o temas que carecen especialmente de un sólido trabajo empírico?

Ciro Biderman: En términos de políticas de suelo, en mi opinión, necesitamos una mayor investigación sobre los impuestos inmobiliarios, la interacción de las políticas fiscales y normativas con los problemas de planificación de uso del suelo, los patrones socioeconómicos de la expansión descontrolada y las conexiones entre el uso del suelo y el transporte. La falta de investigación en cuanto a la economía del mercado de viviendas informales es sorprendente, ya que los asentamientos informales representan más de un tercio de las viviendas urbanas en algunos países. Aunque este problema podría solucionarse en el futuro mediante subsidios, la cantidad de recursos necesarios probablemente sea prohibitiva en la mayoría de los países.

En la actualidad, existe una rama de la literatura que estudia el impacto que tiene la seguridad de la posesión sobre el bienestar general, la cual sugiere que los programas de otorgamiento de títulos pueden mejorar el bienestar, aunque hay sólo unos pocos estudios similares en cuanto al impacto de los programas de mejoramiento de los asentamientos informales. Aunque existen pruebas que pueden sugerir que una normativa inadecuada puede inducir a un mayor nivel de informalidad, todavía no comprendemos cabalmente la conexión económica entre los mercados de viviendas formales e informales. Además, carecemos de estudios sistemáticos entre países.

Land Lines: ¿Cree usted que existe algún tipo de compensación entre la experiencia derivada de las políticas y la capacidad de investigación técnica?

Ciro Biderman: Como economista, conozco las virtudes de separar el trabajo y las ganancias del comercio, por lo que resulta importante que los académicos y funcionarios públicos se complementen unos a otros. Así, los investigadores necesitan trabajar con la mayor rigurosidad posible y ser capaces de exponer las consecuencias involuntarias de las políticas públicas, mientras que los responsables de la elaboración de políticas deben garantizar que sus políticas están diseñadas de tal manera que puedan implementarse en forma efectiva y eficiente para lograr los objetivos deseados.

Por ejemplo, uno de los principales problemas en cuanto a las políticas radica en cómo aumentar la oferta de viviendas económicas de alta calidad para los pobres en los países en vías de desarrollo, lo que requiere comprender los costos de oportunidad entre lo no costoso y la calidad. Las compensaciones pueden ser técnicas, pero las alternativas son claramente políticas. ¿Cómo podemos solucionar este desequilibrio en las viviendas? ¿Quién debe pagar el costo (los residentes o la sociedad)? ¿Cuáles son las consecuencias de las diferentes opciones de políticas? Estas son preguntas prácticas. La evidencia empírica que puede ayudar a evaluar las políticas actuales podría resultar un recurso principal para el responsable de elaborar dichas políticas.

Land Lines: En su opinión, ¿qué tipo de aportes puede realizar el Instituto Lincoln para reducir la brecha entre la investigación empírica rigurosa y la relevancia de las políticas?

Ciro Biderman: Creo que el Instituto ya lo está haciendo, en vista de que trabaja tanto con académicos como con los responsables de elaborar políticas mediante varios programas académicos y oportunidades becarias. Los cursos presenciales y a distancia ofrecen capacitación a los responsables de elaborar las políticas para ayudarlos a mejorar su diálogo con los investigadores, así como también a los jóvenes académicos para expandir la base de investigadores en el ámbito de las políticas. Los cursos intensivos sobre métodos para el análisis de políticas de suelos también ofrecen información a los investigadores acerca de los avances logrados en la teoría económica urbana y fortalecen tanto sus capacidades metodológicas como sus conocimientos de las nuevas técnicas analíticas.

Referencias

Biderman, Ciro. 2008. Informality in Brazil. Does urban land use and building regulation matter? Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Biderman, Ciro; Paulo Sandroni y Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2).

Smolka, Martim y Ciro Biderman. 2009. Measuring informality in housing settlements: Why bother? Land Lines 21(2).

Scholars and practitioners involved with the regularization of low-income settlements in Latin America shared their experiences in a forum sponsored by the Lincoln Institute last March and hosted by the City of Medellín and its regularization office, PRIMED (Integrated Program for the Improvement of Subnormal Barrios in Medellín). Participants included representatives from PRIMED, Medellín city officials, and observers from multilateral institutions including the Inter-American Development Bank (IDB), the World Bank, AID and GTZ (Germany).

Twelve major presentations reported on the most significant case studies from eight countries: Brazil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mexico, Perú and Venezuela. The forum proved to be a landmark meeting whose findings, summarized below, are expected to have important implications for Latin American policymakers.

Comparative Perspectives on Regularization

Several different approaches to regularization are illustrated in the country case studies. The two primary approaches are juridical regularization, i.e., legal land entitlement procedures to convert from de facto to de jure property ownership, as in Perú, Ecuador and Mexico; and physical regularization (urbanization), including the extension of infrastructure into irregular settlements, as in Colombia, Venezuela, Brazil and other countries. A third approach, which has been emphasized only recently, puts priority on the social and civic integration of low-income settlements and their populations into the urban fabric by a combination of measures.

While most countries have elements of all three forms of regularization, they usually focus on one direction or another. In Mexico all three approaches are used simultaneously. In most other countries the emphasis depends on the relative strengths of the actors, organizations and politics on the one hand, and on the way the regularization problem is conceived (“constructed”) by federal and local authorities on the other.

Juridical Regularization: Land Title Programs

The regularization of land titles has become accepted practice by governments, international agencies and NGOs alike. (see Figure 1.) In fact, the question “Why Regularize?” that was raised at the beginning of the forum seemed to catch everyone by surprise. Yet, posing this question goes to the heart of the matter about who defines the problems regarding land tenure and who establishes policies in favor of regularization. Most of the legal titling programs examined in the case studies were lengthy and expensive, and, by the time they came on-line, did little to significantly affect the level of security or to systematically provide services in the settlements.

Figure 1 Common Arguments in Favor of Land Regularization

• Provide security against evictions
• Provide incentives to stimulate investments in home improvements and consolidation
• Facilitate and provide for the introduction of services such as electricity and water
• Generate access to credit using the home as collateral
• Incorporate residents into the property-owning citizenry and the democratic process
• Integrate settlements and property into the tax and regulatory base of the city

As far as the poor are concerned, however, several of the arguments in favor of regularization would appear to be spurious. Established households generally have de facto security and rarely prioritize the need for full legal title, the latter being a need more associated with middle-classes value systems. Moreover, once settlements are well-established, home improvements and consolidation occur at a rate that is closely tied to available resources, not to title security. As for the introduction of services, most providers follow their own internal rules for timing and procedures; rarely is legal title an important criterion.

Furthermore, low-income households do not like falling into debt and are uneasy about entering formal credit systems, even though NGOs and governments are moving towards micro-credit support. In short, where low-income groups want regularization of tenure it appears to be because the state wants them to want it and then constructs demand accordingly.

One may conceive of tenure regularization as both an end in itself and a means to an end. Regularization as an “end” emerged clearly in the Lima case, where access to land and land titling programs substitute for a systematic housing policy. The most recent round of land titling (since 1996) even includes a retitling of previously regularized lots as an arena of political patronage serving the central government at the expense of the city’s political leaders. (1) A similar situation prevailed in Mexico with the multiplex regularization agencies created during the 1970s. In both countries the commitment to tenurial regularization is clearly indicated by active programs, usually providing a large number of titles each year at low cost.

Elsewhere, regularization may also be an “end,” but it is of secondary importance. In Colombia, Brazil, El Salvador and Ecuador, for example, titling is at best only a minor part of the physical regularization package. Even so, the absence of legal tenure and the need for regularization may be used to good political effect by regulating the flow and order of infrastructure provision.

Regularization of titles as a means to an end is promoted widely by international agencies as part of the World Bank’s New Urban Management Program. Mexico is a good example of the process whereby land titling is a prerequisite to urban land management, planning and public administration. Regularization incorporates the population into the system of land registry, tax base, planning controls, construction permissions, consumption charges, and recovery of services and infrastructure. Regularization becomes the means to urban sustainability and management, and this more than any other reason explains its widespread espousal and adoption today.

One notable feature in several case studies was the apparent reluctance to regularize on private lands unless the initiative had the support of the original landowner. As a result, the settlements most likely to be regularized are those occupying public land or land whose ownership is unchallenged. With the exception of Mexico, governments are reluctant to expropriate in the social interest. Several countries have a system of land occupancy rights that permits transfer of ownership after a certain number of years of proven and appropriate use. In Brazil this usucapión system has been extended recently to allow for title transfer on privately owned urban lots of less than 250m2 that have been occupied continuously for five years.

Issues in juridical regularization programs:

• Extent of resident demand and priority for full land title: A high priority for titling emerges only when there is high insecurity associated with illegal lot holding (Costa Rica), or where the state promotes the association of insecurity with lack of titling (Mexico).
• Procedures and administration in the titling programs: Examples range from very rapid, efficient and lost-cost practices (Peru and Mexico) to interminable and inefficient procedures. Most of the case studies fell at the latter end of the spectrum (Brazil and Colombia especially), in large part because this arena of regularization is not a high priority.
• The nature and functioning of property registry and cadastre offices: Almost all case studies pointed to major shortcomings in land registry and land valuation assessment institutions. Even where satisfactory institutional arrangements existed, relations and liaison between the two offices were invariably poor.
• The form and “weight” of land titles: The power and importance of titles ranged from “hard” titles, such as registered titles and full property titles that could only be challenged through eminent domain or expropriation procedures, to “soft” titles, which represented little more than certificates of possession, registration of occupancy or contracts of purchase. Somewhere in the middle, and parallel to this legal dimension, are the customary titles of social property rights, such as use rights, common rights, usos y costumbres, etc. The latter will hold force only to the extent that they are supported by the state.

Physical Regularization: Urbanization and Infrastructure Provision

The second principal arena of regularization reported by many of the case studies at the forum focused on the physical regularization process in different forms of irregular settlements. In Medellín, for example, approximately 12 percent of the total population is estimated to live in fast-growing barrios, which are often built on steep slopes like their hillside counterparts in Rio or Caracas. There are undoubted problems and dangers in these areas, but most of the participants who visited the PRIMED settlements were more encouraged by their level and rate of consolidation than the local officials appeared to be. (The discussion did not address upgrades and interventions in inner-city tenements-conventillos, vecindades, cortiços.)

It is impossible to do justice to the many innovative programs that were described at the forum, but one major success story is the Favela/Bairro program in Rio de Janeiro. This project is predicated on close collaboration with local residents to open up favela streets to vehicular access in combination with service installation. However, it is important to recognize that its success has only been possible at considerable cost: the total expenditure between 1994 and 1997 has been US$300 million, in large part provided by the IDB. This raises important questions about the replicability of such programs.

Issues in physical regularization programs:

• Legal instruments: In many cases legal instruments are not required to effect urban regularization projects and public intervention. Moreover, expropriation in the public interest is not attractive to most local authorities. The creation of special social interest zones (ZEIS and PREZEIS in Brazil) is one mechanism to help neighborhoods by providing greater flexibility of intervention outside of city codes and norms. Many other legal instruments were found to be rather weak, especially those with a large degree of discretion in their application (Ley novena in Colombia, for example).
• The costs of regularization and population displacement: Physical intervention brings additional costs associated with installation and consumption of services, and may also introduce higher tax contributions. In order to meet these costs, families may be obliged to find savings elsewhere (by slowing the rate of home consolidation, for example) or engage in rent-seeking behaviors such as renting or sharing lots or dwellings. Inevitably some will choose or be forced to sell and move out. Little is known about displacement levels, but generally low-income owner households remain settled; population stability, not mobility, is the norm.
• Financial mechanisms for regularization: Several of the most notable and successful projects rely on external funding, and many projects appear to carry explicit and implicit subsidies. In order for projects to be replicable, more agile financial methods are required, such as fiscal resources (land/property taxes, as in Mexico) or user charges (as in Medellín, for example). Another mechanism captures capital gains taxes on improvements (plusvalia and valorization charges, as in Colombia), but generally does not apply to low-income housing. (See page 5.)
• Administrative and governmental responsibilities for regularization: Almost without exception the trend has been towards decentralization with a lessening of power at the central government level and a strengthening at the municipal level. The role of the state/department/province level has weakened greatly. This trend means that an increasing responsibility for regularization falls on city authorities, and in turn raises other important issues: institutional capacity; learning and dissemination of best practices; the development of fiscal capacity and responsibility; program continuity across administrations; program coordination and implementation in metropolitan jurisdictions (where cities overlap more than one municipality); and the role of unelected NGOs.
• Popular (public) participation in regularization: While popular participation in neighborhood development projects is widely espoused and desired, it is often non-existent or purely nominal (Ecuador). Elsewhere, it was seen to be genuine and quite intensive (Costa Rica and Brazil). Popular participation involves residents instrumentally in project implementation and offers opportunities to take account of so-called plural (parallel) justice systems (Venezuela), customary laws, usos y costumbres (Mexico), etc.
• Regularization and citizens’ rights: The rising public awareness of citizens’ rights was apparent in many of the case studies. These include rights to housing (Mexico, but unfulfilled); rights of access to housing (Peru and El Salvador); and rights to infrastructure and urbanization benefits. It is also important to recognize that citizens’ rights also carry citizens’ obligations, particularly as taxpayers and consumers.

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Regularization as a Means of Social Integration

It became apparent in the deliberations that an increasingly explicit goal of regularization is to achieve social integration by bringing low-income populations into the societal mainstream and into the urban fabric. This is most frequently observed in reference to the “rescue” of low-income populations and other marginal groups and their incorporation into the urban citizenry. This was one of the important goals in Brazil’s favela/bairro program, which, in part at least, aimed to break up the drug and delinquent youth gangs and to rescue the local population from their influence.

A potential problem with this approach is that concepts of “good citizen” and the societal mainstream are social constructions that are often highly value-laden and may derive from within a particular class and dominant power group. Regularization to achieve integration into the wider set of social opportunities such as public education and health care is one thing; regularization for social convergence and conformity is another. However, this theme remains incipient in the literature, and the whole notion of citizenship with its bundles of rights and responsibilities is part of an agenda still largely unconsidered.

Conclusion

This international forum emphasized the need to be aware of the different underlying rationales for juridical and physical regularization in individual countries, and to be aware that they are closely tied to the political and planning process. In order for regularization to work well there has to be genuine political commitment such that all departments and officials who intervene do so with greater integration, cooperation and empowerment. Policymakers should also think imaginatively about alternative, “parallel” ownership systems and opportunities for genuine public participation in decisionmaking at all stages in the regularization process.

Important, too, are financial commitment and sustainability. Unless regularization is tied to medium- and long-term cost recovery through taxes, user charges and deferred assessments, programs will continue to depend on major external funding and subsidies, which will severely limit the extent and scale of their application.

An exciting last session of the forum allowed participants to reflect on future directions for research and policy analysis on land market regularization. Five major areas emerged. First, we recognized the need to identify the various actors and interest groups involved in promoting irregular or illegal land development in the first place, and to make explicit the differences between land invasions, owner subdivisions, company subdivisions and other actions. The point here is that irregularity is produced by various actors and interests groups as a for-profit business, and is not just a result of dysfunctional urbanization.

Second, we discussed moving away from dualist thinking and breaking with the idea of conceptualizing the land market in terms of the formal and informal city, the parallel city, or normal and subnormal barrios, all of which implicitly assume that the poor are locked into a separate land market. In fact, there is a single land market that is segmented, not separated, along a continuum in terms of access and affordability.

Third, we need to confront the issue of financial replicability and the ways in which finance might be leveraged through cross-subsidies, plusvalia, valorization charges, tax-and-spend, progressive consumption charges, and other mechanisms. Fourth, we need to be less gender-blind. It is important to think more imaginatively about regularization priorities with respect to gender and to explore innovative titling schemes that address the need for women’s settlement and housing rights.

Finally, we need to be much more precise in our terminology, and, more importantly, to recognize that there is a “social construction” embedded within language. The terms adopted in any society are revealing about how that society views and diagnoses housing and related social issues. Terminology may lead to punitive or patronizing policy solutions; it may even “criminalize” local populations. Most of the differences and variations in the case studies stem from the way each society constructs its understanding of the housing problem and how it presents that vision to its people-through its terminology, through its laws, procedures and policies, and through the bureaucratic and administrative organization of the state itself.

1. Julio Calderon, “Regularization of Urban Land in Peru,” Land Lines, May 1998.

Peter M. Ward is professor of sociology and of public affairs at the University of Texas at Austin and a faculty associate of the Lincoln Institute. Among his many books is Methodology for Land and Housing Market Analysis, coedited with Gareth Jones and published by the Lincoln Institute in 1994.

Rampant informality, so emblematic of large cities in developing countries, poses many challenges for property taxation systems. For instance, tenure rights in informal settlements are often obscure or even unknown; buildings are constructed gradually over time, self-construction is common, and the whole unit may never be finished; property value depends on vague or intangible factors such as the security provided by community organizations; the occupant or even the legal owner may be too poor to pay taxes; administrative costs of tax collection are higher than in the formal areas, whereas assessed values are often much lower; and there is hardly any public investment in infrastructure and services.

These critical features of informal housing seem to violate many of the premises on which the administration of a property tax system is grounded: identification of taxable property and corresponding taxpayers; description of the property’s physical characteristics; determination of property values on a reasonable market basis and according to predictable measures; the taxpayer’s presumed ability to pay; collection costs that are relatively low compared to the revenue collected; and an expectation that tax revenues would benefit the area from which the tax was collected.

This comparison depicts the essence of the conventional wisdom on informal occupations and the reasons why they are generally disregarded for taxation purposes, but misconceptions and prejudices are evident. This article examines some of these biases and their consequences for property tax collection in informal areas. The Latin American situation is used to illustrate this debate, but this study is still exploratory due to limited data. The arguments discussed indicate promising directions for further analyses, rather than conclusive findings in most cases.

Informal Occupations

In land occupation and housing, informality is a multidimensional phenomenon involving thorny issues related to land tenure; noncompliance with urban norms and regulations, such as minimum lot size, allowance for public spaces, and street layouts; inadequate provision of public services and equipment; and occupation of improper areas, such as environmentally protected or ecologically risky areas and contaminated brownfield sites.

Slums originated by land invasions are the first image of informality that comes to mind, but other social and physical forms of informality range from pirate subdivisions, usually characterized by market sales of land having no clear title, to situations where even legally qualified owners with titled land do not conform to existing urban norms and regulations.

According to the United Nations–Habitat (2003), about 928 million people (32 percent of the world’s urban population or 43 percent of the population of developing countries) currently live in slums with precarious urban infrastructure and inadequate public services. If current trends and policies continue, the report estimates that slum populations will increase by 37 million per year to reach a total of 1.5 billion people in 2020. Although Latin America accounts for 9 percent of the world’s population, it comprises about 14 percent of those who live in slums.

Why is Informality a Problem?

Informality disorganizes the functioning of urban land markets, since illegal, irregular, and clandestine operators are able to reap higher profits by avoiding some costs, such as taxes, the cost of protecting the land from invasions, or the cost of providing basic urban infrastructure and services. Contrary to expectations, land prices per square meter in informal settlements are often higher than those in formal areas, when discounting investments related to the provision of water, electricity, drainage, sewerage, and other services.

Moreover, informality is expensive for society. The costs of curative policies to upgrade irregular settlements are higher than the cost of new land development, and indirect social costs include the presence of criminal activity and natural disasters caused by development in environmentally sensitive areas. The evidence also suggests that informality is both a cause and an effect of urban poverty. The geographic distribution of poverty tends to overlap with the spatial pattern of informal arrangements, although the magnitude and persistence of informality cannot be entirely explained by poverty. A survey conducted by the Instituto Pereira Passos (2002) based on the Brazilian Census of 2000 found that about 64 percent of the population classified as poor actually lived outside the slum areas.

Myths of Informality

There are many prevailing myths about how informal settlements are either established or operated, including the perception that occupants in informal areas are neither willing nor able to pay property taxes. In fact, not only are occupiers usually willing to pay the tax as a way to legitimate their land tenure, but they are often quite able to pay it. New occupants, in fact, have already paid the property tax in the form of higher land prices, yet the payment went to either the subdivider or original landowner instead of the government.

Moreover, payment of the property tax by occupants of informal areas is likely to legitimate their right to demand public services and other urban improvements from government authorities. Many informal occupants also realize that private provision of basic services through informal means, such as buying water from a truck, is likely to be more costly and risky than payment of the property tax.

Other myths or assumptions about informality include beliefs that occupants of informal settlements are necessarily poor; informal settlements are occupied only by unemployed and informal workers; formal property title is necessary to obtain access to credit; informal settlements are homogeneous entities clearly distinguished from formal settlements; and occupation of informal settlements is made through nonmarket transactions.

Property Tax Collection

In an attempt to relate property tax collection per inhabitant to the presence of informality, we used data based on a survey of municipalities conducted in 1999 by the Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). Table 1 presents data that measured two criteria: the occurrence of slums (i.e., informal settlements caused by invasions) and the existence of all types of irregular land development. Slums occur in 27.6 percent of all municipalities in Brazil, while irregular land development (including slums) occurs in almost 44 percent of them. The maximum value of property tax collected is higher in larger municipalities and those with slums and other irregular developments, and the revenues also tend to be higher on average than in those municipalities without such development.

However, Table 2 illustrates the difficulty of monitoring property ownership and tax collection records by comparing the presence of cadastres in municipalities with records on slums and informal settlements. Local cadastres cover information on slums in 52.5 percent of the municipalities in which they are found, but only 39 percent of those cities have complete records on informality. By comparison, 50.5 percent of municipalities with irregular land developments have this information included in their cadastres, and 51 percent of the cases with records have complete information. Thus, one cannot reject the hypothesis that the larger, richer, and more developed municipalities are also the ones with better records on informal occupations.

Using the IBGE database, a model for multiple regression analysis was developed to test the relationship between informality and the property tax collected per inhabitant. The relationship was controlled with other attributes available in the database, including the average income per inhabitant, the size of the population, and a group of variables associated with the role of the local administration in promoting urban development. Based on this model, which explains approximately 72 percent of the variation in the property tax collected per inhabitant, the following factors have proven to be influential in determining the amount of property tax collected.

• Urban regulations and minimum lot sizes. The findings support the argument that municipalities with a more complete regulatory framework are able to collect more property tax per inhabitant. Consistently, a decrease in the property tax collected per inhabitant is found in municipalities where no minimum lot size is established. Thus, stricter land use regulations have a positive effect on property tax performance, as much as their absence produces adverse effects.
• Updated property cadastre and maps. As expected, municipalities in which the property cadastre and maps have been updated more recently tend to obtain a higher collection ratio. The model also indicates that municipalities that use more technology, as measured by the use of a digital cadastre, are able to collect more property tax per inhabitant than the others.
• Occurrence of slums. Municipalities with slums collect more property tax per inhabitant than those without slums. A plausible explanation for this phenomenon may be that more industrialized and/or more economically dynamic cities have a higher incidence of informality. In this case, the loss of property tax revenue generated by informality is likely to be compensated by the revenue collected in high-income areas and from commercial and industrial properties.
• Inclusion of informal property in the cadastre. The importance of a more universal tax base is also confirmed, as reflected in better property tax performance when informality is recorded at the local government level.
• Collection ratio. Municipalities with less tax evasion, that is, a higher collection ratio, tend to collect more property taxes per inhabitant.
• Average income per inhabitant. Finally, the average income per inhabitant is the most important factor in tax collection, accounting for about 42 percent of the variation in the property tax collected per inhabitant.

In addition to the level of income, the findings clearly indicate the importance of an effective administration of the property tax. In other words, even in the presence of informality municipalities achieve better results in comparative terms if they maintain updated cadastres and maps, include informal properties in the cadastre, and have a broad framework of urban legislation. In summary, when focusing strictly on the property tax performance, the major cause of concern is not the presence of informality itself, but the way public officials deal with it for property tax purposes.

The Property Tax as a Tool to Reverse Informality

A more vigorous property tax is likely to affect informality directly. For instance, the portion of the property tax levied on land value constitutes a strong antidote to force the existing stock of serviced land to the market. The property tax may also be important as a tool to influence the decision-making process for which areas should receive urban services. Indeed, communities without a property tax system are particularly vulnerable when it comes to seeking public attention.

The property tax can also be an educational mechanism for helping citizens realize their rights and duties, including the need to contribute to public expenses. The government’s commitment to allocate tax revenues fairly and equitably provides greater legitimacy to the tax. Furthermore, a property tax may be one mechanism to reduce land prices through the capitalization effect (Bahl and Linn 1992). Usually local government recognition of occupancy has no direct, legal effect on guaranteeing property titles at the public registry, but informal occupiers may perceive it as a kind of a green card to access the legal world.

Rabello de Castro (2000) has argued that there are solid legal grounds to use cadastres for property tax purposes to legitimize tenure rights, and that the courts would have no difficulty in admitting such records as trustworthy evidence. Finally, there is an advantage for the property tax to cover informal property because its application requires specific knowledge of the area, which has immensurable value to the city management.

Policy Recommendations

Informality poses particular challenges to property tax administration, including the need to design feasible and politically acceptable procedures. Following are some policy recommendations for consideration.

• Extend tax liability to occupants in informal settlements. Limiting property tax liability to the landowner reduces the ability to collect taxes in countries with a substantial number of informal settlements. Legislation could establish the possessor or occupier as the taxpayer of record, so there should be no technical impediment to considering alternative forms of secured tenure to meet the challenge of enhancing the universality of the property tax.
• Update urban cadastres. Conventional cadastral procedures and techniques are not able to keep up with the physical and legal idiosyncrasies of informal settlements. Low-cost, flexible initiatives to update cadastres and identify irregular land subdivisions and buildings might include the establishment of partnerships with companies that provide public services or institutions responsible for social programs.
• Determine how to assess informal property. Assessing informal property is a challenge since there is little understanding of how informal markets operate. This may require taking into account atypical determinants of property values (e.g., the value of relaxed urbanistic norms and regulations) and creative sources of information (e.g., neighborhood association records on property transactions). However, a vibrant property market is generally observed in informal areas, and the analysis of the determinants of land prices is as feasible and amenable to standard techniques as the analysis undertaken in formal markets (Abramo 2003). Another alternative is to use self-assessment, as applied in Bogotá, Colombia, using simplified forms to make the process easier for low-income families.
• Bypass assessment difficulties for progressive housing. Self-production of housing is common, and improvements may take place on a gradual, albeit permanent, basis in informal occupations. Consequently, proper taxation of informal properties would require inspecting the houses more frequently. These difficult circumstances suggest considering other alternatives, including the use of either the site value as the tax base or a self-reporting scheme. Neighborhood associations and community organizations could be involved in such programs. Initiatives to encourage self-reporting would be facilitated by the extent to which the revenue collected is earmarked to improve public services and equipment in the neighborhoods in which the property tax was collected.
• Minimize tax evasion. Contrary to the view that higher rates of tax evasion prevail in low-valued properties, the general perception is that tax evasion is more likely to occur on high-valued properties. Local administrators and other sources confirm that poor families are quite willing to have their properties included in the fiscal cadastre, and to pay the property tax.
• Adjust the tax burden on the poor. Current alternatives for either reducing or eliminating the tax burden on the poor in formal areas should be applied to informal areas. Such measures include either deductions or exemptions according to the property value, the family income, or both criteria, and the use of progressive rates starting at a symbolic value and moving up according to classes of assessed values.
• Establish a fiscal culture. Symbolic tax payments may have no impact in terms of revenue, but are likely to contribute to the creation of a fiscal culture. A sustainable tax system for informal housing requires steps similar to those for formal property markets: adjust the tax burden according to the ability-to-pay; demonstrate to taxpayers the public benefits related to the collection of the property tax; promote educational programs explaining the rights and duties of citizens; and apply effective and reasonable penalties for cases of nonpayment.

Even though most informal property is excluded from the property rolls, the above requirements should be applied to informal properties if a higher level of efficiency in property tax collection is to be achieved. The argument about high collection costs to exclude low-valued properties (or low-income families for that matter) from the tax-rolls should be reckoned against the benefits of promoting broader fiscal citizenship.

A Longer View

The collection of property taxes in informal areas may be not only possible under certain circumstances, but also attractive for pursuing a more effective urban policy that is capable of mitigating informality and its negative effects for society in general and for individual occupants of these settlements in particular.

Despite the difficulty of providing empirical evidence on its theoretical impacts on the land market, the part of the property tax levied on the land value is likely to produce effects that are critical to mitigate the distortions and dysfunctions in land markets with a high degree of informality. These effects include stimulating land development; deterring land speculation; reducing land prices; increasing the supply of urbanized land; encouraging more compact cities; promoting more efficient provision of urban infrastructure and services; and encouraging a more rational pattern of development. Indirect benefits may include the relevance of the information generated to identify property, the use of paid property taxes as a paralegal means to legitimize tenure rights, and last but not least the opportunity for accessing citizenship and becoming integrated into society.

In summary, when focusing on the property tax performance, the major cause of concern is not so much informality itself, but the way public officials treat informality and how they administer a property tax system. In this context, the introduction of the property tax into an environment with rampant informality requires special caution. The challenges to operating the property tax in informal areas include the need to understand the informal market, curb intervening land ownership claims from previous or absent owners, improve administrative capability, and legitimize public actions that result in social benefits to the poor. In addition, public officials need to overcome prejudice and misconceptions regarding informality and introduce efficient property tax initiatives that may actually reduce informality.

About the Authors

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Program on Latin America and the Caribbean at the Lincoln Institute of Land Policy.

Claudia M. De Cesare is a property tax advisor to the Secretariat of Finance in the municipality of Porto Alegre, Brazil. She is on the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is a faculty member of the Lincoln Institute.

References

Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro, and Lincoln Institute of Land Policy.

Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. Washington DC: Oxford University Press.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.

Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. http://www.rio.rj.gov.br.

Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.

UN–HABITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements. Nairobi, Kenya: United Nations Human Settlements Programme.

Ciro Biderman is an associate professor in the graduate and undergraduate programs in public administration and in economics at Getulio Vargas Foundation (FGV) in São Paulo; associate researcher at the Center for the Study of the Politics and Economics of the Public Sector (CEPESP/FGV); and associate researcher at the Metropolis Laboratory of Urbanism at São Paulo State University (LUME/FAUUSP). He received his Ph.D. in economics at the FGV and his postdoctoral degree in urban economics at the Massachusetts Institute of Technology in 2007.

Biderman was a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy from 2006 to 2009, and he continues to teach courses and conduct research with Martim Smolka and others affiliated with the Program on Latin America and the Caribbean. He also consults on the economics and politics of local development for the World Bank and other organizations. His research interests include urban and regional economics focused on public policies at the subnational level, with particular emphasis on land policy interactions with real estate markets and transport costs.

He has published articles in academic journals, and coauthored or coedited three books, including the 2005 volume Economia do Setor Público no Brasil (Public Sector Economics in Brazil). At the Lincoln Institute he has written several Land Lines articles and working papers, all of which are available on the Institute Web site.

Land Lines: As a Latin American scholar specializing in land economics issues, how do you compare the state of the art of research in the region to other countries?

Ciro Biderman: In Brazil, as in most of Latin America, there is a lack of research in urban economics in general and in land issues in particular. The same is true to some extent in the United States and Europe, although the research interests are quite different, and urban economics is more in the mainstream in those countries.

Some relevant characteristics of cities in Latin America are similar to those in other developing countries, and all would benefit from additional research. For instance, despite the large informal market in Latin America, most economists have neglected that sector. Ironically, most urban economics analysis of informality has been conducted by U.S. and other international scholars.

Second, Latin American cities are usually not as sprawling as cities elsewhere, yet their historic downtowns are often deteriorated and we know little about why this is happening. Third, most countries in the region have recently adopted decentralization policies that shifted the responsibility for the provision of public goods to local governments. However, the revenues of local governments are low and most rely heavily on federal transfers.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Ciro Biderman: My first contact was in 1998, when I was awarded a dissertation fellowship to finish my Ph.D. Working with Paulo Sandroni at FGV, I studied the impact on land prices of a zoning change in São Paulo. At the time, the central business district was expanding toward the southwest, but the expansion was blocked by Jardim Europa, then a low-density, high-end residential neighborhood. New office development bypassed the area, moving towards the new Luiz Carlos Berrini Avenue. To reverse this pattern, in 1996 the city changed the zoning in part of Jardim Europa, increasing density and auctioning building rights to encourage new development.

I compared the part of the neighborhood where zoning did not change with that which experienced exogenous changes from being a low-rise residential area to a high-rise, mixed-use area of high-end residential and office space. In an article written with Sandroni and Smolka (2006) we showed that the change in density increased land prices as expected.

The most interesting finding, however, was the local government’s capture of the land price increment through a fiscal mechanism called CEPAC (Certificate of Additional Potential of Construction). These certificates are auctioned as part of the process by which developers obtain building licenses in specified areas. In the adjacent neighborhood where business development had leapfrogged without CEPACs, the incremental land rent generated by the zoning change was instead captured by the developers.

Land Lines: What other research have you pursued at the Institute?

Ciro Biderman: Since becoming a visiting fellow in 2006, I have focused on the economics of informal housing, particularly on the extent to which urban regulation was statistically associated with different measures of informality, including the role of regulation on prices in formal and informal housing markets (Biderman 2008).

In a related study in 2009, Martim Smolka and I discussed the policy implications of how and why different international agencies define informality to reflect one or more housing attributes. The consequence is that different definitions produce different estimates of the incidence of informality. Thus, when governments improve only one informal housing attribute but not the others, they may report a reduction in informality when in fact there is none.

In a new line of research I am looking at the causes and consequences of sprawl in Latin America, focusing on ten large Brazilian cities. Preliminary findings show that these cities are less sprawled than their North American and European counterparts, but more than comparable Asian cities. Transport systems are based on the automobile, as in the United States, except that less than 10 percent of the population owns a car. Yet the socioeconomic spatial pattern is more similar to Europe, with the rich living in the center and the poor on the periphery.

Land Lines: You help the Latin America Program evaluate research proposals submitted for Institute funding. What have you learned from that experience?

Ciro Biderman: I have been involved in evaluating these proposals since 2006, and the number of high-quality scholarly applications has grown steadily. I have noticed that the research questions from Latin Americans scholars are often better presented than the techniques to address them, in contrast to what occurs in the United States.

I think this is a problem faced in many aspects of social science research, and not only in Latin America. Although the origins of urban economics were grounded in the connections among urban equilibrium, transport costs, and land prices, each of these fields has developed almost independently and there is a general need for more integrated analysis.

Land Lines: What do you see as the main strengths of Latin American researchers?

Ciro Biderman: Highly qualified professionals in Brazil and other countries often move between public office and academia. As a result, they are aware of the respective issues and needs in the public sector and academia, and may have a more direct impact on the implementation of urban policies.

Furthermore, researchers can bring to focus what is specific to Latin American cities compared to cities elsewhere, thus expanding the scope of applied research. For example, to the best of my knowledge, there is no economic model for housing demand that allows the quality of the housing to change in order to adjust housing consumption to budget constraints. This is quite a relevant question in Latin America, but not to researchers in the United States or Europe.

Land Lines: Can you elaborate on the kinds of issues facing scholars in different world regions?

Ciro Biderman: As with most social phenomena, patterns of land use have evolved historically. For instance, sprawl in the United States is closely related to the movement of high-income groups to the periphery of metropolitan areas. In Latin America the movement of income groups is usually in the opposite direction, with poor people seeking affordable land on the periphery.

Although fundamental principles of urban economic theory might apply, the consequences are quite different. Studying different patterns using the same theoretical framework would advance our understanding of urban economics.

Land Lines: What topics or issues are especially lacking in strong empirical work?

Ciro Biderman: In terms of land policy, in my opinion, we need more research on property taxation; the interactions of fiscal and regulatory policies with land use planning issues; socioeconomic patterns of sprawl; and the connections between land use and transport. The lack of research on the economics of the informal housing market is surprising since informal settlements represent more than one-third of the total urban housing stock in some countries. Although this problem could eventually be solved with subsidies, the amount of resources needed is probably prohibitive for most countries.

Currently there is a branch of the literature studying the impact of tenure security on general welfare, suggesting that titling programs may be improving welfare, but there are few similar studies on the impacts of slum upgrading programs. While some evidence suggests that inappropriate regulation may induce more informality, we do not yet fully understand the economic nexus between formal and informal housing markets. We also lack systematic cross-country studies.

Land Lines: Do you think there a trade-off between policy experience and technical research capability?

Ciro Biderman: As an economist, I know the virtues of the division of labor and gains from trade, so it is important that academics and public officials complement each other. Thus, researchers need to be as rigorous as possible and able to expose the unintended consequences of public policies, and policy makers must ensure that their policies are designed so they can be implemented effectively and efficiently to reach the intended goals.

For example, a major policy issue is how to increase the supply of affordable, high-quality housing for the poor in developing countries, which requires understanding the opportunity costs between affordability and quality. The trade-offs may be technical, but the alternatives are clearly political. How can this housing imbalance be fixed? Who has to pay the cost (the residents or the society)? What are the consequences of different policy options? These are practical questions. Empirical evidence that helps to evaluate current policies might be a major resource for a policy maker.

Land Lines: How do you think the Lincoln Institute can contribute to narrowing the gap between rigorous empirical research and policy relevance?

Ciro Biderman: I believe that the Institute is already doing that by working with both scholars and policy makers in a variety of programs and fellowship opportunities. Classroom and online courses offer training to policy makers to help improve their dialogue with researchers, and to young scholars to expand the pool of policy-sensitive researchers. The intensive courses in methods for land policy analysis also inform researchers about advances in urban economics theory and strengthen both their methodological skills and their knowledge of new analytical techniques.

References

Biderman, Ciro. 2008. Informality in Brazil. Does urban land use and building regulation matter? Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Biderman, Ciro, Paulo Sandroni, and Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2).

Smolka, Martim, and Ciro Biderman. 2009. Measuring informality in housing settlements: Why bother? Land Lines 21(2).

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Edesio Fernandes, abogado y urbanista brasileño radicado en Londres, es profesor con dedicación parcial de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano) y es asociado de las Naciones Unidas/HABITAT. Entre sus intereses de investigación y docencia figuran la legislación, planificación y política de la gestión urbana y ambiental; la administración municipal y de ciudad y la legislación constitucional y los derechos humanos de países en vías de desarrollo. Durante las dos décadas pasadas ha trabajado activamente en el campo de regularización de suelos urbanos en América Latina y otras regiones.

Fernandes es coordinador de la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano del Instituto Lincoln y ha dado clases en el Instituto durante varios años. Trabajó en la organización y enseñanza de un curso sobre regularización y mercados informales del suelo, realizado en octubre de 2001 y nuevamente en noviembre de 2002 en Lincoln House. En esta conversación con Martim Smolka, Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln, se exploran algunos de estos temas.

Martim Smolka: ¿Qué despertó su interés en el tema de los mercados informales del suelo y las políticas de regularización?

Edesio Fernandes: Mi interés en los problemas de los mercados informales del suelo se remonta al comienzo de la década de 1980. Poco después de graduarme de la Escuela de Leyes de la Universidad Federal de Minas de Gerais en Belo Horizonte, Brasil, comencé a trabajar para PLAMBEL, la agencia estatal encargada de la planificación metropolitana de Belo Horizonte. Esta ciudad, si bien fue una de las pocas planeadas de Brasil, fue proyectada con mapas y planos que no contemplaban zonas para las personas de bajos recursos que construyeron la ciudad. Para 1895, dos años antes de su inauguración, ya había 3000 personas viviendo en favelas.

Ese número creció considerablemente a lo largo de las décadas de intensa urbanización. En 1976 se aprobó un plan pionero de zonificación, pero nuevamente las favelas fueron pasadas por alto y se trataron como áreas no ocupadas. En 1983 participé en el equipo interdisciplinario Pro-FAVELA, que redactó una fórmula legal para incorporar estas áreas bajo un esquema revisado de zonificación. Fueron precisamente estos primeros trabajos como urbanista, así como mis labores de construcción de puentes académicos entre los estudios jurídicos y urbanos, que me permitieron explorar la naturaleza de la relación entre las leyes, la planificación y la exclusión socioespacial existente en las ciudades del tercer mundo.

MS: En general, ¿ha tenido esa legislación algún efecto en el estado de las favelas de Belo Horizonte y Brasil?

EF: Hasta la década de 1970 la política oficial brasileña hacia las favelas había sido de desalojo o abandono, con la ocasional prestación de servicios limitados exclusivamente por conveniencia política. El programa Pro-FAVELA fue una experiencia sin precedentes que persiguió materializar ese nuevo compromiso democrático a la inclusión sociopolítica y socioespacial de las favelas en el paisaje urbano. La fórmula aprobada se ha convertido en un paradigma de la regularización del suelo urbano en la mayoría de las ciudades brasileñas. La idea es que se deben crear “zonas especiales de interés social” dentro del esquema de zonificación de la ciudad, permitiendo que los reglamentos de planificación y zonificación se adapten a los requisitos específicos de los habitantes de las favelas. Además, la formulación de políticas específicas de tenencia de suelo debe combinarse con mecanismos inclusivos de planificación urbana y también con procesos institucionales participativos de gestión urbana. Esto permite la integración de asentamientos informales en el sistema de planificación formal y la introducción de servicios e infraestructuras para hacer frente a las omnipresentes desigualdades.

MS: ¿Están ya bien integradas estas metas a los sistemas jurídicos y administrativos de las ciudades brasileñas?

EF: Aunque es cierto que la legislación urbana ha mejorado en Brasil, también es cierto que la mayoría de los cursos de leyes no ofrecen módulos especializados en el uso y control del desarrollo del suelo urbano. Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto, no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo urbano.

Sin embargo, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación de la Ley Federal n° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad”, que se propone regular el capítulo original sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988. La nueva ley otorga apoyo legal a aquellas municipalidades que se comprometan a confrontar los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que afectan directamente al 82 por ciento de los brasileños que habitan en las ciudades. En términos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompió con la vieja tradición de derecho civil y establece la base para un nuevo paradigma jurídico-político para el uso y el control del desarrollo del suelo urbano. Las municipalidades deben formular políticas territoriales y de uso del suelo que combinen los intereses individuales de los propietarios con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. También se les exige integrar la planificación, legislación y gestión urbana con objeto de democratizar el proceso local de toma de decisiones y legitimizar un nuevo orden jurídico urbano con sesgo social. Asimismo, el Estatuto de la Ciudad puso en marcha instrumentos jurídicos para permitir que las municipalidades pongan en marcha programas de regularización de tenencia de suelo y facilitar el acceso a la vivienda y al suelo urbano.

MS: ¿Puede explicar la relación que hay entre la regularización, la seguridad de tenencia de tierra y las crecientes inquietudes sobre pobreza y justicia social?

EF: Por una parte, los programas de regularización que se concentran en proyectos de mejoramiento han tendido a descuidar los asuntos de tenencia de tierra, por ejemplo, el ponderado programa Favela-Bairro de Rio de Janeiro. Esto ha causado que dichos programas suelan tener resultados nocivos, tales como la ocupación por narcotraficantes, expropiación a la fuerza, e incluso—dada la relación cada vez más compleja entre mercados de suelo formales e informales—lo que se conoce como “desalojo por mercado”. Por otra parte, los programas de regularización que se concentran exclusivamente en la titulación formal de parcelas individuales, tales como los programas a gran escala inspirados por las ideas de Hernando de Soto, han tendido a reforzar las condiciones inaceptables de vida y la construcción de viviendas en áreas remotas, con ambientes desfavorables y desprovistas de servicios.

Por experiencia propia, he visto que los programas que han tratado de combinar las dos dimensiones, es decir, mejoramiento y legalización, tienden a ser los más sostenibles en términos urbanos, sociales y ambientales, así como también suelen tener un efecto más controlado en los mercados de suelo tanto formales como informales. Por tanto, pueden tener más eficacia a la hora de garantizar que los beneficiarios finales de la inversión pública sean justamente los habitantes de los asentamientos informales y no los promotores inmobiliarios y empresas constructoras quienes, al no ofrecer opciones que sean costeables, suficientes y adecuadas, son los primeros que han provocado el proceso de desarrollo informal.

MS: ¿Hasta qué punto han podido estos programas de regularización atacar o ayudar a resolver el problema de la pobreza?

EF: Los programas de regularización son siempre medidas curativas que hay que integrar con políticas preventivas de planificación urbana, medidas fiscales y legales y estrategias de gestión diseñadas para promover un cambio urbano general, y consecuentemente poder romper con ese ciclo característico que lleva a la informalidad urbana. Además, la única manera de que tengan un efecto más significativo sobre la pobreza urbana es combinándolos con otros programas que expandan el acceso a servicios urbanos y originen empleos y entradas económicas para aliviar la pobreza.

En esta discusión hay muchas suposiciones que no pueden darse por sentado, especialmente en vista de los resultados de estudios recientes. Durante años se han invertido cuantiosas sumas de dinero en programas de regularización. Ya es hora de hacer una evaluación crítica y completa. Todavía hay muchas interrogantes sin respuesta referentes a la naturaleza de los procesos que desencadenan los asentamientos irregulares, la manera de enfrentar el problema y el método práctico de poner en práctica las políticas, por ejemplo: ¿Cómo se originan los asentamientos informales? ¿Por qué es importante regularizarlos? ¿Cuándo y cómo se deben formular los programas de regularización? ¿Quién debe pagar por ellos, y cómo? ¿Qué pasa una vez que finaliza el programa?

MS: Como abogado, ¿qué ha aprendido sobre la propuesta legal a las políticas de titulación?

EF: En particular, debemos cuestionar críticamente ese razonamiento tan aceptado que proclama que los títulos son la condición fundamental para que los habitantes de los asentamientos informales tengan acceso a servicios y a crédito y, por ende, para invertir en sus casas y negocios. En general podemos decir que en situaciones consolidadas en donde la ocupación informal del suelo ha sido respaldada por la movilización sociopolítica de los residentes, se ha producido el acceso a servicios e infraestructura sin importar el estado legal de dichos residentes. Trabajos de investigación realizados en varios países ya indican que una serie de circunstancias socioeconómicas y político-institucionales puede crear una percepción de “seguridad de tenencia”, lo cual anima a las personas a invertir en mejoras a sus viviendas aun cuando no haya finalizado el proceso de legalización. Las investigaciones también han demostrado que las personas sin dinero y sin empleo no tienen acceso a créditos formales aunque tengan títulos, mientras que en algunos casos, la gente que tiene trabajo pero no títulos sí tiene acceso a crédito.

MS: ¿Sugiere Ud. entonces que la formalización de los títulos legales no es tan importante?

EF: No, lo que quiero decir es que aunque los títulos pueden aportar seguridad de tenencia individual, no garantizan necesariamente el acceso al crédito formal ni producen asentamientos sostenibles. La regularización por sí sola suele fracasar en lo que, en mi opinión, debería ser el objetivo máximo de los programas de regularización, es decir, la integración socioespacial de las comunidades y áreas informales. Ahora bien, los títulos son claramente importantes desde muchos puntos de vista, por ejemplo, para resolver conflictos domésticos, de familia y de vecindad y para reconocer legalmente los derechos sociopolíticos. El desafío planteado aquí es promover el reconocimiento de la seguridad de tenencia individual de una manera que sea compatible con la provisión de vivienda social, y de esa manera eliminar—o al menos reducir al mínimo posibleÔel proceso de segregación socioespacial. La única manera de lograr esto es mediante una combinación de mecanismos de planificación urbana y estrategias de gestión de ciudad, con políticas innovadoras de tenencia de suelo, con énfasis en la existencia de una gran variedad de opciones legales aparte de los derechos que implican la propiedad absoluta.

MS: El Instituto Lincoln ha participado activamente en estas materias en Latinoamérica durante casi diez años. ¿Tiene Ud. algún comentario final sobre cómo podemos ampliar esta labor?

EF: La centralidad de esta discusión de materias de suelo interrelacionadas—estructura de suelo, acceso al suelo y vivienda, gestión del suelo y control de desarrollo y planificación de uso del suelo—goza de un reconocimiento internacional cada vez mayor, lo cual confirma la importancia de los objetivos originales del Instituto Lincoln y de su programa general de investigación y enseñanza. El tema de desarrollo de suelo urbano informal es de interés para cualquiera que tenga inquietudes relacionadas con la justicia social y los derechos humanos, así como con las condiciones para la expansión de mercados en el contexto de globalización económica.

Para finalizar, quisiera realzar la importancia de la educación y discurso legales. Los cambios urbanos exigen reformas legales, las cuales a su vez requieren un entendimiento adecuado de la naturaleza, problemas y desventajas del orden jurídico imperante y de las posibilidades de cambio consiguientes. Es crucial seguir promocionando actividades comparativas de investigación y enseñanza como las que ya lleva a cabo el Instituto, así como también apoyar redes académicas y políticas tales como IRGLUS y la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano. Hay un grupo muy pequeño de profesionales que ha explorado las interfases latinoamericanas entre legislación y planificación y entre legalidad e ilegalidad desde un punto de vista sociojurídico crítico; ese grupo necesita crecer. Hoy más que nunca es fundamental construir caminos jurídicos que respalden nuevos intentos de promover cambios urbanos positivos, incluidos los programas de regularización. Esto no es tarea fácil, pero estamos haciendo progreso.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En el área metropolitana de Lima, el acceso a la tierra urbana por parte de los sectores populares presenta un historial de problemas que son resultado de la combinación de una ocupación irregular y espontánea de la tierra con políticas de corto alcance para regularizar la tenencia de las tierras. Estas políticas diseñadas para resolver o mitigar la ocupación irregular, en vez de contribuir a una solución, han aumentado el problema.

El seminario, “Los gobiernos locales y el manejo de la tierra urbana: Perú y América Latina”, llevado a cabo en Lima en febrero, reunió representantes municipales, expertos de América Latina y líderes de la comunidad para responder a la siguiente pregunta: ¿Asegura el actual marco regulatorio el crecimiento ordenado y equitativo de Lima y de las otras ciudades peruanas?. El programa fue organizado por el Instituto Lincoln; el Instituto de Desarrollo Urbano CENCA, una organización no gubernamental que basa su trabaja con las comunidades; la Asociación de Municipalidades del Perú, y la Red de Políticas de Suelo de la Coalición Internacional del Habitat (HIC).

Políticas de Regularización

Por regularización de la tierra se entiende en general el proceso de intervención pública en zonas ocupadas ilegalmente, a fin de proveer mejoras de infraestructura urbana y reconocer títulos de propiedad u otros derechos de ocupación. En muchos países en desarrollo se necesitan políticas de regularización para contrarrestar los patrones irregulares, y a veces ilegales, de desarrollo de la tierra, en que la ocupación del terreno e incluso la construcción de viviendas precede la instalación de obras de infraestructura y la documentación legal.

Desde 1961, el gobierno central de Perú ha apoyado políticas que permitieron que la población de bajos ingresos ocupara las tierras públicas vacantes, consideradas como un recurso natural de “banco de tierras”. La mayor parte de estos terrenos eran arenosos, casi desérticos, ubicados en los alrededores de Lima y de poco valor comercial. Un 34% de la población de Lima vivía en “barriadas” o asentamientos irregulares para 1993.

Ante la ausencia de políticas efectivas para asegurar el acceso legal y organizado a la tenencia de la tierra, la permisividad que llevó al desarrollo irregular de estas áreas periféricas ha llevado a una crisis que domina actualmente la discusión de las políticas relativas a la tierra urbana (Figura 1). Muchos funcionarios gubernamentales y otros observadores reconocen que el sistema en sí mismo fomenta y permite el crecimiento informal e irregular, y que algunas de las políticas diseñadas para regularizar la tierra han contribuido en la práctica a crear más irregularidades.

Problemas del Manejo de la Tierra Urbana

El manejo de las políticas de la tierra urbana en Perú está siendo reexaminado a causa de tensiones entre el gobierno central y el gobierno local. Entre 1981 y 1995, las municipalidades administraron los procedimientos, autorizaciones y políticas relacionados con la regularización de la tierra. En 1996, el gobierno peruano centralizó la administración de los recursos económicos sobre la vivienda y el desarrollo urbano, retomando los temas de regularización. Esta centralización política, administrativa y fiscal ha creado serias ineficacias e ineficiencias, puesto que aún las agencias de los gobiernos locales tienen que responder a las demandas diarias de la población con respecto a tierra y vivienda, y no tiene ya un control integral de esta problemática.

También existen tensiones a causa de las contradicciones entre el marco legal y el mercado informal de las transacciones cotidianas. Esta falta de relación se refleja en la falta de comprensión y desconfianza que existe entre las autoridades y los agentes privados e individuos que operan fuera del marco de las políticas formales.

A pesar de los intentos por parte de municipalidades y organizaciones no gubernamentales por mejorar la coordinación e implementación de las políticas de la tierra que afectan a los mecanismos formales e informales del mercado formal e informal, los líderes políticos todavía toman la decisión final. Esta situación se ve sujeta a la politización de la administración pública, por ejemplo, a través de políticas creadas para satisfacer a los políticos en vez de la comunidad. Al mismo tiempo, esta situación fomenta las perspectivas a corto plazo, puesto que la autoridad gobernante está más interesada en el trabajo inmediato que en el seguimiento detallado de planes de desarrollo que requieren de un plazo más largo para su ejecución. Como resultado, los problemas graves de crecimiento de Lima no reciben una respuesta adecuada por el marco regulador, legal y político actual.

Problemas Comunes

Un resultado importante de este seminario en Perú fue el intercambio de experiencias con otras ciudades latinoamericanas y asiáticas, en las cuales los gobiernos locales pueden utilizar recursos públicos para promover ciudades urbano más ordenadas. Aún cuando los problemas del manejo de la tierra son amplios y complejos, ciertos problemas comunes fueron identificados para ser discutidos en programas futuros:

• El desarrollo de políticas públicas e iniciativas a nivel de la comunidad para capturar el valor de la tierra “intermedia” que se encuentra en proceso de desarrollo y es frecuentemente la más vulnerable a la especulación.
• Programas municipales de vivienda que utilicen el marco legal existente para fomentar la ocupación ordenada del espacio. Específicamente, hay una necesidad de promover la coordinación entre los diversos agentes públicos y privados; así como mecanismos que apoyen créditos financieros para la población de bajos ingresos, la construcción de vivienda, los servicios básicos de infraestructura y las estrategias de participación del vecindario.
• Las políticas de regularización de la tierra y su articulación con políticas de acceso a la tierra, a fin de romper el círculo vicioso de irregularidades que causa los problemas actuales de manejo y de crecimiento urbano.
• Una mayor comprensión de la dinámica de los mercados formales e informales de la tierra, por aquellos encargados de desarrollar e implementar las políticas apropiadas para dirigir las complejas actividades vinculadas al mercado de tierras.

Julio Calderón, investigador urbano y consultor en programas de desarrollo social, está afiliado a Red Suelo, la red de políticas de la tierra de la Coalición Internacional para el Habitat.

Figura 1: Políticas de Regularización de la Tenencia de la Tierra en Lima

Febrero 1961-1980: Se estableció la Ley 13517, responsabilizando a varias agencias del gobierno central para regularizar los procedimientos de tenencia de la tierra, pero sólo se emitieron 20.000 títulos.

1981-1995: La función de emisión de títulos fue transferida a la Municipalidad de Lima y la entrega de títulos de propiedad de la tierra aumentó a unos 200.000. En los años noventa la capacidad de entrega de títulos disminuyó gradualmente hasta generar una crisis en el mercado de la tierra.

Abril 1996: La Comisión del Estado de Formalización de la Propiedad Informal (COFROPI) asumió las responsabilidades que estaban asignadas a la municipalidad. A partir de la promesa presidencial de incorporar la población de bajos ingresos al proceso del mercado de la tierra, se entregaron cerca de 170.000 títulos de propiedad entre julio de 1996 y julio de 1997. Se espera que 300.000 títulos más sean emitidos para el año 2000. Sin embargo, COFROPI afirma que el 90% de los títulos entregados antes de 1995 presentan problemas de registro, de manera tal que muchos de los títulos entregados desde 1996 son revisión de otros entregados anteriormente. En consecuencia, es difícil reconstruir la cantidad exacta de títulos emitidos bajo cada administración.

Algunas Definiciones

Ilegal – Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, el código civil y la autorización pública.

Informal – Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales y que no está protegida por ellas, en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.

Irregular – Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.

Clandestina – Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.

One of the characteristics that makes working on land policy in Latin America so fascinating is the ever-present contrast between the characteristics that are common throughout the region and the anomalies that make each country’s relationship with land unique.

El plan de ordenamiento territorial de una ciudad, por lo general, describe las metas y objetivos de desarrollo mediante el uso de diferentes tipos de mapas y documentos escritos. La mayoría de los mapas y otras representaciones de diseño urbano se elaboran con una visión en dos dimensiones (2D), que luego se traducen en instrumentos regulatorios y herramientas de planificación estratégica también bidimensionales. El espacio urbano se representa en mapas que se asemejan a un rompecabezas cuyas piezas planas serían las áreas administrativas (municipales, rurales, urbanas, en crecimiento, en expansión, limítrofes), las áreas según el uso de los inmuebles (residencial, comercial, de negocios, histórico, turístico, informal, recreativo), las áreas de protección medioambiental o de uso restringido (zonas de captación de aguas, áreas inundables, colinas propensas a los deslizamientos), entre otras. Es así como el espacio urbano real 3D se gestiona mediante leyes y otras convenciones basadas en una visión 2D, lo cual evidencia que la ciudad física y la ciudad legal funcionan en dimensiones diferentes y, de cierta forma, incompatibles.

En el pasado, esta discrepancia era aceptada, ya que los mapas 2D constituían el principal recurso disponible para representar la ciudad real; no obstante, en la actualidad los gráficos computarizados pueden gestionar objetos complejos en el espacio.

Resulta necesario, entonces, reformular los aspectos legales y económicos de la sociedad urbana, pasando de la visión tradicional 2D a un enfoque 3D, con el fin de desarrollar, implementar y controlar las políticas de suelo urbano de manera más eficiente.

Cuando el espacio urbano se describe mediante mapas digitales integrados a bases de datos en un Sistema de Información Geográfica (SIG), diferentes capas de información pueden ser adicionadas para dar una visión más próxima de la realidad en 3D. Un catastro 3D es una de las herramientas que puede facilitar este proceso, pues está compuesto de un sistema de bases de datos integradas que contiene información sobre títulos de propiedad inmobiliaria, características físicas de los inmuebles, modelos econométricos que describen los valores inmobiliarios, redes de transporte, infraestructura y servicios, y atributos medioambientales.

Creación de un nuevo marco 3D

Google Earth ha popularizado la información geográfica, ya que permite a los usuarios visualizar un lugar virtual en 3D, al nivel de detalle que desee y en un entorno global. Este y otros programas geográficos pueden utilizarse con bastante facilidad para cambiar el punto de vista de la realidad. Si el usuario pasa de una vista desde arriba (que muestra la ciudad como una superficie plana) a una perspectiva oblicua, podrá observar el relieve y la altura de los edificios, árboles, redes aéreas de servicios públicos y otros objetos en el espacio.

Mediante este tipo de visualización en 3D se pueden identificar espacios sin desarrollar, edificios de diferentes alturas, viviendas suburbanas diseminadas, estructuras en áreas rurales aisladas y construcciones precarias en asentamientos informales, todo lo cual permite inferir cambios necesarios en el uso del suelo. Cuando el espacio 3D se representa en una pantalla plana o en impresiones en papel, se muestran detalles que resultan difíciles de identificar en un mapa 2D, tales como el movimiento de la sombra durante el día, diferentes vistas desde la ventana de un apartamento y las relaciones espaciales entre edificios y elementos naturales.

La tecnología 3D en constante evolución está cambiando los paradigmas de la planificación urbana y la política de suelo, ya que afecta no sólo la forma en que se ve una ciudad sino la manera en que se describen los derechos de propiedad y sus restricciones en el espacio. Como resultado, es necesario contar con un nuevo marco legal urbano basado en leyes 3D y catastros 3D que puedan describir objetos en el espacio en lugar de presentar solamente sus contornos planos. Las leyes 3D afectan a los derechos en el espacio, y no más en un plano de proyección, y sólo a través de un marco normativo con esas características resultará posible definir políticas de suelo en 3D.

Por ejemplo, una representación 3D del alcance de la edificabilidad máxima para un conjunto de lotes facilitaría el uso de los instrumentos de gestión de suelo, tales como las tasas para la adquisición de derechos de edificación para nuevos desarrollos. Para poder utilizar un marco legal en 3D es necesario que los datos espaciales se encuentren sistemizados en catastros 3D, mediante los cuales se crean y mantienen en forma actualizada bases de datos espaciales y representaciones volumétricas de ciudades, así como también un registro de la propiedad 3D donde se identifique y documente cada una de las propiedades y sus correspondientes restricciones en el espacio.

Los agrimensores, geólogos, biólogos e ingenieros tienen cierta facilidad para determinar, mediante mallas de puntos con coordenadas espaciales, la ubicación de objetos físicos en el espacio tales como depósitos minerales, masas de agua, plumas de contaminación, emisiones en el aire o en capas subterráneas, espacios de acceso restringido alrededor de cables de alta tensión, etc. Sin embargo, los legisladores y planificadores urbanos no están familiarizados con el hecho de describir e interpretar las intersecciones de esos objetos en el espacio. La complejidad creciente de la infraestructura urbana y de las áreas con un gran nivel de densidad de edificación requiere el registro adecuado de su condición legal (privada o pública), la cual puede ser realizada con los registros catastrales 2D que existen en la actualidad, aunque sólo hasta cierto punto.

A pesar de su potencial como herramienta de planificación urbana y del gran nivel de investigación y progresos logrados hasta la fecha, no existen jurisdicciones que posean un verdadero catastro 3D con una funcionalidad completa. Los conceptos en constante evolución involucrados en este nuevo proceso deberán estar basados en la norma ISO 19152 Modelo de Dominio de Administración de Suelos (LADM, por sus siglas en inglés), que brinda un soporte para representaciones 3D (van Oosterom 2011).

La ciudad virtual 3D

La primera idea que, por lo general, viene a la mente al considerar una ciudad 3D es su representación de las construcciones en formas regulares, a través de cubos, prismas y cilindros. No obstante, estas formas simples han demostrado ser insuficientes a la hora de analizar el espacio urbano. Buscando contar con un método que se corresponda más adecuadamente a la realidad, los investigadores y diseñadores han desarrollado técnicas para superponer fotografías de fachadas de edificios sobre las caras de los cuerpos geométricos. Con la popularización de los programas de diseño asistido por computadora (CAD, por sus siglas en inglés), la representación de las características arquitectónicas de los edificios en 3D se tornó más fácil.

Estos tres tipos de edificios virtuales 3D generalmente se colocaban en una superficie de referencia plana, lo cual creaba una falsa imagen de la ciudad puesto que mostraba a todos en un mismo nivel. Al agregar el relieve mediante perspectivas digitales basadas en modelos digitales de terreno, los edificios virtuales en 3D pasaron a colocarse en el nivel de altitud correcto en relación con el nivel del mar, obteniendo un posicionamiento espacial más preciso. El próximo paso consistió en superponer ortofotos aéreas sobre el relieve digital, lo cual dio como resultado imágenes 3D de las ciudades (físicas) que resultan mucho más reales aún (ver figura 1).

En la actualidad, los modelos urbanos 2D y 3D continúan elaborándose con puntos, líneas, polígonos e imágenes. Todos estos modelos son útiles, pero todavía insuficientes a la hora de llevar a cabo un análisis urbano detallado, ya que, como lo señala el geógrafo brasileño Milton Santos, “geometrías no son geografías” (Câmara 2000). De hecho, para desarrollar políticas de suelo se utilizan diferentes tipos de datos geográficos: sociales, físicos, económicos y medioambientales, todos los cuales tienen lugar en el espacio y, por lo tanto, deben ser relacionados con los elementos de la ciudad virtual.

El SIG contribuye al proceso de construir una ciudad virtual 3D, ya que permite el enlace entre los datos estadísticos y las formas geométricas para generar imágenes de información temática que pueden aplicarse a diferentes cuestiones relacionadas con las políticas de suelo. Para los fines de la planificación urbana, una imagen 3D creada en una plataforma de SIG es, por lo general, más útil que la propia fotografía del mismo sector, puesto que a través del sistema se puede resaltar datos de interés, crear posibles escenarios que anticipen los efectos económicos de ciertas decisiones en cuanto a políticas de suelo e inclusive evaluar el impacto al medioambiente de algún nuevo desarrollo.

Ciudades virtuales 3D formales e informales

La ciudad virtual 3D representada en forma geométrica resulta útil en distintos tipos de análisis, tales como los estudios sobre tránsito vehicular, la propagación de las ondas emitidas por estaciones de radio o cualquier tipo de análisis sobre redes de infraestructura. No obstante, para otros tipos de análisis, la ciudad virtual 3D no llega a ser suficiente. Por ejemplo, un abogado o un economista necesita visualizar la ciudad formal 3D – es decir, la ciudad definida en las normas urbanas y medioambientales. La figura 2 muestra dos imágenes en las que se ven manzanas de una ciudad virtual 3D: una representa los edificios existentes y la otra indica el potencial de desarrollo según las normas urbanas aplicables. Las diferentes densidades de construcción implican valores distintos de los inmuebles y, consecuentemente, diferentes bases económicas para la definición de la política tributaria y de recuperación de plusvalías. Estas dos ciudades conforman la ciudad virtual 3D formal.

En América Latina, donde la incidencia de la informalidad es emblemática en el paisaje urbano, resulta importante visualizar y definir tanto la dimensión informal como las dimensiones legales de la ciudad. Los asentamientos informales se desarrollan cuando las familias no logran acceder a las viviendas ofrecidas por el mercado o por los programas sociales. La gente necesita encontrar algún lugar donde asentarse, lo que con frecuencia ocurre en terrenos peligrosos o protegidos que resultan inadecuados para vivienda, o en terrenos vacantes, ya sean estos públicos o privados. La magnitud de la necesidad de una vivienda por lo general supera la cantidad de terrenos disponibles, lo que obliga a las residentes a verticalizar los asentamientos informales, construyendo estructuras más altas y con mayores niveles de densidad. Es así que se desarrolla la ciudad virtual 3D informal (ver figura 3).

Cada espacio ocupado es una componente de la ciudad, por lo tanto, la formalidad cuanto la informalidad deben tenerse en cuenta en las bases de datos de los catastros urbanos. La tarea de conectar la ciudad virtual informal con la ciudad virtual formal es un desafío mucho mayor en 3D que en 2D, puesto que, entre otras razones, los propietarios y los ocupantes de un mismo espacio compartido pueden ser diferentes. En estas áreas, la infraestructura también está organizada en forma diferente, mientras en la ciudad formal, las redes de infraestructura pública consisten en cañerías fijas, cables, caminos y vías de ferrocarril regulares y estables, en la ciudad informal las redes de infraestructura frecuentemente son construidas por los mismos habitantes mediantes mangueras y cables suspendidos que cambian constantemente de posición a medida que el asentamiento se va extendiendo. Un catastro 3D que integre todos los datos puede informar a los planificadores urbanos cuáles son las brechas existentes entre la oferta y la demanda de terrenos para construcción por parte de la población, lo que contribuye a definir políticas que aborden la cuestión de los asentamientos informales no planificados.

Ciudades dinámicas 3D

Los cambios que van ocurriendo en las ciudades pueden visualizarse y medirse de diferentes maneras, como por ejemplo, mediante estudios sobre la densificación, migración y expansión de las redes de infraestructura. Estos estudios se basan en la suposición de que las variables sociales, económicas y medioambientales se encuentran en constante movimiento, mientras que el terreno es estático. No obstante, otras fuerzas capaces de producir cambios en la ciudad pueden causar desplazamientos de diferentes intensidades que pueden medirse en el espacio (3D) y el tiempo (4D). Por ejemplo, las placas continentales están provocando que América del Sur, sus ciudades, sus propiedades públicas y privadas y sus redes de infraestructura se muevan lentamente hacia el oeste a razón de 2 cm por año. Estos movimientos, que parecen insignificantes, tienen consecuencias sobre las políticas urbanas puesto que, dentro de 50 años, una propiedad podrá moverse hasta 1 metro de su ubicación actual.

Por otro lado, la naturaleza dinámica de la tierra genera movimientos mucho más extremos. El terremoto que afectó la región chilena del Bio-Bio en febrero de 2010 provocó impactos a diferentes escalas. Según las mediciones llevadas a cabo por el Observatorio Geodésico Integral Transportable (TIGO, por sus siglas en inglés) en la ciudad de Concepción, la totalidad del territorio se movió durante 30 segundos inicialmente hacia el noroeste y luego terminó con un desplazamiento de 3 metros hacia el suroeste. Durante este episodio, la altura del suelo se modificó en 50 cm. El movimiento telúrico corrió propiedades y destruyó infraestructura y edificios urbanos, siendo que el daño se agravó con el tsunami posterior. Un patrón similar se observó durante el terremoto que azotó al país en 1960, el más grave registrado en el mundo, cuando el suelo se movió con tal intensidad que algunas propiedades (o parte de ellas) desaparecieron en el mar y otras emergieron.

El terremoto ocurrido en enero de 2010 en Haití produjo, en 35 segundos, una cantidad de escombros estimada en 20 millones de m3, pero no se registraron desplazamientos del suelo significativos del territorio.

Desde el punto de vista del catastro, estas dos catástrofes tuvieron impactos muy diferentes. Si la información urbana hubiera estado estructurada en capas temáticas e integrada en una plataforma SIG, el terremoto de Haití habría afectado a la capa correspondiente a las construcciones y habrían desaparecido varios edificios representativos. En Chile, la capa correspondiente a las construcciones se vio modificada principalmente por el tsunami, mientras que la capa de terrenos sufrió desplazamientos y cambios espaciales derivados del movimiento telúrico. Las catástrofes naturales de estas características que ocurren con tanta rapidez modifican el entorno y la vida de las personas en forma radical y tienen importantes implicaciones en cuanto a las prioridades de los gobiernos, tales como la definición e implementación de políticas de suelo, tanto antes como después de ocurridos dichos eventos.

Los impactos del cambio climático, la contaminación subterránea y la contaminación del aire, por ejemplo, pueden preverse mediante modelos matemáticos con buena precisión, aún antes de que ocurran. Al conectar estos modelos con las bases de datos espaciales de un catastro 3D es posible crear escenarios derivados de los impactos potenciales en el espacio 3D e identificar los barrios y propiedades que podrían verse afectados. Los fenómenos como los terremotos y las inundaciones súbitas, aún cuando sean impredecibles, pueden representarse mucho más rápidamente si los instrumentos de medición utilizados por las agencias medioambientales o los organismos gubernamentales se conectan con las bases de datos espaciales de los catastros 3D. La representación espacial del impacto puede estar disponible para los tomadores de decisión apenas ocurrida la catástrofe.

En resumen, la representación 3D puede contribuir a definir políticas de suelo preventivas para abordar los cambios predecibles, así como también permitir el reajuste de las políticas de suelo actuales con posterioridad a una catástrofe natural.

Redes e infraestructura 3D

Las redes de infraestructura y transporte se mueven a lo largo del territorio de diferentes maneras, lo que permite a la ciudad permanecer activa y fluida. Algunas de estas redes son invisibles por naturaleza, tales como las microondas emitidas por los teléfonos celulares, mientras que otras son invisibles porque son subterráneas, tales como los túneles y cañerías de infraestructura. Otras redes son fácilmente visibles puesto que están construidas sobre la superficie, tales como los caminos y los cables de servicios públicos. La figura 4 ilustra algunas de las complejas intersecciones espaciales de redes de infraestructura y transporte a lo largo de la ciudad 3D.

Las relaciones espaciales entre redes y propiedades públicas y privadas, reservas ambientales, depósitos minerales, masas de agua y otras características no se han tratado eficientemente en las normas cartográficas en 2D, por lo que requieren el desarrollo de nuevas normas específicas en 3D con el fin de hacer cumplir la función social de la propiedad con equidad y justicia. Por ejemplo, el artículo 1.286 del Código Civil Brasileño estipula que un propietario estará obligado a ceder el derecho de paso a través de su propiedad para la colocación de cables, cañerías y otros conductos subterráneos con fines públicos cuando no puedan construirse en ningún otro lugar. La ley también establece la necesidad de determinar cuál será la superficie afectada por los proyectos de obras públicas en cada lote y su correspondiente valor, a fin de calcular la compensación que recibirá el propietario. Los registros catastrales 3D pueden convertirse en un importante aporte que facilite dichas operaciones puesto que los catastros 2D actuales no están siendo eficientes.

Valor del mercado inmobiliario 3D

Una de las funciones de un catastro territorial es la de proporcionar información con el fin de determinar el valor de los terrenos útil para definir las políticas tributaria y de planificación urbana. En América Latina, los valores de los terrenos por lo general se calculan según métodos de valuación ad hoc (tales como el costo de reposición), en los que se utilizan datos de construcción y valores de terrenos para cada sector catastral (Erba 2008). Esta práctica no siempre genera valuaciones confiables, ya que resulta difícil mantener actualizadas las bases de datos catastrales y su implementación puede resultar arbitraria según el lugar donde se aplique.

Un método alternativo de valuación que actualmente se está implementando en la región consiste en el uso de modelos econométricos espaciales para determinar los valores de las propiedades con el nivel de precisión estadística deseable. Esto resulta importante debido a que los valores de los terrenos cambian según el espacio urbano y dependen de variables tales como normas urbanas, restricciones medioambientales, vistas panorámicas, infraestructura y otras características asociadas a la propiedad como, por ejemplo, elementos subterráneos o aéreos relacionados a ella.

Las plataformas de SIG más modernas desarrolladas para catastros 3D permiten al valuador “pararse” dentro de un edificio en cualquier altitud incluso antes de que éste se construya. El sistema le permite conocer la vista que se tendrá desde la ventana de la vivienda, identificar las relaciones existentes con otros edificios, percibir el paisaje natural y observar otras características relevantes de la propiedad. Dichos datos permiten determinar la importancia de factores externos al valor de la propiedad, un aspecto que con frecuencia no se tiene en cuenta en las valuaciones realizadas según los métodos tradicionales como el costo de reposición.

La figura 5 muestra una perspectiva del gradiente de la superficie de valores de terrenos por m2, obtenidos a partir de puntos de referencia correspondientes a propiedades en venta. La superficie posee el mismo sistema de coordenadas de referencia (x, y) que la ciudad y si bien la tercera dimensión espacial (z) no se encuentra relacionada con el espacio geográfico (altitud), es posible colocar la superficie debajo de la ciudad virtual legal y analizar la correlación espacial existente entre el valor del m2 de terreno y las normas urbanas respectivas. Este tipo de aplicación es otro posible aporte al desarrollo de políticas de suelo basadas en técnicas catastrales 3D.

Conclusiones

Aunque las tecnologías utilizadas para medir, representar y almacenar información actualmente están evolucionando hacia las plataformas 3D, la legislación urbana y las políticas de suelo continúan viendo a las ciudades como superficies planas. La posibilidad de visualizar en 3D los edificios y las restricciones que rigen sobre las propiedades representa un avance considerable para aquellos responsables de tomar decisiones referentes a las cuestiones urbanas. No obstante, queda un largo camino por recorrer antes de que la información 3D se integre como parte de la legislación urbana y los títulos de propiedad.

La consolidación de un catastro 3D, que registre de qué manera la propiedad 3D se cruza con las normas y regulaciones legales correspondientes, contribuiría a una mayor efectividad de la planificación urbana y medioambiental, el diseño de redes de infraestructura mejor posicionadas y la prevención de la informalidad, ya que posibilita la construcción de posibles escenarios futuros que muestren el impacto de las políticas de suelo en el espacio. El primer paso para darle a la legislación urbana y medioambiental una connotación 3D sería cambiar el término “área” por “espacio”, lo que implicaría una manera simple y relevante de iniciar el proceso de introducción de este nuevo paradigma. La estructuración de un registro de la propiedad 3D se encuentra aún en vías de desarrollo pero, una vez establecido, los propietarios finalmente comprenderán que son dueños de metros cúbicos en lugar de metros cuadrados.

Sobre el autor

Diego Alfonso Erba es fellow del Lincoln Institute of Land Policy, donde coordina los programas de educación a distancia del Programa para América Latina y el Caribe. Además, investiga, publica y dirige estudios relacionados con el catastro territorial y las aplicaciones SIG.

Referencias

Câmara, Gilberto. 2000. http://mundogeo.com/blog/2000/01/01/geometrias-nao-sao-geografias-o-legado-de-milton-santos/

Erba, Diego A. 2008. Catastro e información territorial en América Latina (CD-Rom). Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/1542_Catastro-e-Informaci%C3%B3n-Territorial-en-Am%C3%A9rica-Latina

van Oosterom, Peter. 2011. Preface of the Proceedings 2nd International Workshop on 3D Cadastre. Delft, The Netherlands. http://3dcadastres2011.nl/

Reconocimientos

El autor agradece a los siguientes colegas y amigos su aporte al desarrollo de investigaciones en este campo de conocimientos: Anamaria Gliesch-Leebmann, I Design Concepts 4 You, Seeheim-Jugenheim, Alemania; Everton da Silva, Universidad Federal de Santa Catarina, Florianópolis, Brasil; João Norberto Destro, Aeroimagem S/A; Igor Bacigaluppi, Gobierno Regional de Bio-Bio, Chile; Sergio Baeriswyl Rada, Municipio de Concepción, Chile; Andrea F. T. Carneiro, Universidad Federal de Pernambuco, Recife, Brasil; Eduardo A. A. Augusto, Instituto Catastral Brasileño (IRIB), São Paulo, Brasil; y Martim Smolka y Anna Sant’Anna, Programa para América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.