Un instrumento en condiciones de emergencia

En la historia reciente de México es difícil encontrar una operación urbanística tan exitosa como la reconstrucción habitacional posterior al sismo de septiembre de 1985. No solo se restablecieron o se mejoraron sustancialmente las condiciones habitacionales de cientos de miles de personas. Además, estas lograron permanecer en el centro de la ciudad y de esa manera evitar una de las tendencias más pronunciadas de la ciudad latinoamericana, que es la expulsión de los sectores populares hacia las periferias. El uso de la expropiación fue fundamental para el éxito de la reconstrucción. Las páginas que siguen tienen por objeto hacer un análisis de la misma como instrumento de intervención urbanística y, en particular, de los problemas jurídicos que se pueden suscitar con su uso.

Una abundante bibliografía ha documentado los procesos sociales que desencadenó el terremoto. Para muchos, la movilización de los damnificados fue incluso un parteaguas en la llamada transición democrática mexicana. Aquí nos concentraremos en un aspecto de ese episodio: la expropiación de varios miles de predios que el presidente de la República decretó para garantizar a los damnificados que no serían desplazados del centro de la ciudad y que se construirían viviendas para ellos ahí donde habitaban. En particular, examinamos el modo en que esa expropiación fue puesta a prueba en los tribunales, ya que eso da una idea muy precisa de los límites y contradicciones de este instrumento de política urbana tan poderoso como polémico.

En el mundo de las políticas públicas, suele pensarse en los instrumentos como si fueran hachas, martillos o pinzas que pueden usar a voluntad para distintas situaciones. Igualmente, los juristas suelen hablar de la “naturaleza jurídica” de las figuras jurídicas, como si ellas fueran objetos con propiedades intrínsecas e inmutables. En el análisis de la expropiación que aquí ofrecemos nos interesa mostrar que la expropiación no tiene una “naturaleza” predeterminada, sino que adopta la forma y la función que le imprimen los operadores del derecho, quienes obviamente operan bajo condiciones concretas, las cuales son también contingentes e impredecibles.

Para la realización del trabajo, además de la revisión de la bibliografía y de los informes oficiales, se realizaron ocho entrevistas a actores claves. Pero sobre todo, se estudiaron 80 expedientes de juicios de amparo promovidos por los propietarios afectados por la expropiación , lo que permite entender mejor la lógica que imperó en el deshago de los procedimientos jurídicos.