La actividad del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo se centra en tareas de investigación y capacitación relacionadas con las políticas. Somos una institución independiente y nuestra tarea siempre parte de análisis objetivos y con base en las pruebas. Proponemos preguntas e hipótesis de prueba que pueden responderse de forma empírica, a través de investigaciones imparciales y una metodología justificable que producen resultados respaldados por los datos. No apoyamos ni propiciamos ninguna ideología en particular.

Sin embargo, somos conscientes de que muchas decisiones sobre políticas giran en torno a principios normativos en lugar de un análisis imparcial. Y a veces, especialmente cuando se trata de cuestiones sobre el suelo, surgen conflictos a nivel de los principios. En el Instituto Lincoln no somos reticentes a adoptar una posición fundamentada en un principio. Nuestro trabajo siempre ha sido motivado por un análisis económico objetivo de los mercados del suelo y una posición marcada por principios acerca de lo que se merece la propiedad del suelo.

Debido a que la oferta de terrenos es fija, al precio lo determina la demanda. Así, los propietarios gozan de un poder monopólico y obtienen la totalidad del aumento del precio generado por una mayor demanda. A medida que transcurre el tiempo, la demanda de terrenos tiende a crecer. En vista de que los propietarios no hacen nada para “ganar” los beneficios del aumento de precios, muchos economistas y filósofos las consideran ganancias mal habidas. Así lo expresa John Stuart Mill en Principios de economía política (1848):

El progreso normal de una sociedad que incrementa sus riquezas tiende, en todo momento, a aumentar los ingresos de los propietarios, a darles tanto una mayor cantidad como una mayor proporción de las riquezas de la comunidad, independientemente de cualquier problema o desembolso en el que hayan incurrido. Se vuelven cada vez más ricos, de la noche a la mañana, sin trabajar, sin correr riesgos y sin economizar. ¿Qué pretensión pueden tener, según el principio general de justicia social, en cuanto a este acceso a las riquezas? ¿De qué manera podrían haberse visto perjudicados si la sociedad, desde el principio, se hubiera reservado el derecho de gravar con impuestos el aumento espontáneo del alquiler hasta el máximo monto necesario según las exigencias financieras?

Este punto de vista normativo también es fundamental en los argumentos esgrimidos por Henry George en su obra más conocida, Progreso y miseria (1879). George afirmaba que era injusto e ineficiente distribuir los beneficios económicos no ganados a los propietarios ociosos, mientras que se imponían tributos sobre los ingresos obtenidos por la mano de obra productiva y los empresarios. Consideraba esta situación como una forma de esclavitud que disminuía el crecimiento económico y generaba una pobreza persistente. George proponía gravar con impuestos este valor del suelo no ganado con el fin de sostener las funciones del gobierno y erradicar la pobreza que acompañaba a la incomparable opulencia generada por la Revolución Industrial.

Con algunos otros matices, nuestro último trabajo relacionado con la recuperación de plusvalías del suelo surge de un análisis similar del valor de mercado del suelo y un punto de vista normativo de lo que se merece la propiedad del suelo. La recuperación de plusvalías del suelo se fundamenta en la noción de que el público tiene derecho a la totalidad —o al menos, a una parte— de los aumentos en el valor del suelo originados por la inversión pública en mejoras del suelo o por acciones públicas que aumentan el valor del suelo. Si un municipio invierte en caminos, sistemas de alcantarillado o transporte público que aumentan el valor del suelo aledaño, dicho municipio tiene entonces el derecho de recuperar de manos de los propietarios o los desarrolladores la totalidad o, al menos, una parte de este aumento en el valor. De forma similar, si una ciudad realiza una rezonificación de un barrio para permitir desarrollos con mayor densidad, dicha ciudad tiene el derecho a recibir una parte del aumento del valor del suelo resultante. Esta indemnización se afirma en un principio básico: los responsables de crear valor deberían cosechar algunos, si no la totalidad, de los beneficios.

Hoy en día, en casi todo lugar se practica alguna forma de recuperación del valor del suelo. Algunas ciudades latinoamericanas consideran los derechos de desarrollo como un privilegio, por lo que los subastan en mercados públicos. Las ciudades limitan el desarrollo “de pleno derecho” para los propietarios a un nivel bajo, por ejemplo, a un coeficiente de utilización del suelo (CUS). Todo aquel que desee construir por sobre el CUS determinado deberá comprar un certificado por cada metro cuadrado propuesto hasta el máximo de CUS permitido, según lo indicado en el plan de ordenamiento de dicho suelo elaborado por el municipio. El producido de las ventas de dichos certificados se utiliza para pagar las obras de líneas de transporte, parques públicos o vivienda social. En muchas otras ciudades del mundo, los desarrolladores deben ofrecer acciones de las nuevas unidades habitacionales a tasas por debajo del valor del mercado, a través de programas de vivienda inclusiva, ya sean obligatorios o voluntarios. En otros lugares, se imponen a los propietarios avalúos especiales o contribuciones por mejoras a fin de cubrir los gastos de nuevas aceras, cordones o refacciones públicas de fachadas.

Estos programas comienzan con la aceptación de la idea de que el valor del suelo se encuentra determinado por muchas fuerzas que no están relacionadas con los esfuerzos de un propietario ni controladas por este. También se fundamentan en principios éticos de equidad: quién obtiene qué y por qué. Sin embargo, estos programas a menudo corren en dirección contraria a los argumentos enraizados en otros principios básicos que afianzan el derecho constitucional, es decir, los derechos de propiedad. Aquellos que adhieren a una visión más estrecha de los derechos de propiedad privada podrían argumentar que todo el valor del suelo pertenece al propietario, independientemente de su procedencia. Según este punto de vista, todo intento del gobierno por reclamar incluso una parte del aumento del valor del suelo constituiría una “confiscación”, lo que violaría las protecciones constitucionales de la propiedad privada. A la larga, estos debates en cuanto a principios terminan ponderándose y decidiéndose en los tribunales.

En América Latina, los tribunales han defendido la venta de derechos de desarrollo ante reclamos por la reducción de derechos de propiedad y por “confiscaciones” ilegales por parte del estado. Dicha defensa se fundamentó al establecer una clara definición de los derechos que los propietarios adquieren cuando toman posesión del suelo. En esencia, no se les permite a los propietarios desarrollar sus propiedades de cualquier manera que lo deseen, sino que deben construir según una densidad específica, acorde al plan maestro, utilizando materiales preestablecidos y adhiriendo a las normas de diseño descriptas en los códigos de edificación. Los tribunales establecieron que, en vista de que los derechos de desarrollo fueron permitidos por el estado y se traspasaron del estado al propietario, entonces dichos derechos no eran derechos de propiedad en sí mismos. Ya que eran algo que los propietarios no poseían, no eran algo que se les podía arrebatar. De manera similar, las zonificaciones inclusivas y otras formas de recuperación de plusvalías han sobrevivido a los desafíos constitucionales en otros países y en unos estados de los EE.UU.

A excepción de las herramientas formales de recuperación de plusvalías mediante las cuales se subastan los derechos de desarrollo, la mayoría de los mecanismos de recuperación de plusvalías son de aplicación ad hoc, es decir, se negocian según cada caso en particular con los propietarios y los desarrolladores. Esto es así debido a que el aumento real del valor del suelo asociado con la acción pública es difícil de observar o medir. Algunos investigadores han creado herramientas que pueden utilizarse para estimar los aumentos del valor del suelo y convertirlos en resultados específicos, tal como la cantidad de unidades habitacionales inclusivas que razonablemente podrían construirse en vista de los detalles financieros del proyecto de desarrollo. Sin embargo, estas herramientas no se usan con frecuencia en las negociaciones.

En las próximas dos o tres décadas, el mundo enfrentará el tremendo desafío de alojar a los miles de millones de nuevos residentes que se espera emigren hacia las ciudades de todo el mundo. Esto requerirá inversiones significativas en nueva infraestructura, como sistemas de transporte, servicios de agua potable y cloacas, y vivienda. Al mismo tiempo, el mundo deberá analizar su afición a diferir el costoso mantenimiento de la infraestructura crítica existente. En definitiva, todo esto requerirá una inversión anual mundial de US$5 a 6 billones. A falta de nuevas fuentes mágicas de ingresos que cubran estos desembolsos, muchas ciudades y países ya están buscando ideas, y están encontrando la respuesta en la recuperación de plusvalías del suelo. Como resultado de ciertos análisis formales preliminares realizados con el fin de comparar los gastos incurridos en infraestructura básica y los aumentos del valor del suelo en América Latina, observamos que los aumentos totales del valor del suelo exceden seis veces las inversiones en infraestructura. Es decir, recuperar cerca del 16 por ciento de los aumentos del valor del suelo en estos casos cubriría totalmente la inversión realizada en infraestructura.

Estos experimentos limitados son a modo indicativo, pero de ningún modo son definitivos. En lo que al Instituto Lincoln respecta, reconocemos la necesidad de profundizar nuestro entendimiento en cuanto a las complejidades de la recuperación de plusvalías del suelo y el potencial que esta herramienta tiene para cerrar las brechas financieras derivadas de la infraestructura. En las próximas semanas, lanzaremos una nueva campaña mundial sobre recuperación de plusvalías. Relevaremos los procesos legislativos que permiten la recuperación de plusvalías del suelo, así como también las defensas legales ante recursos de inconstitucionalidad. Estudiaremos los métodos que se utilizan para determinar el valor del suelo antes y después de que se realizan las mejoras públicas. Documentaremos la cantidad de aumentos en plusvalías del suelo que pueden recuperarse a través de diferentes instrumentos. Además, consideraremos las posibles consecuencias no previstas derivadas de utilizar la recuperación de plusvalías del suelo como principal herramienta de financiamiento público.

La gestión de políticas de suelo es, en su máxima expresión, un discurso teórico motivado por hechos concretos y fundamentados en principios. El Instituto Lincoln apoya el principio de que aquellos que crean el valor merecen al menos recibir una parte de dicho valor. Estudiar y diseminar la utilización de herramientas de recuperación de plusvalías del suelo generadas a nivel público para fines públicos nos trae nuevamente a nuestras raíces.

At the Lincoln Institute of Land Policy, our activity centers on policy-relevant research and training. We are nonpartisan, and our work defaults to objective and evidence-based analysis. We pose questions and test hypotheses that can be answered empirically—through dispassionate inquiry and defensible methodology yielding results supported by data. We do not espouse or advocate for a particular ideology. 

We are mindful, however, that many policy decisions hinge on normative principles, not dispassionate analysis. And sometimes, especially when land is involved, conflicts arise at the level of principle. At the Lincoln Institute, we are not unwilling to take principle-based positions. Our work has always been driven by an objective economic analysis of land markets and a principled position regarding the just deserts of land ownership. 

Because the supply of land is fixed, demand determines its price. As such, landowners enjoy monopoly power and garner the full amount of price increases generated by higher demand. And over time, demand for land tends to increase. Because landowners do nothing to “earn” the windfalls of price appreciation, many economists and philosophers have considered them ill-gotten gains. This is best expressed by John Stuart Mill in Principles of Political Economy (1848):

The ordinary progress of a society which increases in wealth, is at all times tending to augment the incomes of landlords; to give them both a greater amount and a greater proportion of the wealth of the community, independently of any trouble or outlay incurred by themselves. They grow richer, as it were in their sleep, without working, risking, or economizing. What claim have they, on the general principle of social justice, to this accession of riches? In what would they have been wronged if society had, from the beginning, reserved the right of taxing the spontaneous increase of rent, to the highest amount required by financial exigencies?

This normative view is also fundamental to arguments put forth by Henry George in his most famous work, Progress and Poverty (1879). He asserted that it was unfair and inefficient to distribute unearned financial benefits to idle landowners while taxing the incomes of productive labor and entrepreneurs. He considered it a form of slavery that reduced economic growth and generated persistent poverty. George proposed taxing away this unearned land value to support the functions of government and to eradicate the poverty that accompanied the unparalleled opulence produced by the Industrial Revolution.

With some additional nuance, our recent work around land value capture emerges from a similar analysis of the market value of land and a normative view of the just deserts of land ownership. Land value capture is based on the notion that the public is entitled to all, or a portion of, land value increases that result from public investment in land improvements or public actions that increase land value. If a municipality pays for roads, sewers, or public transportation that increase the value of proximate land, the municipality is entitled to recoup some, or all, of this increased value from landowners or developers. Similarly, if a city rezones a neighborhood to permit more dense development, the city is entitled to a share of the resulting land value increase. This recompense is predicated on a basic principle: those responsible for creating value should reap some, if not all, of the benefits.

Today, some form of land value capture is practiced almost everywhere. Some Latin American cities treat development rights as a privilege and auction them in public markets. 

The cities limit “as-of-right” development for landowners at a low level—at one floor area ratio (FAR), for example. Anyone planning to build above one FAR would need to buy a certificate for each proposed square meter up to the maximum allowed FAR set in the city’s master plan for the land. The proceeds from sales of the certificates pay for transit lines, public parks, or affordable housing. In many other cities around the world, developers are required to offer shares of new housing units at below-market rates through mandatory or voluntary inclusionary housing programs. In other places, special assessments, or betterment contributions, are imposed on landowners to pay for new sidewalks, curbs, or publicly supported façade improvements. 

These programs begin with acceptance of the idea that the value of land is determined by many forces that are unrelated to an owner’s efforts or control. They also are grounded on ethical principles of fairness—who gets what and why. But they often run counter to arguments rooted in other basic principles that undergird constitutional law, namely property rights. Those adhering to a narrow view of private property rights might argue that all land value belongs to the owner, regardless of its provenance. According to this view, any attempt by the government to claim even a portion of land value increases would constitute a “taking,” which violates constitutional protections of private property. In the end, such principle-based debates are weighed and settled in the courts.

In Latin America, the courts have defended the sale of development rights against claims of property rights abridgement and illegal “takings” by the state. This defense was founded on establishing a clear definition of the rights that landowners acquire when they take possession of land. In essence, owners are not allowed to develop their property in any way they desire. They are permitted to build to a specific density, consistent with a master plan, using prescribed materials and adhering to design standards, described in building codes. The courts decided that since development rights were permitted by the state and conveyed from the state to the landowner, they were not property rights per se. Since they were something that landowners did not possess, they could not be taken from them. Similarly, inclusionary zoning and other forms of value capture have survived constitutional challenges in other countries and U.S. states. 

With the exception of formal value capture tools that auction development rights, most value capture mechanisms are ad hoc—negotiated on a deal-by-deal basis with landowners and developers. This is because the actual increase in land value associated with public action is hard to observe or measure. A number of researchers have created tools that can be used to estimate value increases and convert them to specific outcomes, like the number of inclusionary housing units that one could reasonably expect given the financial details of a development project. But these tools are infrequently used to guide negotiations.

In the coming two to three decades, the world will confront the tremendous challenge of accommodating the billions of new residents expected to migrate to cities around the globe. This will require significant investments in new infrastructure—for transit systems, water and septic services, and housing. At the same time, the world will need to address its penchant for deferring costly maintenance of existing critical infrastructure.  All in, this will require an annual global investment of $5 to 6 trillion (USD). Without magical new sources of revenue to cover these outlays, many cities and countries are casting around for ideas, and many are finding the answer in land value capture. In nascent formal efforts to compare expenditures on basic infrastructure and land value increases in Latin America, we’ve seen total land value increases exceeding infrastructure investments by a factor of six. In other words, capturing around 16 percent of land value increases in these cases would repay the full infrastructure investment. 

These limited experiments are indicative, but not definitive. For our part at the Lincoln Institute, we recognize the need to deepen our understanding of the intricacies of land value capture and its potential to close infrastructure finance gaps. In the coming weeks, we will launch a new global value capture campaign. We will document the legislative processes that enable land value capture and legal defenses to constitutional challenges. We will study the methods used to determine the value of land before and after public improvements are made. We will document the share of land value increases than can be captured through various instruments. And we will consider the potential unintended consequences of using land value capture as a major public finance tool.

Land policy making, at its best, is a principled discourse driven by facts and grounded in principles. At the Lincoln Institute, we are comfortable with the principle that those who create value deserve at least a share of that value. Studying and spreading the use of tools that capture publicly created land value for public purposes brings us back to our roots.