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ampala, Uganda, alberga 1,7 millones de habitantes y es una de las ciudades con mayor índice de crecimiento de África. Ubicada en la orilla norte del lago Victoria, esta capital tropical tiene muchas marcas distintivas de una metrópolis próspera: rascacielos, calles ajetreadas, transporte público y una animada vida nocturna. Fue sede de eventos importantes, como la conferencia internacional de la Asociación Africana del Agua y el campeonato mundial de carrera a campo traviesa. Pero al igual que otras grandes ciudades africanas, Kampala presenta un alto índice de urbanización que ha afectado su infraestructura financiera y física.

En la última década, la renta municipal aumentó porque mejoró el sistema de tributos inmobiliarios. Hasta principios de la década de 2000, la ciudad luchaba con bases de datos manuales poco fiables, tecnologías desactualizadas, procedimientos confusos, una base imponible reducida y prácticas inadecuadas de cobro. En 2010, el gobierno central ugandés creó la Autoridad de la Ciudad Capital de Kampala (KCCA, por su sigla en inglés) y le asignó la tarea de brindar servicios y encargarse de las recaudaciones en la ciudad.

Con la nueva renta de tributos inmobiliarios, el gobierno pudo invertir más en escuelas: renovó o construyó salones de clase y laboratorios de ciencia, y distribuyó cientos de computadoras. Desde 2011 se reabrieron tres bibliotecas públicas, y los proyectos viales están mejorando el acceso al núcleo urbano.

Cuando funcionan bien, los tributos inmobiliarios son una fuente fiable y productiva de renta para los gobiernos locales. En municipios de todo el mundo, la renta por tributos inmobiliarios respalda servicios e infraestructura esenciales, como educación y seguridad pública, servicios de agua y cloacas, recolección de basura, parques públicos, y construcción y mantenimiento de calles. Dado que el impuesto está vinculado con la propiedad y no con los ingresos o la venta, es relativamente estable y difícil de eludir. A diferencia de los ingresos, la propiedad “tiene una ubicación fija y es difícil de ocultar”, dice Joan Youngman, miembro sénior del Instituto Lincoln.

Pero los tributos inmobiliarios presentan una dificultad: a diferencia de los impuestos sobre los ingresos o la venta, que se incluyen en los salarios y recibos de caja, la factura del impuesto a la propiedad inmobiliaria llega por separado. Esto lo hace muy visible, políticamente delicado y, a veces, difícil de reformar. Para cambiar cualquier aspecto de los tributos inmobiliarios, se requiere perseverancia, innovación y la capacidad de explicar al público las complejidades de la financiación gubernamental.

Hacer cambios es difícil pero posible; las experiencias de Kampala y los otros lugares que se muestran en este artículo lo demuestran: Estonia y su capital, Tallin, que implementó un impuesto territorial y la tecnología sofisticada necesaria para rastrearlo; y Boston, Massachusetts, que recuperó un antiguo sistema que había entrado en decadencia y ahora es uno de los sistemas tributarios más estables y productivos de los Estados Unidos.

Los cambios en el impuesto a la propiedad inmobiliaria de Kampala, Tallin y Boston ofrecen previsibilidad, lo cual, a su vez, aumentó las inversiones en desarrollo y empleos y, en algunos casos, mejoró la calificación crediticia. Además, gracias a esta previsibilidad, quienes desean comprar o desarrollar propiedades pueden calcular mejor el gravamen a futuro y ajustar sus ofertas en consecuencia, dice Youngman. Además de ayudar a las ciudades a prosperar a nivel financiero, un sistema de tributos inmobiliarios basado en la eficacia y la transparencia puede alimentar la fe en el gobierno local; los residentes con impuestos regulares tienen más probabilidades de involucrarse con los funcionarios locales para procurar que su dinero se invierta bien.

Kampala, Uganda

Según el libro Property Tax in Africa del Instituto Lincoln, todos los países de África tienen un impuesto a la propiedad, salvo Burkina Faso y Seychelles. En algunos países, como Uganda, el impuesto es una fuente de renta de garantía constitucional para los gobiernos locales, pero “en casi toda África, este se infrautiliza y se administra mal” (Franzsen y McCluskey 2017). 

En general, en África, el índice de recaudación de los tributos inmobiliarios ha sido bajo, según indica el Centro Internacional de Impuestos y Desarrollo (ICTD, por su sigla en inglés): en promedio, apenas un 0,38 por ciento del PIB, en comparación con el 2,2 por ciento en países desarrollados. Es más, la administración del impuesto presenta un sinnúmero de complejidades. En muchas ciudades, las calles no tienen nombre y las viviendas no tienen número. En muchos países, hay vastos territorios de propiedad colectiva que se usan para pastoreo comunitario y agricultura de subsistencia. En Uganda y Mozambique, este tipo de propiedad colectiva representa el 62 y el 90 por ciento de la superficie territorial, respectivamente (Franzsen y McCluskey 2017). La escasez de valuadores calificados aumenta las dificultades de administrar el impuesto correctamente.

Muchas secciones dependen de transferencias del gobierno central para obtener financiamiento. Pero se espera que el tamaño de las ciudades africanas se triplique entre 2010 y 2050, y este modelo es insostenible. El Banco Mundial estima que las ciudades subsaharianas tendrán un costo total de US$ 93.000 millones anuales para atender las necesidades de infraestructura de su creciente población (Taylor 2016). Los gobiernos centrales pueden ayudar hasta cierto punto, pero, si quieren ser más autónomas, estas ciudades deberán reformar sus sistemas tributarios. 

Antes de que se fundara la KCCA, Kampala padecía de “recaudación de renta y moral fiscal muy bajas”, lo cual significa que los residentes tenían una renuencia general a pagar los impuestos, según indica un informe del Centro Internacional de Crecimiento o IGC, por su sigla en inglés (Andema y Haas 2017).

Priya Manwaring, economista del IGC en Kampala, indica que un aspecto fundamental del éxito de las primeras reformas en la renta fue que el personal de la KCCA se conformó, en parte, con especialistas de la autoridad impositiva nacional. “La Autoridad Ugandesa de Renta es una institución que funciona bien, y mucha gente llega con niveles altos de conocimientos y habilidades”, dice Manwaring.

Los primeros cinco años de reforma en Kampala se dedicaron a lograr que fuera más fácil para los residentes pagar los impuestos y para el gobierno hacer un seguimiento de los impuestos que se debían y de los pagos que se hacían. No fue una labor menor. Antes, la ciudad había tercerizado la recaudación de renta y usaba 151 cuentas bancarias, muchas de las cuales habían sido creadas por empleados sin autorización. Así, era imposible calcular la renta con precisión o evitar irregularidades. Los registros no se llevaban bien y tenían bastantes errores.

Para solucionarlo, la KCCA dedicó un año a desarrollar un programa de recaudación impositiva de código abierto llamado eCitie, que se lanzó en 2013. El programa envía facturas automáticas y recibe y registra pagos para ciertos trámites, como licencias comerciales y tributos inmobiliarios y por hospedaje. En relativamente poco tiempo, los residentes pasaron de hacer horas de filas en las oficinas del centro y lidiar con facturas perdidas a pagar el impuesto con el teléfono (el índice de posesión de smartphones en África es de menos del 50 por ciento, pero está aumentando rápidamente, en particular entre la gente con más educación).

Un informe de 2015 del IGC indicó que el sistema de pago de Kampala estaba a la par de los de países desarrollados (Kopanyi 2015), y las mejoras habían rendido sus frutos casi de inmediato. La renta se disparó de 30.000 millones de chelines ugandeses (US$ 9 millones) en 2011 a 81.000 millones (US$ 24 millones) en 2015. Incluso si se considera la inflación, esto implica un aumento del 89 por ciento. Si bien el costo anual de recaudación fue nueve veces mayor en ese período, el salto provino más que nada de costos de nuevos emprendimientos, que se recuperaron con mayor renta tras un año. Los costos operativos también aumentaron, pero “la KCCA pasó de una recaudación de renta de bajo costo, pero insostenible, a un sistema sostenible de mayor costo” (Andema y Haas 2017).

Lo que es más importante, en unos pocos años, Kampala empezó a percibir cerca de un tercio de sus ingresos mediante tributos inmobiliarios a propiedades comerciales y que generan ingresos, como viviendas en alquiler. La experiencia de esta ciudad, que empezó a cobrar tributos inmobiliarios en 1948, respalda con contundencia la idea de que al simplificar el sistema, se puede aumentar la renta. Kampala pasó de recaudar más de 20 tipos de impuestos a centrarse solo en las mayores fuentes de renta y facilitar el pago de esos impuestos (incluso en lugares con alto índice de recaudación, instaurar sistemas más convenientes hace la diferencia: cuando Escocia añadió una opción de débito directo, el índice de recaudación de Edimburgo aumentó del 93 al 97 por ciento).

En Kampala, el salto en la renta fue alentador, pero los funcionarios sabían que seguían recaudando apenas una fracción de los impuestos adeudados. La renta por tributos inmobiliarios aumentó en los primeros dos años y luego quedó estancada en un 35 por ciento en total. La etapa siguiente de la reforma apuntó a otros aspectos de un sistema que estuvo desatendido por mucho tiempo. La última tasación se había llevado a cabo en 2005, y en 2009 se había hecho una revisión incompleta. El registro de la propiedad estaba desorganizado y no incluía a muchos edificios modernos que podrían haber generado renta impositiva. En algunas partes de la ciudad, los valores de alquiler se habían triplicado entre 2005 y 2013 (Kopanyi 2015); así, la ciudad estaba dejando dinero sobre la mesa.

Con apoyo financiero del Banco Mundial, la KCCA usó SIG (Sistemas de Información Geográfica) para compilar una base de datos de todos los edificios, incluidas las residencias. La agencia asignó a cada edificio una dirección y una nueva tasación. Luego, la base de datos se vinculó con eCitie. El 64 por ciento de las 350.000 propiedades de Kampala se identificaron como imponibles, contra el 47 por ciento del inventario anterior.

Según Manwaring, ahora los funcionarios pueden registrar mejor el aumento de renta por tributos inmobiliarios, además de la renta potencial. Por ejemplo, en las secciones Central y Nakawa, la renta aumentó de 14.000 millones de chelines ugandeses (US$ 5,6 millones) en el año fiscal 2013–2014 a 38.000 millones (US$ 10,2 millones) cinco años más tarde (Manwaring y Regan 2019). Sin embargo, la recaudación de renta se vio afectada por la pandemia: un informe mencionó una caída del 83 por ciento en pagos recaudados entre abril y junio de 2020, en comparación con el mismo trimestre del año anterior (Mwenda 2020). Los funcionarios indican que un factor importante fue no poder realizar difusión en persona.

“Si bien hay brechas importantes en el cumplimiento, se comprende mejor cuál puede ser la renta potencial”, dice Manwaring. Al final, añade, los nuevos datos “establecieron la base para pensar en modelos de tasación masiva en el futuro”.

La comunidad financiera internacional reconoció el progreso de Kampala. La financiación del Banco Mundial respalda proyectos de infraestructura activos, y el Banco Árabe para el Desarrollo Económico en África está financiando un edificio de tres pisos que ofrecerá 2.000 puestos de trabajo a la comunidad (KCCA 2019). Además, en 2015 se otorgó a Kampala la primera calificación crediticia: un respetable A1. Y la KCCA hizo varias inversiones en la economía local. Estableció una oficina de servicios laborales que ya capacitó a más de 4.000 personas y conectó a unas 600 con un empleo.

A pesar del progreso y los elogios (Property Tax in Africa sugiere que las mejoras “se podrían y se deberían replicar en otros gobiernos locales de Uganda” [Franzsen y McCluskey 2017] ), al gobierno de Kampala le ha costado comunicar la relación entre pagar impuestos y recibir mejores servicios. Algunos residentes locales ven la creación de la KCCA como un intento de Yoweri Museveni, el presidente de Uganda, de adquirir poder. Manwaring dice que la KCCA “ha invertido mucho en comunicaciones y concientización”, pero confirma que es una labor a largo plazo.

“Yo no diría que la gente no está dispuesta a pagar impuestos y punto”, dice Manwaring. “Al menos desde mi punto de vista, la ciudad es una institución que funciona bien, y eso ayuda a infundir confianza. Pero siempre se puede hacer más para aumentar el cumplimiento voluntario”.

Tallinn, Estonia

En 1991, cuando la Unión Soviética se separó, más de una decena de antiguos estados soviéticos tuvieron que desarrollar un gobierno nacional y un sistema de renta casi de la nada. Estonia aprovechó la oportunidad al máximo. En el transcurso de una generación, la nación báltica de 1,3 millones de habitantes pasó de un sistema que nunca había reconocido ningún tipo de propiedad del suelo a uno que la reconoce, cobra un impuesto territorial y creó un ecosistema tecnológico sofisticado gracias al cual, según indica un artículo de Wired de 2017, es “la sociedad digital más avanzada del mundo” (Hammersley 2017). La aceptación del gobierno digital de todo el país implica que un estonio puede establecer legalmente un comercio en un par de horas, y las transacciones inmobiliarias se pueden concretar en cuestión de días, en vez de los meses que tomaban antes. 

Este éxito no habría sido posible sin las bases que se establecieron cuando la nación recuperó su independencia. La turbulenta historia de Estonia estuvo marcada por siglos de dominio danés, sueco y ruso. Tras un breve período de independencia, entre 1918 y 1940, el país fue una república soviética durante 50 años. En esta etapa, se quitaron al pueblo la posesión y los derechos territoriales; así, cuando el país recuperó su independencia, el proceso de establecer quién poseía qué (y cuánto valía eso) fue extremadamente difícil.

Primero, se debió reestablecer el derecho de los individuos a poseer tierras; eso se logró en 1992 al redactarse una nueva constitución. Se creó un sistema para devolver predios a sus antiguos propietarios, y hacia 1993 se habían presentado 212.000 solicitudes (Malme y Tiits 2001). En los años que siguieron, el gobierno nacional redactó principios de valuación territorial y un tributo del valor del suelo. El resto de la década se dedicó a procesar las solicitudes y actualizar el registro territorial en consecuencia.

Al gravar el suelo únicamente, y no los edificios, el sistema estaba diseñado para promover el desarrollo, en particular en la capital, Tallin. “A diferencia de un impuesto sobre las mejoras, el territorial no desalienta el mantenimiento y la construcción”, dice Youngman. “También puede reducir los incentivos para la especulación territorial y para impedir que el suelo salga al mercado en momentos de aumento del valor”. También fue una decisión pragmática, porque los datos y los registros públicos de los edificios estaban incompletos. Aivar Tomson, exgerente de la Junta Territorial Nacional de Estonia, indica que muchos de los nuevos funcionarios gubernamentales, entre ellos el Primer Ministro del momento, Mart Laar, tenían alrededor de treinta años. Sus decisiones tendían a ser progresistas, basadas en el mercado y apresuradas. “En parte, fue una terapia de shock averiguar cómo puede sobrevivir la gente en un entorno totalmente nuevo”, dice Tomson.

El impuesto territorial evitaba los problemas contenciosos de la tasación de edificios, pero, aun así, la implementación fue controversial. “Fue bastante complicado explicarles a los propietarios”, dice Tomson, “que a pesar de sus derechos a la propiedad, tienen la obligación de pagar un impuesto territorial anual”. 

Sin embargo, con los años este enfoque ayudó a impulsar el desarrollo económico, en particular en Tallin. A principios de la década de 2000 hubo un auge en la construcción, en particular en cambios de uso y viviendas de mayor densidad. En el 2000, se construyeron menos de 500 departamentos nuevos; en 2007, fueron 3.000 (Wenner 2015). Hoy, la economía del área metropolitana de Tallin representa el 64 por ciento del PIB del país, y el 51 por ciento del empleo. Pero, en parte, gracias a que el país aceptó la densidad urbana, Tallin sigue siendo una de las ciudades europeas más asequibles, y es una de las menos contaminadas. La ciudad invirtió mucho en la mejora de parques locales, la restauración de escuelas y la mejora de infraestructura. El presupuesto de 2020 consideró aumentos para docentes y enfermeros, y 5,7 millones de euros (US$ 6,7 millones) para renovar el complejo histórico del Teatro de la Ciudad de Tallin.

La transformación del país en una república digital también apoyó el sistema tributario. Mientras los gobiernos de casi todos los países digitalizan registros y transacciones de a poco, Estonia saltó al e-gobierno en la década de 2000. Con el lanzamiento de la plataforma gubernamental e-Estonia en 2012, empezó a usar tecnología segura que permite a los usuarios registrar datos y transacciones de forma instantánea. En tareas como votar, obtener una identificación móvil o pagar impuestos, para interactuar con el gobierno solo se necesita conexión a Internet. 

Gracias al cambio a un sistema digital, Estonia recibió todo tipo de elogios de la comunidad comercial por sus facilidades para nuevos emprendimientos, y a los propietarios, les ofrece seguridad adicional. El sistema transformó la manera en que se efectúan las transacciones inmobiliarias: ya no hace falta que los residentes visiten oficinas públicas y pasen horas esperando que un funcionario público busque los registros. Este sistema libre de papeleos redujo el tiempo de procesamiento para las transacciones territoriales a apenas ocho días; antes llevaban hasta tres meses.

Estonia aún tiene una debilidad que conocen todos los funcionarios del impuesto territorial del mundo: los valores territoriales no se han reevaluado desde 2001, aunque prácticamente se hayan septuplicado en este tiempo, según indicó Tomson, quien hoy es director adjunto de una empresa consultora inmobiliaria con base en Tallin. Tomson espera que en 2021 haya una reevaluación, pero teme que esta se retrase por la falta de popularidad de una gestión así. “El período exacto de reevaluación no está determinado por ley”, dice. “Siempre es fácil esperar a un mejor momento”.

Boston, Massachusetts

En 1980, Boston era “una ciudad en decadencia”, escribió Edward Glaeser, economista de Harvard, años más tarde. La población de la ciudad había disminuido drásticamente desde su auge, indicó, “y los valores inmuebles habían caído tan bajo que tres cuartas partes de las viviendas valían menos que el costo de los materiales para construirlas”. Al igual que otras ciudades industriales que supieron ser prósperas, la capital de Massachusetts parecía encaminarse al “cajón del olvido industrial” (Glaeser 2003).

A los infortunios económicos de la ciudad se sumaba un sistema de tributos inmobiliarios que, según describió Boston Globe en 1976, estaba “en ruinas por los abusos” y repleto de desigualdades. La última reevaluación de toda la ciudad se había hecho en la década de 1920, y la falta de reevaluaciones durante medio siglo había llevado a desigualdades impositivas cada vez mayores en vecindarios cuyos valores inmobiliarios aumentaron de forma desigual. Depender de las tasaciones de los 20 implicaba, por ejemplo, que las propiedades residenciales del vecindario Roxbury, en su mayoría negro, se valuaban en alrededor del 40 por ciento de su valor de mercado actual, mientras que las propiedades de Charlestown, un vecindario de tradición irlandesa con una mayor revalorización, se valuaban (y, por lo tanto, gravaban) en una cifra inferior, cerca del 16 por ciento menos que el valor de mercado.

En vez de actualizar las tasaciones, la ciudad solo tendía a aumentar los impuestos para garantizar la renta que necesitaba. En 1981, los bostonianos pagaban un tipo impositivo nominal sobre la propiedad inmobiliaria del 27 por ciento, uno de los más elevados del país. Eso era “totalmente insostenible si las tasaciones siquiera se acercaban a los valores de mercado”, indicó el libro A Good Tax del Instituto Lincoln (Youngman 2016). El problema se daba a nivel estatal: el tipo impositivo nominal sobre la propiedad inmobiliaria de Billerica, entre Boston y el límite con Nuevo Hampshire, llegaba al 31 por ciento. 

En los 70 y principios de los 80, una serie de procesos judiciales y una medida definida por plebiscito en todo el estado provocaron dos cambios importantes en la constitución estatal. El primer cambio permitía, pero no exigía, que se clasificaran las propiedades; esto significa que las residencias se podían gravar con valores inferiores a los comercios. Luego, una medida definida por plebiscito, la Propuesta 2½, limitó los tributos inmobiliarios a una renta total del 2,5 por ciento del valor total en efectivo de todas las propiedades, y estableció un tope del 2,5 por ciento para los aumentos del índice anual. Las ciudades estuvieron en contra de la medida, pero esta se aprobó sin problemas en 1980 durante una ola nacional de oposición a los impuestos. Como resultado, en cuestión de años, el flujo principal de renta de las ciudades y pueblos del estado se redujo en alrededor del 20 por ciento. “Fue un caos”, dice Ron Rakow, miembro del Instituto Lincoln y excomisionado del Departamento de Valuación de la ciudad de Boston. “Debimos recortar el gravamen en un 15 por ciento dos años seguidos para cumplir con la norma”.

Los primeros dos años, el estado ayudó a compensar parte de la pérdida de renta, pero luego las ciudades y los pueblos debieron ajustarse a los límites rígidos impuestos por la Propuesta 2½. De pronto, muchas secciones del estado comenzaron a realizar reevaluaciones que debían haberse hecho mucho antes. En 1981, menos de 100 de las 351 ciudades y pueblos del estado habían implementado tasaciones de valor de mercado. Cuatro años más tarde, ese número subió a 339 (Youngman 2016).

En Boston, los asesores solían viajar por la ciudad para reevaluar propiedades individuales, un ejercicio muy intenso que se basaba en opiniones subjetivas. Para mantenerse al día con los valores actuales de las propiedades y maximizar la renta potencial, Boston necesitaba un método de valuación más eficiente. La ciudad acudió a la valuación masiva asistida por computadora (CAMA), cuyos modelos estadísticos permitían a los valuadores estimar el valor de las propiedades según los precios de venta de otras propiedades con ubicación, tamaño y estado similares. Dado que el nuevo sistema se basaba en ventas de mercado, era más preciso y eficiente que la práctica anterior (puede obtener más información sobre la función innovadora del Instituto Lincoln en el desarrollo de CAMA en la página 26). Rakow dice que el departamento se redujo de unos 272 empleados en los 80 a unos 86 hoy. “Gracias a la automatización, un tercio de la gente hacía el trabajo 100 veces mejor”, dice.

La actualización de tasaciones también tuvo otros efectos positivos. En 1992, llegaron a la corte estatal más de 12.000 recursos sobre tasación, y la ciudad debió apartar más del 6 por ciento de su renta por tributos inmobiliarios para pagar reintegros. Hacia 2015, hubo menos de 500 recursos. La ciudad estaba apartando apenas el 1 por ciento del gravamen para reintegros, y la cuenta tenía superávit.  

Con los años, la legislatura estatal permitió a la ciudad recaudar otros impuestos (como al combustible de avión, hospedaje y alimentos) para respaldar el presupuesto. Pero Boston aún depende mucho de la renta por tributos inmobiliarios: los US$ 2.200 millones de renta neta de 2019 representaron el 71 por ciento de la renta recurrente. La estrategia ganadora fue transformar los tributos inmobiliarios de una fuente impredecible a una bastante estable. Boston tiene uno de los tipos de tributos inmobiliarios más bajos del estado. En comparación con el resto del país, los tributos inmobiliarios per cápita aumentaron menos: la ciudad tuvo un aumento del 14 por ciento entre 1979 y 2009 en ajustes por inflación, contra el 60 por ciento a nivel nacional (Youngman 2016). 

La estabilidad del sistema de tributos inmobiliarios fomentó la inversión de empresas, lo cual fortaleció la economía de Boston en general. En la última década, algunas empresas como General Electric, Reebok, Wayfair y LEGO Education North America transfirieron su sede central allí. A mediados de los 90, cuando la salud fiscal de la ciudad mejoró, esta empezó a crear reservas presupuestarias para superar los años difíciles. Según la agencia de calificación crediticia Moody’s Investors Service, en la Gran Recesión, fue una de las pocas ciudades del país sin una caída en la renta de un año al otro. Sí recurrió a sus reservas, pero al aumentar los tipos impositivos sobre la propiedad inmobiliaria y ofrecer reducciones a propietarios con dificultades económicas, logró evitar que la renta cayera incluso cuando disminuyeron los valores tasados. Cuando esos valores se recuperaron, la ciudad redujo los tipos impositivos sobre la propiedad inmobiliaria. Si bien es muy pronto para saber cómo le irá a Boston durante la recesión provocada por la pandemia, gracias a la estabilidad de su fuente principal de financiación, es una de las pocas ciudades grandes que pueden costear un aumento anual considerable (4,4 por ciento) en financiación para educación, vivienda y salud pública.  

La estabilidad de la renta y la prosperidad económica han transformado a Boston: en los 70 se la consideraba un emprendimiento basura, y hoy es una ciudad triple A. Según Rakow, hace algunas décadas a los funcionarios les preocupaba que quizás la ciudad tuviera que declararse en bancarrota. Hace poco, Moody’s dijo que Boston es una de las pocas ciudades de los Estados Unidos que debería poder sobrellevar una recesión con relativa estabilidad. Por otra parte, la ciudad incrementó la inversión en casi todas las áreas principales de gastos. En los próximos cuatro años, espera contar con dinero federal y estatal para ayudar a financiar un plan por US$ 4.700 millones llamado Go Boston 2030, que destinará US$ 2.800 millones a proyectos de capital como nuevas viviendas, recuperación de parques, transporte, escuelas y resiliencia ante el cambio climático (ciudad de Boston 2019).

No sorprende que los funcionarios no siempre se hayan tomado bien las reformas. Quienes escriben las leyes suelen despreciar los mandatos de tribunales y las leyes por plebiscito. “En 1980 había mucho pesimismo”, dice Rakow. “Pero tras haber superado ese período inicial, ahora tenemos un sistema predecible y cada vez más renta para pagar servicios, pero que, al mismo tiempo, limita cuánto se puede gastar. Eso tuvo un impacto muy positivo”.

Liz Farmer es periodista y experta en políticas fiscales; sus áreas de especialización son presupuestos, dificultades fiscales y políticas impositivas. Su trabajo suele publicarse en Forbes.com, Route Fifty y otras publicaciones nacionales. Además, hoy es miembro de investigación en el Centro de Investigación sobre el Futuro del Empleo del Instituto Rockefeller.

Fotografía: Kampala, Uganda. Credito: Ben Welle/Flickr CC BY 2.0.

Referencias

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Ciudad de Boston. 2019. “$2.78 Billion to Be Invested in Boston Neighborhoods Through the FY20–24 Capital Budget”. Comunicado de prensa. 23 de abril. https://www.boston.gov/news/278-billion-be-invested-boston-neighborhoods-through-fy20-24-capital-budget.

Franzsen, Riël, y William McCluskey. 2017. Property Tax in Africa: Status, Challenges, and Prospects. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Glaeser, Edward L. 2003. “Mother of Reinvention: How Boston’s Economy Has Bounced Back from Decline, Time and Again”. CommonWealth. Otoño. https://commonwealthmagazine.org/wp-content/uploads/2014/09/CommonWealth_Fall_2003.pdf.

Hammersley, Ben. 2017. “Concerned About Brexit? Why Not Become an E-Resident of Estonia”. Wired. 27 de marzo. https://www.wired.co.uk/article/estonia-e-resident.

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Kopanyi, Mihaly. 2015. “Local Revenue Reform of Kampala Capital City Authority”. Documento de trabajo. Londres, Reino Unido: Centro Internacional de Crecimiento (octubre). https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2016/01/Kopanyi-2015-Working-paper.pdf.

Malme, Jane H., y Tambet Tiits. 2001. “The Land Tax in Estonia”. https://www.semanticscholar.org/paper/3-The-Land-Tax-in-Estonia-Malme-Tiits/fd40228c020bb9558b0984f4df15499340a6df0f.

Manwaring, Priya, y Tanner Regan. 2019. “Property Taxes in Kampala: Some Background Information”. Nota sobre políticas. Londres, Reino Unido: Centro Internacional de Crecimiento (octubre). https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/03/Manwaring-and-Regan-2019-policy-note-1.pdf.

McCluskey, Rhiannon. 2016. “Five Questions About Property Taxation in Africa: Insights from the ICTD Roundtable”. Publicación en blog. 31 de enero. Centro Internacional de Impuestos y Desarrollo. https://www.ictd.ac/blog/property-taxation-in-africa.

Mwenda, Andrew. 2020. “KCCA Registers 83 Percent Tax Collection Decline During Lockdown”. The Independent. 6 de agosto. https://www.independent.co.ug/kcca-registers-83-tax-collection-decline-during-lockdown.

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Taylor, Liam. 2016. “How One African City Is Flipping the Script on Urban Development”. Next City. 26 de julio. https://nextcity.org/features/view/kampala-africa-urban-development.

Wenner, Fabian. 2015. “Land Value Tax in Estonia: Sustainable Land Policy Through Taxation?” Presentación en la conferencia de LANDac de 2015. Múnich, Alemania: Universidad Tecnológica de Múnich. http://www.landgovernance.org/assets/Fabian-Wenner.pdf.

Youngman, Joan. 2016. A Good Tax: Legal and Policy Issues for the Property Tax in the United States. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

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principios de los 70, los tributos inmobiliarios eran uno de los villanos preferidos en los Estados Unidos. Las facturas de cobro de los propietarios estaban por las nubes, en las noticias abundaban las historias de valuadores corruptos, y los legisladores y ejecutores de políticas de todo el espectro concluían que los gobiernos locales administraban mal los tributos inmobiliarios a costa de los residentes a quienes debían atender.

En su discurso del Estado de la Nación de 1972, el presidente Richard Nixon catalogó a los tributos inmobiliarios de “opresivos y discriminatorios”. En la elección presidencial de ese año, los candidatos principales mencionaron dicho impuesto en su campaña. Tras las elecciones, el senador Edmund Muskie de Maine, quien había sido derrotado en la primaria demócrata, encargó una investigación detallada de los tributos inmobiliarios estatales y locales.

“La perpetuación de sistemas arcaicos, injustos (y muchas veces solapados) de tributos inmobiliarios socava la credibilidad de todos los niveles del gobierno”, dijo Muskie en una audiencia del senado en 1973, poco después de que se completara el estudio. “Indigna a todo el país que en una era de tecnología informática casi ningún gobierno pueda administrar los tributos inmobiliarios de forma justa”.

Durante la década siguiente, la tecnología mencionada por Muskie evolucionó de forma drástica. Los grandes avances en la potencia informática y el surgimiento de una generación de valuadores bien entrenados y con habilidades de computación que podían aprovecharla revolucionaron uno de los aspectos más asediantes de los tributos inmobiliarios: la determinación del valor de mercado de cada propiedad. En el núcleo de esta revolución había una pequeña organización fundada en 1974 en Cambridge, Massachusetts, para estudiar y enseñar políticas de suelo.

La tasación de valores inmuebles (también conocida como valuación o avalúo) es tanto un arte como una ciencia, y ha presentado un desafío para los tributos inmobiliarios durante siglos. En Inglaterra, en el s. XVII, los funcionarios gubernamentales contaban las chimeneas y los fogones de cada vivienda para tasarla. Más tarde, un impuesto sobre cada ventana pretendió funcionar casi del mismo modo, pero hizo que la gente sellara ventanas o construyera casas con menos cantidad de aberturas. El parlamento derogó el impuesto en 1851.

Hacia principios del s. XX, los tasadores solían usar uno de tres métodos básicos para determinar el valor de una propiedad; los tres se siguen usando hoy. El primero compara cada propiedad con otras cercanas que se hayan vendido recientemente. El segundo considera el ingreso que recibiría el propietario si alquilara la propiedad. Y el tercero estima el costo en mano de obra y materiales por reconstruir determinada estructura, más el valor del suelo en el que esta se encuentra. 

El tercer método, conocido como “propuesta de costos”, se adoptó mucho en los 20 y los 30. Para calcular el valor del suelo, los tasadores se basaban en el precio de predios vacantes vendidos poco antes en la zona. Estos eran frecuentes en zonas rurales o suburbios nuevos, pero no abundaban en ciudades consolidadas.

“Las ventas de valor territorial son casi imposibles de hallar”, dijo Jerry German, quien empezó su carrera como tasador en Cleveland, Ohio, en 1974, cuando aún se hacían muchos cálculos a mano. “Se colocaba el mapa de la jurisdicción en el suelo o una mesa gigante. Los valuadores miraban el mapa y decían: ‘parece que en esta zona, la tierra se vende más o menos a un dólar por pie cuadrado’ . . . Recuerdo que los valuadores expertos iban por ahí con pequeñas reglas de cálculo en el bolsillo para sacar números”.

Lo que los tres métodos de tasación tenían en común era que los valuadores hacían cálculos individuales para cada propiedad y los registraban a mano en fichas que se solían almacenar en largas filas de archivos. El proceso era vulnerable a errores, incoherencias y corrupción, y no era muy transparente sobre quién decidía el valor de cada propiedad, cómo se hacía el cálculo o quién más podría haber influido en la decisión.

Para cuando German llegó a Cleveland, hacía ya más de una década que un puñado de ciudades había empezado a establecer discretamente las bases para la tasación computarizada. En la década de 1960, los avances informáticos se juntaron con nuevas demandas de datos, porque muchos estados exigían por primera vez que se revelaran los precios de venta inmobiliaria de forma precisa. Los valuadores usaban los datos para identificar las características que afectaban el precio de una propiedad, como superficie, cantidad de baños y ubicación. Las jurisdicciones grandes que podían costear las primeras computadoras (y los asesores con pericia especial para programarlas) ya podían calcular valores inmuebles de forma automática. La nueva práctica, valuación masiva asistida por computadora (CAMA), fue un avance, pero también tenía desventajas importantes. 

“Para un tasador, aparte del costo, lo peor era su inflexibilidad”, dijo German. “Todo estaba programado de forma fija, y cuando . . . lograbas encaminarte y programabas todo, era casi imposible cambiar algo”. 

En 1974, cuando se fundó el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo como una escuela, el primer director ejecutivo, Arlo Woolery, vio una oportunidad. Una de las prioridades de la organización era promover tributos inmobiliarios que funcionaran bien. Si ayudaba a los valuadores a computarizar su trabajo, el Instituto Lincoln podría ofrecer el tipo de asistencia que cambiaría las prácticas locales. 

El Instituto Lincoln organizó el primer coloquio sobre valuación masiva asistida por computadora en 1975. En ese entonces, solo un puñado de las cerca de 13.500 jurisdicciones de los Estados Unidos usaban computadoras para valuación masiva; “no serían más de 400, quizás menos de 200 jurisdicciones”, estimó el experto en tasaciones Richard Almy en un artículo que preparó para el coloquio. Charles Cook, director de educación en el Instituto Lincoln, quien antes había trabajado para una empresa privada de valuación masiva, comenzó a reunir y capacitar valuadores en una iniciativa por mejorar la valuación computarizada y expandir el uso. 

El Instituto Lincoln, al reconocer que, debido al costo y la inflexibilidad del software de tasación, este no estaba al alcance de muchas ciudades y pueblos, a principios de los 80 desarrolló un software llamado SOLIR (Small On-Line Research, “pequeña búsqueda en línea”), que los valuadores podrían usar y personalizar solos con una computadora Radio Shack TRS 80 disponible en el mercado. Este fue un gran avance. Por primera vez, las oficinas locales de tasación que no tenían grandes presupuestos o habilidades de programación informática pudieron acceder a CAMA. El Instituto Lincoln entregaba SOLIR sin costo a valuadores que realizaban un curso de una semana, y durante varios años, lo actualizó con regularidad.

Gracias al proyecto, el Instituto Lincoln se sintió menos como una organización de investigación y más como “un emprendimiento informático emergente”, dijo Dennis Robinson, quien era vicepresidente ejecutivo del Instituto Lincoln y director ejecutivo de finanzas, y hace poco se jubiló. Robinson empezó a trabajar en 1982 como supervisor de desarrollo de software y capacitación. Evocó “una alfombra sucia, arrugada, con manchas de café. Esa era la sala de máquinas. Había un banco de unas ocho computadoras Radio Shack con programadores que se encargaban de SOLIR”.

Los primeros valuadores que usaron el software ayudaron a mejorarlo: probaron las limitaciones y recomendaron nuevas funciones. Por solicitud de estos, el Instituto Lincoln creó un módulo que ayudaba a determinar el valor del suelo separado de cualquier edificio; esta era una función esencial para mantener las tasaciones al día.

Hacia fines de los 80, empresas privadas de software y consultoría estaban incorporando la tecnología de SOLIR a sus propios productos, y el Instituto Lincoln dejó de desarrollar el software. Sin embargo, siguió investigando sobre usos innovadores de CAMA y siguió reuniendo y capacitando valuadores a medida que la tecnología avanzaba. En los 90, los valuadores empezaron a usar software de sistemas de información geográfica (SIG) para desarrollar registros de propiedad según su ubicación. Al integrar estos registros con los sistemas de CAMA, entre otras cosas, podían medir cómo afectaban al valor territorial las características del vecindario, como escuelas o parques. “Tomaron esas herramientas e hicieron cosas muy creativas y sofisticadas”, dijo Robinson.

Hoy, CAMA es esencial para los sistemas de tributos inmobiliarios en los Estados Unidos, Canadá y Europa occidental. Muchos gobiernos de Europa oriental, América Latina, Asia y África también adoptaron alguna versión de la herramienta, y en algunos casos usaron imágenes satelitales o fotografías aéreas para abandonar los registros en papel, que fueron la base de los primeros sistemas de CAMA.

En China, que se prepara para instaurar el primer impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, los funcionarios locales de Shenzhen, un centro tecnológico que crece velozmente, hace poco desarrollaron aplicaciones innovadoras de CAMA. Fueron los pioneros de un sistema conocido como GAMA, que combina GIS y CAMA para crear modelos tridimensionales detallados que consideran factores como vistas y el trayecto de la luz y el sonido. Estas consideraciones adicionales pueden provocar diferencias de hasta un 20 por ciento en el valor de los departamentos o condominios de un mismo edificio. 

En total, los avances de CAMA en las últimas décadas crearon una marea de cambios en la administración de los tributos inmobiliarios. “La tasación computarizada puede parecer obvia hoy”, dijo Joan Youngman, miembro sénior del Instituto Lincoln. “Pero ofreció la infraestructura necesaria para tasar el verdadero valor de mercado de cada propiedad, y esta es la base de cualquier sistema de tributos inmobiliarios justo y equitativo”.

Will Jason es el director de comunicaciones del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Fotografía: La tasación computarizada, que el Instituto Lincoln ayudó a impulsar en los 70 y los 80, generó un sistema de tributos inmobiliarios más equitativo. Crédito: cortesía de Data Cloud Solutions, LLC.

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Kampala, Uganda, is home to 1.7 million people and is one of the fastest-growing cities in Africa. Situated on the north shore of Lake Victoria, this tropical capital city has many of the hallmarks of a booming metropolis: skyscrapers, bustling streets, public transit, and a lively nightlife. Major events like the African Water Association’s international conference and the World Cross Country Championship have been held here. But like other large African cities, Kampala is experiencing rapid urbanization that has strained its financial and physical infrastructure.

Over the past decade, Kampala has increased municipal revenue by improving its property tax system. Until the early 2000s, the city was grappling with unreliable manual databases, outdated technologies, unclear procedures, a narrow tax base, and inadequate collection practices. In 2010, the central Ugandan government created the Kampala Capital City Authority (KCCA) and tasked it with delivering services and collecting revenues in the city. With the new revenue from property taxes, the government has been able to invest more in schools, renovating or building classrooms and science labs and distributing hundreds of computers. Three public libraries have reopened since 2011, and roadwork projects are improving access to the urban core.

When it works well, the property tax is a reliable and productive source of revenue for local governments. In municipalities around the world, property tax revenue supports critical services and infrastructure including public education, public safety, water and sewer services, trash collection, public parks, and road construction and maintenance. Because it is tied to property, rather than to income or sales, the tax is relatively stable—and tough to shirk. Property, unlike income, “has a fixed location and is difficult to conceal,” says Joan Youngman, a Lincoln Institute senior fellow.

But the property tax faces a challenge: unlike taxes on income or sales, which are typically baked into paychecks and cash register receipts, the property tax bill arrives separately. This makes it highly visible, politically sensitive, and often difficult to reform. Changing any aspect of the property tax requires persistence, innovation, and the ability to explain the complexities of government funding to the public.

Reform is difficult, but it can be done, as illustrated by the experiences of Kampala and the other places in this story: Estonia and its capital city, Tallinn, which implemented a land tax and the sophisticated technology to track it; and Boston, Massachusetts, which revived a mature system that had been in decline—and now has one of the most stable and productive tax systems in the United States.

The property tax changes in Kampala, Tallinn, and Boston have provided predictability, which in turn has increased investment in development and jobs and, in some cases, improved credit ratings. This predictability also allows people who want to buy or develop property to better estimate their future tax liability and adjust their bids accordingly, says Youngman. Along with helping cities prosper financially, a property tax system based on efficiency and transparency can build faith in local government; residents who are regularly taxed are more likely to become engaged with local officials to ensure that their money is well spent.

Kampala, Uganda

According to the Lincoln Institute book Property Tax in Africa, a property-based tax is levied in every African country except Burkina Faso and the Seychelles. In countries including Uganda, the tax is a constitutionally guaranteed revenue source for local governments, but “almost everywhere in Africa, it is underused and badly administered” (Franzsen and McCluskey 2017).

In general, the collection rate for property taxes in Africa has been low, according to the International Centre for Tax and Development (ICTD): just 0.38 percent of GDP on average, compared with 2.2 percent in developed countries. What’s more, the administration of the tax has myriad complexities. In many cities, streets are unnamed and houses unnumbered. Large tracts of land in many countries are collectively owned and used for communal grazing and subsistence agriculture. In Uganda and Mozambique, this kind of collective ownership accounts for 62 and 90 percent, respectively, of the land area (Franzsen and McCluskey 2017). A shortage of qualified appraisers contributes to the difficulties of administering the tax effectively.

Many localities rely on transfers from the central government for funding. But given that African cities are expected to triple in size between 2010 and 2050, this model is unsustainable. The World Bank estimates it will cost sub-Saharan cities a collective US$93 billion a year to keep up with the infrastructure needs of their expanding populations (Taylor 2016). Central governments can help to some degree, but these cities will have to reform their tax systems to become more self-sustaining.

Before the establishment of the KCCA, Kampala experienced “extremely low revenue collections and poor tax morale,” meaning a general unwillingness on the part of residents to pay taxes, notes a report from the International Growth Centre, or IGC (Andema and Haas 2017).

A critical aspect of the success of early revenue reforms, says Priya Manwaring, an economist with the IGC based in Kampala, was that the KCCA was staffed in part by experts from the national tax authority. “The Uganda Revenue Authority is a well-functioning institution, and many of them come with a high level of understanding and skills,” Manwaring says. The first five years of reform in Kampala were devoted to making it easier for Kampalans to pay their taxes and for the government to keep track of taxes owed and payments made. It was no small effort. Previously, the city had farmed out revenue collection to third parties, using 151 bank accounts, many opened by employees without authorization. This made it impossible to accurately estimate revenues or prevent graft. Records were poorly kept and often wrong.

To address this, the KCCA spent a year developing an open-source tax collection program called eCitie, launched in 2013. The program auto-sends bills and receives and tracks payments for items such as business licenses, property taxes, and room taxes. In relatively short order, Kampalans went from standing in line for hours at downtown offices and dealing with lost bills to paying bills on their smartphones. (Smartphone take-up rates in Africa are less than 50 percent but are rising rapidly, particularly among the well-educated.)

A 2015 report from the IGC noted that Kampala’s payment system was on par with those in developed countries (Kopanyi 2015), and the improvements had paid off almost immediately. Revenues soared from 30 billion Ugandan shillings (US$9 million) in 2011 to 81 billion shillings (US$24 million) in 2015. Even after accounting for inflation, that represents a rise of 89 percent. Though the annual cost of collection increased ninefold during that time, the jump resulted mainly from startup costs, which were recovered with higher revenues after one year.

Although operating costs have also increased, “the KCCA has now moved from a low-cost but unsustainable revenue collection to a higher-cost sustainable system” (Andema and Haas 2017). More important, in just a few short years, Kampala was generating about one-third of its own income through property taxes on commercial properties and income-generating properties such as rental housing. The experience in this city, which first began taxing property in 1948, offers resounding support for the idea that revenues can be increased by simplifying the system. Kampala went from collecting more than 20 different types of taxes to focusing only on top sources of revenue and making it easier to pay those taxes. (Even in places where collection rates are high, instituting more convenient systems makes a difference: after Scotland added a direct debit option, the tax collection rate in Edinburgh rose from 93 percent to 97 percent.)

For Kampala, the revenue jump was encouraging, but officials knew they were still collecting only a fraction of the taxes owed. After increasing over the first two years, revenue from property taxes remained stagnant at around 35 percent of total revenue. The next phase of reform targeted other aspects of the long-neglected system. The last valuation had been conducted in 2005, with an incomplete revision in 2009. The property register was disorganized and did not include many modern buildings that could have generated tax revenue. Considering that rental values in some areas of the city had tripled between 2005 and 2013 (Kopanyi 2015), the city was leaving money on the table.

With financial support from the World Bank, the KCCA used geographic information systems (GIS) to compile a database of all buildings, including residences. The agency assigned each building an address and a new valuation. The database was then linked to eCitie. Of the 350,000 properties in Kampala, 64 percent were now identified as taxable, up from 47 percent at the previous inventory.

Now, says Manwaring, officials can better track increases in revenue from property taxes as well as potential revenue. In the city’s Central and Nakawa divisions, for example, revenue rose from 14 billion Ugandan shillings (US$5.6 million) in fiscal 2013–2014 to 38 billion (US$10.2 million) five years later (Manwaring and Regan 2019). Revenue collection took a hit during the pandemic, however, with one report citing an 83 percent drop in payments collected from April to June 2020 compared to the same quarter the previous year (Mwenda 2020). A major factor, officials said, was the inability to conduct in-person outreach. “Even though there are significant gaps in compliance, there’s a better understanding of what the potential revenue could be,” says Manwaring. Ultimately, she adds, the new data “laid the groundwork for thinking about potential mass valuation models in the future.”

The international finance community has recognized the progress made in Kampala. World Bank funds support ongoing infrastructure projects, and the Arab Bank for Economic Development in Africa is funding a three-story building that will provide 2,000 workspaces to the community (KCCA 2019). Kampala was also awarded its first-ever credit rating in 2015, a respectable A1. And the KCCA has made a number of investments in the local economy. It set up an employment service bureau that has trained more than 4,000 people and connected some 600 of them with jobs.

Despite progress and praise—Property Tax in Africa suggests that the enhancements in Kampala “can and should be replicated in other local governments in Uganda” (Franzsen and McCluskey 2017)—Kampala’s government has struggled to communicate the link between paying taxes and receiving better services. Some local residents see the creation of the KCCA as an attempt to grab power by Uganda’s president, Yoweri Museveni. Manwaring says the KCCA “has invested a lot in communications and awareness,” but confirms that it is a long-term effort.

“I wouldn’t say people are unwilling to pay taxes, full stop,” Manwaring says. “The city, at least from my point of view, is a well-functioning institution, and that does lend itself to building up trust. But there’s always more that can be done to raise voluntary compliance.”

Tallinn, Estonia

When the Soviet Union broke up in 1991, more than a dozen former Communist states had to develop a national government and revenue system essentially from scratch. Estonia took full advantage of the opportunity. Over the course of a generation, the Baltic nation of 1.3 million people transitioned from a system that hadn’t recognized land ownership at all to one that acknowledges land ownership, collects a land tax, and has created a sophisticated technological ecosystem that made it, according to a Wired article in 2017, “the most advanced digital society in the world” (Hammersley 2017). The country’s total embrace of digital government means that an Estonian can legally establish a business in a few hours, and real estate transactions can be finalized in a matter of days, instead of the months it used to take.

This success would not have been possible without the groundwork laid when the nation regained its independence. Estonia’s turbulent history has been marked by centuries of Danish, Swedish, and Russian rule. After a brief period of independence between 1918 and 1940, the country was a Soviet Republic for the next 50 years. The people’s land rights and ownership were taken away during this era, which made the process of establishing who owned what—and how much it was worth—extremely difficult when the country regained its independence.

First, the right of individuals to own land had to be reestablished; that was achieved in 1992 with the drafting of a new constitution. A system for returning land parcels to their former owners was created, and 212,000 land claims were filed by 1993 (Malme and Tiits 2001). Over the next few years, the national government drew up land valuation principles and a land value tax. It took the rest of the decade to process the land claims and update the land registry accordingly.

By taxing only land, not buildings, the system was designed to encourage development, particularly in the capital, Tallinn. “Unlike a tax on improvements, a tax on land does not discourage maintenance and construction,” says Youngman. “It can also reduce incentives for land speculation and for withholding land from the market in times of rising values.” It was also a pragmatic decision, because data and public records on buildings were incomplete. Aivar Tomson, a former manager at the Estonian National Land Board, notes that many of the new government officials, including then-Prime Minister Mart Laar, were in their late twenties or thirties. Their decisions tended to be progressive, market-driven, and quickly made. “It was at least partly a shock therapy to find out how people can survive in a completely new environment,” Tomson says.

The land tax avoided contentious issues of building valuation, but its implementation was still controversial. “It was rather complicated to explain to the landowners,” says Tomson, “that despite their ownership rights, they are obliged to pay an annual land tax.”

Over the years, however, this approach has helped drive economic development, especially in Tallinn. Construction boomed in the capital in the early 2000s, mainly with infill and higher-density housing. In 2000, fewer than 500 new flats were constructed; in 2007, more than 3,000 new flats were built (Wenner 2015). The Tallinn metro area’s economy now accounts for 64 percent of the country’s GDP and 51 percent of employment. But thanks in part to the country’s embrace of urban density, Tallinn remains one of the more affordable European cities and is among the least polluted. The city has invested heavily in improving local parks, renovating schools, and upgrading infrastructure. Its 2020 budget included raises for teachers and nurses and 5.7 million euros (US$6.7 million) toward renovating the historic Tallinn City Theatre complex.

Estonia’s transformation into a digital republic has also bolstered its tax system. While the governments of most countries are slowly digitizing records and transactions, Estonia jumped into e-government in the 2000s. With the launch of governing platform e-Estonia in 2012, the country began using secure technology that allows users to record data and transactions instantaneously. For tasks ranging from voting to getting a mobile ID to paying taxes, all that’s required to interact with the government is an internet connection.

The move to a digital system has earned Estonia all sorts of accolades from the business community for startup friendliness, and for landowners it offers an extra layer of security. The system has transformed the way property transactions are carried out, eliminating the need for residents to visit public offices and spend hours waiting for a civil servant to search records. This paper-free system has reduced the processing time for land transactions from up to three months to as little as eight days.

Estonia still has a weak spot familiar to property tax officials across the world: land values have not been reassessed since 2001, even as they have increased by roughly sevenfold over that time period, said Tomson, now the deputy director of a Tallinn-based real estate consulting firm. Tomson hopes there will be a reassessment in 2021, but he fears that the unpopularity of such a move will delay it. “The exact revaluation period is not fixed according to the law,” he says. “It is always easy to wait for better times.”

Boston, Massachusetts

In 1980, Boston was “a city in decline,” wrote Harvard economist Edward Glaeser years later. The city’s population had shrunk dramatically from its peak, he noted, “and real estate values had sunk so low that three-quarters of its homes were worth less than the bricks-and-mortar cost of constructing them.” Like other once-thriving industrial cities, the capital of Massachusetts seemed headed for “the dustbin of industrial history” (Glaeser 2003).

Contributing to the city’s economic woes was a property tax system described by the Boston Globe in 1976 as “crippled with abuse” and rampant with disparities. The last citywide reassessment had been conducted in the 1920s, and the failure to reassess for a half-century had led to growing tax inequities in neighborhoods where property values had appreciated at different rates. Relying on assessments from the 1920s meant that residential property in the predominantly Black neighborhood of Roxbury, for example, was assessed at approximately 40 percent of the current market value, while properties in Charlestown, a traditionally Irish neighborhood where appreciation had been greater, were assessed (and therefore taxed) lower, at approximately 16 percent of current market value.

Instead of updating assessments, the city tended to simply raise tax rates to secure the revenue it needed. In 1981, Bostonians were paying a nominal property tax rate of 27 percent, one of the highest rates in the nation. That was “completely unsupportable if assessments were at all close to market values,” noted the Lincoln Institute book A Good Tax (Youngman 2016). The problem was occurring statewide; the nominal property tax rate in Billerica, halfway between Boston and the New Hampshire border, was as high as 31 percent.

In the 1970s and early 1980s, a series of court cases and a statewide ballot measure led to two important changes in the state constitution. The first of those changes allowed for but did not require the classification of properties, meaning that residences could be taxed at a lower rate than businesses. Then a citizen-led ballot measure, Proposition 2½, capped the property tax, limiting total revenue to 2.5 percent of the total cash value of all properties, and capping annual rate increases at 2.5 percent.

Cities fought the measure, but it passed easily in 1980 during a national wave of antitax sentiment. As a result, the main revenue flow for cities and towns across the state fell by roughly 20 percent over a few years. “There was a lot of pain,” says Ron Rakow, a Lincoln Institute fellow and former commissioner of the City of Boston Assessing Department. “We had to cut the levy by 15 percent two years in a row to come into compliance.”

The state helped offset some of the revenue loss during the first two years, but after that, cities and towns had to adjust to the rigid limits imposed by Proposition 2½. Localities all over the state suddenly began conducting long-overdue reassessments. In 1981, fewer than 100 of the state’s 351 cities and towns had implemented market value assessments. Four years later, 339 had done so (Youngman 2016).

In Boston, assessors had traditionally traveled the city to revalue individual properties, a labor-intensive exercise that relied on subjective opinions. To stay on top of current property values and maximize potential revenue, Boston needed a more efficient assessment method. The city turned to Computer Assisted Mass Appraisal (CAMA), whose statistical models made it possible for assessors to estimate the value of properties based on the sale prices of properties similar in location, size, and condition. Because it was based on market sales, the new system was more precise and efficient than the old practice. Rakow says the department shrank from about 272 staff members in the 1980s to about 86 today. “Because of all this automation, we had one third of the people doing the job 100 times better,” he says. The updated assessments have had other positive effects as well. In 1992, more than 12,000 assessment appeals were taken to state court, and the city had to set aside more than 6 percent of its property tax revenue to pay refunds. By 2015, there were fewer than 500 appeals. The city was setting aside just 1 percent of its levy for refunds, and the account was running a surplus.

Over the years, the state legislature has allowed the city to collect a few other taxes (such as jet fuel, room occupancy, and meals taxes) to support its budget. But Boston is still highly reliant on property tax revenue; the $2.2 billion it netted in 2019 accounted for 71 percent of its recurring revenue. Its winning strategy was transforming the property tax from an unpredictable source to one that is quite stable. Boston has one of the state’s lowest property tax rates. Compared with the rest of the country, its per capita property taxes have risen more slowly: adjusted for inflation, the city saw a 14 percent increase between 1979 and 2009 versus a 60 percent increase nationwide (Youngman 2016).

The stability of the property tax system has helped encourage investment by businesses, which has strengthened Boston’s overall economy. Over the last decade, companies such as General Electric, Reebok, Wayfair, and LEGO Education North America have moved their headquarters here. To help get through lean years, the city began building budgetary reserves as its fiscal health improved in the mid-1990s; during the Great Recession, it was one of the few American cities that didn’t see a year-over-year revenue drop, according to the credit rating agency Moody’s Investors Service. It did dip into its reserves, but by raising property tax rates and offering tax relief to homeowners who experienced economic hardships, Boston was able to keep its revenue from dropping even as assessed values fell. As those values recovered, the city then lowered its property tax rates. Although it’s too early to tell how Boston will fare during the pandemic-driven recession, the stability of its main funding source has made it one of the few large cities able to afford a notable annual increase (4.4 percent) in funding for education, housing, and public health.

Revenue stability and a flourishing economy have transformed Boston from a junk-rated enterprise in the 1970s into a triple A–rated city today. A few decades ago, says Rakow, officials were worried that the city might have to file for bankruptcy. Recently, Moody’s said Boston was one of a very few U.S. cities that should be able to get through a downturn with relative stability. Boston has also increased its investment in nearly every major area of spending. Over the next four years, the city expects to leverage federal and state dollars to help fund a $4.7 billion plan called Go Boston 2030, which will allocate $2.8 billion to capital projects such as new housing, revitalized parks, transit, schools, and climate resilience (City of Boston 2019).

Not surprisingly, the city’s reforms weren’t always welcomed by officials. Court mandates and legislation by ballot are often maligned by those who write the laws. “In 1980, there was a lot of doom and gloom,” says Rakow. “But once we got through that initial period, we now have a predictable system where there have been growing revenues to pay for services, but at the same time it limits how much you can spend. That’s had a really positive impact.”

Liz Farmer is a fiscal policy expert and journalist whose areas of expertise include budgets, fiscal distress, and tax policy. Her work appears regularly in Forbes.com, Route Fifty, and other national publications. She is also currently a research fellow at the Rockefeller Institute’s Future of Labor Research Center.

Photograph: Kampala, Uganda. Credit: Ben Welle/Flickr CC BY 2.0.

References

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City of Boston. 2019. “$2.78 Billion to Be Invested in Boston Neighborhoods Through the FY20–24 Capital Budget.” Press release. April 23. https://www.boston.gov/news/278-billion-beinvested-boston-neighborhoodsthrough-fy20-24-capital-budget.

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Glaeser, Edward L. 2003. “Mother of Reinvention: How Boston’s Economy Has Bounced Back from Decline, Time and Again.” CommonWealth. Fall. https://commonwealthmagazine.org/wp-content/uploads/2014/09/CommonWealth_Fall_2003.pdf.

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Manwaring, Priya, and Tanner Regan. 2019. “Property Taxes in Kampala: Some Background Information.” Policy note. London, UK: International Growth Centre. (October). https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/03/Manwaring-and-Regan-2019-policynote-1.pdf.

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