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Researchers from the Lincoln Institute are working with the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana to better understand how land and increments in land value can be utilized to facilitate the physical rehabilitation and economic development of Cuba.
During the Soviet era, Cuba’s economic environment was characterized by a top-down model in which state agencies were the principal economic and development actors. Planning was autocratic and inflexible; trade depended primarily on the socialist bloc countries; financial capacity was centralized in the national budget; and there was no tax system. Legal, financial and economic reforms implemented since 1990 have helped to create an institutional environment more conducive to economic efficiency and to allow Cuba’s participation in the global market (see Figure 1).
However, the Cuban economy still faces tremendous difficulties that have seriously affected the country’s capacity to maintain living standards, the quality of social and public services, and economic development programs in general. For example, Cuba’s GDP in 1995 was only one-half its 1989 level and its import capacity has fallen from roughly 8 billion to 2 billion US$ annually.
Figure 1: Summary of Key Reforms
1990 Opening of the economy to foreign investors
1991 Reinstatement of Cuban international trade
1992 Introduction of modifications to the 1976 Constitution
Introduction of new forms of non-state property Elimination of the state monopoly on international trade Expansion of foreign-owned private market enterprises 1993 Transfer of formerly state-owned rural land to workers
1994 Restructuring of the central state administration Opening of agricultural markets based on supply and demand mechanisms
1995 Reestablishment of indicative planning and introduction of financial indicators Beginning of state business restructuring Regularization of the circulation of hard currency in the banking system Enactment of new laws on foreign investments Gradual introduction of components of a tax system Enactment of the law restructuring the banking system
1997 Enactment of the law on free trade zones
The Cuban government has tried to promote tourism as its primary means to generate much-needed hard currency quickly. As a Caribbean island, Cuba offers substantial tourist attractions, ranging from magnificent beaches to the architectural heritage of Old Havana, which has been recognized on UNESCO’s World Heritage List, as well as other natural, historical and cultural sites around the country. However, stimulation of the tourist industry requires international partners to undertake the development of hotels, shops, restaurants and airport expansion. The fact that the state owns most of the land available for development is a critical element in Cuba’s strategy to attract foreign developers and tourists.
The government’s plan to build its tourist industry has shown some success. In 1967 there were about 2,000 tourists to the island annually, whereas in 1998 over 1.4 million visitors traveled to Cuba. During the last five years alone, foreign investors have increased their operations in Cuba in several economic sectors, particularly in tourism. As a result 2,000 new hotel rooms have been added in Havana, with a total capacity now surpassing 10,700 rooms. Nationwide there are 31,600 hotel rooms, and the target is to increase capacity to 40,000 over the next two years. About 80 percent of recent construction activity in Cuba is related, directly or indirectly, to the tourist sector. Some estimates indicate that state-owned land and buildings already committed to these new projects represent around 500 million US$. Significantly, this development has been achieved without the existence of a formal land market.
Land-based Policies to Stimulate Development
Land has been used in various ways to help stimulate development and to generate public revenues. First, the Cuban government has used land as its capital contribution in joint ventures with international developers. For example, VanCuba Holdings, S.A., a Canadian company, is a 50-percent partner with the Cuban government in a project to build 11 hotels. Cuba contributed the land as its 50-percent share and the Canadian company is expected to invest 400 million US$. Many such joint venture arrangements, particularly real estate and tourism projects, have been made with development companies from Canada, Spain, Italy and Israel.
Since land is Cuba’s principal contribution to these international ventures, a key issue is to assure that the financial value of the land represents 50 percent of the project’s social capital. In cases where the monetary value of the contributed land is less than 50 percent, the foreign partner has often been instrumental in helping its Cuban counterpart apply for credit from international banks or financial institutions to make up the difference. More recently, the credit to assure 50-percent Cuban participation is obtained at low interest rates directly from the Central Bank of Cuba rather than from international entities.
A second mechanism to stimulate development is the increased use of land leasing agreements for commercial and office projects. Leasing is preferred since the direct sale of state-owned land is possible only in very special situations. The leasing terms are negotiated on the basis of the specific land value, and if accepted by all parties are established for 25 years. The lease may be reviewed and extended for an additional 25 years if the parties involved in the renegotiations agree upon the new criteria. In Havana, several projects with foreign investors are currently operating under such an agreement, and the estimated area under development in the city surpasses 100 hectares.
Third, the Cuban government has entered into direct rental agreements for state-owned land in free trade zones, which in some cases generate significant revenues. About 120 foreign private and public-private enterprises have been established already in two trade zones in Havana.
Both the leasing and direct rental agreements for state-owned land provide important new funds to the national budget. These resources are then used to improve the standard of living in local communities by providing social services (education and health), developing economic projects, upgrading and enlarging major infrastructure and other amenities, and generating jobs. Some examples of city and community benefits that have been supported largely by these revenues are the new Havana International Airport, the creation and improvement of a digital telephone system, and the metropolitan park projects in the Almendares River area.
A different but very interesting set of instruments to mobilize land value increments resulting from public investment has been developed by the Office of the Historian, the public agency responsible for promoting, financing and developing the revitalization program in Old Havana. This Office has begun to collect both indirect and direct taxes totaling 35 percent of revenues from private enterprises not related to the Office, such as hotels, commercial businesses and restaurants that have benefited from the Office’s efforts to rehabilitate the historic district. These external revenues, as well as revenues generated by projects initiated by the Office itself, are used in a kind of revolving fund to support further investments in the built environment. They also fund a variety of social programs, including housing, nursing homes, and educational and cultural activities in Old Havana. The Office’s total revenues surpassed 40 million US$ in 1998 and 50 million US$ in 1999. The government is also negotiating other kinds of revenue-generating programs to capture land value increments to support the rehabilitation of the Paseo del Prado and the Rampa areas of Havana, as well as the Boca de la Chorrera redevelopment project at the mouth of the Almendares River.
Difficulties with Implementation
Cuba’s implementation of these various tools for capturing land value increments has not occurred without problems. In the case of the indirect and direct taxes on revenues introduced in Old Havana, several businesses have claimed that their revenue sources are not a result of the efforts by the Office of the Historian to improve the district, and therefore should be exempt from the tax. For example, the headquarters of the Cuban Fuel Distribution Company (CUPET) is located in a valuable area in the heart of the historic center but does not pay the tax. The company argues that its revenue sources (i.e., its facilities and distribution networks) are located outside the center and therefore do not benefit from the rehabilitation process.
The 25-year leasing agreements illustrate a different problem arising from the implicit dilemma between short-run vs. long-run goals, because the agreements do not include a periodic updating of lease payments. On one hand, if the payments are set on the basis of existing use and value, the public authorities may lose significant financial resources that could accrue from the impacts of these investments and other changes in land value over the 25-year lease. However, if the authorities attempt to capture the anticipated higher value immediately, they will have more difficulty making such expensive deals with wary investors.
The lack of an adequate legal system for real estate development and mortgage lending in Cuba is a major obstacle to implementation of all these instruments. Proposed new real estate laws have been drafted but legislation expected to be introduced last year has not yet been adopted. This uncertain and unpredictable legal situation can prevent the formation of serious business partnerships, which normally require long-term vision, stability and transparency. Furthermore, this lack of legal protection may scare away the highest quality developers who would be most able to carry out sophisticated larger projects. As a result, the Cuban government has had fewer strong proposals to evaluate and has been accepting smaller projects with less established international developers.
These smaller projects are sometimes problematic for several reasons. First, they are often located in the most desirable parts of Havana, although such developments are not necessarily appropriate for those neighborhoods. Second, they must rely on existing infrastructure since they are not large enough to provide that additional investment. Third, the aesthetic quality and even the basic service standards of these new hotels or apartments are sometimes questionable. Since these buildings affect the overall image of the city, they may even have a negative impact and contribute to the devaluation of their neighborhood.
A related problem is the uncertainty that developers experience in having to deal with new institutions and policy tools that are being negotiated within the Cuban government at the same time they are being implemented in the field. While these policies are under review, the government has introduced a moratorium on new development in certain areas of Havana and has slowed the real estate negotiation process in general. Without stability and trust in the relevant government agencies and policies, private investors for commercial or residential projects are discouraged by the risks inherent in making long-term development decisions. This has an obvious effect on the costs of development and the expected internal rates of return.
Finally, there are the difficulties of assessing land values in the absence of formal markets, let alone transparent land transactions. Government agencies involved in development have two choices. One is to use administrative prices in determining the value of leases or contributions, even though the basis for these prices may not reflect the actual value of land attributes. Alternatively, the agencies must negotiate the price with foreign developers based on the dynamics of the particular site. Both options are limited by the lack of ongoing independent land market transactions on which to evaluate actual prices.
Land Policy Dilemmas
Although Cuba has made substantial progress, it faces many challenges and dilemmas in using land efficiently to stimulate development and generate revenues. For example, the smaller, more expedient projects may result in faster development and revenue flows, but they are not able to create a broader vision for future land uses, and they frequently cause damage to the historic fabric and natural environment. The larger, better-financed projects can create such a vision and enhance the environment, but are much more difficult to negotiate and take longer to build.
Furthermore, the larger projects may require a substantial investment in basic infrastructure because of the poor quality of existing conditions. The government has not had the resources to make these investments, thus threatening the economic sustainability of new urban interventions. Small projects cannot support such investment burdens. While the large projects may be able to finance infrastructure investment, they run the risk of becoming exclusive enclaves separated from the surrounding community when they provide infrastructure only as part of their own project. The question, then, is how to finance the infrastructure in a non-exclusionary manner to encourage other small-scale development. Three alternatives are being pursued simultaneously, but are subject to continuing debate:
Another aspect of the debate among Cuban planning and development experts concerns the pros and cons of introducing open land markets with a strong tax system vs. maintaining the existing public management of state-owned land. Those who advocate for introducing open land markets feel it is a necessary step to encourage development so that Cuba can benefit from linkages with the global economy and different types of foreign investments. These experts also argue that Cuba must continue to develop mechanisms for capturing publicly created land value.
Those who argue for continuing the current system point to Cuba’s success in reducing spatial segregation, promoting balance in social and urban services, preserving historic and other patrimony values in the city, and reserving enough land for future development projects. These advocates point to the recent Latin American experience with free markets, which has resulted in increased segregation between rich and poor areas, a lack of social services in poorer areas, increases in urban violence, speculation, and growing environmental problems.
In summary, some of the priority issues on Cuba’s land development agenda are the establishment of a legal system with clear parameters and the introduction of more rigorous and transparent mechanisms for valuing land and buildings. In addition, diversification of the types of Cuba-based partners available to participate in international development projects will help establish criteria for a longer-term planning perspective that will encourage large-scale infrastructure projects and support the continuing provision of benefits to the community. These concerns are not so different from land policy challenges in other developing countries. The continued study of land value as an instrument for development in Cuba offers important lessons for researchers and public officials throughout Latin America.
Ricardo Núñez is researcher at the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana, Cuba. H. James Brown is president and CEO of the Lincoln Institute, and Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Latin American and Caribbean Program. Laura Mullahy, research assistant for the Latin American and Caribbean Program, also contributed to this article.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
América Latina es una región de marcados contrastes en cuanto al uso del suelo: la extensa selva del Amazonas y crecientes áreas de deforestación, grandes regiones despobladas y enormes concentraciones urbanas, la coexistencia de la riqueza y la pobreza en los mismos vecindarios. Muchos de estos contrastes derivan de las políticas de suelos establecidas por intereses poderosos que se han perpetuado gracias a registros desactualizados o distorsionados. Esta herencia es parte del proceso de colonización de la región que se ha caracterizado por la explotación y la ocupación de tierras a cualquier precio.
El primer sistema de información para el registro de parcelas de tierra en América Latina lo estableció en 1824 la Comisión Topográfica en la Provincia de Buenos Aires de la República Argentina. Las oficinas de catastro territorial en toda la región actualmente manejan sistemas de información sobre suelos públicos en los que se registran mapas y datos sobre los terrenos sujetos a impuestos y se otorgan derechos a los propietarios u ocupantes de la tierra.
¿Qué es un catastro?
Un catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico para la valoración de propiedades, zonificación, sistemas de información geográfica, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y demográficos. Dichos catastros representan una herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario sostenible.
Los primeros registros de agrimensura de propiedades en el antiguo Egipto utilizaron la ciencia de la geometría para medir las distancias. Más tarde los catastros europeos siguieron este modelo antiguo hasta que nuevos conocimientos dieron lugar a sistemas más integrados que podían usarse para fines fiscales, como la valoración, la tributación y las transferencias legales, así como la gestión del suelo y la planificación urbana. En los Estados Unidos no existe un sistema nacional de catastro, pero los procesos municipales semejantes son reflejo de la política y el protocolo de los programas internacionales de catastro.
La Federación Internacional de Agrimensores fue fundada en París en 1878 bajo el nombre de Fédération Internationale des Géomètres y se conoce por su acrónimo francés FIG. Esta organización no gubernamental reúne a más de 100 países y fomenta la colaboración internacional en materia de agrimensura mediante la obtención de datos de las características de la tierra sobre, en y bajo la superficie y su representación gráfica en forma de mapas, planos o modelos digitales. La FIG lleva a cabo su labor a través de 10 comisiones que se especializan en los diferentes aspectos de la agrimensura. La Comisión 7, Catastro y Manejo de Suelos, se concentra en los asuntos relacionados con la reforma catastral y catastros de usos múltiples, sistemas de información sobre suelos basados en parcelas, levantamientos catastrales y cartografía, titulación y tenencia de suelos y legislación sobre los suelos y registro. Para obtener más información, visite la página Web www.fig.net/figtree/commission7/.
Catastros multifuncionales
En años recientes, la visión del catastro como un sistema de información multifuncional ha comenzado a evolucionar y a producir grandes avances en la calidad de los sistemas de información sobre suelos, pero también algunos problemas. El origen de estas inquietudes puede hallarse en el concepto mismo de los sistemas de catastros multifinalitarios y en las decisiones administrativas que se necesitan para su implementación. Existe una noción frecuente según la cual para implementar un catastro multifuncional es necesario ampliar las bases de datos alfanuméricas –incluidos los datos sociales, ambientales y también físicos (ubicación y forma), aspectos económicos y jurídicos de la parcela– y vincular esta información a un mapa de parcelas en un sistema de información geográfica (SIG). Aunque es un paso importante, no es suficiente.
La implementación de un catastro multifuncional implica un cambio de paradigma para su administración y exige una nueva estructura de usos del suelo y nuevas relaciones entre los sectores público y privado. En 1996 Brasil ideó un Congreso Nacional sobre Catastro Multifuncional que se celebraría cada dos años para evaluar sus propios programas estatales de catastro y los programas de otros países vecinos. Pese a la atención dedicada a los catastros y los muchos artículos que se han publicado desde entonces sobre el tema, no hay indicios de ninguna municipalidad en la cual el sistema catastral multifuncional opere de la manera que se esperaba.
Según las publicaciones existentes, para que un catastro sea realmente multifuncional es necesario integrar todas las instituciones públicas y privadas que trabajan al nivel de parcelas con un identificador único y definir parámetros para las bases de datos alfanuméricas y cartográficas. Chile es uno de los países donde todas las parcelas tienen un identificador común designado por la implementación del Sistema Nacional de Información Territorial, aunque el sistema todavía no ha integrado los datos catastrales alfanuméricos con los mapas a nivel de parcelas (Hyman et al. 2003).
Centralización y descentralización
La hegemonía del sistema unitario de gobierno que caracteriza a la mayoría de los países latinoamericanos ha propiciado el predominio de catastros centralizados, si bien este fenómeno también ocurre en países con gobierno federal. Brasil, por ejemplo, recientemente reestructuró su Sistema Nacional de Catastro Rural, el cual, a pesar de los avances tecnológicos propuestos en la Ley 10.267/2001, continuará bajo la administración de una institución del gobierno nacional.
En contraste, el movimiento de descentralización en la región aspira modernizar los gobiernos estatales mediante la transferencia de poderes a las jurisdicciones municipales, lo que abarca las instituciones encargadas de la administración del suelo. Por ejemplo, más de la mitad de los estados de México aún tienen datos catastrales centralizados, aunque algunos han comenzado la descentralización creando sistemas municipales compatibles con el catastro estatal. Una situación similar ocurre en Argentina, donde algunas instituciones provinciales están comenzando a transferir sistemas y datos a las municipalidades. Los administradores locales tienen un incentivo adicional por asumir la responsabilidad de organizar y mantener los sistemas catastrales debido a las oportunidades para recaudar impuestos sobre la propiedad y vender mapas o bases de datos registrados en el sistema catastral local a las compañías de servicios públicos y demás entidades del sector privado.
Sin embargo, todas estas buenas intenciones a menudo se tropiezan con el problema crónico de la escasez de personal capacitado e infraestructura. En algunos casos la descentralización puede constituir un problema más que una solución y podría poner en riesgo el mantenimiento y validación de la información. Por ejemplo, la adopción del modelo descentralizado puede conducir a la coexistencia de catastros sumamente detallados y precisos en algunos lugares y catastros casi inexistentes en otros. Tales discrepancias entre municipalidades vecinas pueden dar lugar a incongruencias cuando se incorpora la información sobre el suelo a nivel regional y nacional.
Por otra parte, un modelo centralizado puede facilitar la unificación del diseño y la estructura del catastro y garantizar la integración de sistemas geodésicos y cartográficos con la identificación de parcelas. Las dificultades de acceso y distribución de la información para satisfacer necesidades locales podrían resolverse usando Internet para organizar los datos y mapas a través de un catastro central. Algunos países, como Jamaica, Chile y Uruguay, comienzan a adoptar este enfoque para estructurar sus catastros en forma electrónica (llamados e-catastros, término derivado del concepto de eGovernment -administración electrónica- introducido por el Banco Mundial).
Al considerar las distintas etapas de desarrollo de los catastros en América Latina, podemos concluir que cada jurisdicción está obligada a analizar qué tipo de sistema resulta más adecuado para sus circunstancias particulares. Vale la pena considerar los Principios Comunes del Catastro en la Unión Europea, un documento que afirma que “no hay intención de unificar los sistemas catastrales de los Estados miembros; no obstante, si existe interés en estandarizar los productos” (Comité Permanente, 2003). Si es posible trabajar con sistemas catastrales diferentes en toda Europa, debe ser posible hacerlo en un mismo país.
Catastros públicos y catastros privados
Después de la publicación del Catastro 2014 de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), una de las nuevas visiones que suscitó mucho debate fue la propuesta de que el catastro debiera estar “altamente privatizado; el sector público y el sector privado trabajarán en conjunto, lo que reducirá el control y la supervisión por parte del sector público” (Kaufmann y Steudler 1998). Por ejemplo, en Japón las empresas privadas tienen el control prácticamente total de la base catastral de algunas ciudades, mientras que en los Estados miembros de la Unión Europea el catastro reside en la esfera gubernamental.
En América Latina los catastros se mantienen principalmente en manos de instituciones públicas; el sector privado por lo general participa en los procesos de implementación de actualizaciones cartográficas y sistemas de información, más no en la administración misma. La municipalidad mexicana de Guadalajara, por ejemplo, realizó un estudio comparativo de los costos y concluyó que el manejo del catastro con sus propios empleados y equipos significaría un ahorro del 50% en inversiones, lo que quedó confirmado un año después de la implementación.
Pese a los resultados positivos obtenidos en dichos proyectos desarrollados por completo dentro de la administración pública, no es posible dejar de lado al sector privado, especialmente en el contexto de la ola de privatización que ha sacudido a América Latina estos últimos años. Por ejemplo, al igual que las instituciones públicas, las compañías de teléfono, agua y energía eléctrica necesitan información territorial actualizada. El interés en común por mantener al día las bases de datos hace que las oficinas de catastro y las compañías de servicios públicos trabajen en colaboración y se repartan las inversiones, además de buscar maneras de estandarizar la información y definir identificadores comunes para las parcelas.
Conclusiones
La mayoría de los sistemas catastrales de América Latina siguen registrando tres tipos de datos según el modelo económico-físico-legal tradicional: el valor económico, la ubicación y forma de la parcela y la relación entre la propiedad y el propietario u ocupante. No obstante, existe un mayor interés en utilizar sistemas de información multifinalitarios. En este proceso de transición, algunos administradores han decidido implementar nuevas aplicaciones catastrales basadas en la tecnología, pero es evidente que no se ha logrado el éxito que ellos anticipaban. Esta incorporación de nuevas tecnologías debe estar acompañada de los cambios necesarios en los procedimientos y la legislación y de capacitación profesional de los empleados públicos.
En años recientes ciertas instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Instituto Lincoln y muchas universidades europeas y estadounidenses han prestado su colaboración para ayudar a mejorar los catastros latinoamericanos. Ofrecen apoyo para programas educativos, actividades académicas y proyectos concretos con la finalidad de implementar sistemas de información territoriales que sean confiables y estén actualizados. A medida que continúa la transición hacia catastros multifinalitarios, se implementarán los cambios a través de una revisión minuciosa de la legislación pertinente, formas más accesibles de servicio a los usuarios, colaboración sólida entre las instituciones públicas y privadas que generen y utilicen datos catastrales, y la aplicación de estándares internacionales contemporáneos. Los catastros territoriales en América Latina llegarán a ser todavía más eficaces y útiles si generan información que propicie el desarrollo de proyectos orientados a las preocupaciones sociales fundamentales, como la regulación del suelo y la identificación de terrenos desocupados.
Diego Alfonso Erba es profesor de aplicaciones avanzadas de SIG y cartografía digital en la UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) en São Leopoldo-RS, Brasil, y docente invitado del Instituto Lincoln.
Referencias
Hyman, Glenn, Perea, Claudia, Rey, Dora Inés y Lance, Kate. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT).
Kaufmann, Jürg y Steudler, Daniel. 1998. Catastro 2014: Una visión para un sistema catastral futuro.
Frederiksberg, Dinamarca: Federación Internacional de Agrimensores (FIG). Documento disponible en la página http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/download/cat2014-espanol.pdf.
Comité Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea. 2003. Principios Comunes del Catastro en la Unión en la Unión Europea. Roma. 3 de diciembre. Documento disponible en la página http://www.eurocadastre.org/pdf/Principles%20in%20Spanish.pdf.
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Until recently, a foreclosure on an owner-occupied home in the United States was a relatively rare event. According to data from the Mortgage Bankers Association (MBA), foreclosure proceedings were initiated on approximately 0.3 percent of all owner-occupied housing units with a mortgage in each quarter from 1979:Q1 through 2006:Q2 (figure 1). Since mid-year 2006, foreclosure proceedings have more than tripled and now occur at the rate of at least 1 percent per quarter.
To place these percentages in context, in the 27 ⅟2 year period between 1979 and mid-2006, a cumulative total of 7.5 million foreclosure proceedings had been initiated at a rate of 275,000 per year. In the 3 ⅟2 year period between mid-2006 and year-end 2009, 6 million foreclosure proceedings had been initiated, at a rate of 1.7 million per year, a more than six-fold increase. The conditions for high foreclosure rates are in place for at least the next two years, suggesting that another 4 to 5 million owner-occupied homes will enter into foreclosure in 2010 and 2011.
What is a Foreclosure?
A house is seized by a mortgage lender in a foreclosure proceeding after three steps have occurred. First, the homeowner fails to make contractually obligated mortgage payments, a condition commonly known as default. If homeowners fail to make one or two monthly payments, they are known as 30- and 60-days delinquent, respectively. In many of these cases, the homeowner “self-cures” by making the missed payment(s) in full and paying an additional (contractually pre-specified) penalty. A homeowner who misses three consecutive monthly payments is known as 90-days delinquent, and the probability increases that the house will end up in foreclosure (Tanta 2007).
In the second step, the lender initiates foreclosure proceedings. This process varies by state and can take between 6 and 18 months to complete. In the third and final step, the court system assigns the ownership of the house back to the mortgage lender. In some states, after a foreclosure occurs lenders may try to obtain a “deficiency judgment,” which implies that the foreclosed homeowner must compensate the lender in an amount equal to the difference between the value of the house after the foreclosure and the outstanding loan balance of the mortgage (Ghent and Kudlyak 2009).
What Factors Lead to Foreclosure?
We learn about the root causes of foreclosure by first exploring how foreclosure rates vary across places and over time. Figure 2 shows a graph of 90-day delinquency rates by state in the second quarter of 2009, when the 90-day delinquent rate ranged from 1 percent to 6.5 percent. Two variables explain almost three-quarters of the cross-sectional variation in delinquency rates across states: (1) the statewide unemployment rate in August 2009; and (2) the percentage change in house prices over the three-year period from 2006:Q2 to 2009:Q2.
Table 1 shows the highest and lowest five states in terms of foreclosure rates in 2009:Q2. The states with the steepest declines in house prices and highest unemployment rates have the highest percentage of seriously delinquent borrowers. The two states with the most disparate outcomes are Nevada and North Dakota. In Nevada, house prices fell almost 50 percent; the unemployment rate was 13.2 percent in August 2009; and the 90-day delinquency rate on mortgages was 6.5 percent. In North Dakota, homes appreciated by almost 11 percent; the unemployment rate was a low 4.3 percent; and the 90-day delinquency rate on mortgages was only 1.0 percent.
Figure 3 shows the time-series patterns of the nationwide 90-day delinquency rate, the national unemployment rate less 4 percent, and an index of commonly tracked house prices known as the Case-Shiller-Weiss (CSW) index. The vertical line on the graph at 2006:Q2 marks the height of the housing boom. Over the 2006:Q2–2007:Q4 period, nationwide 90-day delinquency rates started rising after house prices started to decline, despite relatively stable unemployment rates. During the recession, unemployment increased, house prices continued to fall, and the 90-day delinquency rate rose dramatically.
Both figures 2 and 3 suggest that foreclosures are associated with two “triggers”—falling house prices and rising unemployment rates. The double-trigger theory of foreclosures posits that the potential for a foreclosure is highest when (1) a homeowner is “under water,” meaning the house is worth less than the outstanding loan balance of the mortgage (plus any applicable fees); and (2) the homeowner experiences a significant disruption to income, such as unemployment, divorce, or a health event. In addition to the aggregated state-level and nationwide data shown here, the double-trigger theory of foreclosures has been shown to fit foreclosure patterns in loan-level data sets as well (Foote, Gerardi, and Willen 2010).
The double-trigger theory suggests that being under water is a necessary condition for a foreclosure, because it means the homeowner cannot sell the house unless he or she is willing to write the mortgage holder a check at closing to make up the difference of the value of the house and the outstanding loan balance of the mortgage. Recent estimates by the First American Core Logic company suggest that more than 10.5 million properties—20 percent of all residential properties with mortgages—are currently under water; many of them were purchased between 2005 and 2007.
Figure 4 shows that house prices have declined by 40 percent in nominal terms (50 percent after accounting for overall consumer price inflation) from the peak of the housing market in 2006:Q2 through the end of 2009. Standard underwriting calls for a homeowner to make a 20 percent down payment on a house. Given the decline in house prices, homeowners who bought at the peak of the market using a standard down payment are still approximately 33 percent under water. For example, if a homeowner buys a house for $100,000 with an $80,000 mortgage at origination and it then loses 40 percent of value, it is worth only $60,000. The house is now 33 percent under water ($80,000 – $60,000) / $60,000.
Most economists believe that being under water is not a sufficient condition to lead to a foreclosure, although there is some debate on this issue (Goodman et al. 2009; Foote et al. 2010). As long as the house value is not too far below the outstanding loan balance of the mortgage, there is a nontrivial probability that the house will appreciate such that its price will be greater than the mortgage in a reasonable amount of time, and this probability has value called “option value.” Given this value, and given that foreclosure is costly for homeowners, economic theory suggests that many homeowners who are under water should not “optimally” default on their mortgage. In many cases, the available data support this prediction.
Once a homeowner is under water, however, the data suggest that an additional shock to a homeowner’s income strongly increases the odds of foreclosure. Consider the experience of a homeowner who is under water and suddenly loses his or her main source of income due to unemployment or illness. In this case, the house is worth less than the mortgage, so the owner cannot sell or pull equity from the house. Furthermore, the homeowner has reduced income, so after depleting savings cannot make the mortgage payment in full.
To illustrate the quantitative relevance of this point, table 2 shows state-level maximum unemployment benefits (UI) and average mortgage payments for the set of ten states shown in table 1. In many states, UI benefits are not large enough for a one-income family to make a full mortgage payment. In all states, the average mortgage payment consumes a sizeable percentage of monthly UI benefits, leaving little income for food, transportation, clothing, health care, and other essentials.
Should Foreclosures Be Prevented?
A foreclosure seems like a simple transfer of an asset (the house) from the current equity holder (the borrower) to the current debt holder (the mortgage holder), which occurs whenever the borrower defaults on a mortgage obligation. If a foreclosure is just a simple transfer of assets across agents in the economy, then a case can be made that society should not care about foreclosures, the same way that normal people typically do not care how many electric guitars trade hands on eBay in any given month.
However, a case can be made that foreclosures are an undesirable outcome for society in some cases. Many economists think that foreclosures have externalities, meaning people not directly involved in the foreclosure process bear costs every time a house enters foreclosure. For example, foreclosures are estimated to reduce the resale value of nearby homes (Lin, Rosenblatt, and Yao 2007). In addition, foreclosures are associated with other costs that may be socially undesirable, such as the well-being of children (Kingsley, Smith, and Price 2009).
Has the Government Prevented Foreclosures?
Since 2007, the federal government has established initiatives and put into place a set of policies to try to reduce foreclosures. One of the first major initiatives, called Hope for Homeowners, was established in the spring of 2008. This program tried to address the first trigger directly to reduce the number of homeowners who were under water by encouraging institutions and investors holding mortgages to “write down” principal on those mortgages until homeowners were no longer under water. Participation in the program by mortgage holders was voluntary, and the program was structured in such a way that few mortgage holders participated (Cordell et al. 2009). For example, only one person received assistance in the first six months of the program’s launch (Arnold 2009).
In February 2009, the Obama administration announced another major initiative to reduce foreclosures, the Home Affordable Modification Program (HAMP) program, funded with $73 billion of TARP money. Implicit in the HAMP program is the notion that delinquencies and foreclosures have occurred because mortgages underwritten during the housing boom were often exotic, expensive, and ultimately unaffordable.
Until recently, HAMP’s solution to reduce foreclosures was to modify the terms of these mortgages (by reducing the interest rate, extending the amortization period, and offering some forbearance) for the purposes of making the mortgage “affordable,” meaning the mortgage payment would not exceed 31 percent of the borrower’s income after the mortgage was modified. As originally written, the HAMP program did not require the mortgage lender to reduce any of the borrower’s mortgage balance, and many unemployed did not qualify to receive a mortgage modification.
Figure 5 shows data from the Mortgage Bankers Association on 90-day delinquency rates for subprime adjustable-rate mortgages and prime fixed-rate mortgages over the 1998–2009 period. It is clear that subprime adjustable-rate mortgages are much more likely to be seriously delinquent than prime fixed-rate mortgages. These data might help explain why policy makers crafting the HAMP program have, until recently, focused on refinancing people out of exotic or expensive mortgages and into more conventional or less expensive mortgages as a method of reducing aggregate foreclosure rates.
These policy makers might have presumed that refinancing people from mortgages associated with high default rates to mortgages associated with low default rates would, by construction, reduce the overall default rate on all mortgages. There are two problems with this logic. First, people most likely to default are least likely to get a prime mortgage. This implies the mortgage choice at origination may be indicative of the underlying default risk of the borrower. In other words, defaults of subprime mortgages are high because, in some cases, subprime mortgage borrowers had high default risk and could only get a subprime mortgage.
Second, and more important, the recent data suggest that the majority of mortgages currently in default are not subprime mortgages (table 3). Given the current situation, it seems that a program designed to reduce foreclosures in the aggregate should focus on the inherent reasons that households with good mortgages or good credit are defaulting: the double-trigger theory.
Will We Have More Foreclosures?
Both foreclosure triggers are still in place. Unemployment rates are high, and the Congressional Budget Office (2010) is forecasting the national unemployment rate will remain above 9.0 percent in both 2010 and 2011. And, many homeowners are still under water. Assuming that house prices and housing rents will increase at the same rate over the next few years—not an unreasonable assumption given the behavior of historical rent and price data prior to 1996 (Davis, Lehnert, and Martin 2008)—then house prices should be expected to rise in nominal terms by somewhere between 1 and 2.5 percent per year for the next two years. Given the slow expected pace of house-price growth, many homes now under water will continue to be under water in two years.
Against this gloomy backdrop, Congress and the Obama administration have taken steps recently to prevent more foreclosures. First, on March 26, the administration revised the HAMP program so that the recently unemployed will be offered between three and six months of payment reductions (forbearance). This adjustment to HAMP is in line with the recommendations of a well-known plan to reduce foreclosures, written by economists at the Federal Reserve Board and the Federal Reserve Bank of Boston, commonly called the Boston Fed plan (Foote et al. 2009). It is also similar to an existing plan in the State of Pennsylvania that makes loans to unemployed homeowners to enable them to pay their mortgage, called HEMAP. In addition, mortgage investors will be subsidized by the HAMP program for writing down principal when borrowers are under water.
Second, the Obama administration has set up a “Hardest-Hit” fund distributing $2.1 billion to state housing finance agencies in ten states with severe house price decline and high unemployment rates. The state agencies are free to design programs to reduce foreclosures, subject to some guidelines (Housing Finance Agency 2010).
My colleagues and I have worked on foreclosure relief policy and are hopeful these new initiatives—the modification to HAMP and the Hardest-Hit fund—might significantly reduce foreclosure activity over the next few years.
About the Author
Morris A. Davis is an associate professor in the department of real estate and urban land economics at the University of Wisconsin School of Business, and a fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. He was one of the authors of the Wisconsin Unemployment and Foreclosure Relief Plan, which was designed to reduce foreclosure activity of the unemployed. He also maintains and updates the Lincoln Institute Web site database on Land and Property Values in the U.S. (http://www.lincolninst.edu/subcenters/land-values).
Acknowledgments
I have benefited greatly from conversations, help, and advice from Chris Foote, Jeff Fuhrer, Kris Gerardi, Eileen Mauskopf, François Ortalo-Magné, Erwan Quintin, Steve Malpezzi, and Paul Willen. All mistakes and errors are my own.
References
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En la mayoría de los países, las propiedades del gobierno no se encuentran sujetas al impuesto sobre la propiedad; de hecho, la sola idea podría considerarse como un intercambio circular de dinero (Bird y Slack 2004; Youngman y Malme 1994). En el último tiempo, el Reino Unido ha adoptado un punto de vista muy diferente. Considerando que es muy importante que tanto el gobierno como los ocupantes del gobierno municipal estén al tanto del verdadero costo que implica tener propiedades, el Reino Unido insiste en un sistema de alquileres teóricos y garantiza la sujeción a los impuestos sobre la propiedad de ámbito municipal.
Desde la promulgación de la Ley de Asistencia a la Pobreza en 1601 (la fecha generalmente aceptada en que comenzó la tributación de inmuebles municipales en el Reino Unido) hasta el año 2000 (cuando se aprobaron los cambios a esta ley), los inmuebles ocupados por el gobierno o la Corona no se encontraban sujetos al impuesto o a las “tasas” sobre la propiedad. No obstante, la Corona, de hecho, aceptó que era apropiado realizar algún tipo de aporte con el fin de cubrir los costos de los servicios municipales, por lo que pagaba voluntariamente aportes en lugar de tasas (CILOR, por sus siglas en inglés). Este proceso conllevaba varios problemas: los aportes eran voluntarios; los inmuebles de la Corona no figuraban en los listados de valuaciones; y la base sobre la cual se realizaban los aportes carecía del rigor y la transparencia de valuación que se aplicaban al resto de las propiedades.
La Ley Municipal de Gobierno y Valuación se promulgó en 1997 para su aplicación en Inglaterra, Escocia y Gales (más tarde, en 1998, se introdujo una modificación para Irlanda del Norte) con el fin de que todos los inmuebles de la Corona estuvieran en pie de igualdad con respecto al resto de las propiedades sujetas a impuesto y pudieran ser pasibles de ser valuadas para determinar sus tasas. Estas disposiciones entraron en vigor el 1 de abril de 2000. Como resultado, edificios emblemáticos tales como el Palacio de Westminster y la Torre de Londres son valuados por primera vez en la actualidad de la misma manera que el resto de las propiedades.
Valuación de inmuebles comerciales
Los tasadores de la Agencia de Valuaciones (VOA, por sus siglas en inglés), perteneciente al Departamento de Impuestos y Aduanas de Su Majestad (HMRC, por sus siglas en inglés), son los responsables de compilar y mantener los listados de valuaciones de inmuebles comerciales (no residenciales) para Inglaterra y Gales. En Escocia, los responsables son los tasadores municipales, y en Irlanda del Norte, la responsabilidad recae sobre el Servicio de Suelos e Inmuebles. En general, el valor catastral de un inmueble no residencial está basado en el alquiler anual por el cual podría haberse alquilado en el mercado abierto a una fecha estándar (la fecha de valuación precedente). En el caso de Inglaterra y Gales, la fecha precedente para los listados de 2000 fue el 1 de abril de 1998; para los listados de 2005, el 1 de abril de 2003; y para los listados de 2010, que entraron en vigor el 1 de abril de 2010, la fecha precedente fue el 1 de abril de 2008.
La Tabla 1 muestra la cantidad de inmuebles sujetos a impuesto en Inglaterra y Gales y su valor catastral (imponible) total. Resulta un tanto difícil realizar comparaciones con los impuestos sobre la propiedad basados en el valor capital, ya que para ello es necesario conocer los rendimientos respectivos; aún así, es evidente que el nivel de tributación es extraordinariamente alto para un impuesto sobre la propiedad. El nivel del impuesto en Inglaterra y Gales es de aproximadamente el 45 por ciento, aunque esta cifra corresponde a los valores de alquiler, no de capital.
El gobierno del Reino Unido establece una tasa uniforme del impuesto en forma separada (peso por libra esterlina) para Inglaterra, conocida como el multiplicador de valuación para inmuebles no residenciales. En Escocia y Gales, esta tasa es determinada por sus respectivas asambleas y, en el caso de Irlanda del Norte, cada consejo distrital establece su propia tasa. Así se determina el monto a pagar sobre cada libra esterlina de valor catastral, a fin de obtener la factura completa de tasas del impuesto. Las autoridades municipales son las responsables de calcular el monto de las facturas y recaudar las tasas del impuesto sobre inmuebles no residenciales correspondientes a las propiedades que se encuentran dentro de sus áreas de influencia. No obstante, las autoridades no conservan los montos que cobran, sino que los depositan en un fondo nacional (uno para Inglaterra y otro para Gales). El dinero que conforma dicho fondo se redistribuye luego entre las autoridades municipales, con ciertos acuerdos especiales para la ciudad de Londres.
Antecedentes de la exención a la Corona
Antes de que se emitieran los listados de valuaciones en el año 2000, ciertas propiedades ocupadas por la Corona, tales como las instalaciones donde funcionan las oficinas del gobierno central y el Ministerio de Defensa, se encontraban exentas de la valuación y no figuraban en ningún listado de valuaciones. No obstante, la Corona realizaba un CILOR en forma voluntaria en base a un valor catastral teórico.
La Corona no figuraba expresamente ni en la Ley de Asistencia a la Pobreza de 1601 (la ley original de valuaciones se conocía también como la Ley de Isabel) ni en la Ley de Tasas Generales de 1967 que la reemplazó. Debido a que uno de los principios del derecho del Reino Unido consistía en que la Corona no se encontraba sujeta a ningún acto parlamentario a menos que se la mencionara específicamente, no era susceptible a las tasas. Además, no podía imponerse tasa alguna sobre aquellos inmuebles ocupados por sus funcionarios cuando dicha ocupación se entendía como ocupación por la Corona. Este fue el punto de vista mantenido en la causa Jones contra Mersey Docks 11 HL Cas. 443 (1865).
Sin embargo, ya en 1860 el gobierno aceptó el principio de que la Corona pagara alguna suma en forma de CILOR voluntario respecto de los inmuebles ocupados a los fines públicos. Dicha práctica se volvió uniforme en 1874. El Tesoro del Reino Unido adoptó, mediante acta formal, el principio de que los inmuebles ocupados para las funciones públicas debían pagar tasas municipales de la misma manera que otros inmuebles de los condados en los que estaban ubicados, teniendo en cuenta las características de cada caso. El acta del Tesoro estableció el Departamento de Valuaciones de Propiedades del Gobierno (RGPD, por sus siglas en inglés) para evaluar todos los inmuebles del gobierno con el fin de adoptar, en cada caso y hasta donde fuera posible, los mismos principios que se aplicaban a la valuación de inmuebles particulares.
El derecho consuetudinario del siglo XIX establecía que la exención sólo se aplicaba a las propiedades ocupadas por la Corona misma o sus funcionarios, y no al resto de los inmuebles ocupados con fines públicos. Por lo tanto, la exención se aplicaba generalmente a los inmuebles ocupados para usos del gobierno central y a los palacios y parques reales, así como también a otros inmuebles ocupados por funcionarios de la Corona (por ejemplo, la ocupación por parte de los ministros de gobierno o el personal militar de la base naval real, del ejército y de la fuerza aérea real).
En 1896, mediante otra acta del Tesoro se reafirmó el principio de aporte equitativo y se establecieron ciertas concesiones a fin de que entrara en plena vigencia. Estas concesiones consistían en una revaluación periódica, el pago dentro de los plazos establecidos y una contribución con respecto a las cámaras del Parlamento.
A continuación se detallan las principales características del CILOR en los últimos años de su existencia:
Los acuerdos del CILOR se diferenciaban del resto de los procedimientos de valuación estándar en los siguientes aspectos principales:
Fundamentos para eliminar la exención a la Corona
El gobierno ha estado debatiendo la eliminación de la exención a la Corona ya desde la Segunda Guerra Mundial. El Comité Central de Valuaciones, en una carta fechada el 21 de enero de 1947 y dirigida al Ministro de Salud, de hecho sugería dicha eliminación, a la vez que declaraba que su punto de vista, desde hacía mucho tiempo, era que los acuerdos de valuación de inmuebles ocupados por la Corona vigentes hasta ese momento eran en muchos aspectos injustos e insatisfactorios para las autoridades municipales, quienes, en ese entonces, establecían sus propios niveles de tasas. En la década de 1950, las asociaciones de autoridades municipales inglesas expresaron su descontento con la exención aplicable a la Corona y llegaron hasta el punto de declarar que la forma de calcular los CILOR era completamente arbitraria y que con frecuencia representaba un perjuicio para las autoridades municipales. En 1952 calcularon el valor catastral de los inmuebles de la Corona en Inglaterra y Gales en aproximadamente £14 millones, de un valor catastral total de cerca de £341 millones, lo que equivaldría a £2.200 millones según los niveles de valores en la revaluación del año 2010.
A mediados de la década de 1990, el gobierno consideró varios aspectos impulsores para un cambio:
La Ley Municipal de Gobierno y Valuación de 1997 estableció la eliminación de la exención que gozaba la Corona de tasas por inmuebles no residenciales en Inglaterra, Gales y Escocia con vigencia a partir del 1 de abril de 2000. Las autoridades responsables de la valuación cobrarían las tasas correspondientes a los inmuebles de la Corona directamente a los respectivos departamentos, en lugar de cobrarlos a la CPU. Dichas autoridades también podrían iniciar procedimientos de ejecución en contra de la Corona, tal como lo harían con otros contribuyentes. Aunque esto ocurriría solamente en raras ocasiones, las autoridades responsables de las valuaciones podrían, en principio, tomar medidas contra un departamento del gobierno con el fin de obtener una orden de apremio por falta de pago de tasas, en el caso de que fuera necesario.
Los profesionales de la valuación en el Reino Unido han sugerido que, debido a que la valuación es un impuesto, tasar y sujetar a impuesto los inmuebles ocupados por entes públicos representa un derroche de recursos públicos. Las propiedades que podrían incluirse en esta categoría incluyen aquellas ocupadas por el Ministerio de Defensa, el Servicio Nacional de Salud y las autoridades municipales. Superficialmente, el hecho de valuar y sujetar a impuesto estas propiedades puede parecer injustificado. La dificultad reside en que muchas de las actividades que tradicionalmente son llevadas a cabo por el gobierno central o los gobiernos municipales ahora son también realizadas por el sector privado. Un ejemplo de ello son los centros de recreación. Aplicar la exención de tasas a las propiedades de las autoridades municipales cuando estas compiten directamente con el sector privado podría considerarse injusto, ya que le brindaría una ventaja fiscal al sector público.
Aunque el sector público ocupa otros edificios cuya utilización actual evidentemente no compite con el sector privado, resulta difícil justificar la exención de ciertos inmuebles ocupados por el sector público, mientras incluye otros. La justificación original para valuar edificios ocupados por los entes públicos (incluyendo la eliminación de la exención a la Corona en 2000) fue establecer una base en condiciones de igualdad, garantizar que los costos de ocupación se reconocieran en su totalidad y brindar transparencia en cuanto a la contribución de los entes del sector público para cubrir los costos relacionados con los servicios públicos brindados.
Valuación de edificios emblemáticos
La eliminación de la exención a la Corona precipitó la necesidad de valuar una amplia gama de inmuebles fuera de lo común. La valuación en el Reino Unido es un impuesto que se aplica al ocupante y no al propietario, y está basado en la utilización real amplia en lugar de la mayor y mejor utilización del inmueble. Los edificios muy antiguos con frecuencia deben ser valuados, aunque muchos de ellos se han modernizado y se utilizan para diferentes fines, tales como oficinas, usos comerciales mixtos o, al menos en parte, atracciones turísticas.
El tradicional enfoque de comparación de valuaciones pudo aplicarse en inmuebles que tenían un uso similar, con el fin de permitir la determinación de un valor de alquiler indicativo para algunas estructuras, aunque, en el caso de otras, la tarea resultó mucho más difícil. Por ejemplo, la Casa Somerset, sobre el río Támesis, es un bloque de oficinas construido a tal fin, pero es además el primer bloque de oficinas del gobierno que fue construido a tal fin, data de 1776 y ha sido utilizado en filmaciones comerciales, por lo que resulta difícil compararlo con otros edificios.
La valuación de inmuebles fuera de lo común no se limita a las propiedades de la Corona o a aquellas en las que el método de comparación de alquileres no puede usarse porque no existen comparaciones de interés. En tales casos, la aplicación del método de ingresos y gastos o el método de las ganancias puede resultar mucho más confiable a la hora de determinar el valor de mercado en cuanto al alquiler de una propiedad. Este método es apropiado si el inmueble sujeto a valuación es comercial por naturaleza o posee cierto grado de monopolio, y si la principal motivación del ocupante para utilizar el inmueble fuera obtener ganancias y, de hecho, estuviera obteniéndolas (Bond y Brown 2006).
En el caso de no poder utilizar ni el método de la comparación ni el método de ingresos y gastos, se aplica entonces el método de base de contratistas o método de costos cuando el inmueble sirve principalmente para fines públicos y no se encuentra ocupado para beneficio comercial, o cuando el inmueble en cuestión es comercial pero no constituye un centro de ganancias con sus propias cuentas. En ambos casos, el ocupante (o propietario) debería soportar el costo de un inmueble de reemplazo para poder continuar con la utilización del inmueble.
Además del problema de la valuación, nos enfrentamos a la complejidad que existe en el Reino Unido en cuanto a tener un impuesto separado sobre propiedades residenciales. En Inglaterra, Escocia y Gales, este tributo se denomina impuesto municipal, mientras que en Irlanda del Norte, el sistema tiene que ver con tasas residenciales. Si alguna parte del inmueble se utiliza para fines residenciales, según se define en la legislación, entonces se determina el impuesto residencial sobre dicha porción del inmueble. De esta manera, en cuanto al Palacio de Buckingham y al Castillo de Windsor, ambos palacios reales, se aplica una valuación sobre la porción no residencial y comercial, y un impuesto municipal sobre las secciones residenciales de dichos edificios.
Palacio de Westminster
El Palacio de Westminster, también denominado Parlamento, es un palacio real y el lugar donde las dos cámaras del Parlamento del Reino Unido celebran sus sesiones, es decir, la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El Palacio es el centro de la vida política y “Westminster” se ha convertido en una metonimia que refiere al Parlamento del Reino Unido y al sistema de gobierno de Westminster, del cual se origina su nombre. La Torre de Isabel, a la cual generalmente se la llama por el nombre de su campana principal, Big Ben, es un hito emblemático de Londres. La arquitectura del Renacimiento Gótico, obra de Sir Charles Barry, data de 1840, pero el extraordinario Salón de Westminster con su techo de cerchas se remonta al año 1097.
El Palacio de Westminster ha sido parte del patrimonio de la humanidad desde 1987. Este Palacio tenía un valor catastral de £14.700.000 en el listado municipal de valuaciones de 2010 (£5.500.000 en el listado de valuaciones de 2000). Si se aplica la tasa estándar del impuesto del 45,8 por ciento, la deuda impositiva ascendería, sin tener en cuenta ninguna exención, a aproximadamente £6.730.000 por año. La tasación en realidad combina cuatro edificios: el Palacio, la Casa Portcullis, la Puerta Derby 1 y los edificios Norman Shaw. Todas estas secciones se valúan según el método comparativo respecto de las oficinas, y se aplican descuentos por diseño y tamaño, de corresponder. En el caso del Palacio, ambas Cámaras se encuentran valuadas al 65 por ciento de la tasa principal por metro cuadrado. Existe también otro descuento con el fin de reflejar la superficie cubierta total en la propiedad.
Palacio de Buckingham
El Palacio de Buckingham es la residencia oficial y principal lugar de trabajo de Su Majestad la Reina Isabel II en Londres, tanto respecto de su posición como monarca británica y jefe de estado de varios países en todo el mundo, como de cabeza de la Mancomunidad Británica. Este Palacio, ubicado en la ciudad de Westminster, es la sede donde se desarrollan los eventos de estado y donde se brinda hospedaje real. El edificio que hoy en día forma el centro del palacio, y que anteriormente se denominaba Casa Buckingham, era una gran residencia urbana que se construyó para el Duque de Buckingham en 1705. El Palacio de Buckingham se convirtió en el palacio real oficial de los monarcas británicos cuando la Reina Victoria ascendió al trono en 1837.
El Palacio de Buckingham se utiliza en parte como una de las residencias del monarca, aunque principalmente consiste de oficinas. Hace poco se ha permitido cierto uso comercial limitado, ya que algunos sectores del edificio se encuentran abiertos a los visitantes. La parte comercial posee un valor catastral de £1.300.000 según el listado de valuación municipal de 2010. El Palacio se valúa utilizando dos métodos. En primer lugar, se aplica el método de ingresos y gastos o de ganancias a fin de reflejar el componente comercial (aproximadamente 400.000 personas lo visitaron en el año 2011). La propiedad está abierta durante 63 días al año en horarios limitados, por lo que los ingresos respectivos se consideran anualizados y luego se agrega el 5 por ciento a fin de reflejar el hecho de que, si estuviera abierto al público durante más horas, se generarían más ingresos por entradas. Las cuentas comerciales, según los informes publicados, muestran que el valor catastral fue equivalente al 6,3 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En segundo lugar, el método de contratistas o de costos se aplica a la Galería de la Reina. El componente residencial del Palacio posee 775 habitaciones, entre las que se cuentan 52 dormitorios reales y para huéspedes, 188 dormitorios para el personal, 19 salas de estado y 78 baños. En el período 2011-2012, la factura del impuesto municipal ascendió a £1.369.
Torre de Londres
El Palacio Real y Fortaleza de Su Majestad, comúnmente conocida como la Torre de Londres, es un castillo histórico que descansa sobre la ribera norte del río Támesis en la zona central de Londres y data de la conquista de Inglaterra por parte de los Normandos en el año 1066. La Torre Blanca, que le otorga su nombre a todo el castillo, fue construida por Guillermo el Conquistador en 1078. La Torre ha tenido diferentes funciones: arsenal, oficina del tesoro, prisión, zoológico, sede de la Casa de la Moneda Real y oficina de registros públicos. En la actualidad, la Torre alberga las joyas de la Corona y es una de las atracciones turísticas más conocidas del país: en el año 2011 recibió aproximadamente 2,55 millones de visitantes.
La Torre se encuentra protegida ya que ha sido declarada patrimonio de la humanidad por la UNESCO (además de estar protegida por muros muy altos y sistemas de alarma muy elaborados). El inmueble se valúa según el método de ingresos y gastos, debido a su valor particular en calidad de atracción turística. El valor catastral equivale aproximadamente al 4,7 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En el listado municipal de valuaciones del año 2010, la propiedad tenía un valor catastral de £1.790.000 (en el listado de valuaciones del año 2000 el valor fue de £1.180.000).
Stonehenge
Stonehenge es un círculo de piedras prehistórico que se encuentra en la llanura de Salisbury. Está integrado por un monumento de rocas megalítico formado por 150 piedras enormes colocadas siguiendo un diseño circular, que data del año 3.000 A.C. Aunque existen otros círculos de piedras mucho más grandes en otros lugares del mundo (inclusive uno cercano en Averbury), Stonehenge es único debido a que las piedras de arenisca se encuentran coronadas por dinteles que se empalman unos con otros y que, alguna vez, formaron un círculo completo y conectado. Stonehenge fue construido a lo largo de un período de 1.500 años. Se lo ha declarado patrimonio de la humanidad y atrae aproximadamente un millón de visitantes al año. Debido al funcionamiento comercial de esta propiedad, se la valúa aplicando el método de ingresos y gastos, a un valor catastral de £700.000.
Resumen
Los inmuebles que son propiedad de la Corona y ocupados por esta se valúan actualmente de acuerdo con los métodos y principios normales de valuación. La eliminación de la exención a la Corona ha dado como resultado la valuación “correcta” de ciertos edificios históricos únicos y, muchas veces, emblemáticos. Los métodos de valuación aplicados deben reflejar la utilización que se hace de cada edificio y, donde las comparaciones de alquileres sean limitadas, es posible que deba aplicarse el enfoque basado en los costos. Este último enfoque implica importantes dificultades cuando se aplica a edificios con una antigüedad de varios centenares de años. En tales casos, los tasadores deben ser creativos, artísticos y científicos en sus valuaciones.
Sobre los autores
William McCluskey es investigador del Instituto de Investigaciones sobre el Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Contacto: wj.mccluskey@ulster.ac.uk.
David Tretton FRICS FIRRV es profesor invitado en la Facultad de Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Anteriormente fue jefe de departamento y director de Tasación en la Agencia de Valuaciones de Londres. En la actualidad es el editor técnico de RICS Valuation – Professional Standards (libro rojo). Contacto: dtretton@rics.org o djtretton@btinternet.com.
Los autores desean agradecer a Patrick Bond, BSc FRICS Dip. Rating IRRV (Hons), jefe de la Unidad de Especialistas Nacionales en Asuntos Comerciales, Cívicos y de Ocio de la Agencia de Valuaciones de Londres.
Referencias
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Youngman, J. M. y J. H. Malme. 1994. An international survey of taxes on land and buildings. Boston, MA: Kluwer Law and Taxation Publishers.
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Conventional wisdom and basic economic principles would suggest that an area subject to higher commercial and industrial property taxes than its nearby neighbors will suffer reduced economic development in comparison to those neighbors. On the other hand, any effort to reduce such unequal or “classified” property tax rates will produce a revenue shortfall. Raising taxes on homeowners to equalize rates and recover this lost revenue will encounter enormous and obvious political resistance.
This is the situation currently facing Cook County and the city of Chicago, and was the subject of a conference led by Therese McGuire of the Institute of Government and Public Affairs (IGPA) at the University of Illinois at Chicago. Held last September and cosponsored by the Lincoln Institute, the IGPA, and the Civic Federation of Chicago, the program brought together more than a hundred business and civic leaders, academics and practitioners to consider alternative methods of addressing the problems presented by the Cook County classification system.
In Illinois, the use of a property tax classification system by Cook County has been blamed for the economic decline of Chicago and the inner suburbs. The classification system is also seen as a barrier to reforming school funding and the state’s tax system. Are these charges valid? Does the classification system put Cook County at an economic disadvantage compared to its rapidly growing adjacent “collar counties”? If classification has so many shortcomings, why was it instituted in the first place? If we are only now recognizing those shortcomings, what steps can be taken that are both economically and politically feasible to overcome the problems?
Overview of Tax Classification
Illinois has long operated under the twin principles of uniformity and universality for both real and personal property, and both principles were incorporated into the Illinois Constitution of 1870. However, de facto or administrative classification of real property developed in Cook County as a response to the difficulty in taxing personal property in the same manner as real property. By the 1920s, the Cook County assessor publicly acknowledged assessing residential property at 25 percent of real value and business property at 60 percent.
A 1966 Illinois Department of Revenue report noted that Cook County was using 15 different classification groups. Despite the fact that classification was clearly in violation of the 1870 Constitution, the Illinois Supreme Court had refused to confront the issue. By the late 1960s, however, the court was prepared to overturn the existing system, and the 1970 constitutional convention faced the potential threat of court intervention.
The convention was the product of numerous reform efforts in Illinois during the previous decade. The state had failed to find a compromise redistricting plan after the 1960 census, causing the entire Illinois House to be elected as at-large members in 1964. That election brought many reformers to office, and a House-created commission charged with recommending constitutional reforms subsequently called for the 1970 convention.
Several delegates on the convention’s revenue committee were passionately in favor of uniformity, and they had considerable support from experts who opposed classification as a matter of economic policy. On the other hand, the Chicago delegation was adamant in demanding that the new constitution legalize classification. It was generally believed that without legalization, the new constitution would not have the support of Chicago Mayor Richard J. Daley and his delegation, in which case it would fail to pass.
As a result, the 1970 Illinois Constitution allowed counties with a population greater than 200,000 to classify property for taxation. The extension of classification to these large counties was also allowed for the collar counties because many taxing districts crossed those county boundaries. Cook County’s system was thus guaranteed, but the Constitution gave the General Assembly the power to apply limitations because of concerns there would be a crazy quilt of classifications should the collar counties adopt that system. Nevertheless, no collar county has done so.
Today, Cook County’s classification system is considered by many to be an impediment to Illinois’ attempts to deal with a variety of social and economic issues. Politically, classification is believed to be partly to blame for the failure to reform education funding in Illinois. In 1997, then Governor James Edgar led an unsuccessful attempt to convince the General Assembly to gradually shift the burden of education funding from property taxes to income taxes. One of the strongest arguments against the effort was that it would be a windfall for businesses and corporations, whose property taxes would be shifted to individual taxpayers. That shift would have even been greater in Cook County, which has more than 47 percent of the state’s entire assessed value and where businesses pay property taxes at a rate double that of homeowners.
Impacts on Economic Development
In terms of economic development, some observers believe that classification puts Cook County at a disadvantage in the eyes of business people who might consider locating in Illinois or expanding their operations in the state. While there are obviously other factors involved, the concern is that classification would cause these companies to look more favorably at locations in the collar counties or other states.
Recent research has shown that high property taxes do have a negative effect on the market value of property and do deter businesses from locating in the affected areas. Studies of property tax differences in the Boston, Phoenix and Chicago areas have shown that, because higher property taxes mean higher rents and lower market values, real estate development shifts from the high-tax area to the low-tax area over time. Other studies have shown that manufacturers seeking to relocate are very sensitive to local property tax rates. New construction and retail trade are also affected negatively, although the service sector is not as influenced by high property taxes.
Is this the case in Cook County? A recent study by Richard Dye, Therese McGuire and David Merriman, all affiliated with the IGPA, found that the effective tax rate of Cook County (5.52 percent for commercial and 5.78 percent for industrial property) is higher than in the collar counties, which have an average rate of 2.54 percent on all property. Furthermore, they found that four measures of economic activity-growth in the value of commercial property, the value of industrial property, the number of establishments and the employment rate-were measurably lower in Cook County than in the collar counties. But is that the end of the story?
No, according to the study’s authors. A multifaceted national trend is dispersing population, employment and business activity away from metropolitan centers to outlying counties. To determine if it is this national trend or specific property tax differences that is causing slower economic growth in Cook County, the study examined the characteristics of 260 municipalities in the Chicago metropolitan area. The researchers used two samples of municipalities-one metro-wide and the other limited to those near the Cook County border, where the effects of higher tax rates should be most potent.
The researchers presented their results, at the conference finding, “weak evidence at best that taxes matter.” Once other influences on business activity were factored out, the researchers determined that, for the entire six-county region, employment was the only economic activity that seemed to be adversely affected by property taxes, although in the border region the market value of industrial property was also affected. “The bottom line is that the evidence is mixed and inconclusive,” said McGuire. “There is no smoking gun.”
Another participant in the conference challenged this interpretation of the results. Michael Wasylenko of Syracuse University, who had been asked to review the study in advance and discuss it at the conference, said he was convinced that the researchers did find significant effects because the employment measure is a better measure of economic activity than the others. “I think the weight of the evidence suggests that these results are consistent with previous findings that property tax differentials will have a substantial effect on employment growth within a metropolitan area.”
If the employment factor, then, is the one to be given the most weight and Cook County’s property tax classification system is economically disadvantageous, in addition to being a political roadblock to reform, what is to be done? “It comes down to whether the economic gains that might be realized if you went to a non-classified tax are worth the political battles. Are the economic development advantages enough to want to do this,” said Wasylenko.
The economic and political stakes in this decision are high, since Cook County currently levies more than 50 percent of all property taxes in the state. The county cannot rapidly shift a large part of the tax burden among classes of property, but neither can it ignore concerns that the tax burden on businesses located there place it at an economic disadvantage with regard to its nearby neighbors. Any solution must be approached as a component of the overall tax system, be grounded in verifiable data, and have significant support from the public, the media and business interests. The September conference sought to contribute to that process of informed public debate on a crucial fiscal topic.
In early December, the Cook County assessor proposed reducing the assessment ratio (the ratio of assessed value to market value) for certain types of business property: from 36 to 33 percent for industrial properties such as factories and distribution facilities; from 33 to 26 percent for large investor-owned residential property; and from 33 to 16 percent for multiuse storefront businesses with apartments on upper floors. The assessor’s hope is that more favorable treatment of business will lead to even more rapid growth of the tax base over time. While these recommendations came out of several different tax studies, any changes in assessment rates must by approved by the Cook County Board before they can be implemented.
Scott Koeneman is communications manager at the Institute of Government and Public Affairs (IGPA) of the University of Illinois in Urbana, Illinois.
References
Dye, R., T. McGuire and D. Merriam. 1999. “The Impact of Property Taxes and the Property Tax Classification on Business Activity in the Chicago Metropolitan Area.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Giertz, J.F., and T. McGuire, “Cook County, Ill., Assessor Proposese Changes in Assessment Levels,” State Tax Today. Dec. 7, 1999.
Man, J. 1995. “The Incidence of Differential Commercial Property Taxes: Empirical Evidence,” National Tax Journal, 48: 479-496.
McDonald, J. 1993. “Incidence of the Property Tax on Commercial Real Estate: The Case of Downtown Chicago,” National Tax Journal, 46: 109-120.
Wheaton, W. 1984. “The Incidence of Inter-jurisdictional Differences in Commercial Property Taxes,” National Tax Journal, 37: 515-527.
Source: Illinois Department of Revenue
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Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.
The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.
What Is a Cadastre?
A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.
The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.
The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.
Multipurpose Cadastres
In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.
Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.
According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).
Centralization versus Decentralization
The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.
In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.
All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.
A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)
When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.
Public versus Private Cadastres
After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.
In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.
In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.
Conclusions
The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.
In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.
Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.
References
Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)
Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.
Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.
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Las ciudades enfrentan grandes dificultades a la hora de intentar introducir un sistema del impuesto a la propiedad más eficiente. Uno de los desafíos consiste en controlar la alta volatilidad política relacionada con los impuestos que gravan en forma directa los activos, como por ejemplo el impuesto a la propiedad, que posee un alto nivel de visibilidad. La estrecha proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se traduce en una presión política para reducir los impuestos y evitar la actualización de los avalúos inmobiliarios. Los funcionarios municipales se convierten en blancos fáciles para la crítica, a la vez que pueden experimentar consecuencias electorales.
Aunque el impuesto a la propiedad es reconocido internacionalmente como un instrumento preferido para financiar los servicios públicos urbanos, en la mayoría de los países latinoamericanos este impuesto tiene una importancia limitada como fuente de recaudación, representando en promedio un 0,32 por ciento del PIB (De Cesare 2010). Las ciudades brasileñas recaudan un promedio de cerca de US$ 46,50 per cápita en impuestos a la propiedad por año. Sin embargo, la mayoría de las ciudades no alcanzan el promedio nacional. En más de la mitad de los municipios, los ingresos no exceden los US$ 5,00 per cápita (Afonso et al. 2010).
El modelo brasileño del impuesto a la propiedad
El impuesto a la propiedad (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) es un impuesto directo tributado al municipio en base a una estimación del justo valor de mercado de las propiedades inmuebles. En Brasil se ha perdido gran parte del potencial de recaudación de este impuesto debido a que las autoridades municipales no logran administrar dicho impuesto en forma correcta y efectiva. El tratamiento de la revisión legislativa del IPTU siempre termina en debates acalorados y una respuesta política intensa que, en muchos casos, lleva a los alcaldes y otros funcionarios a evitar su participación en el proceso.
Un problema adicional es el estricto requisito legal mediante el cual los criterios de valuación deben ser aprobados por ley antes de poder actualizar la base impositiva. Entre estos criterios se encuentran las características de la propiedad y sus componentes, así como también el valor monetario asignado a cada uno de dichos componentes. En otras palabras, para los legisladores brasileños, no es suficiente establecer criterios para determinar que una propiedad tiene mayor valor que otra y que, por lo tanto, está sujeta a un impuesto más alto. La misma ley debe aclarar de qué manera una propiedad que posee determinadas características se valuará en términos monetarios.
Después de años de debate, el Tribunal Superior de Brasil estableció, en el año 1996, que se requiere una norma municipal para actualizar la base impositiva del IPTU, siempre que el ajuste sea mayor a la variación del Indice de Precios al Consumidor oficial (Declaración 160). Con anterioridad a esa sentencia, las ciudades solían actualizar los valores inmobiliarios a los fines impositivos mediante actos ejecutivos (decretos), en forma independiente de la legislatura municipal. A partir de la introducción de este requisito legal en 1996, muchos gobiernos municipales decidieron no enviar los proyectos de ley necesarios a la legislatura municipal para realizar las tan necesarias actualizaciones en la valuación inmobiliaria.
En algunos casos, los desastres políticos resultantes de esta situación sirvieron como un alarmante factor de inhibición ante cualquier nuevo intento por revisar la base impositiva. Con el fin de resolver este dilema, varias ciudades optaron, en cambio, por aumentar las alícuotas del IPTU para compensar su reticencia a revaluar las propiedades. Además, por cada nueva ley que aprueba una actualización en la valuación, se suelen crear nuevos tipos de exenciones o reducciones impositivas, lo que frecuentemente cancela los esfuerzos tendientes a mejorar el rendimiento del IPTU.
Como resultado de la resistencia política, el IPTU, por lo general, no se tuvo mucho en cuenta como fuente de ingresos para las finanzas municipales en Brasil. Las ciudades más grandes (con más de 500.000 habitantes) comenzaron a concentrar sus esfuerzos en el impuesto a los servicios (ISS: Imposto Sobre Serviços) mientras que las ciudades más pequeñas dependían en mayor medida de las transferencias realizadas por el gobierno estatal y federal a través del fondo municipal de participación en los ingresos (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (ver tabla 1 en anexo).
El Instituto Federal de Investigación Económica Aplicada (IPEA 2009) informa que el IPTU ha perdido importancia en cuanto a su participación en la recaudación municipal directa a nivel nacional y que se registró un aumento de los ingresos provenientes del impuesto a los servicios, un impuesto indirecto que tiende a ser regresivo. La participación del IPTU en la recaudación municipal directa se redujo del 38 por ciento al 28 por ciento entre 1991 y 2007, resultando en la pérdida de su posición ante el ISS como fuente principal de recaudación municipal directa (ver tabla 2 en anexo).
Un importante cambio que afectó directamente al IPTU ocurrió en diciembre de 2009, cuando el Ministerio de Ciudades publicó la Resolución Nº 511, mediante la cual se establecían directrices nacionales para el Catastro Técnico Multifinalitario (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). Esta resolución les otorgó a los gobiernos municipales un valioso instrumento estándar sobre el cual basar sus propuestas legislativas con el fin de actualizar la base impositiva del IPTU. El Instituto Lincoln desempeñó un papel fundamental al apoyar el desarrollo de los aspectos técnicos de dicha legislación.
La Resolución Nº 511 establece que la valuación de propiedades con fines fiscales es un proceso técnico que debe realizarse siguiendo las pautas establecidas por la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para reflejar el justo valor de mercado. También establece que un IPTU efectivo promueve la justicia fiscal y social al garantizar un tratamiento equitativo para los contribuyentes. Se recomienda la actualización de la base impositiva del IPTU en alguno de los siguientes casos: (1) cada cuatro años, en las ciudades con más de 20.000 habitantes (las ciudades más pequeñas podrán adoptar ciclos más extensos); (2) cuando la tasa de valuación sea menor al 70 por ciento o mayor al 100 por ciento comparada con el valor de mercado; o (3) en casos en que los valores inmobiliarios cumulativos resulten en un coeficiente de dispersión mayor al 30 por ciento, de lo cual se infiere que no estén distribuidas equitativamente.
¿Qué inspiró la reforma del impuesto a la propiedad?
Junto con el fortalecimiento de un marco institucional, otros dos factores contribuyeron a colocar al IPTU en el centro del debate actual sobre las fuentes de financiamiento municipal en Brasil. El primero de ellos fue el aumento acelerado de los valores de los terrenos urbanos, tanto en ciudades grandes como medianas. Este aumento se debió principalmente al crecimiento económico, a la explosión de los créditos para vivienda, a los bajos impuestos y al bajo riesgo comparado con la inversión en activos financieros desde 2003 hasta 2007 (Carvalho Júnior 2010). La expansión del sector inmobiliario expuso las discrepancias que existían entre la recaudación potencial y el flujo real de fondos hacia la tesorería pública derivado del impuesto a la propiedad.
El segundo factor que desató el debate acerca de la actualización de las valuaciones impositivas para mejorar el rendimiento del IPTU fue la crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 y alcanzó al Brasil en 2009. A medida que se reducía la actividad económica, situación que reflejaba menores niveles de consumo y de producción y una contracción crediticia, las transferencias federales hacia los municipios también se redujeron. Las ciudades que experimentaron esta pérdida de ingresos no tuvieron otra alternativa que resucitar al IPTU, el impuesto municipal más antiguo y tradicional.
En este contexto, algunas de las ciudades brasileñas más grandes actualizaron sus mapas de valores inmobiliarios utilizando estimaciones revisadas de los valores de los terrenos, así como también elaborando cuadros de costos de construcción con el fin de valuar las mejoras, ya que tanto los terrenos como las propiedades tenían una valuación extremadamente baja. Belo Horizonte, São Paulo y Salvador se encuentran entre las ciudades que tomaron medidas para mejorar su recaudación mediante la actualización de la base impositiva del IPTU. Estas ciudades introdujeron, además, nuevas políticas para orientar la implementación del impuesto a la propiedad.
Cabe hacer notar que mantener desactualizada la base impositiva del IPTU supone un riesgo. Una de las principales fuentes de injusticia fiscal, además del problema de las omisiones al inscribir terrenos o áreas de desarrollo urbano, es la utilización de avalúos desactualizados para el cálculo del IPTU (Smolka y De Cesare 2009).
El caso de Belo Horizonte
Belo Horizonte es la capital, y la ciudad más grande, del estado de Minas Gerais, ubicada en la región sudeste de Brasil. Con una población de 2,4 millones de habitantes, es la quinta ciudad más grande de Brasil y el centro de un área metropolitana que contiene una población de aproximadamente 5 millones de habitantes.
El gobierno municipal tiene un largo historial de innovación y buena gobernabilidad. La ciudad fue pionera en introducir el proceso de presupuesto participativo en el año 1993, en adoptar aplicaciones del SIG (Sistema de Información Geográfica) para mejorar la gestión municipal, y en llevar a cabo una exitosa campaña para erradicar el hambre, entre otras iniciativas notables. Belo Horizonte recaudó aproximadamente $332 en impuestos a la propiedad per cápita en el año 2007, antes de la reforma, y alcanzó el séptimo puesto en el ranking de las ciudades capitales más grandes de Brasil (Afonso et al. 2010).
La reforma del impuesto a la propiedad comenzó en Belo Horizonte mediante una revisión de la base impositiva, con la doble intención de eliminar las distorsiones creadas por el modelo anticuado e introducir una nueva cultura fiscal que apoyaría un proceso permanente de actualización de las valuaciones inmobiliarias con el fin de reflejar las variaciones del mercado.
La necesidad de obtener ingresos adicionales, sumada a la experiencia de la crisis financiera del año 2009, también influenciaron las decisiones tomadas por el alcalde. Las subsecuentes reducciones en la actividad económica y en las transferencias federales convencieron al gobierno municipal de que se debían establecer condiciones financieras más sustentables para poder mantener la autonomía administrativa. El primer paso en el camino para actualizar la base impositiva del IPTU fue intensificar la utilización de este impuesto y convencer a los legisladores acerca de esta necesidad.
A la hora de elaborar una estrategia para la reforma tributaria, el gobierno municipal llegó a la conclusión de que el cambio no podría presentarse simplemente como una revisión de la valuación de las propiedades debido a la necesidad de aumentar la recaudación. También debería incluir otros aspectos, tales como medidas para mitigar el impacto del aumento impositivo y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto. Smolka y De Cesare (2009) mencionan que, a pesar de la precisión de las estimaciones de las valuaciones, si el ajuste provoca grandes diferencias en el monto de impuestos a pagar, se generará una reacción por parte de los contribuyentes que se verían sustantivamente recargados. En este caso, deberían ofrecerse planes para aliviar dicho impacto.
El proceso legislativo
Una vez diseñada la reforma e identificadas sus virtudes y vulnerabilidades, el proyecto fue remitido, primero, al concejo deliberante municipal, con el fin de mantener el enfoque en aquellas personas facultadas para votar y aprobar el proyecto de ley. Es un error común buscar el apoyo popular antes o durante el proceso de votación, ya que el poder ejecutivo, por lo general, pierde la batalla si intenta actuar en dos frentes al mismo tiempo.
Los procesos de votación en el caso del IPTU se establecen mediante ley municipal. No obstante, poseer un conocimiento profundo del proceso legislativo es muy necesario y, muchas veces, resulta un as bajo la manga. En Belo Horizonte, resultaba muy importante evitar tanto un proceso prolongado que pudiera dar lugar a un debate extendido como un proceso demasiado breve, ya que cualquier hecho inesperado podría posponer la votación indefinidamente.
Una vez presentados a los legisladores, se aclararon completamente todos los puntos del proyecto de reforma tributaria. Cada uno de los aspectos, tanto positivos como negativos, se debatió en el concejo, y por supuesto los aspectos favorables fueron siempre antepuestos a cualquier debilidad apuntada. Los legisladores deben escudarse ante las dudas que siempre se les plantean, además de estar constantemente bien informados y comprometidos con los criterios de justicia tributaria inherentes al proyecto. Este es el papel principal que desempeña el representante del alcalde, un miembro clave del grupo principal que implementó la reforma. Tal y como se preveía, a fines de noviembre de 2009 se aprobó el proyecto en su segunda y última ronda.
El debate legislativo acerca del proyecto de ley fue tanto un fin en sí mismo como una preparación para la presentación pública del proyecto. Durante el proceso de aprobación legislativa, se generaron muchas expectativas en cuanto a la reforma, particularmente por parte de la prensa. A partir de ese momento, la estrategia consistió en promover todos los beneficios del nuevo sistema de valuación y recaudación del IPTU, con el fin de eliminar todo motivo de temor hasta que verdaderamente llegara el proyecto de ley tributaria en enero de 2010.
La campaña de información pública
Los principales instrumentos utilizados para presentar la reforma al público consistieron en el lanzamiento de una campaña de información pública y el establecimiento de mesas de información en toda la ciudad para responder a las preguntas de los ciudadanos. La siguiente fase fue implementar las medidas destinadas a mitigar el impacto de la reforma y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto.
Durante la campaña, la administración hizo hincapié en el mensaje de que toda la recaudación derivada del IPTU se utiliza en obras que transforman las vidas de las personas. El objetivo de este mensaje era hacer concretos y visibles los beneficios del IPTU, lo que logró ser una forma eficiente de demostrar a los ciudadanos la importancia práctica de este impuesto para el desarrollo de la ciudad y para el bienestar de sus habitantes. Este mensaje se repitió frecuentemente.
En enero de 2010 funcionaban diez mesas de asistencia al contribuyente en diferentes partes de la ciudad. Cerca de 200 empleados municipales participaron en forma directa prestando asistencia a más de 20.000 consultas personales de los contribuyentes, de las cuales el 26 por ciento consistieron en solicitudes de revisión del proyecto de ley tributaria. Este porcentaje resultó mayor que en el año 2009, aunque mucho menor que las expectativas pesimistas que pronosticaban una avalancha de reclamos (ver figura 1 en anexo).
La estrategia general consistía en determinar en qué medida podía controlarse la situación, lo que implicó implementar una estructura tributaria compatible con el nivel de reclamos esperado. La elaboración de dicha estructura requiere una previsión y atención extraordinarias para calmar al contribuyente y concentrar su atención en lo que realmente es importante: el cálculo correcto del impuesto y su pago dentro del plazo establecido por ley.
Sin embargo, una buena estructura tributaria no resulta suficiente. Otro aspecto importante es la capacitación del personal para brindar servicios a los contribuyentes. Una atención confiable, calma y rápida evita arruinar la calidad del proceso, la revisión de la base impositiva y las nuevas políticas tributarias. Un buen servicio al contribuyente también reduce los riesgos políticos derivados de la actualización periódica de las valuaciones inmobiliarias.
La gestión del proceso
Entre las lecciones útiles que podemos extraer del proceso de reforma tributaria en Belo Horizonte, destacamos la importancia de evitar la actualización de la base impositiva solamente en tiempos de crisis financiera con el fin de aumentar la recaudación, ya que esto socava el trabajo de establecer prácticas de valuación correctas. En cambio, resulta aconsejable adoptar y mantener una política permanente de actualización que garantice la equidad.
En segundo lugar, debería hacerse hincapié en la equidad del proceso de revaluación, en vista de un mercado tan cambiante que impone variaciones de precios que requieren ajustes impositivos. Los impuestos sobre el consumo no discriminan en cuanto a la situación económica del contribuyente y poseen un efecto regresivo, mientras que el IPTU permite aplicar alícuotas progresivas, por lo que ayuda a mejorar el nivel de equidad que, a su vez, fomenta el acceso a la vivienda, contribuye a la autonomía municipal y conduce a una planificación eficiente de la ciudad. En lugar de depender principalmente de los impuestos indirectos o de las transferencias federales, el municipio que utiliza el impuesto a la propiedad en forma eficiente puede reducir las desigualdades sociales y ordenar los espacios urbanos con mayor efectividad, a la vez que evita las especulaciones y ayuda a preservar el medio ambiente (IPEA 2009).
Un tercer punto importante consiste en establecer canales claros para debatir sobre el plan de reforma. Preferiblemente, las medidas en cuanto a las políticas deberían ser tomadas por un representante confiable del alcalde, autorizado para negociar en su nombre mediante un proceso democrático y colectivo. Belo Horizonte estableció un grupo principal al frente del cual se designó a una persona encargada de coordinar qué tipo de información se divulgaría y de qué manera se debatiría con el público.
Si el proceso no se comprende cabalmente, puede generarse una resistencia insuperable, lo que pondría en peligro todo el proyecto. Así, uno de los factores claves consiste en tener un agente de prensa que esté bien informado y que sea capaz de tratar con las críticas y preguntas que seguramente deberá enfrentar, así como también un técnico que conozca bien el proyecto de reforma y pueda ofrecer las explicaciones que requieran los diferentes protagonistas involucrados en el proceso.
Medidas de exención del impuesto a la propiedad
Belo Horizonte logró su objetivo mediante los argumentos de justicia y autonomía administrativa, que culminaron en la aprobación de una revisión completa del sistema del impuesto a la propiedad, el cual incluyó las siguientes medidas de exención:
Evaluación de los resultados
La fase final de la reforma consiste en verificar los resultados. En Belo Horizonte, los resultados de dicha evaluación confirmaron el éxito de todo el proceso de planificación e implementación, a la vez que representa una fuente de información para las mejoras que deban realizarse en el futuro. Este éxito puede medirse, en parte, observando el aumento en los pagos del impuesto por adelantado, lo que ilustra la aceptación del modelo por parte de los contribuyentes. En la tabla 3 (en anexo) se comparan los aumentos en varias medidas desde 2009 hasta 2010. En la tabla 4 (en anexo) se comparan los aumentos en la recaudación del IPTU durante los primeros seis meses de cada uno de estos dos años.
No obstante, los logros mencionados podrían perderse a largo plazo si no se cumplen ciertas condiciones. Una de dichas condiciones consiste en institucionalizar la actualización periódica de los valores inmobiliarios utilizados para calcular el impuesto a la propiedad. Esta tarea resulta crítica, ya que la planificación estratégica utilizada en esta reforma tuvo como motivo principal precisamente el extenso período durante el cual el mapa de valores del suelo de Belo Horizonte se mantuvo sin modificaciones, lo que generó discrepancias con los precios reales del mercado y agotó los ingresos municipales.
La segunda condición consiste en crear mecanismos que garanticen la calidad técnica de las valuaciones impositivas y, a la vez, liberen al gobierno municipal de la carga política que supone realizar las actualizaciones necesarias. El objetivo es convertir al procedimiento de actualización tributaria en una obligación legal de naturaleza técnica en lugar de considerarlo una decisión política.
Otra de las opciones que consideraron fue la creación de un comité de valuación que realizara valuaciones colectivas coordinadas por las autoridades municipales. Dicho comité estaría formado por colaboradores de distintas entidades que forman parte del mercado inmobiliario, tales como agentes inmobiliarios, constructores, valuadores privados o entidades financieras. Esta medida ayudaría a apaciguar las connotaciones políticas que impregnan el sistema del impuesto a la propiedad y a desarrollar programas de revaluación inmobiliaria que dependan de los participantes del mercado en lugar de los críticos.
La exitosa experiencia de Belo Horizonte, aunque deja lugar para mejoras, puede servir de referencia para otras ciudades que deseen actualizar sus catastros inmobiliarios y sus pautas para realizar valuaciones colectivas. En la tabla 5 se delinean algunas de las cuestiones que deberán tenerse en cuenta hacia este fin.
Referencias
Afonso, José y otros. 2010. “The urban property tax (IPTU) in Brazil”. Informe de investigación sin publicar. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. “Defasagens na cobrança de IPTU”. En Desafios do Desenvolvimento 61 (enero / febrero): 32.
De Cesare, Claudia M. 2010. “Overview of the property tax in Latin America”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
IPEA (Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_com… (27 de agosto).
Smolka, Martim y Claudia De Cesare. 2009. “Necessária, revisão requer transparência”. En Folha de São Paulo, 14 de octubre.
Sobre el autor
Omar Pinto Domingos obtuvo su título en derecho en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y su título de postgrado en administración de impuestos municipales en el Centro de Especialización en Derecho, asociado a la Universidad Gama Filho. Domingos es auditor fiscal y gerente de impuesto inmobiliario en la Municipalidad de Belo Horizonte y ha participado en varias comisiones de reforma tributaria. Asimismo, es conferencista regular sobre temas fiscales y tributarios en los cursos patrocinados por el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. El presente artículo se extrajo de su presentación en un seminario realizado en Curitiba en mayo de 2010, patrocinado en conjunto con el Ministerio de Ciudades de Brasil.
Se agradece a Mario Collado por su ayuda con la traducción de este artículo.
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In most countries, government property is not liable for property taxes; indeed, the whole idea may be seen as a circular shifting of money (Bird and Slack 2004; Youngman and Malme 1994). The United Kingdom has taken a very different perspective recently. Regarding it as important that both government and local government occupiers are aware of the true cost of holding property, the UK insists on a system of notional rents and ensures liability for local property taxes.
From the enactment of the Poor Relief Act in 1601, the generally accepted starting date for the taxing of local property in the UK, until 2000 when changes were enacted, property occupied by the government or Crown was not subject to property tax or “rates.” However, the Crown did accept that it was appropriate to make some contribution to meet the costs of local services and paid ex gratia contributions in lieu of rates (CILORs). This process suffered from a number of problems: the contributions were voluntary; Crown property did not appear in the valuation lists; and the basis upon which the contributions were made lacked the rigor and transparency of valuation that applied to all other property.
The Local Government and Rating Act was introduced in 1997 for England, Scotland, and Wales (with an amendment in 1998 for Northern Ireland) to effectively place all Crown property on the same footing as all other taxable property, liable to be assessed for rates. These provisions came into effect from April 1, 2000. As a result, such iconic buildings as the Palace of Westminster and the Tower of London are now being valued in the same way as all other property for the first time.
Valuing Commercial Property
Valuation officers of the Valuation Office Agency (VOA), a part of Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC), are responsible for compiling and maintaining commercial (nondomestic) property rating lists for England and Wales. The local assessors are responsible in Scotland, and the Land and Property Services have responsibility for Northern Ireland. Broadly speaking, the rateable value of a nondomestic property is based on the annual rent that it could have been let for on the open market at a standard date (the antecedent valuation date). For England and Wales, the antecedent date of the 2000 lists was April 1, 1998; for the 2005 lists it was April 1, 2003; and for the 2010 lists, which came into effect on April 1, 2010, it was April 1, 2008.
Table 1 shows the number of taxable properties in England and Wales and their total rateable (taxable) value. Comparisons with capital value-based property taxes are a little difficult because it is necessary to know the relevant yields to make the comparison, but even so it is clear the level of taxation is unusually high for a property tax. The tax level for England and Wales is approximately 45 percent, but this is on rental, not capital, values.
The UK government sets a separate uniform tax rate (poundage) for England known as the nondomestic rating multiplier. For Scotland and Wales, it is set by their respective assemblies, and for Northern Ireland each district council sets its own rate. This determines the sum payable on every pound sterling of rateable value to arrive at the full rates bill. Local authorities remain responsible for calculating the bills and collecting nondomestic rates payable on properties within the authority’s area. They do not, however, retain the rates they collect but pay them into a national pool (one each for England and Wales). The money in the pool is then redistributed to local authorities with special arrangements for the City of London.
Background on the Crown Exemption
Prior to the 2000 rating lists, certain properties occupied by the Crown, e.g., central government offices and Ministry of Defence establishments, were exempt from rating and did not appear in any rating list. The Crown did, however, make an ex gratia CILOR based on a notional rateable value.
The Crown was neither expressly mentioned in the Poor Relief Act of 1601, the original rating act sometimes referred to as The Statute of Elizabeth, nor in the General Rate Act 1967 that replaced it. As it was a principle of UK law that the Crown was not bound by an act of Parliament unless specifically mentioned, there was no liability for rates. Further, no rates could be imposed with respect to property occupied by its servants whose occupation amounted to occupation by the Crown. This position was upheld by Jones v. Mersey Docks 11 HL Cas. 443 (1865).
However, as far back as 1860, the government accepted the principle of the Crown paying something by way of ex gratia CILORs with respect to property occupied for public purposes. This practice was made uniform in 1874. The Treasury of the UK, by formal Minute, adopted the principle that property occupied for the public service should contribute to the local rates equally with the other property in the parishes in which it was situated, having regard to its character in each case. The Treasury Minute established the Rating of Government Property Department (RGPD) to undertake the assessment of all government property with the intention of adopting in each case as far as possible the same principles as were applicable to the valuation of private property. Nineteenth-century case law established that the exemption applied only to property occupied by the Crown itself or its servants, but not to other property occupied for public purposes. Generally, therefore, the exemption applied to property occupied for the purposes of the central government and the Royal palaces and parks, and to other property occupied by servants of the Crown (for example, occupation by government ministers or by military personnel of Royal Naval, army, and Royal Air Force bases).
In 1896, a further Treasury Minute reaffirmed the principle of equal contribution and made certain concessions in order to carry it fully into effect. The concessions included periodical revaluation, punctual payment, and a contribution with respect to the Houses of Parliament.
The following were the main characteristics of the CILOR in the last few years of its existence:
The CILOR arrangements differed from standard rating procedures in the following main respects:
Rationale for Removal of the Crown Exemption
The government debated the removal of the Crown exemption as far back as World War II. The Central Valuation Committee, in a letter of January 21, 1947, to the Minister of Health, while in effect suggesting such a removal also stated that it had long been its view that the then-arrangements for the rating of property occupied by the Crown were in many respects unfair and unsatisfactory to local authorities, who at the time set their own rate levels. In the 1950s, the English local authority associations expressed their dissatisfaction with the Crown exemption and went so far as to say that the manner of assessing CILORs was completely arbitrary and frequently worked to the detriment of local authorities. They estimated the rateable value of Crown property in England and Wales in 1952 to be around £14 million out of a total rateable value of about £341 million, which would equate to £2.2 billion based on levels of value at the 2010 revaluation.
In the mid-1990s the government considered several drivers for change:
The Local Government and Rating Act 1997 made provision to end the Crown exemption from nondomestic rates in England, Wales, and Scotland, effective April 1, 2000. Rating authorities would collect rates on Crown properties directly from the departments concerned, rather than from the CPU. These authorities also would be able to proceed with enforcement proceedings against the Crown, as they would with other ratepayers. Although this would happen in only the rarest of cases, rating authorities would in principle be able to take steps against a government department to obtain a liability order for unpaid rates if the need arose.
It has been suggested by the rating profession in the UK that, since rating is a tax, valuing and taxing properties occupied by public bodies is a waste of public resources. Properties that might fall in this category include those occupied by the Ministry of Defence, National Health Service, and local authorities. Superficially, valuing and taxing these properties may appear unjustified. The difficulty is that many activities traditionally carried out by central or local governments are now also performed in the private sector. Leisure centers are just one example. Exempting local authority properties from rates when they compete directly with the private sector could be argued to be unfair as it would give the public sector a fiscal advantage.
While the public sector occupies other buildings whose current use clearly does not compete with private business, it is difficult to justify exempting some publicly occupied properties and including others. The original justification for rating buildings occupied by public sector bodies (including the removal of Crown exemption in 2000) was to establish a level playing field, ensure that the costs of occupation were fully recognized, and make transparent the contribution of public sector bodies to the cost of providing local services.
The Valuation of Iconic Buildings
The removal of the Crown exemption precipitated the need to value a wide variety of unusual properties. Rating in the UK is an occupier’s not an owner’s tax and is based on broad actual use rather than highest and best use. Very old buildings often have to be valued, though many of them have been modernized and used for diverse purposes, such as offices, commercial mixed uses, or, at least in part, tourist attractions.
The traditional comparison valuation approach could be made with similarly used properties to enable determination of an indicative rental value for some structures, but for others the task was much more difficult. For example, Somerset House on the River Thames is a purpose-built office block, but it is the world’s first purpose-built government office block, dating back to 1776, and it has been used in commercial filmmaking, and so is difficult to compare to other buildings.
Valuing unusual properties is not confined to Crown properties or those for which the rental comparison method cannot be used because there are no relevant comparisons. In such cases, the use of the Receipts and Expenditure (R&E) or income method may be a more reliable guide to assessing the market rental value of a property. This method is appropriate if the property to be valued is commercial in nature or has a degree of monopoly, and an occupier would be motivated primarily by the prospect of profit in its use of the property and, indeed, makes a profit (Bond and Brown 2006).
If neither the comparison nor R&E methods can be used, then the Contractors Basis or cost method is applied where the property is provided primarily for public purposes and is not occupied for commercial profit, or where the property concerned is commercial but it is not a profit center with its own accounts. In both cases the occupier (or owner) would be prepared to incur the cost of a replacement property to carry on the use of the property.
In addition to the problem of valuation is the UK complexity of having a separate tax on domestic property. In England, Scotland, and Wales this is the Council Tax, but in Northern Ireland the system is one of Domestic Rates. If any part of a property is used for domestic purposes, as defined in the legislation, then that use is assessed for the domestic tax. Thus, Buckingham Palace and Windsor Castle, both royal palaces, have a rating assessment on the non-domestic, commercial element and a council tax on the domestic sections of the buildings.
Palace of Westminster
The Palace of Westminster, also known as the Houses of Parliament, is a royal palace and the meeting place of the two chambers of the Parliament of the United Kingdom—the House of Lords and the House of Commons. The Palace is the center of political life, and Westminster has become a metonym for the UK Parliament and the Westminster system of government for which it is named. The Elizabeth Tower, often referred to by the name of its main bell, Big Ben, is an iconic landmark of London. The Gothic Revival architecture by Sir Charles Barry dates from only 1840, but the remarkable Westminster Hall with its hammer beam roof dates from 1097.
The Palace of Westminster has been part of a World Heritage Site since 1987. The Palace had a rateable value of £14,700,000 in the local 2010 rating list (£5,500,000 in the 2000 rating list). If the standard tax rate of 45.8 percent is applied, then the tax liability ignoring any reliefs would be around £6,730,000 per year. The assessment actually combines four buildings: the Palace, Portcullis House, 1 Derby Gate, and the Norman Shaw buildings. All parts are valued on the comparative method with respect to offices, with allowances for layout and size if appropriate. In the case of the Palace the two chambers are valued at 65 percent of the main rate per square meter. There is a further end allowance to reflect the overall amount of floor space in the property.
Buckingham Palace
Buckingham Palace is the official London residence and principal workplace of HM Queen Elizabeth II, both with respect to her position as British monarch and head of state of many countries around the world, and as head of the Commonwealth. Located in the City of Westminster, the palace is a setting for state occasions and royal hospitality. Originally known as Buckingham House, the building that forms the core of today’s palace was a large townhouse built for the Duke of Buckingham in 1705. Buckingham Palace became the official royal palace of the British monarch on the accession of Queen Victoria in 1837.
Buckingham Palace is used in part as one of the monarch’s residences but consists mainly of offices. Recently limited commercial use has been introduced, as part of the building is open to visitors. The commercial portion has a rateable value of £1,300,000 in the local 2010 rating list. It is valued using two methods. First, the R&E or income method is used to reflect the commercial component (approximately 400,000 people visited during 2011). The property is open for 63 days per year with limited opening hours, so the relevant receipts are annualized, and 5 percent is added to reflect the fact that longer opening hours would generate more ticket sales. The trading accounts as published show that the rateable value equated to 6.3 percent of Fair Maintainable Receipts. Second, the Contractors or cost method is used for the Queen’s Gallery. The residential component of the palace has 775 rooms, including 52 Royal and guest bedrooms, 188 staff bedrooms, 19 state rooms, and 78 bathrooms. In 2011–2012 it had a council tax bill of £1,369.
Tower of London
Her Majesty’s Royal Palace and Fortress, commonly known as the Tower of London, is a historic castle on the north bank of the River Thames in central London. It dates to the Norman Conquest of England in 1066, and the White Tower, which gives the entire castle its name, was built by William the Conqueror in 1078. The Tower has served variously as an armory, a treasury, a prison, a menagerie, the home of the Royal Mint, and a public records office. Now it is home to the Crown Jewels and is one of the country’s most popular tourist attractions, having some 2.55 million visitors in 2011.
It is protected as a UNESCO World Heritage Site (and by some very high walls and elaborate alarm systems). It is valued by the R&E method, due to its particular value as a tourist attraction, and the rateable value equates to approximately 4.7 percent of fair maintainable receipts. For the local 2010 rating list the property had a rateable value of £1,790,000 (for the 2000 rating list the value was £1,180,000).
Stonehenge
Stonehenge is a prehistoric stone circle on Salisbury Plain comprising a megalithic rock monument of 150 enormous stones set in a circular pattern dating back to 3000 BC. While there are larger stone circles in the world, including one nearby at Avebury, Stonehenge is unique because the Sarsen stones are surmounted by lintels connecting to one another and once formed a complete, connected ring. Stonehenge was built over a period of 1,500 years. It is a World Heritage Site attracting some one million visitors per year. Given the commercial operation of the property, it has been valued using the R&E method at a rateable value of £700,000.
Summary
Crown-owned and occupied property is currently valued in accordance with normal valuation methods and principles. The removal of the Crown exemption has resulted in the “correct” valuation of unique and often iconic historic buildings. The valuation methods applied have to reflect the use of the buildings and, where rental evidence is limited, the cost-based approach may be required. This latter approach brings with it significant difficulties when applied to buildings that are several hundred years old. In such circumstances valuers have to be creative, artistic, and scientific in their valuations.
About the Authors
William McCluskey is a researcher in the Built Environment Research Institute, University of Ulster, Northern Ireland, UK.
David Tretton FRICS FIRRV is a visiting professor in the School of the Built Environment, University of Ulster, Northern Ireland, UK. He was formerly Head of Profession and Director of Rating at the Valuation Office Agency, London, and is currently the technical editor of the RICS Valuation–Professional Standards (Red Book).
The authors thank Patrick Bond, BSc FRICS Dip. Rating IRRV (Hons), head of Commercial, Leisure and Civics National Specialists Unit, Valuation Office Agency, London.
References
Bird, R. M., and E. Slack. 2004. International handbook of land and property taxation. Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.
Bond, P., and P. Brown. 2006. Rating valuation: Principles and practice. London: Estates Gazette.
Citizens Charter White Paper. 1991. Citizens Charter Open Government, Cm 2290, HMSO, London.
Youngman, J. M., and J. H. Malme. 1994. An international survey of taxes on land and buildings. Boston, MA: Kluwer Law and Taxation Publishers.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El impuesto brasileño a la propiedad es un gravamen anual administrado por los gobiernos municipales a los propietarios de edificios y tierras urbanas. Si bien los procedimientos para establecer la base impositiva y las alícuotas varían considerablemente, la base impositiva se deriva del valor en el mercado y se estandariza a través de diferentes autoridades municipales.
En la ciudad de Porto Alegre, el método tradicional empleado para tasar bienes inmuebles para fines impositivos se basa en los costos. No existen requisitos legales referentes a lapsos transcurridos entre las valuaciones, y el último avalúo general se llevó a cabo en 1991. En los años en que no ha habido valuaciones, se ha hecho un reajuste uniforme de la base impositiva según las tasas de inflación imperantes. Las alícuotas del impuesto a la propiedad son progresivas, con tasas móviles para seis niveles de valuaciones catastrales a fin de introducir un elemento de “capacidad de pago” en el sistema. El impuesto se calcula sumando cada porción del valor catastral y multiplicando la suma por la tasa respectiva para dicha clase. La tasa máxima para inmuebles residenciales llega al 1,2 por ciento.
Análisis del sistema actual
Recientemente se realizó un estudio del sistema de tributación inmobiliaria en Porto Alegre con la finalidad de examinar la relación que existe entre los valores catastrales y los valores comerciales. A continuación se resumen algunos resultados del estudio.
Nivel de tasación y uniformidad
Se encontró que la valoración media de apartamentos residenciales en Porto Alegre fue de apenas un 34 % de su valor de venta, un porcentaje mucho menor que el nivel regulativo del 100 %. Al aplicar el coeficiente de dispersión (COD) a la mediana de la relación entre el valor catastral y el precio de venta como medida de la variabilidad, se obtienen resultados que reflejan una baja uniformidad de valuación (36 % aproximadamente). En Brasil no existen normativas municipales ni nacionales para evaluar el rendimiento de las valuaciones catastrales. A modo de comparación, un nivel aceptable de uniformidad para viviendas unifamiliares en los Estados Unidos es un coeficiente del 10 al 15 %. En la fig. 1 se ilustra el amplio margen de desviación de las relaciones de valuación identificadas en este estudio.
Factores determinantes de la falta de uniformidad en las valuaciones
Se creó un modelo multivariante para estudiar los efectos simultáneos de los factores determinantes de las faltas de equidad, tanto verticales como horizontales. De esta manera fue posible identificar un gran número de factores responsables por las diferencias sistemáticas de los niveles de valuación, a saber: características del lugar, calidad de la edificación, año de construcción, presencia de ascensores, y otras variables similares. También se halló regresividad de valuación vertical.
Método de valuación
Podemos aseverar que la causa principal de la falta de uniformidad en las valuaciones es el método de costo utilizado tradicionalmente para adjudicar valores a las propiedades inmobiliarias. Algunas debilidades teóricas del método están relacionadas con la gran cantidad de simplificaciones que las autoridades locales hacen para facilitar su aplicación, y es muy posible que las desigualdades se deban a tales ajustes. Entre algunos de los problemas del método del costo figuran la desvinculación que hay entre las tablas de costos y el rendimiento del mercado de bienes raíces, y la baja correlación que existe entre las tasas de depreciación adoptadas y la reducción del precio debido a la edad, caída en desuso o deterioro de las edificaciones. Otro factor que parece haber contribuido a la alta discrepancia en las valuaciones es la falta de un control sistemático en el rendimiento de las valuaciones.
Intervalos entre valuaciones
Claramente, la reducción de la base impositiva se debe al método utilizado para ajustar las valuaciones inmobiliarias, basado en las tasas inflacionarias existentes para los años en que no hubo valuaciones. Por ejemplo, en 1993 la valoración media de las propiedades fue de un 38 % de su valor comercial, pero sólo un 27 % en 1995.
Comparación entre las tasas de impuestos a la propiedad: efectivas y regulativas
Las tasas para propiedades residenciales son progresivas según seis niveles de valuaciones. El cálculo de la tasa efectiva se obtiene a partir del tributo inmobiliario real (sin considerar la evasión fiscal), dividido por el precio de venta. La tasa regulativa se obtiene a partir del tributo por propiedad que se obtendría si los impuestos fuesen establecidos según el precio de venta, dividido por el precio de venta. La tasa efectiva es mucho más baja que la regulativa, y su mediana representa apenas un 0,17 por ciento del precio de venta. La distribución de la carga de impuestos se ha visto afectada por los métodos impropios de valuación, no sólo por la falta de relación entre los valores catastrales y los comerciales, sino también por la clasificación incorrecta de las propiedades. Durante el período del estudio, el monto del tributo inmobiliario recaudado fue aproximadamente un 25 por ciento de los ingresos que podrían haberse adquirido si los valores catastrales hubiesen sido equivalentes a los comerciales.
Tabla 1: Comparación de las tasas de impuesto a la propiedad efectivas y regulativas
MEDIDA TASA (%)
Efectiva Regulativa
Mediana 0,17 0,75
Coeficiente de dispersión 56,87 18,26
Tasa mínima 0,02 0,29
Tasa máxima 1,18 1,15
Causas de las deficiencias del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria
La mala administración de los impuestos a la propiedad en Porto Alegre y su ineficacia como fuente de recursos podrían explicarse por factores históricos. Durante los años setenta, el gobierno central y fortunas privadas transfirieron grandes sumas de dinero a las municipalidades para complementar las recaudaciones al nivel del gobierno municipal. Como resultado, las autoridades no se preocuparon por recaudar sus propios impuestos y los contribuyentes se acostumbraron a pagar sumas insignificantes de impuestos a la propiedad. La tarea de procurar un buen rendimiento en términos de valuaciones y un nivel aceptable de equidad de las valuaciones fue relegada a un plano secundario.
Ahora bien, las crisis financieras en décadas recientes y la necesidad urgente de inversiones públicas en servicios y equipos de infraestructura han forzado a las autoridades locales a mejorar sus sistemas fiscales. Sin embargo, los esfuerzos para incrementar los recaudos y la equidad de las valuaciones provocan malestar general debido a la alta notoriedad de los impuestos a la propiedad y a la falta de aceptación por parte de los contribuyentes. Además, cualquier cambio de la base impositiva debe ser aprobado por los miembros de la Cámara de Concejales elegidos por el municipio. Siempre que se hagan planes para una nueva valuación, los miembros del concejo son responsables por apoyar sistemas que establezcan límites con el fin de proteger a los contribuyentes de bajos recursos o jubilados. No obstante, tales límites favorecen verdaderamente sólo a los sectores de altos recursos puesto que las personas de bajos ingresos o jubiladas pueden recibir descuentos según los ingresos que perciban.
Desde 1991, dos propuestas para alterar la base impositiva de Porto Alegre han sido rechazadas por la Cámara de Concejales debido a que la inflación del momento habría determinado los ajustes sobre los valores estimados de algunas de las propiedades. Sin embargo, la falta de equidad de valuación vertical conduce a que los inmuebles más costosos sean los beneficiados del deficiente sistema fiscal inmobiliario.
Recomendaciones
Para mejorar un sistema tributario es primordial conocer a fondo las fallas del mismo. El análisis llevado a cabo en Porto Alegre ofrece un mayor entendimiento del sistema, así como del grado de falta de equidad de las valuaciones y de sus causas principales. Por primera vez se midieron y cuantificaron las fallas y desventajas del sistema, se identificaron las propiedades beneficiadas del mismo y la cantidad de recaudos desperdiciados. Porto Alegre tiene ahora la oportunidad de mejorar su sistema de recaudación de impuestos inmobiliarios utilizando datos exactos y no por conveniencias políticas.
Varias medidas podrían contribuir a aumentar la equidad general del sistema de valuación, y al mismo tiempo mejorar la recaudación de recursos y el nivel de vida de la comunidad; entre ellas se tienen las siguientes:
Lograr la equidad de los tributos inmobiliarios y mejorar los niveles de rendimiento de los servicios públicos son metas comunes de políticos, miembros de la comunidad y administradores (entre otros). Se debe aprovechar las nuevas tecnologías para evaluar los impuestos a la propiedad y recolectar datos a fin de procurar el funcionamiento justo y eficiente de los sistemas fiscales. Sin embargo, las mejoras técnicas son sólo una parte del proceso; es también crítico ganar la aceptación del público, y para ello hay que concertar diálogos entre los habitantes de la comunidad y los políticos, donde se expliquen las desventajas del sistema actual y las consecuencias de mantenerlo. Al organizar discusiones serias dentro del dominio público, aumentará la confianza colectiva en el sistema fiscal.
Claudia M. De Cesare es consultora del Departamento de Tributación Local de la municipalidad de Porto Alegre. En 1999 obtuvo una beca de tesis del Instituto Lincoln para financiar la investigación comunicada en este informe y en su tesis de doctorado en la Universidad de Salford en Inglaterra. El Instituto Lincoln continúa desarrollando programas educacionales con administradores, políticos, expertos y miembros de la comunidad de Porto Alegre para ayudar a mejorar la equidad y eficacia del sistema de impuestos a la propiedad.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La administración catastral en Colombia es un punto de encuentro para autoridades de las distintas instancias del sistema político-administrativo del país. En el ámbito nacional, las actividades catastrales se rigen por las normas técnicas establecidas en la Ley 14 de 1983 y siguen las directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG). El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) es una entidad gubernamental de carácter nacional que se encarga de toda la administración catastral y del control de más de siete millones de parcelas. Además, hay catastros municipales en las ciudades de Cali y Medellín, un sistema departamental en Antioquia y un catastro distrital para el Distrito Capital de Bogotá.
Cada una de estas entidades representa la autoridad catastral en su correspondiente territorio. En tal condición, cada una se encarga de los procesos necesarios para establecer los protocolos y actualizar y mantener los catastros, en los cuales se registra la debida identificación física, jurídica, fiscal y económica de todos los bienes inmuebles. Estas autoridades actualizan los catastros cada cinco años a fin de revisar sus elementos físicos y jurídicos y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Asimismo revisan los avalúos catastrales anualmente, lo que les permite determinar la base gravable para el impuesto predial.
El Departamento Administrativo de Catastro Distrital de Bogotá (DACD) se creó en 1981 pero no estuvo completamente operativo hasta 1991. El proceso para actualizar la base de datos catastral se estableció en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, pero comenzó efectivamente en 1997. El catastro de Bogotá partió de las directrices del programa catastral nacional para luego formular un programa que reflejara los intereses y preocupaciones locales. El alcalde Antanas Mockus fijó como meta para su administración entre 2002 y 2003 realizar una actualización completa de los bienes inmuebles de Bogotá. A pesar de la poca popularidad de esta tarea, la voluntad política del Alcalde, la asignación que hizo del presupuesto y los recursos necesarios y la persistencia del personal del Catastro Distrital garantizaron el cumplimiento de la meta.
Este esfuerzo actualizó 1.734.622 predios, de los cuales 102.531 pertenecen a la categoría de nuevos predios (formación). Simultáneamente, el valor catastral de base aumentó de 66,61 mil millones a 88,25 mil millones de pesos colombianos, equivalente a un aumento de 21,64 mil millones de pesos (aproximadamente US$ 8 millones; US$1 = 2.700 pesos colombianos). Un cálculo rápido del impacto sobre las rentas públicas indica que el Distrito recaudaría un ingreso adicional de 65 mil millones de pesos (US$ 24 millones) en impuestos prediales por año. La ciudad gastó apenas unos 11 millones de pesos (US$ 4 millones) en el proceso de actualización, por lo que obtuvo un resultado costo-beneficio muy positivo, especialmente porque esta inversión se realiza sólo una vez y los recursos adicionales resultantes son permanentes.
El tener un catastro actualizado es importante no sólo desde la perspectiva de las finanzas públicas, sino también en vista de otras ventajas, tales como la búsqueda de igualdad tributaria, la depuración de los registros catastrales, la mejora de la nomenclatura urbana y la incorporación de la cartografía. Todos estos efectos pueden servir como herramientas útiles para administrar el desarrollo futuro de la ciudad. De esta manera, se hace imprescindible mantener actualizado el catastro a fin de conservar la sólida situación fiscal del Distrito, garantizar la justa distribución de las cargas tributarias entre los diferentes grupos sociales y aportar los recursos financieros para los procesos de planeación y desarrollo.
El resultado positivo de esta iniciativa llevó al DACD a examinar la experiencia catastral de otros países, con miras a encontrar nuevas estrategias e ideas que pudieran contribuir a lograr un mejor desempeño en el futuro. Ello dio pie para el Primer Foro sobre Metodologías de Actualización Catastral, el cual se llevó a cabo en noviembre de 2003 y contó con la participación de expertos de España, Francia y los Estados Unidos, quienes compartieron información sobre diversos temas. El catastro español es el más parecido al de Colombia y ofreció información valiosa sobre la legitimidad y simplificación del proceso. El Instituto Geográfico Nacional de Francia compartió su experiencia obtenida en la integración de los datos catastrales y los desarrollos tecnológicos para la actualización de las bases de datos gráficas. El Instituto Lincoln, que lleva tiempo trabajando en Bogotá sobre varios aspectos de la gestión del suelo y la tributación predial, aportó información acerca de los procesos de avalúo colectivo. Finalmente, el IGAC manifestó su deseo de integrar los datos de su catastro al catastro internacional mediante un acuerdo con sistemas semejantes en otros países del mundo.
Liliana Bustamante es asesora del director del catastro y Nestor Gaviria es el gerente del proyecto de actualización catastral en el Departamento Administrativo del Catastro Distrital en Bogotá, Colombia.
