Colombia’s cadastral administration is a meeting point for authorities from the various levels of the country’s political-administrative system. At the national level, cadastral activities are determined by the technical norms established by Law 14 of 1983 and modeled on guidelines of the International Federation of Surveyors (FIG). The national government agency Agustin Codazzi Geographic Institute (IGAC) is responsible for all cadastral administration and oversight of more than 7 million parcels. In addition, there are municipal-level cadastres in the cities of Cali and Medellín, a department-level system in the Department of Antioquia, and a district-level cadastre for Bogotá’s Capital District.

Each of these entities represents the cadastral authority in its assigned territory. As such, each is in charge of the processes of establishing protocols and updating and maintaining the cadastres, which record the proper physical, legal, fiscal and economic identification of all real estate properties. These authorities update the cadastres every five years in order to check their physical and legal elements and to eliminate eventual disparities in cadastral valuation due to physical mutations, use or productivity changes, public works or local real estate market conditions. The authorities also reset the cadastral valuations every year, which enables them to determine the base payment level of the property tax.

Bogotá’s Administrative Department for the District Cadastre (DACD) was established in 1981 but was not fully operational until 1991. The process for updating the cadastre database was provided in Article 5 of Law 14 of 1983, but was started in 1997. The Bogotá cadastre relied on the national cadastre program guidelines before formulating a program that reflected local interests and concerns. Mayor Antanas Mockus set a goal for his administration in 2000–2003 to undertake a complete updating of Bogotá’s real properties. In spite of the unpopularity of this task, the mayor’s political will, his commitment of the necessary budget and resources, and the persistence of the District Cadastre’s staff ensured that the goal was met.

This endeavor updated 1,734,622 properties, 102,531 of which belong to the incorporated-as-new category. At the same time, the cadastral base value was increased from $66.61 billion to $88.25 billion Colombian pesos, thus increasing $21.64 billion pesos (approximately US$8 million; US$1=2,700 Colombian pesos). A quick calculation of the revenue impact suggested the District would receive an additional income of $65 billion pesos (US$24 million) in property taxes per year. The city spent only about $11 billion pesos (US$4 million) on the updating process, so it obtained a very positive cost-benefit result, especially because this investment is done only once and the resulting additional resources are permanent.

Having an updated cadastre is important not only from a public finance perspective but also for other benefits, such as addressing taxation inequity, purging cadastral archives, improving the urban nomenclature and incorporating cartography. All of these effects may be used as valuable tools for administrating the city’s future development. Thus, keeping the cadastre updated becomes imperative to preserve the District’s solid fiscal status, ensure the just distribution of the tax burden among the different social groups, and provide financial resources for planning and development processes.

The positive outcome of this experience led DACD to examine other countries’ experiences with cadastres, in search of new strategies and ideas that could help improve future performance. This led to the First Cadastral Updating Methodologies Forum, which took place in November 2003 with experts from Spain, France and the U.S. sharing information on different issues. Spain’s cadastre most resembles Colombia’s and offered valuable information on the legitimacy and simplification of the process. The National Geographic Institute of France shared experiences in linking registered cadastre data and technological developments in updating graphic databases. The Lincoln Institute, which has long worked in Bogotá on various aspects of land management and taxation, contributed information regarding mass valuation processes. Finally, the IGAC manifested its desire to integrate its cadastre data with the international cadastre through an agreement with similar systems worldwide.

Liliana Bustamante is adviser to the director of the cadastre and Nestor Gaviria is project manager for updating the cadastre in the Administrative Department for the District Cadastre in Bogotá, Colombia.

The property tax has been subject to much popular criticism and political pressure in recent decades. Several states have implemented, or are considering, a variety of caps and limits on property assessments, property tax rates, or total revenue raised from the property tax. Perhaps the best-known example is California’s Proposition 13, which ties property assessments to the purchase price of a dwelling (rather than its current market value) and limits the tax rate that can be levied on homes. It is worth taking another look at the property tax and considering its strengths and weaknesses as a source of funding for local government services.

La recuperación de la plusvalía del suelo es ahora un tema popular entre los profesionales de finanzas públicas a nivel local, en parte debido a que la disminución en los ingresos de los gobiernos locales causada por la recesión ha despertado el interés en nuevas fuentes de ingresos, y en parte debido a la necesidad de encontrar nuevas maneras de financiar la infraestructura local, que se ha deteriorado a causa de la falta de inversión. La sexta Conferencia Anual sobre Políticas de Suelos del Instituto Lincoln, celebrada en mayo de 2011, analizó varios aspectos de la recuperación de plusvalías, utilizando experiencias a nivel nacional e internacional.

Principios básicos de la recuperación de plusvalías

Los cambios en el valor del suelo se deben con frecuencia a factores que no están relacionados con el esfuerzo del propietario: acciones tomadas por la comunidad relativas a las inversiones en infraestructura; crecimiento cercano de actividades industriales, comerciales, residenciales o recreativas; normas de edificación que permiten al dueño desarrollar el suelo; o el crecimiento gradual de la comunidad. La recuperación de plusvalías consiste en aplicar un impuesto o arancel diseñado para devolver a la comunidad algo o todo el valor agregado al suelo por las acciones de la comunidad. Su aplicación es particularmente atractiva cuando las inversiones públicas —en caminos, suministro de agua, saneamiento o servicios locales, como el alumbrado público— aumentan los valores de la propiedad.

Experiencia internacional

Arriendo de suelos. Quizás la aplicación más amplia y comprensiva del principio de recuperación de plusvalías tiene lugar en China, donde las municipalidades compran suelos agrícolas a los granjeros a precios de uso agrícola, les agregan servicios públicos de infraestructura, y se los venden a los emprendedores como suelos urbanos, con permisos para realizar emprendimientos urbanos. La municipalidad se queda con la diferencia de precio entre el valor urbano y agrícola del suelo, generando una proporción importante de sus ingresos locales con los cuales paga, entre otras cosas, la instalación de la infraestructura.

Co-desarrollo. Las compañías de transporte público de Hong Kong y Tokio han usado los ingresos de co-desarrollo de comunidades residenciales y áreas comerciales cercanas a las nuevas estaciones de transporte público para ayudar a financiar sus costosos proyectos. En Tokio, los ingresos de las líneas de transporte que no se deben a la venta de pasajes suman del 30 al 50 por ciento del total. En ambas ciudades, los ingresos operativos por la gestión de propiedades están cobrando más importancia que las ganancias obtenidas de los emprendimientos en sí, y proporcionan una fuente de ingresos sustentable.

Tributación del desarrollo inmobiliario. Los intentos de tributar la valorización de las propiedades en el Reino Unido comenzaron en 1909, pero su implementación se vio obstruida por problemas de valuación y otros desafíos. Las contribuciones directas de valorización fueron reemplazadas por contratos con las autoridades locales, donde los emprendedores contribuyen al suministro de infraestructura y servicios, viviendas de interés social y otras obligaciones de planeamiento. Estos contratos se están convirtiendo poco a poco en contribuciones de infraestructura comunitaria, que es una contribución de valorización obtenida por otros medios. Siguiendo una trayectoria histórica distinta, Francia también ha establecido un impuesto de infraestructura local a los nuevos emprendimientos.

Consorcios de suelos. India ha experimentado con los consorcios de suelos para implementar sus nuevos planes de urbanización que reemplazan a los viejos planes de ordenamiento territorial. Esta práctica alienta a los dueños de suelos sin desarrollar, o desarrollados en forma precaria, a que agrupen sus predios y luego reciban una parcela con servicios de infraestructura o un espacio construido cuando el emprendimiento se haya completado. La estrategia adoptada en Ahmedabad usa el 15 por ciento de los suelos para caminos, el 10 por ciento para parques, el 15 por ciento para subastar a terceras partes y el 60 por ciento para los miembros del consorcio.

La experiencia de los Estados Unidos

Algunas de las políticas específicas de recuperación de plusvalías en los Estados Unidos incluyen áreas de tributación especial con cargos por valorización. Por ejemplo, los Distritos de Establecimientos Comunitarios (Community Facilities Districts, o distritos Mello-Roos) destinan aranceles pagados por los residentes al pago de bonos vendidos para financiar el desarrollo de infraestructura. Los Distritos de Mejoras Comerciales (Business Improvement Districts) y el Financiamiento por Incremento de Impuestos (Tax Increment Finance) usan ingresos tributarios o arancelarios separados para financiar mejoras urbanas en áreas designadas al efecto. Los Acuerdos de Beneficios Comunitarios (Community Benefit Agreements), que se negocian en forma privada, obligan a los emprendedores a proporcionar instalaciones comunitarias o beneficios económicos a los residentes locales. Los aranceles municipales de desarrollo e impacto inmobiliario, que se utilizan para financiar obras de infraestructura y otras inversiones relacionadas con los emprendimientos, se basan en general en los costos de dichas inversiones, pero sólo generan ingresos cuando la plusvalía excede el costo.

Lo más notable de la experiencia norteamericana es que los términos en sí —contribuciones de valorización o recuperación de plusvalías— raramente se mencionan, si bien los principios se aplican con regularidad. Sin embargo, este país puede aprender lecciones de las nuevas estrategias de recuperación de plusvalías adoptadas internacionalmente.

Las actas de la conferencia, con artículos y comentarios de más de 25 contribuyentes, serán publicadas en mayo de 2012.

Many countries in Latin America have passed legislation that supports value capture policies as a way to recoup some or all the unearned increase in private land values resulting from public regulations or investments. Thus far, however, only a few jurisdictions in certain countries have applied this potentially powerful financing tool systematically and successfully.

In 2011 and 2012 the Lincoln Institute of Land Policy surveyed public officials and academics in the region to discover why value capture has not been used more often. The 2012 questionnaire was designed to elicit respondents’ views about the prospects for designing, institutionalizing, and implementing two emblematic value capture instruments–betterment contributions and the sale of building rights.

Betterment contributions (known as special assessments in the United States) are charges imposed on owners of selected properties to defray the cost of a public improvement or service from which they specifically benefit (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Under the sale of building rights, in contrast, the government charges for special rights that it grants, such as allowing a higher floor-to-area ratio (FAR), a zoning change (e.g., from residential to commercial), or conversion of land from rural to urban use (Sandroni 2011).

The results of both surveys challenge much of the conventional wisdom about the use of value capture policies in Latin America. In particular, respondents with actual experience in using these tools consider legal and technical difficulties less of an obstacle to implementation than the lack of understanding among key government executives about their potential payback. Moreover, value capture is still viewed primarily as a tool to promote equity in cities rather than as a way to improve municipal fiscal autonomy.

Survey Distribution

Launched in the spring of 2011, the first survey was distributed to 436 public officials and academics who had participated in one or more of the Lincoln Institute’s previously offered courses and workshops on value capture issues. A second questionnaire with a different set of questions was sent by email in February 2012 to 14,355 people affiliated with the Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Respondents (134 and 1,066 respectively) included officials at all levels of government, city planners, academics, independent scholars and consultants, and members of nongovernmental organizations (NGOs).

When classified by country, responses to individual choices for many questions numbered fewer than ten. For this reason and to simplify the presentation, the analysis combines the responses from countries with similar sociopolitical characteristics in terms of value capture into three groups.

1. Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, and Venezuela. All five countries have some national legislation on value capture and are currently run by governments sympathetic to value capture policies. Uruguay in 2008 (Law No. 18.308 of 18.VI.2008) and Ecuador in 2010 (with its new national code, COOTAD ) approved national legislation enhancing the scope of government prerogatives with regard to land value increments.

2. Argentina, Chile, Mexico, and Peru. These fast-growing, mature countries are still struggling to introduce more explicit national legislation on value capture, in addition to imposing betterment levies.

3. Central America and the Dominican Republic. Countries in this region comprise a single group because they are relatively small and have liberal urban development regimes.

Brazil and Colombia are presented separately because they make up a significant share of survey respondents, and they have the most experience with value capture tools. The number of respondents generally follows the size of the population of the country group, except for Brazil and Colombia, which account for disproportionately large numbers of respondents (table 1).

The Pragmatic Character of Value Capture

Even though only a few countries explicitly prescribe value capture in their legislation, the smaller 2011 survey revealed detailed information about jurisdictions that had recovered some land value increment resulting from changes in land use. Of 13 countries covered in that survey, respondents cited 22 cases of value capture in 30 jurisdictions in 8 countries. In general, these cases involved some kind of benefit exactions for the community achieved through direct negotiation between developers and public authorities.

On average, though, the value extracted was less than one-third of the estimated land value increment. The likelihood of the contribution exceeding one-third of the total value was higher when the contribution was made in cash rather than in kind. These cases occurred in countries without explicit legislation on the sale of building rights, such as Bolivia, Costa Rica, and Peru, illustrating the pragmatic approach to value capture on the part of officials in charge of urban land management.

Overall, survey respondents consider themselves familiar with the topic, and the findings of the 2012 survey reinforce the point that awareness of value capture instruments is not limited to countries that have institutionalized the practice. Relatively few respondents claimed to be unfamiliar with value capture instruments, although the real number of officials may be larger, given the self-selection bias of the survey respondents (table 2). The share of respondents unfamiliar with value capture instruments in Brazil and Colombia is about half the share of respondents from other countries.

The Implementation Challenge

One of the common arguments raised about the chances of applying value capture policies in Latin America relates to the technical difficulty of implementation–specifically, assessing the land value increment resulting from public interventions. To probe the importance of this issue, the 2012 survey asked whether respondents consider a 30-percent margin of error in valuation acceptable enough to justify application of value capture. The overwhelming majority of respondents (89 percent) stated that, regardless of the margin of error, value capture policies should be applied. Only 11 percent argued to the contrary.

The main reason cited for supporting value capture is again a pragmatic one. Similar margins of error occur in other contexts, such as valuation for property taxation purposes (36.9 percent). A close second is the “need to establish the principle” (31.8 percent). The fact that value capture instruments are contemplated in the legislation places third (21.4 percent). As expected, respondents from Brazil and Colombia rank the legal reason for applying value capture as more important (27 percent and 31.6 percent, respectively) than respondents in other countries (15.2 percent on average).

It is notable that 41.8 percent of respondents in Argentina, Chile, Mexico, and Peru—countries still striving to pass national legislation on value capture—ranked “need to establish the principle” higher than other respondents. In contrast, Colombian respondents ranked this reason third. Reasons given by respondents from the other country groups are not significantly different from the sample average (31.8 percent). Among the 11 percent of respondents opposed to value capture policies, legal and legitimacy arguments prevail over pragmatic ones (illegitimacy of policy or administrative and judicial costs).

The Known versus the Unknown

Laws throughout Latin America support betterment contributions, and local governments frequently count on revenues from that source in their budgets. However, these revenues are generally modest and rarely account for more than 1 percent of local own-revenues in most places except in Colombia and to a lesser degree in certain cities with experience using this instrument, such as Cuenca, Ecuador, and San Pedro Sula, Honduras, and in a few Brazilian jurisdictions in the State of Paraná. The sale of building rights, in contrast, is still being established as a value capture tool and is legislated in only a few countries.

Survey respondents were also asked about their preference between betterment contributions (the familiar value capture tool that performs poorly) and the sale of building rights (the newer instrument with stronger revenue-generating potential). Across all countries the results show greater support for betterment contributions: 59 percent versus 41 percent.

Even among respondents from Brazil, the only country where preference for the sale of building rights was significantly above average (48.9 percent), betterment contributions still rank as the preferred value capture instrument (51.1 percent). This is remarkable in light of São Paulo’s success in generating considerable revenue from selling building rights. For example, the April 2012 auction of Certificates of Additional Construction Potential (CEPACs) in São Paulo added US$420 million to public coffers, on top of about US$2.5 billion from previous auctions (São Paulo Stock Exchange 2012).

The survey evidence suggests that most respondents are not fully aware of the difference in the revenue potential of these two value capture tools. In fact, only 10 percent of respondents cite revenue potential as the main reason to prefer one over the other. Proponents of value capture give top priority to promoting equity rather than to generating revenue–another surprising finding given the potential of value capture to strengthen municipal autonomy.

When asked how they would characterize the arguments for value capture, respondents in the 2011 survey could choose from 50 terms related to land policy attributes. The eight terms that received the most responses (49.7 percent of the total) were associated with equity issues such as charges and benefits, redistribution, social function of property, anti-speculation, equity, and social justice. The one exception was a financial term, which ranked fourth.

In contrast, terms such as fiscal autonomy, fiscal harmony, decentralization, tax, self-sufficiency, financing, and additional resources received only 18.7 percent of the votes, while terms related to the functioning of urban markets, such as efficiency and market discipline, received just 11 percent. Arguments against value capture were associated with such terms as tax, fiscal burden, acquired rights, and double taxation, as well as abuse, violation of rights, and illegitimacy.

Respondents to both the 2011 and 2012 surveys cited ethical and sociopolitical legitimacy as the primary reason for preferring one value capture tool over the other. Indeed, the 59 percent of respondents favoring betterment contributions over the sale of building rights mention ethical and sociopolitical legitimacy as the most important reason for their choice. The 41 percent of respondents favoring sales of building rights gave the same reasons for their preference. At the same time, 24.4 percent of respondents favoring the sale of building rights consider the capacity to generate revenues the second most important reason for choosing that instrument, but only 17.6 percent of respondents favoring betterment contributions share the same opinion.

All in all, this suggests that officials in Latin America often tolerate a wide gap between the equity-legitimacy principle and revenue generation, based on a perception of greater technical ease in charging betterment contributions. From another perspective, it appears that they favor the quicker path to the moral high ground rather than one leading to higher local revenues.

Experience Matters

After ethical and sociopolitical legitimacy, the next most important reason for preferring a particular value capture instrument varies according to the respondent’s level of experience. Strong confirmation of the importance of implementation experience comes from the two countries that have applied the tools: Colombians favor betterment contributions, and Brazilians prefer the sale of building rights.

Colombia has long experience with betterment contributions, which may explain why 16 percent of respondents from that country cite technical ease of implementation as the reason to choose that approach. By comparison, only 7.9 percent of respondents in other countries mention that reason. Meanwhile, 12.6 percent of respondents in Brazil favor the sale of building rights due to ease of implementation, compared with just 5 percent of respondents from other countries. These results underscore how much experience shapes opinions about the technical constraints involved in applying value capture tools.

Obstacles to Implementation

Respondents to the 2012 survey attribute the reluctance of public officials to apply value capture policies primarily to lack of information (23.2 percent) and political risk (22.5 percent). Other explanations include complicity with landowners’ interests (18.4 percent) and technical difficulties in implementation (15.4 percent). Few consider lack of legislation as an important reason for not using value capture instruments (1.5 percent), with ideological motives (3.2 percent) and administrative costs (3.8 percent) ranking somewhat higher.

Pragmatic reasons are important only among respondents from countries lacking significant experience with such tools. While 13 percent of respondents from Brazil and Colombia mention technical implementation difficulties as the primary obstacle, 31 percent of respondents from other countries cite that reason on average. This reinforces the finding that experience with value capture tools counts. Brazilians explain why value capture instruments are not used in terms of land interests and political risk, which together account for 59 percent of responses. Among Colombians, 26 percent see no reason not to use value capture instruments. This is a much higher share than among respondents from other countries (7.2 percent on average), indicating a perception in Colombia that the tools are getting the attention they deserve.

Targeting Key Stakeholders

The 2012 survey asked respondents to select which stakeholders involved in the debate should be the primary targets of capacity building in order to overcome resistance to value capture policy. High on the list are heads of the executive branches of government, such as mayors and directors, followed by members of the legislature, including members of congress and city councilors (table 3). Planners–who are frequently on the front line of policy operations–rank third.

Surprisingly, only 6.2 percent of respondents cite members of the judiciary (judges, lawyers, and public attorneys), even though the courts often block value capture initiatives. Brazilian respondents are the only ones to assign a higher importance to members of the judiciary. Consistent with the institutional advances their countries have made in value capture, respondents from both Brazil and Colombia give lower priority to legislators (20.7 percent) than respondents from other countries (32.3 percent on average).

Respondents from all occupation groups rank academics and journalists last. As a result, the strategy of training the trainers would seem counterproductive as long as academics are not considered critical stakeholders in reducing resistance to value capture policies. This result supports the Lincoln Institute’s program focus on building capacity of public officials directly involved in the policy debate or tool implementation, rather than on building capacity in graduate schools. The low priority given to journalists as a target for capacity building is puzzling, but may reflect the fact that the value capture discussion is still largely confined to public agencies and academia. Nevertheless, greater involvement of the media could have a positive influence in broadening the debate.

One other interesting result of the survey is that responses across various groups are relatively consistent. Occupation, institutional affiliation, place of employment, level of education, and even size of the respondent’s city make little difference. Indeed, only the distinction between respondents from countries with and without significant experience with value capture seems to stand out as important.

Conclusions

The survey results point to a relatively consistent understanding about the state of the debate and implementation of value capture across Latin America. The prospects for successfully implementing value capture policies in the region, however, are less clear. The social justice rhetoric still seems to prevail even among “informed” supporters. In addition, decision makers in critical executive positions are seen as ill-informed or lacking in political will. Moreover, as the experiences of Brazil and Colombia attest, institutionalizing value capture policies is a process of painstaking trial and error that takes time to succeed.

Three lessons follow from the work done by the Lincoln Institute on value capture in Latin America. First, land value increments are captured more successfully from specific actors who receive greater benefits from a public sector intervention than from the general community (the win-win condition). Second, value capture tools are more likely to succeed when conceived to address a locally recognized problem than to emulate alleged best practices.

Third, strengthening the legitimacy of value capture policies is essential. This can be achieved by publicizing successful projects, especially in countries where value capture initiatives are still isolated and sporadic. It is important to shift the debate on value capture from ideological, wishful-thinking rhetoric to a more technical and practical context grounded in evidence that it can be done and, most importantly, that it has been implemented effectively in many cases.

About the Author

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the of the Lincoln Institute of Land Policy’s Program on Latin America and the Caribbean. He has been researching policies and experiences with value capture for many years.

References

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf

Adam H. Langley es analista senior de investigación en el Departamento de Valuación e Impuestos del Lincoln Institute of Land Policy. Previamente, Langley trabajó para la Asamblea del Estado de Nueva York. Obtuvo su licenciatura en Estudios políticos en el Bard College y una maestría en Economía en Boston University.

Las investigaciones de Langley han cubierto una serie de temas relacionados con las finanzas públicas estatales y locales, centrándose específicamente en el impuesto sobre la propiedad. Ha sido coautor de tres informes sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln: Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers (Fusibles para el impuesto sobre la propiedad: Alivio equitativo y económicamente efectivo para los contribuyentes) (2009), Payments in Lieu of Taxes: Balancing Municipal and Nonprofit Interests (Pagos en lugar de impuestos: Equilibrando los intereses de las municipalidades y organizaciones sin fines de lucro) (2010), y Rethinking Property Tax Incentives for Business (Repensando los incentivos del impuesto sobre la propiedad para las empresas) (2012). También ha liderado varios proyectos para proporcionar datos en el sitio web del Instituto Lincoln, como la creación de la base de datos de Ciudades Fiscalmente Estandarizadas (Fiscally Standardized Cities o FiSCs) y un juego de datos con amplia información sobre organizaciones sin fines de lucro que efectúan pagos en lugar de impuestos, y las localidades que los reciben.

Sus artículos han aparecido en publicaciones como Regional Science and Urban Economics, Public Finance and Management, y Publius: The Journal of Federalism. Su investigación también ha sido cubierta por más de cien medios periodísticos, incluyendo The New York Times, The Wall Street Journal, The Economist, Governing, y The Boston Globe.

Land Lines: ¿En qué proyectos ha estado trabajando recientemente como analista de investigación senior del Instituto Lincoln?

Adam Langley: He estado trabajando en varios proyectos relacionados con las finanzas de los gobiernos locales. Un proyecto importante ha sido la creación de la base de datos de “Ciudades fiscalmente estandarizadas” (Fiscally Standardized Cities o FiSCs). Este subcentro del sitio web del Instituto Lincoln permite a los usuarios realizar comparaciones significativas de las finanzas de los gobiernos locales a nivel ciudad para 112 de las ciudades más grandes de los EE.UU. en los últimos 35 años. Utilicé estos datos en un artículo reciente sobre las finanzas municipales durante la Gran Recesión, que presenté en la 9.a Conferencia Anual sobre Política de Suelo el 2 de junio de 2014. También estoy creando una tabla resumida para describir los programas estatales de exención y créditos al impuesto sobre la propiedad, con información del subcentro “Características significativas del impuesto sobre la propiedad” del Instituto Lincoln. Pienso usar dicha tabla para estimar los gastos tributarios para estos programas en cada uno de los 50 estados.

Land Lines: Usted trabajó en varios proyectos para proporcionar datos en el sitio web del Instituto Lincoln. ¿Qué lo motiva a enfocarse en los datos?

Adam Langley: Estos proyectos de datos forman parte central de la misión del Instituto Lincoln de facilitar la toma de decisiones informadas sobre temas relacionados con el uso, la regulación y la tributación del suelo. Las bases de datos del Instituto han sido utilizadas por gestores de políticas, para ayudarles a guiar sus decisiones; por periodistas, para ampliar el contexto de sus notas; y por investigadores, para sus propios proyectos. El aprovisionamiento de datos accesibles sin cargo y fáciles de usar aumenta enormemente el alcance potencial del trabajo del Instituto en temas de políticas de suelo, porque permite a otros analistas realizar nuevas investigaciones sobre el tema.

También es esencial para el prestigio del Instituto Lincoln que nuestras recomendaciones de políticas se cimienten en un análisis de alta calidad y datos fidedignos. Para poder influir en las decisiones políticas, es fundamental que nuestras investigaciones sean ampliamente consideradas como objetivas, no partidistas y basadas en evidencias.

Land Lines: Usted dijo que la base de datos de “Ciudades fiscalmente estandarizadas” permite realizar comparaciones significativas de las finanzas de los gobiernos locales a nivel ciudad. ¿Qué tiene de malo la simple comparación de gobiernos municipales?

Adam Langley: Las responsabilidades de servicio de los gobiernos municipales varían mucho a lo largo del país. Mientras que algunas municipalidades brindan una oferta completa de servicios públicos a sus residentes, otras comparten estas responsabilidades con una serie de gobiernos independientes superpuestos. Debido a estas diferencias en la estructura de los gobiernos locales, la comparación simple de gobiernos municipales puede ser engañosa.

Por ejemplo, consideremos una comparación entre Baltimore y Tampa. El gobierno municipal de Baltimore gasta tres veces más per cápita que el gobierno municipal de Tampa (US$5.594 vs. US$1.829 en 2011). No obstante, la diferencia se debe casi por completo al hecho de que la ciudad de Tampa comparte el aprovisionamiento de servicios locales con un distrito escolar independiente y con el condado de Hillsborough al que pertenece, mientras que Baltimore no cuenta con ningún condado superpuesto, y las escuelas forman parte del gobierno municipal propiamente dicho. Cuando se tienen en cuenta todos los gobiernos superpuestos en la base de datos de FiSC, los gastos per cápita para los residentes de las dos ciudades son casi idénticos: US$6.083 en Baltimore vs. US$6.067 en Tampa.

Land Lines: ¿Puede explicar la metodología utilizada para crear las “Ciudades fiscalmente estandarizadas”?

Adam Langley: Las FiSC se construyen sumando los ingresos de cada gobierno municipal con la proporción pertinente de los condados superpuestos, distritos escolares independientes y distritos especiales. Los ingresos del condado se asignan a la base de datos FiSC según la proporción de la población del condado que vive en dicha ciudad; los ingresos escolares se asignan en base al porcentaje de estudiantes del distrito que vive en la ciudad central, y los ingresos de los distritos especiales se asignan en base a la proporción de los residentes del área de servicio del distrito que vive en la ciudad. Por lo tanto, la base de datos FiSC proporciona una representación plena de los ingresos recaudados de los residentes y comercios de la ciudad, ya sea por el gobierno municipal o por un gobierno separado superpuesto. Estas asignaciones se hacen para más de 120 categorías de ingresos, gastos, deudas y activos. La metodología de la base de datos FiSC fue desarrollada junto con Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln, y Howard Chernick, profesor de Hunter College de la Universidad de la Ciudad de Nueva York. Calculamos las estimaciones usando datos fiscales de cada gobierno individual proporcionados por la Oficina del Censo de los EE.UU. y actualizamos la base de datos de FiSC con los datos de años posteriores, en la medida que se encuentren disponibles.

Land Lines: ¿Por qué es importante comparar las finanzas de los gobiernos locales a nivel de ciudad?

Adam Langley: Mucha gente quiere saber cómo se compara su ciudad con otras ciudades, pero al hacer estas comparaciones es fundamental contabilizar las diferencias en las estructuras de los gobiernos locales. La base de datos FiSC precisamente hace eso. Por lo tanto, se puede usar para comparar los ingresos del impuesto sobre la propiedad en dos ciudades, clasificar a todas las ciudades por su nivel de gasto escolar, investigar cambios en los salarios del sector público a lo largo del tiempo, o ver qué ciudades dependen más de la ayuda estatal para financiar sus presupuestos.

En otro proyecto, junto con Andrew Reschovsky y Richard Dye, estamos usando la metodología de FiSC para estimar los costos de las pensiones y otras obligaciones de los gobiernos locales de cada ciudad. La cobertura en los medios de comunicación a veces da la impresión de que todos los planes públicos de pensiones tienen dificultades, pero en realidad hay mucha variación en el país. Para poder investigar estas diferencias, es fundamental contar con datos comparables de costos de pensiones de todos los gobiernos locales de cada ciudad. Por ejemplo, las estimaciones iniciales muestran que en promedio la contribución requerida anual (annual required contribution o ARC) de los planes de pensiones locales en 2010 ascendía al 4,9 por ciento de los ingresos generales en las 112 FiSC de la base de datos. No obstante, la ARC era más del 10 por ciento de los ingresos tanto en Chicago (11,7 por ciento) como en Portland, Oregón (10,9 por ciento).

Land Lines: ¿La disminución de los ingresos durante la Gran Recesión varió mucho en las distintas ciudades?

Adam Langley: Sí, la disminución de ingresos varió significativamente en las 112 FiSC durante y después de la recesión. Cuando se tiene en cuenta la inflación y el crecimiento de la población, sólo los ingresos de ocho FiSC evitaron una disminución neta a finales de 2011. Calculé los cambios en los ingresos reales per cápita con respecto al máximo de cada FiSC hasta finales de 2011. Alrededor de un tercio de ellas tuvo una disminución del 5 por ciento o menos (41 FiSC), otro tercio sufrió disminuciones de entre el 5 y 10 por ciento (34 FiSC), y alrededor de un cuarto sufrió disminuciones superiores al10 por ciento (29 FiSC). Las FiSC con las mayores disminuciones de ingresos fueron Las Vegas (20,2 por ciento), Riverside (18,0 por ciento) y Sacramento (18,0 por ciento).

Land Lines: ¿Se han recuperado mucho los ingresos de los gobiernos locales desde el fin de la recesión?

Adam Langley: Todavía no, porque los cambios en el nivel de ingresos se retrasaron varios años con respecto a los cambios en la economía durante y después de la recesión. Los ingresos gubernamentales reales per cápita fueron estables a lo largo de 2009, disminuyeron un poco en 2010, y cayeron de forma importante en 2011. El último año con datos completos es 2011, así que combiné distintas fuentes de datos para estimar los ingresos a lo largo de 2013. Estos datos sugieren que los ingresos tocaron fondo en 2012, cuando fueron entre un 5 y 6 por ciento inferiores a los de 2007. Esto quiere decir que los ingresos no llegaron a su valor mínimo hasta tres años después de que la recesión terminó oficialmente. Los ingresos comenzaron a recuperarse en 2013, pero siguieron siendo más del 4 por ciento inferiores a los niveles previos a la recesión.

Este retraso se debe a cambios en la ayuda intergubernamental y los impuestos sobre la propiedad, que en su conjunto financian casi dos tercios del presupuesto de los gobiernos locales. La Ley de Recuperación y Reinversión Americana proporcionó a los estados alrededor de 150.000 millones de dólares en estímulos federales entre 2009 y 2011, con fondos de estímulo adicionales proporcionados directamente a los gobiernos locales. Sin embargo, la mayoría de los fondos de estímulo desaparecieron el año 2012, lo cual condujo a los mayores recortes de gasto estatales de los últimos 25 años. Más aún, los cambios en los impuestos sobre la propiedad normalmente se retrasan con respecto a los cambios en los precios de las viviendas entre dos y tres años, debido a que el monto se basa en la tasación de años anteriores, hay retrasos en la actualización de dichas tasaciones y otros factores. Este retraso hizo que los impuestos sobre la propiedad crecieran a lo largo de 2009, no disminuyeran hasta 2011, y cayeran a su punto mínimo en 2012.

Land Lines: ¿Puede darnos más detalles sobre su trabajo acerca de la exención de impuestos sobre la propiedad y los programas de crédito?

Adam Langley: Ya casi he terminado con la primera etapa de este proyecto, que consiste en crear una tabla con el resumen de los programas de exención y créditos estatales. La tabla contiene datos de 167 programas, con 18 variables que describen las características principales de cada programa. Hay información sobre el valor de las exenciones expresadas en términos de valor de mercado; criterios relacionados con la edad, discapacidad, nivel de ingresos y si el beneficiario es un veterano de guerra; el tipo de impuesto afectado; si la pérdida de ingresos tributarios la sufre el estado o el gobierno local; opciones locales; etc. Una vez que haya completado la tabla, escribiré un resumen de política para describir las características principales de estos programas. Toda esta información se deriva de la tabla “Programas de alivio tributario para propiedades residenciales” del subcentro “Características significativas del impuesto sobre la propiedad” del sitio web del Instituto. La tabla original de “Alivio residencial” brinda descripciones detalladas de cada programa, mientras que la tabla resumida será más útil para aquellos usuarios que quieran hacer una comparación rápida entre estados, o para investigadores que quieran realizar análisis cuantitativos.

En la segunda etapa de este proyecto, calcularé los gastos tributarios de mantener estos programas de alivio tributario del impuesto sobre la propiedad. A pesar de la preponderancia de estos programas y su a menudo considerable impacto en la carga tributaria sobre la propiedad, no existen estimaciones completas sobre su costo. Usando datos de la tabla resumida y microdatos de la Encuesta de Comunidades Americanas, calcularé para cada estado el porcentaje de residentes que pueden beneficiarse de los programas de alivio tributario sobre la propiedad, el costo total de dichos programas, el beneficio promedio para los beneficiarios y el porcentaje de residentes elegibles y el beneficio promedio por quin-til de ingresos. Estos cálculos proporcionarán nueva y valiosa información sobre el impacto de los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La demanda por servicios urbanos sobrepasa la capacidad financiera de la mayoría de las ciudades del mundo. Para hacerle frente a este problema, muchos gobiernos municipales utilizan exitosamente el impuesto a la propiedad junto con otros instrumentos administrativos a fin de recaudar esos fondos tan necesarios. Actualmente El Salvador es el único país centroamericano que no impone una tributación sobre suelo y propiedad. Sin embargo, funcionarios públicos, expertos académicos y líderes empresariales del país han comenzado a discutir sobre la necesidad de establecer un sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria, y las estrategias para su ejecución.

El sistema de tributación de El Salvador está caracterizado por la falta de equidad y una cantidad mínima de impuestos recaudados, lo cual afecta el nivel de inversiones públicas. Décadas de guerra civil y caos económico han dejado al país sin una tradición establecida de administración ni control fiscal. Los primeros cambios al sistema de tributación comenzaron a ponerse en práctica en 1993, cuando tanto el antiguo impuesto patrimonial sobre la propiedad personal y de la empresa (incluso sobre bienes inmuebles), como el impuesto sobre las ventas del 5 % fueron abolidos y sustituidos por un impuesto sobre las ventas del 13 por ciento. La recaudación de estos impuestos y de un impuesto sobre la renta corre a cargo del gobierno central.

El único impuesto municipal que existe es un tributo arcaico y complejo basado en actividades comerciales, industriales, financieras y de servicios. Debido a su limitada capacidad para aumentar sus ingresos, los municipios no tienen muchas oportunidades de obtener préstamos de bancos nacionales, y ninguna posibilidad de conseguirlos de instituciones financieras internacionales. Entre otros factores que contribuyen a debilitar la base financiera de los gobiernos municipales se cuentan las deficiencias administrativas, los problemas catastrales y las limitaciones del marco legal. Dado que la zona metropolitana de San Salvador abarca una gran área de este pequeño país, la tributación municipal y otros programas de planificación fiscal puestos en práctica allí tienen repercusiones significativas en todo el país.

En 1998, el Consejo Municipal de San Salvador propuso aumentar los impuestos a la actividad comercial, lo cual provocó protestas inmediatas por parte de representantes empresariales y funcionarios municipales. Los líderes de negocios denunciaron al programa tributario propuesto como un generador de costos adicionales que los forzaría a subir los precios de artículos de consumo y servicios, y posiblemente llevaría a un crecimiento de la inflación; como alternativa, demandaron incentivos para nuevos proyectos de desarrollo a cambio de modificaciones del sistema tributario. El Consejo Municipal defendió su propuesta, precisando que la estructura tributaria actual se caracterizaba por una seria falta de equidad porque castigaba a los negocios pequeños al mismo tiempo que ofrecía ventajas a los grandes.

El Consejo Municipal de San Salvador y la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador formaron una comisión mixta para que investigara los complejos asuntos involucrados en la reforma fiscal propuesta y las precondiciones que la misma precisaría, tales como actualizaciones catastrales, marco legal y capacitación técnica. Si bien la discusión no estuvo centrada en los mecanismos concretos para llevar a cabo una tributación de suelo y propiedad, fue muy significativo que estos importantes grupos de interés coincidieran sobre la necesidad de imponer un tributo inmobiliario en el futuro.

Beneficios de una perspectiva internacional

En enero de 1999 se realizó una reunión extraordinaria de funcionarios públicos y grupos de interés privado, en la que el Instituto Lincoln y la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) estudiaron muchos de los asuntos pertinentes al desarrollo y ejecución de un sistema de tributación inmobiliaria. Éste fue el tercero de una serie de programas auspiciados por el Instituto diseñados con el objetivo de compartir la experiencia internacional y ayudar a desarrollar un nuevo marco de trabajo en pro de un sistema tributario con más equidad en El Salvador.

Particularmente en un país pequeño como El Salvador, la implementación de un sistema adecuado de impuestos a la propiedad puede tener efectos positivos y estratégicos no sólo sobre las finanzas municipales, sino también sobre las políticas macroeconómicas y la revaluación del sector financiero. Alven Lam, investigador del Instituto Lincoln, explicó que la reestructuración del marco tributario ha sido el factor fundamental que ha permitido a algunos países asiáticos como Japón, Tailandia e Indonesia, recuperarse de sus crisis económicas. Los recientes problemas fiscales de Brasil y el continuo debate sobre el funcionamiento del sector financiero de El Salvador agregaron un sentido de apremio a la discusión sobre el amplio contexto económico de un impuesto a la propiedad municipal.

En el seminario también se discutió la importancia de integrar una tributación mixta de suelo y propiedad como herramienta fundamental para promover un manejo eficaz de la tierra urbana. Vincent Renard, del Laboratorio Econométrico de la Escuela Politécnica de París, elogió la iniciativa del Consejo Municipal de San Salvador y de otros gobiernos municipales para modificar sus estructuras tributarias, haciendo énfasis en la importancia de no aislar dichas políticas de los mercados de bienes raíces. Asimismo, Renard criticó ciertas estrategias de planificación urbana, tales como la tendencia actual que hay en El Salvador de regularizar en exceso el uso de la tierra mediante medidas legales que están totalmente desvinculadas de la tributación de la tierra y de incentivos fiscales.

Una tercera área de preocupación durante el debate consistió en las implicaciones políticas y económicas de la tributación a la propiedad. Entre otras cosas, es crítico que los funcionarios involucrados en establecer un sistema de tributación sobre la propiedad consideren la cultura política de la sociedad, la consolidación de autonomía municipal, la transparencia de los mercados de bienes raíces, y el uso del impuesto a la propiedad como una herramienta para el desarrollo económico y social. Julio Piza, de la Universidad Externado de Bogotá, describió diferentes aplicaciones del impuesto a la propiedad en Colombia, realzando la existencia de un problema común: la dificultad de medir la base impositiva de la tierra y los bienes debido en gran parte a los obsoletos sistemas catastrales y a la falta de otros sistemas de información.

Aunque la discusión sobre la reforma fiscal en El Salvador ha sido eclipsada por las recientes elecciones nacionales, el nuevo presidente ha expresado interés en una política de tierra y tributo. Al seminario asistieron dirigentes municipales y nacionales de los sectores políticos y comerciales, quienes expresaron un interés profundo en modernizar sus programas de manejo fiscal y tributación municipal. El solo hecho de haberse reunido para discutir abiertamente estos complejos asuntos es una señal esperanzadora. Para que haya progreso, es necesario contar con la voluntad política, la participación continua de la comunidad comercial y el reconocimiento de que el impuesto constituye tanto un instrumento financiero práctico para satisfacer necesidades inmediatas como también una herramienta importante para lograr crecimiento económico y desarrollo urbano.

Al igual que otros países en estado de transición social y económica, El Salvador se enfrenta ahora al desafío de establecer estipulaciones eficaces y justas para llevar a cabo las valuaciones catastrales y la recaudación de impuestos. El proceso puede facilitarse si se comienza con una estructura de tasas simple y se van introduciendo gradualmente instrumentos más sofisticados. Otros factores tales como métodos innovadores de manejo de la tierra y la posibilidad de capturar los aumentos en el valor de la tierra son críticos para el futuro crecimiento fiscal de El Salvador.

Ingresos municipales Área Metropolitana de San Salvador, 1993

Fuentes de ingresos:

• Impuestos municipales
• Aranceles y tarifas de usuario
• Transferencias del gobierno federal
• Otros ingresos municipales
• Préstamos
• Otras fuentes

Patricia Fuentes es Subdirectora de Control de Desarrollo Urbano y Mario Lungo es el Director Ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS).

Supporters of land taxation view it as an efficient and effective means of financing government, and the concept has wide appeal among public finance scholars. Many economists, including several Nobel Prize winners, actively endorse this method of taxation, which taxes land value separately and instead of buildings and improvements. At least from an academic perspective, then, the case for the efficiency and fairness of a land-based tax system seems irrefutable.

Despite that support, the concept of land taxation has not been widely embraced in the United States. Property tax bases are set by state constitutional or statutory law, so local governments cannot implement a land tax, or its split-rate variant, without authorization from their respective state legislatures. Other than a handful of Pennsylvania cities that have adopted split-rate or two-rate tax systems, no American jurisdictions currently place higher tax burdens on land than on buildings and other improvements. Virginia recently responded to interest in two-rate taxation with legislation allowing two local governments to adopt graded tax programs, but they have not yet done so. While split-rate taxation is discussed periodically as a reform measure, there are no current proposals for its adoption awaiting action before a state legislature (Brunori and Carr 2002).

Statutory or constitutional enactment of a land tax would entail revising property tax laws that have been substantially unchanged for more than a century. In general, state legislators are cautious about implementing dramatic reforms in any public policy area, and comprehensive tax reform has been a particularly elusive goal. Adoption of split-rate or land taxation would be a dramatic change, requiring significant awareness, advocacy and support in the ranks of the legislature and at the local level.

There are few areas of government finance in which scholarly opinion and actual public policy diverge so dramatically. This situation prompted me to undertake two nationwide research surveys. The first survey sought to ascertain the level of knowledge of land taxation on the part of the nation’s state legislators. Without an understanding of the issues presented by the taxation of land, legislators are unlikely to champion, advocate or even vote for such measures. I also surveyed local elected officials, because state legislators will not advocate any reforms without constituent support. Moreover, since the reforms at issue will affect primarily local government finances, any legislative body seeking to reform a tax system will solicit the views and advice of local officials.

The Survey Questions

To gauge general awareness of the concept of land value taxation, the survey began with a broad question, describing it as “taxing the full value of land but exempting buildings, structures and other improvements from tax.” The next question narrowed the scope to determine familiarity with split-rate taxation, the version of land taxation practiced in Pennsylvania and authorized in two Virginia municipalities. Because it entails less dramatic reforms, split-rate taxation is the version of land taxation most likely to be adopted in the U.S. This concept was described as “taxing land at a higher rate than buildings, structures and other improvements.”

Legislative research has long found that state lawmakers are likely to support policies that they believe will foster economic development and oppose policies perceived to deter development (Beamer 1999). Taxing land at a higher rate than improvements has historically been thought to encourage building and investment by eliminating or reducing the tax burdens of improving the land. Thus, the third question asked for the respondents’ opinion on the effect that taxing improvements at a lower rate than land would have on economic development, defined as capital investment and job creation.

The proliferation of suburban sprawl is a growing concern among legislators and local officials across the country. The vast academic literature suggests that policy makers view sprawl unfavorably and that most officials think that policies that promote sprawl are unsound. Some public finance scholars believe that adopting split-rate tax policies will limit the negative effects of sprawl (Brueckner 2001). If this belief is true, split-rate taxation could play an important role in the continuing debate over policies intended to deter suburban sprawl. Question four asked what effect taxing improvements at a lower rate than land would have on sprawl. Sprawl was not defined in the question because the term can refer to a number of developments affecting density, suburban growth, loss of open space and decrease in population. Indeed, scholars have lamented the lack of a single operational definition of sprawl. Still, the perception of sprawl as an undesirable land use pattern and policy outcome warranted inclusion of the question in the survey.

Finally, state and local legislators are influenced by the desires and concerns of their constituents. The more important a particular issue is to constituents, the better informed a legislator will become about that issue. Thus, survey participants were asked if during the past year any citizens or organizations had contacted their offices with respect to the issue of split-rate taxation, and if so, whether the constituent supported or opposed the idea.

State and Local Respondents

The first survey focused on state legislators who served on committees with primary responsibility for tax policy and local government finance during the period January–June 2003. There were 106 such committees in the 50 state legislatures, but I excluded those in Pennsylvania and Virginia. Since those states have either adopted or authorized graded tax systems, I assumed that their legislators would be more familiar with the concept and could bias the results.

For the second survey I chose city and county officials from 15 randomly selected local jurisdictions within the 25 largest metropolitan areas in the U.S. To insure a national perspective, I also included city council members from the largest city in each state. Again I focused on officials with primary responsibility for implementing and administering public finance policy and excluded all jurisdictions in Pennsylvania and Virginia.

The survey questions were sent to 1,284 legislators, of whom 780 responded (see Brunori 2003 for more information on methodology). An identical survey was sent to 3,298 city and county officials, of whom 430 responded. The response rate for the state legislators was far above national standards, and the response rate for the local officials was considerably below national standards, but both were statistically significant.

Before revealing the results of the survey research, I must confess that I entered this project with a bias. Having worked in the state and local tax field my entire professional life, as a lawyer, teacher and journalist, I think about tax policy more than any sane person should and have come to know many state legislators and local public officials. In my experience, these government officials are quite capable of finding revenues to pay the bills, but they generally have little in-depth knowledge of the more philosophical and theoretical underpinnings of tax policy. So I assumed that few of them would understand what I was talking about when I began asking questions about land taxation. After all, I did not think most politicians were using their spare time to read Henry George’s classic book, Progress and Poverty. I was quite surprised at the responses.

The Results

In a country where there are virtually no land tax policies in place, the survey results show that a vast majority of elected political leaders do know about land and split-rate taxation (see Table 1). More surprising, to me at least, most political leaders are aware of the benefits of adopting land tax policies. More than 70 percent of the state legislators and 65 percent of the local government officials responded that they were either very or somewhat familiar with the concept of land value taxation, and 67 percent of state legislators and 65 percent of local officials were very or somewhat familiar with split-rate taxation.

The single most important policy goal (after public safety) that concerns American politicians is economic development. When asked about the relationship between the economy and land taxation, more than 62 percent of state legislators and 76 percent of local government officials replied that adopting a split-rate tax system would promote economic development. About one-quarter of both state and local officials thought that taxing improvements at a lower rate than land would have no effect on economic development. These results are arguably consistent with the conventional view that land taxation would have a benign effect on economic decision making. Only 5 percent of the state legislators and no local officials believed that taxing land at a higher rate would deter economic development.

One of the common misperceptions about land taxation is that it will lead to more sprawl, and many, but not a majority, of the respondents shared that misperception. Forty-one percent of surveyed state legislators and 46 percent of local officials said they believed that adopting a split-rate tax system would lead to more suburban sprawl. About 51 percent of the state legislators and 53 percent of local officials surveyed said that split-rate taxation would have no effect on sprawl or would deter sprawl. The fact that so many respondents believe that split-rate taxation would foster more sprawl, presumably by encouraging development of open space in suburban and rural areas, should be troubling to advocates of land taxation.

Finally, a surprisingly small number of elected political leaders have been contacted by constituents regarding land taxation. Eleven percent of state legislators and 9 percent of local government officials said an individual constituent or organization had contacted them regarding the issue of land-based or split-rate taxation, and all were supporters of the idea.

What Does It All Mean?

What originally sparked my interest in this research project was the disconnect between scholarly opinion about land taxation and political action to promote it. I thought this discrepancy might be the result of ignorance of the concepts of land taxation on the part of state and local political leaders. If state legislators and city council members were unaware of land or graded taxation, then they could not be expected to champion such reforms.

The survey results show, however, that this discrepancy cannot be resolved by looking at level of awareness alone. Most state legislators and local officials involved in public finance and taxation issues are familiar with both land taxation and split-rate taxation, and they know that moving to a split-rate tax system would have a positive effect on economic development. Moreover, a slight majority of those surveyed believe that graded taxes would have no negative effects on sprawl.

Since state and local officials know about land taxation and believe it could lead to positive policy outcomes, why are so few local governments using this method of public finance? It is difficult to answer that question without eliciting views on more technical aspects of land or split-rate taxation. Implementation of land taxation raises complex issues as to the feasibility of adopting major property tax reforms, the effects on other revenue sources, and the administration of a land tax system, particularly with respect to valuation. Solving the mystery as to why more jurisdictions are not exploring the policy of taxing land at a higher rate than improvements may lie in analyzing these important operational factors.

References

Beamer, Glenn. 1999. Creative politics: Taxes and public goods in a federal system. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Brueckner, Jan K. 2001. Property taxation and urban sprawl. In Property taxation and local government finance, Wallace E. Oates, editor. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Brunori, David. 2003. Awareness of land taxation: Survey of state legislators. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Brunori, David, and Jennifer Carr. 2002. Valuing land and improvements: State law and local government practices. State Tax Notes (September 30):1023–1033.

David Brunori is contributing editor of State Tax Notes for Tax Analysts in Arlington, Virginia, and research professor of public policy at The George Washington University in Washington, DC. This article is based on research he conducted as part of a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation, awarded by the Lincoln Institute.

The conservation movement has used both private enterprises and public programs to preserve lands of ecological, aesthetic, and historical value. One notably successful effort has employed referenda for the conservation of open space. Between 1998 and 2006, some 1,550 referenda appeared on state, county, and municipal ballots across the United States, and their success rate was very high: nearly 80 percent of these measures passed, many by a wide margin.

Land value capture is now a popular topic among practitioners of local public finance—in part because the recession-related decline in local government revenues has piqued interest in new revenue sources, and in part because of the need for new ways to finance local infrastructure that has been degraded by underinvestment. The Lincoln Institute’s sixth annual land policy conference in May 2011 addressed many aspects of value capture, drawing on both international and domestic experience.

Basics of Value Capture

Changes in the value of land often result from factors unrelated to the efforts of the landowner: actions by the community in the form of infrastructure investments; nearby growth in industrial, commercial, residential, or recreational activity; zoning that permits the owner to develop the land; or the incremental growth of the community. Value capture applies a tax or fee designed to return to the community some or all of the value added to land by community actions. Its application is particularly attractive when public investment—for roads, water supply, sanitation, or even local amenities such as street lights—increases property values.

International Experience

Land leasing. Perhaps the broadest and most comprehen-sive application of value capture is in China, where municipalities buy agricultural land from farmers at agricultural use prices, service it with infrastructure, and sell it to developers as urban land with permits for urbanization projects. The difference in price between the land’s urban and agricultural values accrues to the municipality, provides a large share of local revenue, and pays for the installed infrastructure.

Co-development. Transit companies in Hong Kong and Tokyo have used revenues from the co-development of residential communities and commercial areas around new transit stations to help finance their costly projects. In Tokyo nonfare revenue is 30 to 50 percent of total revenue for some transit lines. In both cities ongoing revenue from property management is becoming more important than profits from development projects and provides a sustainable income stream.

Development taxation. Attempts to tax betterment values in the United Kingdom began in 1909, but implementation was impeded by valuation and other challenges. Direct betterment levies were replaced by contracts with local authorities under which developers contribute to infrastructure and service provision, affordable housing, and other planning obligations. These contracts are evolving into community infrastructure levies, a betterment levy by alternative means. Following a different historic path, France also has a local infrastructure tax on new development.

Land pooling. India has experimented with land pooling in its implementation of new town planning schemes that replace the old master plans. The practice encourages owners of undeveloped or haphazardly developed land to pool their plots together and then receive a serviced parcel or constructed space when the development is completed. Ahmedabad’s approach uses 15 percent of the land for roads, 10 percent for parks, 15 percent for auction to others, and 60 percent for the pool members.

United States Experience

Among the specific U.S. policies that embody value capture are special assessment areas that often include betterment charges. For example, Community Facilities (or Mello-Roos) Districts apply fees paid by residents to retire bonds sold to finance developmental infrastructure. Business Improvement Districts and Tax Increment Finance schemes use earmarked tax or fee revenue from a designated area to fund improvements. Privately negotiated Community Benefit Agreements obligate developers to provide community facilities or economic benefits for local residents. Citywide development and impact fees used to finance infrastructure and related development investments are normally cost-based, but succeed only when the betterment value exceeds the cost.

Most notable about the U.S. experience is that the terms—betterment levies or value capture—are used rarely, even though their principles are practiced widely. Moreover, this country can learn some new value capture approaches from international experience.

The conference volume with papers and commentaries by more than 25 contributors will be published in May 2012.

¿De qué manera se verán afectadas las finanzas del gobierno municipal por la enorme y creciente carga de pagar los costos de pensión contraídos previamente? En particular, ¿de qué manera estos costos de pensión heredados cambiarán la percepción de los residentes respecto al impuesto municipal sobre la propiedad y su intención de pagarlo? como primer paso de un programa de investigación del lincoln institute of land policy mucho más amplio sobre estas cuestiones, cabe preguntarse: ¿Qué sabemos –e igualmente importante, qué no sabemos– acerca de la magnitud de las deudas por pensiones sin fondos del gobierno municipal en los estados unidos? (ver Gordon, rose y Fischer 2012).

Es un principio fundamental de las finanzas públicas que los servicios del presente deberían pagarse con ingresos del presente, y que el financiamiento de deudas debería reservarse para proyectos de capital que brinden servicios a los futuros contribuyentes. este principio se viola cuando las deudas por pensiones relacionadas con los servicios de los trabajadores en el presente no son financiadas con compras de activos financieros en el presente y, en su lugar, deben pagarlas los futuros contribuyentes.

Desafortunadamente, no siempre se observan los principios de la prudencia en las finanzas públicas, y los gobiernos municipales en los estados unidos han acumulado una importante cantidad de deudas por pensiones sin fondos en los últimos años. esta situación genera un quiebre en la importante relación entre los contribuyentes y los servicios que reciben: la correspondencia desigual entre el valor total de los servicios públicos y los recursos tomados del sector privado. existe un importante debate sobre la solidez de dicha correspondencia y cuánta es la similitud de la relación de precios entre el valor pagado y el valor recibido para los contribuyentes particulares; casi no quedan dudas de que utilizar los ingresos corrientes para pagar servicios prestados en el pasado debilita esta relación.

Una conciencia pública creciente

La cuestión de las pensiones para empleados del gobierno estatal y municipal aparece en los titulares casi a diario (recuadro 1). Hasta hace sólo unos pocos años, estas pensiones eran competencia casi exclusiva de unos pocos funcionarios elegidos, juntas designadas, asesores en inversiones, actuarios y agencias calificadoras de crédito. ¿Qué cambió? La respuesta más inmediata es la gran recesión, que condicionó no solamente los ingresos fiscales del estado sino también el valor de los activos de los planes de pensión. En particular, la tenencia de capital proveniente de fondos de pensión estatales y municipales perdió casi la mitad de su valor, ya que cayó del pico de US$2,3 billones alcanzado en septiembre de 2007 a sólo US$1,2 billones en marzo de 2009 (Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal 2012).

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Recuadro 1: ¿En dónde se encuentran en peligro las pensione municipales?

A fin de comprender cuáles son los lugares donde las pensiones municipales estaban experimentando dificultades en particular, Gordon, Rose y Fischer (2012) utilizaron un software de monitoreo de medios de comunicación para realizar una investigación de todas las agencias de noticias nacionales de los EE.UU. durante los tres primeros meses de 2012. La búsqueda se centró en artículos que incluían la palabra “pensión” junto con otros términos que identificaban a los gobiernos municipales, como “municipalidad”, “ciudad” o “condado”, y descripciones de problemas de financiamiento, como, por ejemplo, “pasivo”, “déficit”, “sin fondos”, “recorte”, “mora”, “reforma” y “problema”. Los resultados de la búsqueda produjeron más de 2.000 artículos separados de diferentes lugares en todo el país.

Según este análisis, varios tipos de lugares están experimentando problemas con la cuestión de las pensiones. Un grupo lo forman las jurisdicciones que han estado perdiendo gente y empleos con el transcurso de los años. Uno de los ejemplos más notorios es Detroit, Michigan, en donde la cantidad de jubilados es el doble de los trabajadores activos. En esta categoría también entra la ciudad de Prichard, Alabama, que perdió más del 45 por ciento de su población desde 1970 y, el año 2010 tenía menos de 23.000 residentes. En septiembre de 2009, este municipio sencillamente dejó de enviar los cheques de pensión a sus exempleados y, un mes más tarde, se declaró en quiebra. Para dichas comunidades, los conflictos relacionados con las pensiones también pueden ser un síntoma de mayores problemas fiscales o de disfunciones políticas.

Otro grupo de jurisdicciones pasó del auge inmobiliario a el posterior derrumbe del mercado de la vivienda. Algunos ejemplos son las ciudades de rápido crecimiento en California, como Stockton, que este año se declaró en quiebra, siendo la ciudad más grande que se haya declarado en quiebra en la historia. Mucho más desconcertante es la situación de jurisdicciones relativamente acaudaladas, como los condados de Suffolk o Nassau, en Nueva York, que parecen no ser capaces de aplicar recortes estrictos en los gastos o aumentar los impuestos debido a la paralización política. En lugar de ello, muchas de estas jurisdicciones han recurrido al préstamo para cumplir con sus obligaciones de pago de pensiones.

Solamente dos de las recientes bancarrotas municipales (Vallejo, California, y Central Falls, Rhode Island) fueron resultado de presiones de las pensiones públicas y la compensación de empleados junto con una reducción de la recaudación. Otras jurisdicciones, como Harrisburg, Pensilvania, y el condado de Jefferson, Alabama, están en apuros debido a malas decisiones en las inversiones. Además, algunas ciudades importantes, como Atlanta, San Francisco y Nueva York, han tomado medidas para limitar el crecimiento de las pensiones, con frecuencia gracias a la cooperación de los sindicatos de empleados públicos municipales. Central Falls logró obtener concesiones de oficiales de policía y bomberos en activo, así como de jubilados, pero aun esta medida resultó insuficiente para detener la caída hacia la quiebra.

Aunque el mercado de valores se ha recuperado en gran medida y las tenencias de capital derivadas de planes estatales y municipales se han incrementado nuevamente a más de US$2 billones, las pensiones públicas siguen estando bajo estrecha vigilancia. Las agencias calificadoras de crédito están tomando cada vez más en cuenta las deudas por pensiones sin fondos a la hora de llevar a cabo sus evaluaciones de riesgo crediticio de los gobiernos estatal y municipal. Además, los analistas están haciendo oír cada vez más sus críticas sobre los métodos que comúnmente se utilizan para evaluar los niveles de financiamiento de las pensiones.

El gobierno federal también está prestando atención a este tema. El congreso, alarmado por la posibilidad de que los gobiernos entren en mora, celebró una serie de audiencias sobre las finanzas de los gobiernos estatal y municipal a principios de 2011. Hace poco, los miembros republicanos del comité conjunto económico (JEC, por sus siglas en inglés) emitieron informes en los que se vislumbraba el espectro de una crisis similar a la de la eurozona debido a las deudas por pensiones estatales sin fondos (JEC 2011; JEC 2012).

A la luz de estas críticas y de los motivos de preocupación en torno a los crecientes costos derivados de las pensiones, 43 estados promulgaron reformas importantes en sus sistemas de pensión entre 2009 y 2011 (Snell 2012). Las modificaciones más comunes fueron las siguientes: aumento de los requisitos en la aportación por parte de los empleados (30 estados), aumento de la edad y años de servicio para la elegibilidad (32), ajuste de fórmulas para calcular los beneficios (17), y reducción en los aumentos del costo de la vida (21). En algunos estados, las modificaciones se aplicaron solamente a los nuevos empleados, aunque en otros estados, estos cambios afectaron a los trabajadores activos y a los ya jubilados. Estas medidas han generado una gran controversia y han dado como resultado el inicio de juicios en colorado, Minnesota, Nueva Jersey y Dakota del Sur.

La mayor parte de esta creciente atención hacia las pensiones de empleados del gobierno se ha concentrado en los planes del gobierno estatal, mientras que las pensiones de empleados públicos municipales relativamente no han sido sometidas a análisis. Aunque los planes municipales representan un porcentaje modesto del total de afiliados a las pensiones públicas (10 por ciento) y del total de activos de pensiones públicas (18 por ciento), su quiebra puede ser devastadora. Los residentes y las empresas con posibilidades de mudarse podrían abandonar aquellas comunidades en las que se aplican impuestos altos para reconstruir los activos derivados de pensiones en lugar de brindar servicios básicos. Una base imponible reducida podría empeorar aún más el fondo, con menos posibilidades de pagar los beneficios prometidos. El resultado podría ser el surgimiento de más ciudades como Prichard, Alabama.

Una mirada conjunta a los planes de pensión estatales y municipales

Las pensiones estatales y municipales son una parte importante del sistema de jubilación de la nación. La figura 1 muestra la distribución del total de us$15,3 billones en activos para la jubilación a finales de 2011 por tipo de plan. Los fondos de jubilación de empleados públicos estatales y municipales poseían, en conjunto, us$2,8 billones en activos, o casi un quinto del total.

Todos los estados tienen al menos un plan de pensión para empleados públicos y, en algunos estados, varios planes. Existen más de 220 planes estatales (algunos de los cuales son planes gestionados por el estado que ofrecen cobertura a trabajadores del gobierno municipal) y cerca de 3.200 planes municipales (tabla 1). En total, estos planes dan cobertura a 14,7 millones de trabajadores, 8,2 millones de beneficiarios actuales y 4,8 millones de personas elegibles para obtener beneficios en el futuro pero que aún no los reciben.

Las pensiones estatales y municipales son importantes, además, porque el 27,5 por ciento de los empleados de gobierno no está integrado en el seguro social (Nuschler, Shelton y Topoleski 2011). Estos empleados públicos sin cobertura se encuentran concentrados en unos pocos estados. La figura 2 ofrece una clasificación de los 16 estados que presentan las mayores concentraciones de trabajadores gubernamentales sin cobertura del seguro social. Casi todos los empleados de gobierno, tanto estatal como municipal, de Ohio y Massachusetts y más de la mitad de los empleados públicos estatales y municipales de Nevada, Louisiana, Colorado, California y Texas no están cubiertos por el seguro social.

Otra característica fundamental de las pensiones estatales y municipales reside en que, en su mayoría, consisten en planes de beneficios definidos (DB, por sus siglas en inglés). Los beneficios se calculan utilizando una fórmula que, por lo general, sigue este patrón:

(Salario promedio de los 3 últimos años) x
(Años de servicio) x
(2 por ciento por cada año de servicio) =
Beneficios

La mayoría de las pensiones de gobierno estatal y municipal también incluyen un ajuste según el costo de la vida. Una minoría de trabajadores del sector público se encuentra inscrita en planes de aportes definidos (DC, por sus siglas en inglés), según los cuales se coloca un monto específico en un fondo de jubilación por cada año de trabajo. Si se las compara con los planes dc, las pensiones dB protegen a los empleados de los riesgos derivados de inversiones, inflación y longevidad. Hasta el año 2009, cerca del 80 por ciento de los trabajadores estatales y municipales se encontraba inscrito en planes DB, y sólo poco más del 20 por ciento de los empleados estatales y municipales estaba en planes DC. Los trabajadores del sector privado presentaban la composición opuesta: el 20 por ciento estaba inscrito en planes DB y el 80 por ciento, en planes DC (Oficina de Estadísticas Laborales de los EE.UU. 2011).

Los planes DB predominaban en el sector privado, pero han ido desapareciendo, en parte debido a que la Ley de Seguridad de Ingresos de Jubilación para Empleados de 1974 (ERISA, por sus siglas en inglés) impuso normas mínimas de financiamiento y estableció el requisito de realizar aportaciones para seguros y otras cargas administrativas en relación con estos planes.

La menor cantidad de requisitos de financiamiento y de presentación de reportes que se aplican a las pensiones públicas permite a los gobiernos trasladar los costos de los trabajadores al futuro. Esta es una forma implícita de pedir préstamos, ya que se pueden evadir las normas presupuestarias calculadas y evitar la aprobación del electorado que generalmente se requiere para emitir bonos.

Requisitos de financiamiento y de presentación de reportes para las pensiones estatales y municipales

Históricamente, la mayoría de las pensiones estatales y municipales se financiaron con recaudaciones generales a plazo. La práctica actual de prefinanciar los planes de pensión estatales y municipales comenzó en las décadas de 1970 y 1980. Aunque los planes del sector público no se encontraban sujetos a la ERISA, esta ley sí requería emitir informes sobre sus prácticas. El informe de 1978 indicaba un “alto nivel de ceguera sobre el costo de las pensiones (…) debido a la falta de valuaciones actuariales, la utilización de suposiciones actuariales irreales y la ausencia general de normas actuariales” (Munnell y otros 2008, 2).

Esta señal de alarma llevó a varios planes a incrementar voluntariamente los niveles de financiamiento y prestar más atención a las normas actuariales y contables. En 1984 se creó la Junta de Normas Contables del Gobierno (GASB, por sus siglas en inglés), que emitió las primeras normas para planes de pensión en 1986 y realizó una profunda revisión de sus normas de valuación actuarial en 1994. El cumplimiento de dichas normas es de carácter voluntario, pero tiene el reconocimiento de las agencias calificadoras de crédito, los auditores y otros profesionales encargados de recopilar datos. A diferencia de las normas de la ERISA, que requieren métodos de valuación específicos para todos los planes privados, la GASB establece criterios que permiten cierta flexibilidad en la utilización de métodos específicos por parte de los planes públicos. En consecuencia, existen serios motivos de preocupación en lo referente a la transparencia y la comparabilidad de los datos sobre los que informan los propios planes de pensión estatales y municipales en relación con sus deudas.

Aportaciones de los empleadores

El cálculo del Pasivo Actuarial Devengado (AAL, por sus siglas en inglés) de un plan requiere la siguiente información: edad e historial salarial de los afiliados; proyecciones de incremento salarial, edades de jubilación, ganancias por activos e inflación; tablas de probabilidad de longevidad; y una tasa de descuento para convertir valores futuros estimados en valores en curso. El Pasivo Actuarial Devengado Sin Fondos (UAAL, por sus siglas en inglés) es equivalente al AAL menos los activos del plan.

El “costo normal” de un plan de pensión es el aumento del AAL debido al año de servicio en curso de los empleados existentes. La ERISA requiere que el costo normal se salde con las aportaciones de los empleados y empleadores. La GASB especifica una “Aportación Anual Obligatoria” (ARC, por sus siglas en inglés) de costo normal más una amortización a 30 años del UAAL. El problema reside en que, contrariamente a lo que su nombre indica, en la mayoría de las jurisdicciones no es obligatorio el pago del ARC.

Elección de la tasa de descuento

La cuestión que recientemente ha recibido más atención es la elección de la tasa de descuento. Las normas actualmente aplicables de la GASB permiten el descuento de las deudas futuras en base al rendimiento por inversiones proyectado, lo que dio un promedio del 8 por ciento anual antes de la recesión. No obstante, la mayoría de los economistas y especialistas en teoría financiera estarían de acuerdo con Brown y Wilcox (2009, 538) cuando afirman que “la tasa de descuento utilizada para valuar las futuras deudas derivadas de las pensiones debería reflejar el grado de riesgo de dichas deudas”, no de los activos. Las garantías constitucionales y legales consideran a las pensiones gubernamentales de bajo riesgo, mientras que el rendimiento histórico por inversiones incluye una prima de riesgo.

Los gobiernos estatales y municipales no pueden evitar los riesgos a largo plazo, como son una prolongada caída en la productividad o una caída de la bolsa durante una década. Por lo tanto, la tasa histórica de rendimiento a largo plazo en una cartera con gran composición patrimonial (antes de aplicar ajustes por riesgos) resulta una tasa de descuento demasiado alta. Las tasas de descuento más altas pueden hacer que las pensiones parezcan tener mayores fondos que los que verdaderamente poseen. Esto reduce los requisitos de aportaciones e impone obligaciones sin garantía a los futuros contribuyentes si no se logran las altas tasas de rentabilidad. Lo que resulta aún peor es que los administradores de los planes tienen de esta manera un incentivo para buscar carteras de alto riesgo con el fin de obtener una mayor tasa de descuento y un menor ARC.

Existen sólidos argumentos a favor de que la tasa de descuento del 8 por ciento que utitilizan muchos de los planes de pensión pública es demasiado alta, aunque existe un consenso menor en lo que respecta a cuánto debería reducirse dicha tasa para ser apropiada. En lugar de analizar estos puntos de vista, obtuvimos una estimación del impacto que podría tener una tasa más baja. Munnell y otros (2012) calculan los posibles cambios que se producirían en las deudas reportadas si en todos los planes se utilizara una tasa de descuento del 5 por ciento, en lugar del 8 por ciento. Dichos autores estiman que las deudas estatales y municipales aumentarían de US$3,6 billones a US$5,4 billones, y que las proporciones de financiamiento totales (activos/AAL) disminuirían de 75 por ciento a sólo 50 por ciento. Este es un cambio enorme, ya que representa el doble de las deudas sin fondos (UAAL = AAL – activos).

Últimas modificaciones en las normas de la GASB

La GASB (2012) emitió nuevas normas contables que entrarán en vigencia en 2013 y 2014. Según la modificación principal, los gobiernos estatales y municipales deberán aplicar diferentes tasas de descuento sobre las partes de las deudas que tienen fondos y las que no los tienen. Se seguirá aplicando una tasa basada en los ingresos en la parte del pasivo que posea financiamiento, mientras que se utilizará una tasa más baja y sin riesgos respecto del UAAL. El impacto de este cambio sobre el pasivo reportado depende de cuántos fondos tenga un plan: los planes totalmente financiados no sufrirán modificación alguna, los planes con fondos suficientes experimentarán unos pocos cambios, y los planes con escasos fondos estarán sujetos a grandes aumentos en las deudas reportadas y reducciones en el financiamiento. Según las nuevas normas, los estados contables del gobierno deberán incluir el UAAL, lo que incrementará la visibilidad del pasivo sin fondos para el electorado.

¿Qué sabemos sobre las pensiones municipales?

A pesar de los crecientes motivos de preocupación respecto a la salud fiscal de los planes de pensión municipales, no se tiene un conocimiento sistemático de los mismos. La mejor información disponible proviene de la Encuesta Anual de Sistemas de Jubilación para Empleados Públicos Estatales y Municipales, llevada a cabo por la Oficina del Censo de los EE.UU. (2012). Cada cinco años se ofrece información detallada sobre cada organismo de gobierno. Cada año se da información de datos a nivel de planes para una muestra que incluye casi la mitad de los 3.200 planes municipales, y estos datos se utilizan para generar estimaciones de totales para cada estado por tipo de gobierno. Las tablas 1 y 2 muestran ejemplos de los tipos de información que presenta la encuesta.

Las principales virtudes de la encuesta sobre jubilaciones de empleados de la Oficina del Censo son la calidad de los datos y el hecho de que son exhaustivos. Una desventaja importante es la falta de relevancia temporal, ya que los últimos datos municipales disponibles son los correspondientes al ejercicio de 2010. Otro problema reside en que hace muy poco que la Oficina comenzó a informar acerca de las deudas de los planes, y sólo incluye estos datos respecto de los planes estatales. Al igual que otras fuentes de datos sobre pensiones, la Oficina del Censo no recaba información sobre los planes DC u otros beneficios posteriores al empleo (OPEB, por sus siglas en inglés).

No obstante, la encuesta sobre jubilación de empleados arroja cierta luz sobre las pensiones municipales. Por ejemplo, la cantidad de planes municipales por estado varía significativamente: 7 estados no poseen planes municipales, 20 estados tienen menos de 10, Florida e Illinois tienen más de 300 cada uno, y Pensilvania posee más de 1.400. La cantidad de afiliados activos por beneficiario es una medida rudimentaria para saber de qué manera los aportes de los empleados sirven para financiar el plan. La tabla 1 muestra que el promedio nacional en los planes municipales es de 1,4 trabajadores por jubilado, aunque la variación entre estados es considerable. Esta proporción de respaldo es menor que 1 en 12 estados; de entre 1 y 2 en 31 estados; y de más de 2 en 7 estados (Utah posee la proporción más alta: 6,8).

Ninguno de estos datos nos dice cuán suficientemente financiadas se encuentran las pensiones municipales. Para obtener esta información, debemos recurrir a encuestas independientes. La mayoría de estas encuestas ofrecen una buena cobertura sobre los planes estatales, aunque, por lo general, incluyen sólo información sobre algunos de los planes municipales más grandes, como, por ejemplo, la encuesta anual de planes de afiliados de la Asociación Nacional de Administradores de Jubilación Estatal (NASRA, por sus siglas en inglés). Unas pocas investigaciones nacionales se han centrado en las deudas por pensiones municipales, en lugar de estatales. Por ejemplo, Novy-Marx y Rauh (2011) analizan las finanzas de las pensiones municipales utilizando datos de los Informes Financieros Anuales Consolidados (CAFR, por sus siglas en inglés) respecto de los planes de ciudades y condados que poseen más de US$1.000 millones en activos a partir de 2006.

El Centro de Investigaciones sobre Jubilación (CRR, por sus siglas en inglés) de la universidad Boston College mantiene una Base de Datos de Planes Públicos (PPD) para los mayores planes estatales y municipales, con datos provenientes de informes actuariales individuales sobre los planes y CAFR del gobierno municipal. Mediante el uso de la PPD más otros tipos de información sobre planes municipales adicionales, el CRR recientemente emitió un informe con datos para 2010 en base a una muestra de 97 planes en 40 estados (Munnell y otros 2011). Esta es una muestra modesta en relación con el total de 3.200 planes municipales; no obstante, debido a que se concentra en los planes grandes, cubre el 59 por ciento de los activos de pensiones municipales y el 55 por ciento de los afiliados.

Un resultado importante de esta investigación es la amplia dispersión que existe en la relación promedio de financiamiento del 77 por ciento en 2010 (figura 3). De los 95 planes grandes de la muestra del CRR con información utilizable, sólo 16 poseían activos para cubrir más del 90 por ciento del pasivo. En el extremo opuesto, hay 9 planes con un financiamiento menor al 50 por ciento (Munnell y otros 2011). Además, este estudio muestra al ARC como un porcentaje de la nómina gubernamental municipal. El promedio general para 2010 es del 22 por ciento, y en este caso también existe una amplia dispersión (figura 4). De los 91 planes grandes en la muestra del CRR con información utilizable, más de la mitad (49) tienen un ACR por debajo del 20 por ciento de la nómina, aunque 16 planes poseen participaciones en el rango menos manejable de entre 30 por ciento y 80 por ciento. Cinco planes poseen un pasivo por pensiones de tal magnitud que, de pagarse por completo, costaría más que el 100 por ciento de la nómina.

Debe tenerse en cuenta que los gobiernos municipales en la mayoría de los estados no están obligados a pagar la cantidad total de ARC . No poseemos datos a nivel municipal; sin embargo, según un informe a nivel estatal, existe una amplia variación en el porcentaje de los ARC efectivamente pagados en todos los planes, todos los años y en todos los estados (Equipo de Trabajo para la Crisis Presupuestaria Estatal 2012). Munnell y otros (2011) calculan los pagos de pensión efectivamente realizados como un porcentaje de los presupuestos municipales, y en este caso también obtienen como resultado una variación considerable: el 14 por ciento de los gobiernos de la muestra destinan más del 12 por ciento de sus presupuestos al pago de las pensiones.

Conclusiones

Las pensiones del gobierno municipal se encuentran, en promedio, significativamente escasas de fondos. La razón fundamental reside en que, ante la falta de una obligación legal, muchos gobiernos no han reservado los suficientes fondos cada año para cubrir las deudas por pensión adicionales contraídas en ese año, y mucho menos para amortizar el pasivo sin fondos de años anteriores. En efecto, estos gobiernos piden préstamos para pagar los servicios de los trabajadores en el presente y trasladar la carga a futuros contribuyentes.

Tenemos muchos menos datos acerca de los 3.200 planes administrados a nivel municipal que los que tenemos sobre los 220 planes estatales. La mejor información respecto de los planes municipales proviene de investigadores que analizan los informes financieros detallados de los planes y los gobiernos municipales. Forzosamente, estos estudios se concentran en los planes más grandes. Lo que sí sabemos es que existe una amplia variación entre los diferentes planes respecto de ciertas medidas clave: el porcentaje del pasivo que se encuentra cubierto por los activos; la aportación completa que debería cubrir tanto los costos de pensión del año en curso como la amortización del pasivo sin fondos (ARC ) relativo a la nómina o a la recaudación anual; el porcentaje del ARC que se paga efectivamente; y el porcentaje del presupuesto en curso que se destina a los costos de pensión. Una importante cantidad de gobiernos municipales está en dificultades por una o más de estas medidas.

Lo que empeora aun más la situación es que lo que sabemos acerca del pasivo proviene de los datos reportados por los propios municipios y la tasa de descuento que estos gobiernos eligen. En casi todos los casos, la tasa de descuento es inadecuadamente alta, y la utilización de una tasa de descuento menor podría aumentar el pasivo sin fondos a más del doble. El resultado es un grave problema con respecto a las deudas por pensiones municipales que amenaza las finanzas del gobierno municipal, aunque no conocemos su magnitud ni el nivel de desigualdad de su distribución.

Sobre los autores

Richard F. Dye es visiting fellow del Lincoln Institute of Land Policy. Asimismo es profesor en el Instituto de Gobierno y Relaciones Públicas de la Universidad de Illinois en Chicago, y profesor emérito de Economía en el Lake Forest College.

Tracy Gordonfellow en Estudios Económicos en el Instituto Brookings, Washington, DC. Su campo de investigación se centra en las finanzas públicas estatales y municipales, la economía política y la economía urbana.

Referencias

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