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Land trusts across the United States differ vastly in terms of age, size of protected acreage, mission, strategy, budget, and context. Audrey Rust, an acknowledged conservation leader and the 2012 Kingsbury Browne Fellow at the Lincoln Institute, is in a unique position to parse the differences between two strikingly distinct yet successful preservation efforts in the American West. She served as president and CEO of the Peninsula Open Space Trust (POST) in Palo Alto, California, for 24 years until July 2011, and she is now a board member of the American Prairie Reserve (APR) in Bozeman, Montana.
APR is one of the nation’s most ambitious new conservation efforts, aiming to assemble 3.5 million acres and create the largest wildlife complex in the lower 48 states—in Montana, the nation’s fourth largest state with the seventh smallest population (just one million as of 2012). By contrast, POST encompasses only 2 percent of APR’s projected acreage, yet is considered remarkably successful for amassing 70,000 acres of very expensive open space, farms, and parkland in a densely settled region, from San Francisco to Silicon Valley, with more than seven million inhabitants.
Despite their dissimilar profiles, these organizations share a surprising number of similarities. In this Q&A with the Lincoln Institute, Rust compares POST’s and APR’s particular histories and characteristics, based on her first-hand experience with each organization, and offers some universal lessons for all involved in the difficult and challenging work of preserving open space.
Lincoln institute: How did the Peninsula Open Space Trust begin and what is its mission?
Audrey Rust: POST is a 35-year-old, traditional land trust in a dense metropolitan region, which has grown significantly since POST was founded in 1977. It began as a private conservation partner for the Midpeninsula Regional Open Space District, a public, tax-supported agency on the San Francisco Peninsula (figure 1). Working on the urban fringe, POST would raise private funds on behalf of the District and take on an occasional land donation project. To this day, all the territory it protects lies within a major metropolitan area.
Given POST’s densely populated location, it was essential from the beginning to immediately include opportunities for low-intensity public recreation and provide exposure to the biodiversity of the peninsula, where within a 12-mile transect one can pass through at least nine distinct ecosystems. POST works to assure a system of interconnected open lands in corridors along the San Francisco Bay, the Santa Cruz Mountains, and the Pacific Coast. No specific number of total acres is contemplated, unless a particular campaign is underway, but giving people a place to experience nature is a driving force.
Lincoln institute: How do the genesis and mission of the American Prairie Reserve compare?
Audrey Rust: Since it was founded in 2002, APR has amassed 274,000 acres but seeks to permanently protect some 3.5 million contiguous acres of short-grass prairie as a wildlife reserve in northeastern Montana—one of only four places on earth where such a conservation effort is possible (figure 2). The idea originated from research done by a group of nonprofit conservation organizations working in the northern Rockies, with science assistance from the World Wildlife Fund at the start.
APR is reintroducing plains bison that are free of cattle gene introgression and intends to develop a sustainable herd of 10,000 animals while restoring other native species including prairie dogs, black-footed ferrets, and burrowing owls. APR acquired a lot of land quickly, but it will take decades to reintroduce wildlife and foster significant growth of species populations.
Federal lands form a large part of the wildlife habitat APR is assembling. The Reserve lands are adjacent on the south to the Charles M. Russell National Wildlife Refuge and on the west to the Upper Missouri River Breaks National Monument, which figures prominently in our nation’s history as part of the Lewis and Clark expedition.
Lincoln institute: What are the key challenges for POST and APR?
Audrey Rust: Funding any conservation work is always the biggest challenge. The first hurdle is identifying potential donors and getting their attention. To do that, you need a clearly articulated vision and the ability to make the project relevant to the potential donor. Validation of the mission from a third respected party is key. You also need some means for the donor to experience the relevant work and feel appropriately included, in addition to a well-developed relationship that results in an appropriate request for support made at the right time.
Lincoln institute: What are the particular funding challenges at POST?
Audrey Rust: In the San Francisco Bay Area, millions of people see and appreciate how proximity to nature enhances their quality of life, but most do not know the role POST plays in assuring this; or, if they do know, they don’t necessarily feel moved to support POST’s work financially. Competition for philanthropic dollars within the small geographic area of Silicon Valley is intense. All the major conservation organizations, plus Stanford University’s powerful fundraising machine, operate in the area.
Fundraising takes a traditional course at POST. There is a well-developed annual giving program that moves many donors to the upper capital gift levels. Many of them are willing to lend their networks to the effort, and because of the successes of the organization and the existing donor list, people feel comfortable and supported by their community when making a gift. POST’s model has also depended on finding and creating public funds and then selling land or easements to a public entity, at or below the price paid by POST, allowing the organization to return donor funds to be used again and again.
POST also faces the challenge of success. Often leadership-level donors are ready to move on to new ideas and new environmental issues, seeing that their personal impact is not as visible as it would be in starting their own new organization. Some donors feel they have done their part, and now it’s someone else’s turn. New top leadership-level donors are as difficult as ever to attract.
Lincoln institute: How do APR’s mission and goals affect its fundraising strategy?
Audrey Rust: APR faces what is often called a “pipeline” problem. As a relatively new organization—and one where the potential donor population is both scattered and at a great distance from the Reserve—finding the right people has required many false starts and unproductive gatherings. It has been difficult to expose potential donors to the project in ways that can build a philanthropic relationship. Although board members are willing, only a few have networks that have proven productive for APR. It’s difficult and expensive to assess the real interest of a potential donor, estimate his or her likely gift level, and develop an ongoing relationship with a person who is geographically removed. As yet, status is not associated with being a supporter, and the enormity of the campaign goal ($300 million to $500 million) dwarfs even million-dollar gifts. Any practical campaign would need to attract a gift of $80 million to $100 million at the top of the fundraising pyramid.
Building a productive leadership-level prospect list is only worthwhile if meetings and relationships can happen. Geography creates difficulties when there are not enough people in one area, and efforts can’t be leveraged. Time is a key element in building the needed relationships.
Because of its rare size and scope, however, APR may have singular appeal to extremely wealthy individuals who, like the Rockefellers decades ago, could create this Reserve with their philanthropy alone. This is the unfulfilled dream of every executive director. Chances are slim, but history shows it is possible. APR’s model has never looked to public funding as a way to leverage private dollars, since the leased public lands are in some measure doing just that.
Another key funding challenge for APR is the scale of the project. Impact comes in increments of 50,000 or 100,000 acres in a landscape where conservation biologists have determined that a mixed-grass prairie would need to be approximately 5,000 square miles (roughly 3.2 million acres) to be a healthy, functioning ecosystem that supports the full complement of native prairie biodiversity.
Lincoln institute: How has the leadership at both organizations handled the funding challenges?
Audrey Rust: At both APR and POST, the first president/executive director, who also served as a board member, had a solid business background but no experience fundraising or running a nonprofit organization. The second board chair of both organizations was a successful venture capitalist and was viewed as a founder. All these leaders were charismatic and well-connected. Last but not least, both founding executive directors had to contribute or lend substantial funds to the organization to keep it afloat.
APR’s founding President Sean Gerrity is still at the helm after ten years, and his passion for conservation is undiminished. The time needed for extensive travel and meeting the financial needs of the organization was more than a full-time job, however, and none of the development professionals he hired could relieve his load. On the premise that potential donors want to meet someone with a title, two years ago Gerrity made a major change in how the organization functions by hiring two managing directors who are able to carry a significant fundraising and content load. The strategy requires regular telephone or in-person meetings to stay aligned on all aspects of the organization, but it’s working. Organizing around the managing director model has allowed APR staff to travel more and develop better donor relationships. Current personnel have been in place for fewer than two years, but they are making progress.
Lincoln institute: How did you weather the fundraising challenge at POST?
Audrey Rust: When POST hired me to replace Founding Executive Director Robert Augsburger in 1986, my first mission was to raise $2 million in a few months in order to exercise an option on a key coastal ranch, POST’s first truly independent project.
I understood the local donor community and had a good deal of experience in fundraising and nonprofit management. I was completely absorbed by the work and the need to meet our financial obligations. Although travel usually wasn’t necessary to raise funds, the proximity of potential donors meant that every weekend, every farmer’s market, every local event was an opportunity to connect. We undertook one major project after another, doing good conservation work and building momentum, but I was exhausted.
To solve this problem, I also found really good staff people. My approach, however, was traditional: Get enough money in the bank to hire adequate staff and ensure one of them was a young lawyer with potential to take on additional responsibilities and leadership. I would continue doing large-gift fundraising as well as oversee key land acquisition strategy and negotiation, and others would take over more of the day-to-day work and administration. The ability to grow the staff and delegate some of the work was a major step forward for me and the organization.
Lincoln institute: What has been POST’s basic approach to land acquisition and how has that affected its financial strategy?
Audrey Rust: Both POST and APR want to connect existing public lands through acquisition of adjacent, privately held property, and both have treated local conservation entities as key allies in the task of preserving biodiversity, providing public access, and creating a larger vision of a protected landscape. Their different basic land conservation strategies, however, lead to very different funding patterns and long-term financial impacts.
POST plans to transfer all the land it protects, and most of it will go into public ownership as federal, state, and county parks or to one of the regional open space districts for its management and permanent protection. Agricultural land, protected by strict conservation easements, is sold to local farmers. POST retains the easements along with an easement endowment fund to assure their monitoring and compliance.
The first project POST undertook in the late 1970s resulted in the gift and subsequent sale (at half the appraised value) of a highly visible property adjacent to the town where a high percentage of potential donors lived. The funds resulting from this sale allowed POST to save some additional lands. However, the organization progressed slowly for nearly a decade, with no real financially sustainable land protection strategy in place.
In 1986, driven by an opportunity to purchase a 1,200-acre coastal ranch, POST optioned the property, which required owner-financing, significant fundraising, and later statewide political action. Success led to the creation of a working capital fund that allowed POST to repeat a similar strategy several times, focusing on prominent and ambitious conservation projects. Gaining a reputation for delivering on its promises, POST transitioned to raising funds in a capital campaign for a much larger inventory of property. Having working capital freed POST to focus on what needed to be done, rather than what could be done.
Lincoln institute: What were the key accomplishments and shortfalls of POST’s strategy?
Audrey Rust: POST was able to build working capital and show donors a leveraged return. Success built on success, and today POST operates with a working capital account of more than $125 million. Protected land was never at any risk of being lost due to financial issues. The type of public funds used, coupled with private gifts, provide further assurances.
Each accomplishment has given POST the confidence to move to another level in direct protection, restoration, and collaboration. Sustainable forestry, affirmative easements on farmland, conservation grazing, and exotic species removal are all now a part of its conservation arsenal.
On the other hand, a broad vision of what the future could hold was never well articulated, as POST essentially worked in an incremental fashion. Stirring the imagination of leadership-level entrepreneurial donors, the primary wealth in the Valley, became more difficult as time went on. It was also difficult for the organization to embrace the restoration and management of land being held for later transfer.
As public funds have begun to dry up, public agencies are less likely to take on the obligation of additional land ownership. POST experiences both the expense of holding the property indefinitely and the inability to sell the land to return capital to its account.
Lincoln institute: What has been APR’s basic approach?
Audrey Rust: APR faces a different situation in Montana, where the privately held ranches are far larger than any parcel in the Santa Cruz Mountains, and their owners control additional vast tracks of federally owned leased land. APR intends to hold these private fee lands and leases in perpetuity. Privately raised endowment funds will be required to ensure the management of these lands.
APR wanted to show from the beginning that it could make real progress on its large conservation vision, despite the lack of funds. APR moved quickly to acquire land and the accompanying leases using owner financing. The leadership of the organization felt putting a stake in the ground was the only way to begin to attract the money it would need to acquire the property that would make up the Reserve. Without sufficient fundraising experience or a developed prospect list, the struggle was enormous. Until recently, only minimal funds were held in reserve, making it extremely stressful to meet financial obligations, especially for debt.
Lincoln institute: What are APR’s key accomplishments and ongoing challenges?
Audrey Rust: Persistence and good work are now paying off. Critical advances include the opportunity to acquire fees and associated leases on a 150,000-acre ranch and in 2012 a very important gift from one of the organization’s largest supporters. APR also began building a high-end “safari camp” to open in 2013 that will allow them to bring leadership-level donors to the prairie, build relationships, and deepen their connection to the land.
The organization has a track record, demonstrating its ability to get things done, and can begin management practices to foreshadow future activity. Reintroducing genetically pure bison is a charismatic example. Extraordinary opportunities for acquiring key pieces of land can now be pursued. Without significant working reserves, however, APR staff and leadership are under great stress to meet their financial obligations. This creates a climate of looking for quick delivery on donations rather than developing the kind of leadership gifts the organization needs most for the long haul. As yet, plans are incomplete for assuring the permanent private protection of the acquired lands. Land that carries owner financing or is especially well priced may be purchased, even though its priority for acquisition may not be high. Raising the necessary endowment funds for the ongoing stewardship of the land has been slow.
Lincoln institute: In conclusion, what are key commonalities between these two very different organizations?
Audrey Rust: POST and APR are at different stages in their organizational growth, and their futures are based on their most obvious differences and track records. However, it is possible to identify similar key elements leading to success:
Both organizations continue to face significant challenges in funding their goals. POST has successfully transitioned to new leadership and is pursuing ever larger and more complex conservation initiatives. Its success has dominated the organization for so long that it is difficult for new philanthropists to find something to “invent” and support. It is a very well-run organization, which leaves little room for the new Silicon Valley elite to provide their trademark “we can do it better” involvement. POST needs to do more to identify and attract those very few top-of-the-pyramid donors. This challenge is especially difficult because government participation has virtually ended, and POST’s three largest donors are no longer making grants, in the $20 million to $50 million range, to this type of conservation. Further, it is difficult to point to an endgame, and, without it, the organization will lose urgency and gift support.
APR is new and exciting. The organization has sought a creative partnership with National Geographic, which produced an hour-long video called The American Serengeti, elevating APR’s mission and bringing with it the national prominence APR needs to raise large gifts in the national arena. It is during this time that key leadership donors must become involved. In all nonprofit organizations, funding pyramids are becoming more and more vertical. Campaigns such as this one often depend upon one or two donors to make gifts equal to half or even two-thirds of the total goal. Without these donors, staff members are worn out by raising money, and the cost of fundraising rises rapidly.
I am convinced that the size, scope, and ability to measure the vision held by an organization are key determinants of success. Donors and the public in general are elevated by the idea that we can change our world. Clearly articulating and promoting that vision is instrumental. POST needs to work on its messaging to better articulate its current vision. APR needs to find more venues to effectively communicate its vision and develop a critical mass of supporters.
Conservation leader Audrey Rust, the 2012 Kingsbury Browne Fellow at the Lincoln Institute, will lecture on “The Peninsula and the Prairie: Regional and Large Landscape Conservation,” at Lincoln House on May 1, 2013, at noon (lunch is free).
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Más que cualquier otra variable, el cambio en los valores del suelo a través del tiempo y del espacio brinda una perspectiva importante sobre la evolución de la estructura espacial de una ciudad. Mientras que la venta normal de una propiedad refleja el valor combinado del suelo y los edificios, el valor del suelo solo representa el valor real de una ubicación y sugiere expectativas sobre su futuro. Incluso si una parcela soporta la carga de un edificio anticuado, el precio del suelo refleja el valor actual descontado del flujo de retorno a la inversión que se podría obtener con un uso más intenso y óptimo de la parcela. El aumento rápido del precio del suelo en un área de la ciudad es una indicación clara de que la gente espera una alta demanda en el barrio durante un período de tiempo, lo cual es señal de oportunidades de inversión para los emprendedores inmobiliarios. Los cambios en el valor del suelo también pueden advertir a funcionarios municipales que es necesario efectuar cambios de zonificación e inversiones de infraestructura en una determinada área.
El valor del suelo es también un componente importante en el método de valuación de propiedades por costo, que es uno de los tres métodos utilizados comúnmente (junto con la comparación de ventas y el nivel de ingreso). El método de costo tiene tres componentes principales: (1) el costo de edificar la infraestructura existente como si fuera nueva en el momento de la tasación; (2) la depreciación del edificio a su condición actual; y (3) el precio de la parcela de suelo. Si se suma (1) a (3) y se resta (2), en general se obtiene una buena estimación del valor total de la propiedad. En las transacciones estándar de propiedades, sin embargo, no se pueden separar fácilmente el valor del suelo del valor de las estructuras. Las ventas de suelo vacante, que pueden indicar con mayor claridad el valor de un sitio, son relativamente raras en áreas urbanas grandes y edificadas, y por lo tanto hay pocos estudios existentes de ventas de suelo vacante (ver Ahlfeldt y Wendland 2011; Atack y Margo 1998; Colwell y Munneke 1997; Cunningham 2006). A veces se pueden usar las demoliciones para medir los valores del suelo, ya que cuando el edificio existente se demuele inmediatamente después de una venta, el suelo representa el valor total de la propiedad (McMillen 2006; Dye y McMillen 2007). No obstante, las demoliciones se tienden a concentrar en ciertos barrios de alto valor, y puede ser difícil obtener datos sobre demoliciones.
De todas las ciudades de los EE.UU., Chicago tiene la fortuna de contar con una fuente de datos, el Libro azul de valores del suelo de Chicago (Land Values Blue Book of Chicago) de Olcott, que reporta las estimaciones de los valores del suelo por cada manzana de la ciudad y por manzanas de muchos suburbios del condado de Cook durante la mayor parte del siglo XX. Olcott proporciona datos críticos para el procedimiento de tasación por costo. Después de determinar el costo y depreciación del edificio, el valor total de una propiedad se puede estimar multiplicando el tamaño de la parcela por el valor del suelo proporcionado en la serie del Libro azul. Este artículo se basa en un muestreo de datos de los volúmenes de Olcott (recuadro 1). Incluye una serie de mapas que proporcionan una imagen clara de la evolución espacial de Chicago durante el siglo XX, similar en espíritu al libro clásico Cien años de valores del suelo en Chicago (One Hundred Years of Land Values in Chicago) (Hoyt 1933).
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Recuadro 1: Fuentes de datos para los valores del suelo en Chicago
El Libro azul de valores del suelo de Chicago (Land Values Blue Book of Chicago) cubre la ciudad y gran parte del condado suburbano de Cook con una serie de 300 mapas, cada uno impreso en una página del libro. A la ciudad propiamente dicha se le dedican 160 mapas individuales con un impresionante nivel de detalle. La mayoría de lotes que dan a la calle tienen un valor que representa el precio por pie cuadrado para un lote estándar de 125 pies de profundidad. También se indica el uso dado al suelo. Los lotes grandes y la mayoría de los suelos industriales tienen precios cotizados por acre (0,4 hectárea), u ocasionalmente por pie cuadrado (0,98 m2, para una profundidad de lote sin especificar. Los datos representan los valores del suelo para cuadrículas de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros), que siguen de cerca la disposición de las calles de Chicago y por lo tanto se asemejan a manzanas urbanas. El conjunto de datos de cada año incluye 43.324 observaciones para toda la ciudad.
El Lincoln Institute of Land Policy ha proporcionado financiamiento para digitalizar los datos contenidos en el Libro azul de Olcott para una serie de años que cubre gran parte del siglo XX: 1913, 1926, 1932, 1939, 1949, 1961, 1965, 1971, 1981 y 1990. Se presenta una descripción más minuciosa del procedimiento en Ahlfeldt et al. (2011). La digitalización de mapas consiste en incorporarlos a un entorno SIG. Se calculan los valores promedio del suelo para cuadrados de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros) superpuestos sobre los mapas. El conjunto completo de datos tiene más de 600.000 puntos para cada uno de los 10 años.
El libro de Olcott se dejó de publicar a comienzos de la década de 1990, y el último año de datos digitalizados es 1990. Para suplementar los registros de Olcott en años recientes, los autores obtuvieron datos de todas las ventas de suelo vacante en la ciudad entre 1980 y 2011. Se geocodificaron exitosamente más de 16.000 ventas, las cuales demuestran el enorme aumento en los precios del suelo durante el período anterior al colapso del mercado inmobiliario al final de 2006. Estos conjuntos combinados de datos brindan una oportunidad única para analizar el cambio de estructura espacial de una ciudad completa durante un período de tiempo prolongado.
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Variación espacial en los valores del suelo
A pesar de su terreno plano, Chicago nunca fue una ciudad verdaderamente monocéntrica. El lago Michigan ha sido siempre una atracción, dado su valor panorámico, su efecto de moderación climática y la serie de parques que lo bordean. El río Chicago también ha tenido una influencia significativa sobre la ubicación de comercios y residencias. El desarrollo al norte del Distrito Comercial Central (Central Business District, o CBD) se demoró porque los puentes sobre el brazo principal del río se tenían que abrir con tanta frecuencia para dejar pasar el tráfico fluvial que el viaje a la zona comercial del Loop (bucle del tren elevado) era impredecible y largo. Los brazos norte y sur del río atrajeron tanto compañías industriales como desarrollos residenciales de bajo precio para los obreros, al tiempo que repelían las viviendas de alto precio diseñadas para los trabajadores del CBD. La ubicación de las calles principales, carreteras y líneas ferroviarias también tuvo un efecto significativo sobre los patrones de desarrollo. Por tanto, existen muchas razones para esperar una variación en la tasa de cambio en los valores del suelo a través de la ciudad.
Los mapas de la figura 1 (página 20) muestran esta variación espacial en los valores del suelo en Chicago a lo largo del tiempo. En 1913, los valores del suelo eran mayores en la gran zona que rodeaba el CBD y también eran bastante altos a lo largo del lago y algunas de las avenidas principales y bulevares que irradiaban de la zona céntrica. En 1939, este patrón era generalmente similar, junto con el crecimiento del lado norte en relación al lado sur de la ciudad. Los valores del suelo eran muy altos a lo largo de la ribera norte del lago, extendiéndose bien hacia adentro en la zona norte. El área del borde de la ciudad al oeste del CBD (el barrio de Austin) también tenía valores del suelo relativamente altos en 1939.
Para 1965, el patrón de valores del suelo había cambiado notablemente. Los valores del suelo muy altos estaban confinados a un área relativamente pequeña del CBD. El área de valor alto del barrio occidental de Austin era mucho más pequeña en 1965 que en 1939, y casi todas las áreas que anteriormente tenían un valor alto habían disminuido de tamaño.
Hacia 1990, sin embargo, la situación había cambiado drásticamente. El área con valores muy altos se extendía mucho más al norte y hacia adentro que antes. Las áreas del lado sur tenían valores del suelo relativamente altos en 1990, particularmente en la parte sur del Loop (cerca del CBD) y Hyde Park (a lo largo del lago Michigan, al sur del CBD).
Después de 1990, el patrón de revitalización continua de la ciudad se basa en un análisis de las ventas actuales de suelo vacante. La expansión del área de alto valor hacia el norte y el oeste del CBD es notable, y el lado sur cercano también gozó de un resurgimiento durante este tiempo.
La figura 2 (página 21) muestra cómo la reciente recesión afectó el crecimiento de los valores del suelo en Chicago cuando se lo expresa en función de la distancia del CBD. Las gráficas muestran el cambio en el valor promedio (logarítmico) del suelo a lo largo del tiempo para circunferencias con centroides a 2, 5, y 10 millas (3,2, 8 y 16 kilómetros) del CBD. En 1913, los valores promedio del suelo eran mucho menores a 10 millas (16 km) del CBD que en los anillos más cercanos al mismo. En la década de 1960, en contraste, había poca diferencia en los valores del suelo a estas distancias. Desde entonces, los valores promedio crecieron mucho más en el anillo a 2 millas (3,2 km) que en ubicaciones más distantes. Durante la Gran Recesión, los valores del suelo disminuyeron rápidamente en el anillo de 2 (3,2 km) millas, menos rápidamente en el anillo de 5 millas (8 km), y no disminuyeron en absoluto en el anillo de 10 millas (16 km). Por lo tanto, las áreas que tuvieron las mayores tasas de apreciación durante el período de crecimiento extendido también tuvieron las mayores tasas de depreciación durante la recesión.
La figura 3 ofrece una perspectiva distinta de la variación espacial de los valores del suelo a lo largo del tiempo. Los tres paneles muestran superficies promediadas de valores del suelo en 1913, 1990 y 2005. Las superficies de 1913 y 1990 se estimaron con los datos de Olcott, mientras que las estimaciones de 2005 se basan en ventas de suelo vacante. En cada uno de los tres años, los valores del suelo son mucho más altos en el CBD que en cualquier otro lado. En 1913, hay una gran cantidad de picos locales de valores del suelo en las intersecciones de las calles principales. Estas zonas eran distritos comerciales relativamente pequeños que atendían a los residentes locales antes de que el uso del automóvil se hiciera habitual. En 1990, el pico de valor del suelo en el CBD está acompañado por una meseta mucho más baja justo al norte, a lo largo de la ribera del lago. En 2005, esta meseta se había ampliado a un área grande que se extiende muy hacia el norte y hacia adentro de la ribera del lago. La región de altos valores del suelo también se ha extendido al sur a lo largo del lago, con un aumento local mucho más al sur en Hyde Park.
Persistencia de patrones espaciales
Los valores históricos del suelo son interesantes no sólo porque revelan cómo un área urbana ha cambiado con el tiempo, sino también porque el pasado sigue ejerciendo una influencia sustancial sobre el presente. Las ciudades no se reconstruyen a partir de cero en cada período. Los edificios están en pie mucho tiempo antes de ser demolidos, y los sitios que eran atractivos en el pasado tienden a ser deseables por mucho tiempo. Una de las características únicas del conjunto de datos de Olcott es que nos permite comparar valores del suelo de 100 años atrás con valores y usos del suelo en la actualidad.
La figura 4 (página 24) muestra la fecha promedio de construcción de los cuadrados de 1/8 x 1/8 de milla (alrededor de 200 x 200 metros). Se puede observar la reciente recentralización de Chicago en la forma de “rosquillas” de las edades de los edificios en torno al CBD. Los edificios más nuevos están cerca del CBD, mientras que los más viejos están en el siguiente anillo externo. Los edificios en la región más distante son los que tienen mayor probabilidad de haber sido construidos entre 1940 y 1970.
La figura 5 (página 24) resume esta relación comparando la media de la fecha de construcción con la distancia al CBD. Los edificios más viejos están en un anillo a solo 5 millas (8 km) del CBD.
Una buena medida de la densidad estructural es la relación entre el área edificada y el tamaño del lote. La teoría económica predice que las densidades estructurales serán altas en lugares donde los valores del suelo son altos. Las estructuras duran un tiempo largo. ¿Qué tan bien pueden los valores pasados predecir la densidad estructural actual? La figura 6 (página 24) compara la densidad estructural de los edificios en los padrones de tasación del condado de Cook en 2003 con los valores del suelo en 1913 y 1990. Este conjunto de datos incluye el área construida de cada estructura residencial pequeña (seis unidades o menos) en Chicago.
La altura de las barras indica las densidades estructurales: Las barras altas tienen relaciones relativamente altas de área construida por tamaño del lote. El color de las barras indica los valores del suelo: Las barras rojas tienen valores relativamente altos del suelo. Por lo tanto, deberíamos esperar una gran cantidad de barras rojas altas y barras verdes bajas. En general, los dos paneles indican una correlación positiva entre densidad estructural y valores del suelo. La correlación es particularmente evidente en el lado norte y en la ribera del lago. La correlación con 1990 es menos clara en los lados sur y oeste. Hay varias elevaciones en la superficie de densidad que no tienen una contraparte de valores altos del suelo. Una explicación de estos resultados, que coinciden con la reorientación de áreas de precios altos hacia el lado norte, es que las densidades relativamente altas en estas áreas son manifestaciones de un pasado en el que estas manzanas eran relativamente más valiosas y había un mayor incentivo para usar el suelo de manera más intensiva. El panel de 1913 de la figura 6 sugiere que los valores del suelo tienen en realidad mayor correlación con las densidades de edificios en 2003 que los valores de 1990. La causa de esta aparente anomalía se debe a que la densidad de edificios es un reflejo de las condiciones económicas en el momento de su construcción, y la mayoría de los edificios en esa parte de la ciudad fueron construidos hace mucho tiempo. El pasado sigue ejerciendo una influencia importante sobre el presente.
Conclusión
Los datos de Olcott proporcionan una imagen clara de los cambios en la estructura espacial de Chicago durante la mayor parte del siglo XX. Chicago, que nunca fue una ciudad monocéntrica, comenzó el siglo con valores del suelo muy altos en el CBD, a lo largo del lago y junto a las avenidas y bulevares principales que irradiaban del centro. Los valores también fueron altos en áreas de comercios minoristas ubicadas en las intersecciones de las calles principales. Para 1939, el lado norte de Chicago ya había comenzado a mostrar su hegemonía económica. Después, en la década de 1960, la ciudad sufrió un largo período de decadencia en el cual el CBD era la única concentración importante de valores altos del suelo. Desde entonces, la ciudad ha experimentado un resurgimiento notable. Los valores altos del suelo ya se extienden a casi todo el lado norte, y han repuntado en partes del lado sur. Nuestro análisis también muestra el importante papel del pasado en la estructura espacial actual de la ciudad. Una consecuencia de esta persistencia es que los valores del suelo de hace un siglo predicen mejor la densidad del inventario de viviendas actual que los valores presentes.
Agradecimientos
Los autores agradecen al Instituto Lincoln de Políticas de Suelos su generoso financiamiento y su apoyo. Asimismo agradecen al Centro de Estudios Metropolitanos de TU-Berlin por alojar al equipo de investigadores durante el proyecto. Quieren dar las gracias a Kristoffer Moeller and Sevrin Weights por su importante contribución en el diseño y coordinación de la recopilación del conjunto de datos. Philip Boos, Aline Delatte, Nuria-Maria Hoyer Sepulvedra, Devika Kakkar, Rene Kreichauf, Maike Rackwitz, Lea Siebert, Stefan Tornack y Tzvetelina Tzvetkova brindaron una ayuda inestimable en investigación.
Sobre los autores
Gabriel M. Ahlveldt es profesor asociado de la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres (LSE) en el Departamento de Geografía y Medio Ambiente, y del Centro de Investigaciones Económicas Espaciales (SERC).
Daniel P. McMillen es profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign.
Recursos
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Ahlfeldt, Gabriel M. y Nicolai Wendland. 2011. “Fifty Years of Urban Accessibility: The Impact of the Urban Railway Network on the Land Gradient in Berlin 1890–1936.” Regional Science and Urban Economics 41: 77–88.
Atack, J.y R. A. Margo. 1998. “Location, Location, Location! The Price Gradient for Vacant Urban Land: New York, 1835 to 1900.” Journal of Real Estate Finance & Economics 16(2) 151–172.
Colwell, Peter F. y Henry J. Munneke. 1997. “The Structure of Urban Land Prices.” Journal of Urban Economics 41: 321–336.
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Dye, Richard F.y Daniel P. McMillen. 2007. “Teardowns and Land Values in the Chicago Metropolitan Area.” Journal of Urban Economics 61: 45–64.
Hoyt, Homer. 1933. One Hundred Years of Land Values in Chicago. Chicago: University of Chicago Press.
McMillen, Daniel P. 2006. “Teardowns: Costs, Benefits, and Public Policy.” Land Lines, Lincoln Institute of Land Policy 18(3): 2–7.
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As interest in urban living grows, the cost of residential real estate in many hot markets is skyrocketing. According to the Joint Center for Housing Studies (JCHS 2015), in 2014 rental vacancy rates hit their lowest point in two decades; rents rose in 91 out of 93 metropolitan areas studied; and the consumer price index for contract rents climbed at double the rate of inflation—and 10 percent or more at the top end, in Denver, San Jose, Honolulu, and San Francisco. Despite some interruption from the mortgage crisis, asking prices for homes for sale have continued to rise as well, often beyond the reach of potential home buyers (Olick 2014); in Washington, DC, the median home value nearly tripled from 2000 to 2013 (Oh et al. 2015). As housing activists look for effective tools to prevent displacement of lower-income families from gentrifying neighborhoods and create inclusive communities, many are turning to community land trusts (box 1) as a way to help build the nation’s stock of permanently affordable housing.
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Box 1: The CLT Model
Under the CLT model, a community-controlled organization retains ownership of a plot of land and sells or rents the housing on that land to lower-income households. In exchange for below-market prices, purchasers agree to resale restrictions that keep the homes affordable to subsequent buyers while also allowing owners to build some equity. The CLT also prepares home buyers to purchase property, supports them through financial challenges, and manages resales and rental units.
CLTs thus bring sustainable home ownership within the reach of more families, supporting residents who want to commit to their neighborhoods for the long term. In gentrifying areas, they provide an effective way for lower-income families to retain a stake in the neighborhood because they take a single initial subsidy (which could come from a variety of sources, often public programs such as the HOME Investment Partnerships Program or Community Development Block Grants) and attach it to the building, keeping the units affordable over time without new influxes of public money. In weak housing markets, they are beneficial as well (Shelterforce 2012), providing the financial stewardship that ensures fewer foreclosures, better upkeep, and stable occupancy. In 2009, at the height of the foreclosure crisis, Mortgage Bankers Association (MBA) loans were 8.2 times more likely to be in the foreclosure process than CLT loans, despite the fact that CLT loans were uniformly made to low-income households (Thaden, Rosenberg 2010), and MBA loans included all income brackets. Of the very few CLT homes that did complete foreclosure, none were lost from the CLT’s portfolio.
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Much like community development corporations (CDCs), many CLTs grew from grassroots neighborhood organizations. Traditional community organizing (distinct from broader “resident outreach”) creates a base of residents who are empowered to determine for themselves what they need and mobilize to get it; as a united front, these individuals are better able to counter-balance corporate or governmental opponents and other forms of institutional power. Strategic collaboration and strength in numbers are essential to the successful formation of a CLT. But the skills required to organize politically around local concerns are very different from the skills required to manage real estate. While both sets of skills are required to implement and sustain a CLT, growing these core competencies under the same roof might hamper the neighborhood-based organization’s ability to pursue or achieve its core founding mission.
How have community organizations that created CLTs navigated the challenge of building two seemingly incompatible skill sets? We examined the experience of five established CLTs in locations across the country to see how they addressed this challenge and how their focus evolved as a result. From Boston to Los Angeles, community organizers faced a range of conditions, from high-vacancy neighborhoods with almost no housing market to booming areas where displacement was the top concern. Yet all five organizations had remarkably similar reasons for starting a community land trust: each CLT director spoke of wanting community control of land to prevent residents from either losing a home or being unable to afford one. Even those CLTs that began in weak housing markets were located near downtowns, university districts, or other popular areas, and recognized the potential for displacement as conditions in the neighborhoods improved. All agreed that a clear community vision is essential to the success of a CLT, but some groups take direct responsibility for creating and implementing that vision, while others are devoted to housing work on behalf of a parent organization charged with shepherding the larger vision. Approaches to organizing and housing development varied as well, but all agreed that these two activities can be a difficult mix.
Dudley Neighbors Inc., Boston, MA
The oldest organization in our study, Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI), formed in a cold market in the 1980s to fight illegal dumping on broad swaths of vacant land left behind by a wave of arson. The city was proposing a master plan for the area without seeking input from residents, and community members responded by organizing DSNI to assert the community’s right to direct decisions about land use within its boundaries. They won that right and through DSNI decided that a CLT was the best tool to help the organization implement the community’s vision. “A lot of times, groups want to jump into creating a CLT thinking it will magically solve a neighborhood’s problems,” says Harry Smith, director of DSNI’s CLT, Dudley Neighbors Inc. (DNI). “But first we say: ‘Have you written down a vision of development in your community, and can you say how a CLT fits into that?’”
Founded in 1984, DNI is an independent organization, but it maintains close ties to its parent organization. The two groups share staff, and DSNI appoints a majority of the CLT’s board. The CLT is responsible only for providing affordable housing and community control of land, freeing DSNI to make organizing and community planning its main priority. Neither DSNI nor DNI carry out development directly, but instead partner with local affordable housing developers.
Because of its long history and established relationships, DSNI engages in less confrontational organizing than it did in its earliest days. But it doesn’t shy away from it if necessary. In fact, Smith reports that maintaining a CLT can be a unique political strength. When DSNI organizes around the fate of a particular parcel of land, “Having a land trust gives us an extra level of impact,” he says.
Sawmill Community Land Trust, Albuquerque, NM
Located in Albuquerque, New Mexico, Sawmill CLT was born in 1996 when, after a decade of community organizing, low-income residents banded together to fight a nearby factory that polluted their air and threatened their health. They wanted to assert control over future use of the space. After leaders attended a conference to learn more about CLTs, they held a series of community meetings on the topic. Though some residents aired concerns about the lack of land ownership in the CLT model, a community elder reminded them that they didn’t truly have ownership of their property in any case, either because they were renting or were ill-equipped to control what happened on their land. Former executive director Wade Patterson says, “The fact that the work was specifically geared toward controlling housing costs assuaged concerns about gentrification and displacement. The fact that we got a house instead of another factory was something we couldn’t argue with.”
Sawmill CLT was created as a standalone organization dedicated to housing development, stewardship, and property management. It’s one of the largest CLTs in the country, with 34 acres, which includes rental, ownership, and senior housing. Recently, it won an RFP issued by the city of Albuquerque to revitalize an old motel in a new neighborhood in the city, and the CLT is figuring out how to enter the community respectfully from outside.
Albuquerque’s Sawmill-area neighborhood associations, including the Sawmill Advisory Council, which launched the CLT, focus on “community building” through cultural events, says Patterson. The CLT supports neighborhood organizing by offering meeting space in one of its buildings and other support. Patterson says, “Our goal isn’t to lead but to be behind them.”
San Francisco Community Land Trust, San Francisco, CA
SFCLT was launched in 2003, at a time when the city was already one of the hottest real estate markets in the country, and low-income residents were concerned about soaring rents and illegal evictions for condo conversions. Housing organizers were seeking a model that could prevent evictions and give lower-income residents more control over their living situations.
The CLT is a standalone entity, but it maintains a close relationship with the housing organizers who founded it. When its partner groups organize to prevent evictions or condo conversions in an at-risk building (generally small apartment buildings), SFCLT steps in as a preservation purchaser and converts them to co-ops on CLT-owned land. SFCLT has in-house real estate expertise, but does not develop new buildings, and it contracts out any needed rehabilitation. It handles the financial aspects of the acquisition and the conversion, the stewardship of the land, and the training and support that helped residents form a co-op board and carry out co-op governance. “Housing groups refer everyone to us; we’re the only housing organization that can help stabilize a multi-unit apartment building by buying it,” says director Tracy Parent. SFCLT organizes its member base to support the broader issues that its coalition partners push for, but it doesn’t “initiate organizing” on issues, according to Parent.
T.R.U.S.T. South LA, Los Angeles, CA
When T.R.U.S.T. South LA was formed in 2005, its target neighborhoods were filled with vacant lots and deteriorated housing, while surrounding areas were under increasing development pressures. While the founders—Esperanza Community Housing Corporation, Strategic Actions of a Just Economy, and Abode Communities—originally envisioned the CLT as primarily a housing tool, it has taken on a broader role in implementing a community vision. “Originally, we formed as a land acquisition group. Then our members wanted to organize,” says executive director Sandra McNeill. The CLT has, for example, organized against a slumlord who was trying to evict residents from a building he had strategically let deteriorate in order to cash in on expiring section 8 affordability restrictions. It has also organized to raise funding for transportation and green space improvements in its neighborhood and participated in coalitions to support broader citywide policies such as increased funding for affordable housing.
The group now describes itself as “a community-based initiative to stabilize the neighborhoods south of downtown Los Angeles.” T.R.U.S.T. South LA is a standalone organization that considers itself part of the development team on housing projects, partnering with others to purchase, finance, and construct or rehabilitate housing.
Although T.R.U.S.T. South LA does a lot of organizing, nearly all of its policy work is conducted in collaboration with other groups, including its founding partners. “Affordable housing developers generally aren’t risk takers,” says McNeill. “They may be involved in political work to ensure that funding streams are in place for affordable housing, but that’s as far as most of them go.”
Community Justice Land Trust, Philadelphia, PA
Community Justice Land Trust in Philadelphia formed in Northeast Philadelphia in 2010 amid combined cold and hot market challenges. Although the neighborhood suffered from a large number of vacant and abandoned properties, it was surrounded on all sides by booming markets, and those rising prices and development pressures seemed likely to spread. The Women’s Community Revitalization Project (WCRP), along with a coalition of local civic organizations, held dozens of public meetings to help the community members understand what forming a CLT would mean and to explore their concerns about resale restrictions. Attendees voted in favor.
Community Justice CLT is set up as a program of WCRP, which has its own in-house development and organizing expertise, including an entire department devoted to organizing.
But as WCRP’s executive director Nora Lichtash warns, “Sometimes you lose relationships when you’re organizing. . . . Sometimes people don’t like to be pushed to do the right thing.” Indeed, WCRP apparently pressured its local council person enough on certain issues that she declined to give the CLT vacant land it had hoped to secure for its first development. In the end, however, the council person helped the group establish a citywide land bank (Feldstein 2013–14), which furthers some of the same goals as the land trust.
Despite potential tensions like these, Lichtash believes that organizing and CLT functions should stay closely related. “It’s important to remember that organizing and building affordable housing fit together,” she says. “Your funders think you should be doing one or the other, but it’s not good for CLTs to be separated from organizing. You’re building your capacity for present and future work. When you organize, you’re respected because you have people power.”
To Develop or Not to Develop: A Big Decision
Affordable housing development is a complicated and expensive business that no community organization should take lightly if it is thinking about starting a CLT. As DNI’s Smith says, “If you do development work, it will take time away from organizing, which is cumulative. It takes time and a lot of sacrifice to form a truly representative, neighborhood-based organization. If you cut corners, you risk jeopardizing a lot of the power you’ve built up over the years.”
The Boston experience, for example, begins with a cautionary tale. DSNI stepped in when the original developer for the CLT’s first project backed out of the deal. It was “traumatic” for staff and board, says Smith. “It took so much time. It distracted DSNI from its core functions.”
The idea of controlling development resources and accessing developer fees can be seductive to grassroots groups, says WCRP’s Lichtash. But they should proceed with extreme care. “Becoming a developer can muddy the waters,” she says. “You have to focus on every detail in million-dollar deals. It takes you away from educational work.”
“Real estate work is very hard, speculative,” Lichtash continues. “You think you’re getting one thing and instead you get another. I tell people to partner for a long time first. It’s hard to keep both tenants and funding sources happy.”
Patterson of Sawmill agrees and adds that it’s particularly difficult “to meet all the deadlines and reporting requirements on funding [for development]. I’m always shocked by the amount of administrative overhead that’s required.” He also advises that if you can’t make the numbers work, “it’s important to know you can pull out of a project if needed.”
T.R.U.S.T. South LA’s McNeill says, “Development definitely has its own language. It’s complex stuff. Nonprofits that do it have large budgets and tend to have sizable staffs. I respect the skill it takes to pull off these deals. It’s a very different skillset from what we do.”
Another consideration is that affordable housing development is not an easy industry to break into these days. In the current funding environment, many of the subsidies that CLTs have traditionally used to develop and steward their units are being slashed, and mortgages for potential CLT home buyers are harder to find. McNeill says, “We’ve gone through enormous shifts in the housing industry. The reality is that there isn’t an opening now for new organizations to get into the development business. It’s definitely not the time.”
Even the ongoing stewardship of a CLT requires a different kind of relationship with residents than an organizer would have. “Developer fees and rent collection could impact the relationship with residents and the power dynamic,” says Smith of DNI. “You’re responsible to leaseholders and non-leaseholders in your community, so there are tensions,” according to Lichtash of WCRP. And as SFCLT’s Parent comments, “Organizers often paint issues as clear moral choices,” but when you are involved as a property manager, “there are nuances.”
Eyes on the Prize
Once a community group has determined that a CLT is an appropriate tool for keeping housing affordable to local residents, the next questions should be: How will the roles be divided up? Who is taking the lead on implementing the broader vision? Is there an organization already in place that’s committed and able to take that on, or does one need to be created? Are there groups serving the community that already have development expertise and access to funding that could partner with a CLT or even fold one into their work? How can the new CLT partner with and support the community’s organizing work rather than distract from it?
Many newer CLTs are following the lead of groups like DSNI and T.R.U.S.T. South LA by setting up a separate organization to manage the stewardship and land ownership functions, and then drawing on the capacity of existing affordable housing developers through partnerships. While every locality is different, this approach seems like a wise place for groups to start, especially if they want to preserve their energy for the important work they started with: fighting for vibrant, equitable communities.
Miriam Axel-Lute is the editor of Shelterforce, a magazine devoted to the field of community development. She has written extensively on both organizing and community land trusts.
Dana Hawkins-Simons is an award-winning journalist who has published groundbreaking investigations in U.S. News & World Report. She is also the former director of the Opportunity Housing Initiative at the National Housing Institute.
References
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Oh, Seunghoon, Josh Silver, Annelise Osterberg, and Jaclyn Tules. 2015. Does Nonprofit Housing Development Preserve Neighborhood Diversity? An Investigation into the Interaction Between Affordable Housing Development and Neighborhood Change. Manna, Inc. www.mannadc.org/wp-content/uploads/2015/07/Final_Neighborhood_Impact_Analysis_7_1.pdf
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Schutz, Aaron and Marie G. Sandy. 2011. “What Isn’t Community Organizing.” In Collective Action for Social Change: An Introduction to Community Organizing, London: Palgrave McMillan. pp. 31–44.
Thaden, Emily and Greg Rosenberg. 2010. “Outperforming the Market: Delinquency and Foreclosure Rates in Community Land Trusts.” Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1846_1154_LLA10102%20Foreclosure%20Rates.pdf
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In a report titled A Rise in Downtown Living, the Brookings Institution and the Fannie Mae Foundation (1998) highlighted an emerging land use movement in 24 U.S. cities. The release of the 2000 U.S. Census data verified the progress in those cities in another brief, Downtown Rebound (Sohmer and Lang 2001). While these publications alerted the nation to a possible trend, they did have some limitations, which inspired Eugenie Birch’s follow-up study, A Rise in Downtown Living: A Deeper Look, funded by Lincoln Institute, the University of Pennsylvania and the Fannie Mae Foundation.
This study, initiated in summer 1999, employs census data analysis, survey research, personal interviews and field visits to the sample cities. Birch draws on a larger and more representative sample of 45 cities, including 37 percent of the nation’s 100 most populous cities selected for balanced regional distribution, and of these 100 percent of the top 10 and 62 percent of the top 50. The sample includes 19 percent of the 243 cities having a population of 100,000 or more. Birch defined each city’s downtown by census tracts to create a baseline for mapping and collected data on nine population and housing factors for the downtowns and their cities and Metropolitan Statistical Areas (MSAs) over three decades. Birch administered two mail surveys, in 1999 and 2001, of city officials and business improvement district leaders to identify their respective roles in encouraging downtown housing, and she is currently making site visits to all 45 cities to verify the census data and survey results.
In this article, Birch summarizes seven key findings of her research, which were also presented at a Lincoln Institute lecture in March 2002 and reported in the APA Journal (Birch 2002).
The Definition of Downtown
Although most people think they understand what downtown is, there is no single socioeconomic meaning or geographical definition for the term. While U.S. downtowns share several common characteristics (a central business district at the core, access to substantial transportation networks, a supply of high-density buildings, expensive land), they differ dramatically in their age, size, functions, contents and character. Furthermore, downtowns are in a state of flux as their boundaries and contents are changing. Tracking downtown boundaries over time reveals that in almost all the cities in the sample, the downtowns of today are remarkably different in size (measured in the number of census tracts included) than they were 20 years ago. Downtowns that are incorporating residences are also attracting more community-serving facilities, such as supermarkets or cineplexes that used to be in neighborhoods. Maps of the several downtowns, created as part of this study, illustrate the size variations.
Residential Populations by the Numbers
The rates of increase in downtown residential populations vary enormously among cities. While downtown growth rates are impressive, numerical counts for MSAs still overshadow those of downtowns. Measuring the growth against basic benchmarks (1970 population levels for the defined downtowns and comparative growth rates with city and MSA) reveals just how fragile this movement is. For example, only 38 percent of the sample cities had more downtown residents in 2000 than in 1970. Only one-third had a downtown population growth rate between 1970 and 2000 that was greater than that of their cities. For the same period, 42 percent of the sample showed a negative downtown growth rate even when their cities had positive numbers. Finally, only seven cities (Chicago, Cleveland, Los Angeles, New York, Norfolk, San Francisco and Seattle) had downtown growth rates that exceeded those of their MSAs in the entire 30-year period.
Looking at the data decade-by-decade tells a different story. Not surprisingly, downtown population declined most severely in the 1970s, when 89 percent of the sample showed losses that ranged from 2.4 percent (Des Moines) to 60 percent (Orlando). In contrast, by the 1990s more than three-quarters (78 percent) of the sample posted increases. However, only four cities (Los Angeles, New York, San Diego and Seattle) had gains in all three decades. Comparing city and MSA data shows similar nuances.
Downtowns also vary in the amount and level of residential development. In 2000 for example, 24 percent of the sample cities had 20,000 or more downtown residents, while 20 percent had fewer than 5,000, and a great deal of diversity exists within the categories. Denver’s downtowners number just over 4,200, but most observers perceive the city’s record in attracting residents as a stand-out success, while Cincinnati, with about 3,200 downtown residents, is struggling to maintain a critical mass. At the other end of the scale, Chicago’s 73,000 and Philadelphia’s 78,000 downtowners are integrated into their larger metropolises.
Differences in the proportion of a city’s population that lives downtown are also striking. For example, Boston and Philadelphia have roughly equal downtown populations, but Boston’s comprises 14 percent of the total while Philadelphia’s is only 5 percent. Finally, a simple numerical listing of the sample downtowns is misleading. Downtown population growth has occurred at varying rates with some cities experiencing the phenomenon for a longer time than others. This may account for the greater success of some cities. Also, given the varying geographical size of the different downtowns, density measures as well as demographic analysis should be added to any assessment in order to gauge the potential impact (economic, political, social) of new residents.
Approaches to Creating Downtown Housing
Over the past decade, policy makers and investors have relied on six types of approaches to create downtown housing, and they often blend more than one of these:
To accomplish these ends, cities have engaged in creative financing, leveraging public funds, tax credits, gap financing pools and other tools at their disposal. Philadelphia, Boston and Lower Manhattan present examples of the office conversion trend, while Atlanta, Minneapolis, Cincinnati and Cleveland have employed warehouse store adaptive reuse. Charlotte represents a combination of HOPE VI, new construction and historic preservation. The found-land approach is seen in Milwaukee with its riverfront redevelopment (including brownfields remediation), Cincinnati with its expressway diversion/riverfront development, Des Moines with its construction of a new downtown neighborhood, and New York at Battery Park City. Chicago is the king of mixed-use new construction. Columbus (Georgia), Lexington and Chattanooga have fostered historic districting as a means to protect older, downtown residential neighborhoods.
Deep Roots of Success
Today’s growth in downtown living is the fruit of more than five decades of sustained attention to downtown revitalization. It has come about because cities have steadily improved their environments through downtown planning and additions of new elements to reinvent their old central business districts. In so doing, they have transformed their downtowns into new, hip places, thus making them competitive and attractive for housing. Although specific municipal policies such as favorable tax treatment, zoning amendments and infrastructure investments have, without doubt, flamed the private market activities in downtown housing, public investment in large-scale projects dating from the mid-1950s to the present have helped create a sympathetic climate for this investment. Preliminary evidence shows a strong relationship between investor choices and the presence of new downtown amenities. For example, developers in Los Angeles, Denver, Baltimore, Detroit and Memphis cite the presence of stadiums or sports arenas as important factors in their location decisions.
Demographic Characteristics of Downtowners
Downtowners are more affluent, more highly educated and more white than the city dwellers overall, but more diverse than those in the MSA. Singles, empty-nesters, gays, and childless or small households are more highly represented in downtowns than in MSAs. Families with children are present but not dominant. Other submarkets are students and the elderly. In some cities where the housing market is tight, notably Boston, New York, Chicago and San Francisco, low- and moderate-income groups are reporting difficulty in finding space for affordable housing. In other cities like Charlotte that have an excess of downtown land, much of it devoted to parking lots, the issue is not space but cost. In these contexts, questions arise as to what resources should be devoted to high-rent downtown units.
Private Development Efforts
Promoting downtown housing has emerged as a central strategy of private downtown groups, mainly business improvement district (BIDs), working with municipal government, often city planning and/or economic development departments. In 59 percent of the sample, BIDS or other privately sponsored organizations have engaged in pro-housing campaigns. As membership organizations their internal needs drive the agenda, so the amount and nature of their efforts vary widely.
Contribution to Citywide Growth
Downtown growth has contributed to the numeric changes in citywide populations in many cities. While the percentage contribution to overall municipal growth is often quite small, in 53 percent of the sample cities the downtown numerical contribution is a significant portion of the total, and in another 22 percent of the sample cities the downtown portion has offset losses in other parts of the city. In other words, without the downtown population growth, 60 percent of the sample would be worse off. In Boston, for example, downtowners constituted 25 percent of the increased number of people living in the city, while in Pittsburgh the additional downtowners reduced the city’s population loss by only one percentage point.
Conclusions
Reviewing these seven findings reveals a few themes. Downtowns are ever-changing places. Their functions, their boundaries and their very characters have been evolving in the postwar period. They are like complicated jigsaw puzzles with players (urban leaders) fitting the pieces together slowly. Just as assemblers first frame a puzzle and then fill in the center, city leaders have provided infrastructure outlines—streets or street improvements, schools, redeveloped river edges, improved open space—and now are adding other parts. Downtown living is one of these. In many places it has fit very well, especially in the past ten years. In a few cases, new downtown residents contribute significantly to the numerical growth of their city’s population. Just as certainly, many downtowns have not really kept up with their MSAs, and a majority of cities have yet to recover their 1970 populations. Nonetheless, having formerly vacant and/or abandoned buildings occupied (and eventually paying taxes) and having more (and more diverse) people on the streets night and day, weekday and weekend, are positive factors for urban life.
Making sense of this housing phenomenon requires not only placing it in the context of contemporary metropolitan development but also making it part of an evaluation of past urban redevelopment programs. Downtown living is not a silver bullet for curing urban ills but one element of an ongoing planning and investment effort for a part of the city.
Public/private partnerships have been essential in achieving changes in downtown living. The existence of productive interplay between focused interest groups, especially the growing number of business improvement district leaders, and public planning and economic development units has resulted in bold, imaginative, creative and thoughtful approaches to creating housing opportunities.
The findings and themes in this research give rise to other questions related to individual downtowns. These include an evaluation of the costs and benefits of attracting different types of downtowners and an assessment of the reasons why some places have been more successful than others in gaining the populations. This information that would be useful, for example, for policy makers in cities having less developed downtowns who first must decide whether a downtown living approach is appropriate for their cities and, second, must determine whether supportive incentives or complementary activities are needed. Other questions revolve around how to spread downtown progress to nearby neighborhoods without provoking displacement or unwanted gentrification and how to resolve the inevitable political disputes that will arise with the newcomers.
All in all, the rise in downtown living is as complex and layered as any urban issue. While widely reported in the popular press, it deserves a balanced, scholarly appraisal. This study raises important planning and development issues that still need attention: for example, information on the critical mass of residents required to make a difference in downtown life, the relationship between downtown housing units and employment, and the number of households needed to support community-serving functions. All of these issues lead to questions of balancing appropriate density for new development and quantity for adaptive reuse with other downtown functions like office, parking, retail and entertainment. No one really knows the proper composition of a balanced downtown.
Eugenie Ladner Birch is professor and chair of the Department of City and Regional Planning at the University of Pennsylvania.
References
Birch, Eugenie Ladner. 2002. Having a Longer View on Downtown Living. Journal of the American Planning Association 68 (1):5-21.
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Sohmer, R.R., and Lang, R.E. 2001. Downtown Rebound (FMF Census Note 03, May). Washington, DC: Fannie Mae Foundation and Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.
Tendencias regionales
En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.
Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:
La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.
Establecimiento de una presencia
Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.
El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.
El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.
Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.
Redes y áreas temáticas
Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:
En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.
Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.
Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.
La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?
La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.
Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.
Diseminación de la información
Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.
El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.
Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.
América Latina: Un territorio de gran diversidad
Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.
La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.
En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.
También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.
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Brasilia, the capital of Brazil, was inaugurated in the early 1960s as a “new city” that was to usher in a new era for Latin American metropolises, demonstrating how the government’s efficient use of land would allow for orderly urban growth. Two basic instruments were provided for this purpose: normative control of the use of land based on a master plan devised by Lucio Costa; and government ownership of land in the federal capital, which would permit the capital to be planned without the kinds of restrictions and conflicts that normally result from private land ownership. However, three and a half decades later, the problems associated with urban development in Brasilia do not differ substantially from those experienced by other large cities in Latin America.
Land Tenure Shortsightedness and Administrative Patronage
Brasilia presents a unique example of urban land management in Latin America because the administration of public land has always been the responsibility of the local government. Nevertheless, the city’s periphery has experienced an explosive rate of growth with its concomitant pattern of irregular land occupation, illegal subdivisions and lack of infrastructure. In Brasilia the possibility of steering the process of urban growth by means of an explicit policy of access to public land has been slowly and irreparably jeopardized by spontaneous (and illegal) land occupation. This shortsighted use of public land is generally dysfunctional for both urban density and public finance, thus hindering the local administration’s efforts to provide infrastructure to these irregular sites.
Furthermore, political influences on the development process have significantly compromised the chances of efficiently managing the supply of public land in Brasilia. In the early 1990s the government distributed about 65,000 lots in areas without any basic infrastructure. Besides reducing the stock of public land, this “land tenure patronage” created the need for new funding sources to finance new infrastructure. Since the main resource available to the Federal District’s Development Agency (Terracap) is the land itself, this patronage policy resulted in the sale of additional public lands to finance infrastructure in irregular settlements. This vicious cycle has caused serious distortions that the present local administration aims to solve by using public land as “capital” to create an effective policy to manage land tenure revenues and urban costs.
The Brasilia experience seems to confirm the arguments of Henry George and others that public land ownership does not per se lead to more balanced and socially egalitarian urban growth. The current local government strategy to define ways to manage revenue from public lands in order to manage the use of urban land indicates a new form of government interaction with the land market. In this sense, the government changes its role from being the principal landowner to becoming the administrator of land benefits.
Public Land as Land Tenure Capital
The core principle of Brasilia’s new strategy of administering land equity is the definition of public land as “land tenure capital.” The use of this land is submitted to a set of strategic actions that transform public land capital into a factor that induces the consolidation of the Federal District’s technological complex. This is the public counterpart in the process of reconverting land use in the city center into an instrument of social promotion in the land tenure regulation program: public lands are used as land assets through sales, leases and partnerships in urban projects.
The use of differentiated land tenure strategies lends more flexibility to the government in coordinating its actions. The search for a balance between initiatives of a social nature and others where the government seeks to maximize its income is now taking on the appearance of an actual policy of public land administration that breaks with former patronage practices.
In this context of exploring new approaches to the use of public land to control urban development in Brasilia, the Lincoln Institute, the Planning Institute of the Federal District and Terracap organized an International Seminar on Management of Land Tenure Revenue and Urban Costs in June 1998.
The program brought together international experts, government secretaries and local administrators with a view to evaluating international experiences in using public lands to finance urban growth in Europe, the United States and Latin America. Martim Smolka of the Lincoln Institute described the relationships between land market operations, land use regulations and the public capture of land value increments. Alfredo Garay, an architect and former planning director for the city of Buenos Aires, reported on experiences in the development of public land around the city’s harbor.
Bernard Frieden of Massachusetts Institute of Technology described how commercial activities on public trust lands in the western United States are used to raise funds for education and other local purposes. Henk Verbrugge, director of Rotterdam’s fiscal agency and The Netherlands’ representative to the International Association of Assessing Officers, described the country’s system of hereditary tenure, a legal regulation by which land can be used for full private use and benefit while remaining under municipal control and economic ownership.
The participants discussed how these experiences compared with the situation in Brasilia and concluded that the success of various strategies for the use of public land depends on the suitability of specific projects to the respective country’s business culture and the institutional practices in effect in the local administration.
Pedro Abramo is a professor at the Institute of Urban and Regional Research and Planning at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.
El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.
Repercusiones del acceso desigual a la tierra
Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.
En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.
Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.
El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.
El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental
Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.
El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.
En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.
Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.
Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.
Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.
Lecciones aportadas por el poblado de Via Park
Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.
Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.
El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.
Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).
