This article is part of a larger feature on how land use battles are hindering the clean energy transition.

A critical land use dimension of the clean energy transition is the mining of metals used for batteries for electric vehicles and general power storage, including lithium, cobalt, copper, nickel, niobium, and graphite. The World Bank estimates that over 3 billion tons of minerals and metals will be needed by 2050 to meet the clean energy storage and deployment goals in the 2015 Paris Agreement—a production increase of 500 percent.

With these minerals in such high demand, regions like Latin America, which controls two-thirds of the global supply of lithium, are under tremendous pressure to allow mining as a new source of economic development. But the mining process is dangerous, hugely disruptive to the environment, and often occurs within Indigenous territories.

The resource-rich countries where the minerals are, primarily in the Global South, are home to extensive biodiversity and uniquely vulnerable to the impacts of climate change, said Claudia Dobles Camargo, former First Lady of Costa Rica, where open-air mining is banned. “We cannot just transition from one type of energy to clean energy without taking into consideration that this could become a new extractivism,” she said. Honduras and El Salvador have also banned the practice.

Beyond the developing world, any move to extract these clean-power minerals seems to become instantaneously contentious. When a Maine couple discovered large lithium deposits on their property, they were surprised that neighbors didn’t celebrate the potential contribution to the clean energy transition—but rather demanded state regulators prevent any kind of mining operation at all.

Technology may come to the rescue, in the form of more sustainable lithium mining techniques involving microbes, seawater, and brine. Lithium can also be recycled from old batteries, a process dubbed “urban mining.” And researchers at MIT and elsewhere are working on new kinds of batteries, such as metal-air devices using aluminum, zinc, or iron, all of which are abundantly available, that would obviate the need for lithium altogether.

Another approach to minimize damage and land use conflicts: reduce demand for batteries for electric vehicles by driving less—a higher bar, to be sure, for societies just getting used to the concept of alternatives to fossil fuel.

A report by a team led by Providence College Professor Thea Riofrancos found that the United States “can achieve zero emissions transportation while limiting the amount of lithium mining necessary by reducing the car dependence of the transportation system, decreasing the size of electric vehicle batteries, and maximizing lithium recycling.”

“Reordering the US transportation system through policy and spending shifts to prioritize public and active transit while reducing car dependency,” the report says, “can also ensure transit equity, protect ecosystems, respect Indigenous rights, and meet the demands of global justice.”

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines.

Lead image: Silver Peak lithium mine, Nevada. Credit: simonkr via E+/Getty Images.

One emerging consensus to combat climate change is increasingly clear: electrify everything, and make that power come from renewable sources, like wind, solar, and hydro power. Removing fossil fuels from electricity generation can be surprisingly smooth, as clean power facilities have rapidly become more cost-efficient. Renewables are currently 20 percent of US power generation and steadily growing.

But there’s a sprawling and daunting land use task that is necessary to make that clean energy transition happen: not only the siting of solar arrays and wind farms, but the construction and improvement of transmission lines and substations and pipelines, across thousands of acres of land.

Researchers at Princeton University have estimated that if manufacturing capacity for turbines and photovoltaics continues to ratchet up as it has been for the last several years, up to 400,000 square miles will be needed in the US to harvest wind energy alone. That means much more visible renewable energy infrastructure on hilltops, in suburban neighborhoods, and in what may feel like people’s backyards.

Battles over the siting of wind and solar installations, and opposition to the key upgrades and expansion of the grid that will allow clean power to plug in, are occurring on a state-by-state basis, in the absence of federal authority or oversight. In many cases, renewable energy facilities have been cleared through the permitting process to start operating, but remain in limbo because they can’t plug in to the existing, antiquated grid.

A crazy quilt of local land use regulations—including bylaws restricting solar fields and wind farms—has amplified the voices of opposition from neighbors and organized groups, including, in what many climate advocates consider a profound irony of the times, some environmental organizations. In addition, land use conflicts are hindering another critical component of the clean energy transition: the mining of metals such as lithium to make high-capacity rechargeable batteries, for electric vehicles and storing power from renewable sources when the sun doesn’t shine or the wind doesn’t blow (see sidebar).

Those targeting net-zero emissions by mid-century hoped for a high-level wave of renewable energy that would transform the way everyone gets their power. Instead, there are standoffs and bottlenecks, at the state and local level, as the execution of this extraordinary transition gets bogged down, literally, on the ground.

“I would agree things aren’t going well right now—though I would suggest that we also have way more shots on goal than in previous years, so there are more stories of projects getting blocked because there are just more project proposals,” said Sarah Banas Mills, senior project manager at the Graham Sustainability Institute and lecturer at the School for Environment and Sustainability, University of Michigan.

As frustration mounts at what many see as a fumbling of the ball at a key moment in the fight against climate change, Mills, who has been tracking battles over renewable energy all over the US and coauthored a paper on the topic, says a more nuanced analysis is required about each and every site, now that installations are ramping up. Wind projects in places with more people or higher scenic amenities are more likely to be opposed; neighbors may also be more likely to balk at large solar arrays on farmland, which many clean-energy advocates thought would be an easier sell.

“Renewables present one of the biggest economic opportunities rural communities have seen in decades,” she said. “But with all opportunities, there are trade-offs. That we have so many communities saying no suggests to me that in many places communities are finding that the positives—economic benefits—don’t outweigh the negatives. Changes may need to be made to project characteristics, like size, location within the community, and distribution of economic benefits . . . to get more communities to ‘yes.’”

It wasn’t always this way. In the past, there was little to no veto power exercised at the local level, as industrialization advanced and critical infrastructure was deemed necessary, whether canals, railroads, and telegraph lines in the 19th century, or the interstate highway system in the 1950s.

A common thread for infrastructure is the intensive use of land, which is necessary to complete networks and distribute benefits across large expanses. This was especially true in the development of the grid. Power plants were built at whatever location was required, whether near a coal mine or on a river. Then, a decentralized but highly connected system of substations, transformers, and transmission and distribution lines got the power to the end user—homes and businesses. The flow of power is from point to point and as it happens, since large amounts of electricity are not stored; the power is used as it is produced, and vice versa.

Although the construction, organization, and regulation of the grid started out in a patchwork state-by-state and regional framework, the federal government established oversight with the Federal Power Act of 1920, which Congress passed to coordinate the development of hydroelectric projects such as the Hoover Dam. Major new agencies like the Tennessee Valley Authority, established in 1933, helped create a sense of intention and purpose; bringing electricity to rural areas was part of a national mobilization in economic development during the Great Depression (and, also intentionally, a fountainhead of jobs). Among other federal agencies, what is now known as the Federal Energy Regulatory Commission (FERC) took the lead in managing power generation and the grid, although generally oversight of utilities, and the prices they charge in particular, remains a state responsibility.

In terms of the extraordinary accomplishment of the grid, the ultimate result of planning and coordination is the familiar landscape of today: 160,000 miles of high-voltage power lines draped on shiny metal stanchions up to 200 feet tall, with forest and brush cleared away underneath, crisscrossing the countryside, whisking electricity generated by 7,300 power plants to nearly 150 million customers across the US, according to the US Energy Information Administration (EIA). The North American grid—three grids, technically, called the Eastern, Western, and Texas Interconnect—is completed by millions of miles of low-voltage power lines and distribution transformers.

To date, most electricity is produced using conventional sources such as natural gas, oil, coal, and nuclear. But at least 20 percent of the nation’s power is now generated by renewable energy facilities—wind, solar, hydroelectric, biomass, geothermal—and that proportion is growing, as coal-fired power plants, for example, are steadily phased out. Over the past decade, 290 coal-fired plants were decommissioned in the US, leaving 224 in operation.

The Biden administration has pledged to eliminate fossil fuels as a form of energy generation in the US by 2035, setting the goal of 80 percent carbon-free electricity by 2030. Wind, solar, and hydroelectric power have been the fastest-growing segment of the energy sector, and will be further fueled by some $370 billion in funding under the Inflation Reduction Act. Wind and solar projects, steadily improving in their technology and efficiency, are ready to roll.

But therein lies the current land use challenge—not only in the siting of renewable energy installations, but also in the all-important upgrade to the grid to carry and distribute all that clean power. On both fronts, the development of renewable energy has been stymied in recent years.

Opposition to offshore wind farms, notably the Cape Wind project off Cape Cod, was perhaps the first and most infamous example of affluent homeowners objecting to clean-energy infrastructure because they claimed it spoiled the view. But wind farms on land, whether atop ridges or on farmland, have also ignited fierce opposition, even in remote areas.

In Northern California, Shasta County supervisors rejected a proposal by Connect Wind/Fountain Wind for 48 turbines on rural land after hearing concerns about impacts on wildlife habitat, Indigenous lands, and even whether the turbines would interfere with fighting wildfires from the air. A local ordinance passed shortly afterward banning large wind projects outright. The California Energy Commission is allowing the developers a second chance under a provision of Assembly Bill 205, which can override local veto power over clean energy projects.

In Iowa, a judge ordered developers to dismantle three 450-foot turbines on farmland after neighboring landowners complained about the noise they made. The victorious opponents, who successfully argued that the zoning board shouldn’t have issued the permits, hope their battle “will empower other rural landowners and small towns to take on wind,” according to the Des Moines Register.

A typical concern as well is the danger posed by wind turbines to birds—although pesticides, buildings, and housecats kill many times more birds than the slowly rotating blades, and clean-tech researchers, using artificial intelligence, have come up with ways to keep birds away anyway.

Solar installations have not fared much better. While more than 2,500 solar farms are up and running in the United States, solar projects are increasingly running into blockades, in Indiana, Ohio, Virginia, and elsewhere. Neighbors often get in an uproar when they see how large, visible, and land-intensive some of the solar arrays are, describing them in alarming fashion, as in one battle over a Midwest proposal, as filling up thousands of football fields with shiny, deep blue panels.

Researchers in a 2021 Michigan study found that despite readily acknowledged benefits such as economic development, tax payments, and compensation for the landowner and community, “projects have increasingly faced local resistance . . . [due to] aesthetics, noise, and negative impacts to rural and Tribal culture, values, and community energy sovereignty, along with . . . risk to wildlife, productive farmland, biodiversity, and human health.” Additional perceived risks included lowered home and property values, increased electricity rates, impacts to tourism, and the toxicity of materials used in construction and operation, the study says.

A team at MIT studied 53 American renewable energy projects that were paused, delayed, or canceled between 2008 and 2021 in 28 states because of local opposition. The researchers identified seven common drivers of conflict: environmental impact; financial viability; quality of public engagement; Tribal rights; health and safety concerns; and concerns related to land and property values.

“We found overwhelming evidence to suggest that federal, state, and local regulators need to rethink the design and operation of their facility siting processes,” the researchers conclude. “A fast and fair transition to renewable energy will not be achieved in the US if policymakers and energy developers do not anticipate and respond proactively to the full array of sources of local opposition.”

High-profile standoffs have the effect of scaring off partners worried about bad publicity. In Queensland, Australia, the tech company Apple withdrew from an agreement to buy power from a proposed 80-turbine windfarm on nearly 2,000 acres, a project the World Wildlife Fund (WWF) had criticized for threatening koalas, wallabies, and red goshawks. A WWF spokesman applauded the move, saying it demonstrated “leadership and a commitment to renewables that are good for climate and nature.”

Opposition to transmission lines and the upgrades and expansion of the grid that are necessary to handle new clean power has been perhaps the most strenuous of all—leaving renewable energy installations that have already been built or permitted to remain in limbo, an untenable scenario for green-tech companies and investors.

A four-year legal battle over a 145-mile transmission line that would carry hydroelectric power from Quebec to Massachusetts has been representative of the bare-knuckle brawling over land use. Conservation groups said the pipeline threatened wilderness areas in Maine, where most of the line would be constructed, prompting a statewide vote against the project, though it had already been permitted. A judge recently ruled that construction could resume.

Proponents complained that the opposition had been financed and motivated by a rival natural gas utility seeking to block competition. Joseph Curtatone, president of the Northeast Clean Energy Council, said he hoped the court decision “marks an end to the self-interested, corporate-funded attempts to sabotage this project.” Building the project as planned, he said, would remove more than 3 million metric tons of carbon annually and provide $200 million in desperately needed upgrades to the electric grid.

“This is essential work in our effort to electrify everything in order to avoid the worst effects of climate change. Without grid upgrades we can’t deliver power to heat pumps and electric vehicles. These are the kinds of big leaps we need to take after decades of minimal progress on climate action,” he said. “If we’re fighting tooth-and-nail over removing 3 million tons of CO2 with lower-cost energy, we’re never going to reach net zero.”

In the book Superpower, the author Russell Gold chronicled the ultimately futile attempt by Houston businessman Michael Skelly to get approval for a transmission line to connect windfarms in Oklahoma to the grid in Tennessee, which became emblematic of community opposition paired with politics. But the same problem keeps recurring. It took 18 years before a 732-mile transmission line was approved by federal authorities to carry clean power from the proposed 700-turbine TransWest wind farm on ranchland in Wyoming to homes and businesses in California. The interstate project required multiple approvals under the National Environmental Protection Act (NEPA), with detailed examination of impacts on flora and fauna, including the sagebrush grouse.

The objections to green infrastructure have evoked past battles over endangered species, sacred sites, and otherwise culturally valuable land. The Greenlink West project, a 470-mile transmission line through Nevada, is under fire because it might disturb woolly mammoth tusk fossils.

The irony is not lost on many that environmental laws passed in the 1970s to combat rampant pollution are now being used to fight renewable energy projects that will curb climate change. Environmental litigation is threatening a wide range of environmentally advantageous initiatives across the country, from dense housing to bike lanes to congestion pricing.

“I’m an environmentalist, which means I’ve got some practice in saying no. It’s what we do,” wrote Bill McKibben in an essay for Mother Jones titled, “Yes in Our Backyards.” McKibben’s decades of activism include successfully fighting the Keystone XL fossil-fuel pipeline. “But we’re at a hinge moment now, when solving our biggest problems—environmental but also social—means we need to say yes to some things. . . . One way may be to back up a little and think of the slightly longer term.”

Without any sense of a grand plan or rationale, and environmentalists divided—one camp saying impacts on the environment must always be considered, the other that there will be no functioning wildlife habitats or thriving species if climate change isn’t curtailed—renewable energy projects are increasingly being viewed as what Harvard professor Alan Altshuler called LULUs: “locally unwanted land uses,” like prisons or landfills.

An array of solutions for overcoming this impasse has emerged recently, including legislation introduced just this year. At least three steps are needed to adequately and effectively deploy clean energy infrastructure, says Patrick Welch, an analyst in the Climate Strategies group at the Lincoln Institute of Land Policy: federal-level permitting reform, local regulatory changes, and more strategic and creative planning.

“In many instances, there are genuine issues regarding the proposed siting of new solar, wind, and hydro projects—whether that is related to stormwater runoff issues, other impacts on important ecosystems, or new land grabs on Indigenous lands,” Welch said. “We need to be more strategic and creative. Things like co-locating solar on parking lots and rooftops or interstate rights of way, rather than clearcutting forests, are good solutions.”

The Nature Conservancy’s Site Renewables Right initiative, which identifies suitable sites for wind and solar energy by mapping factors including environmental impact and agricultural production, is a good example of trying to find workable solutions, he said; another is Baltimore County’s study on solar siting, which identified nearly 34,000 acres of potential optimal solar sites on rooftops, parking lots, and degraded lands.

But even with more appropriate siting, Welch said, permitting and local land use regulations can get in the way. “Both sides of the aisle have known for decades that NEPA and the associated permitting spiderwebs are responsible for long, unnecessary delays. Now, the climate crisis has brought new urgency to that conversation. Local regulations must allow for the appropriate siting of renewable energy infrastructure, too.”

Federal coordination—harkening back to the more intentional establishment of infrastructure in the first half of the 20th century—has seemed to many the obvious first step. This spring, US Senator Sheldon Whitehouse (D-RI) and US Representative Mike Quigley (D-IL) introduced the Streamlining Interstate Transmission of Electricity (SITE) Act, which would establish a new federal siting authority at the Federal Energy Regulatory Commission to ease the process of constructing long-range, high-voltage transmission lines.

“If we don’t build more long-range transmission lines, much of the low-cost clean energy that is coming online will simply not be able to get to the homes and businesses that need it,” Whitehouse said when unveiling the bill. The goal is better reliability, an upgrade of the nation’s creaky grid infrastructure, and lower emissions while “responsibly balancing local needs and preferences,” he said.

There is action at the state and regional scale as well. After criticism that state regulatory authorities have been dragging their feet on the clean energy transition, Massachusetts Governor Maura Healey appointed climate-savvy commissioners to the state Department of Public Utilities, and established two new commissions, one to review clean energy siting and permitting, and another to coordinate offshore wind development.

In Washington State, Governor Jay Inslee recently signed a bill requiring longer-term planning by utilities and allowing bigger transmission projects to go through the state’s streamlined siting process. The Bonneville Power Administration (BPA), which manages hydropower from 31 federal dams in the Northwest, has proposed some upgrades to its system, which, if completed, will help increase transmission capacity.

The electricity market is structured differently in the Pacific Northwest than in California and other states, making coordination and planning that much more difficult, said Emily Moore, director of the Climate and Energy program at the Sightline Institute. Washington and Oregon have assertive climate action plans to shift to clean energy, but even if all utilities agreed to switch tomorrow, the grid couldn’t support the load, she said, so hundreds of wind and solar projects are languishing.

“In an ideal world, we would have clarity on how much more transmission is needed . . . and where it would go, so we could then start building it before it is too late,” she said. “But planning, at least in our region, is largely reactive, not proactive. Changing that here will require new levels of coordination between BPA, individual utilities, regulators, and policymakers.”

When renewable energy projects or transmission lines are first rolled out to the public, developers would do well to practice better stakeholder engagement, said Josh Hohn, a principle at the urban design firm Stantec. He urges project leaders to help people visualize what’s actually being proposed “before imaginations run wild.”

Building consensus about clean energy infrastructure is especially challenging in part because the land use issues are so local, but tie back to the global problem of climate change, requiring conceptualizing priorities in sometimes counterintuitive ways. For example, it seems outrageous to clear trees to make way for solar panels. But according to one forest ecologist, doing so actually reduces carbon emissions more after a period of time than leaving the trees in place.

Technology is also advancing so rapidly, the land use dimension of clean energy could become less onerous. Geothermal drills require less land, though are akin to the oil rigs that have dotted the landscape since the turn of the last century.

Batteries are getting better, allowing clean power to be stored. And there is the notion of the mega-solar project, consolidating arrays all in one or two large, out-of-the-way locations, like a corner of the Sahara desert. By one calculation, solar panels on a single parcel of 43,000 square miles—1.2 percent of the Sahara—could power the entire world.

At a more conceptual level, McKibben—who founded the organization Third Act to recruit aging boomers concerned about climate change—called for a change in mindset when looking at clean energy infrastructure. Instead of viewing it as unsightly, he suggests, we could appreciate how it’s helping the planet wean off fossil fuels, and has great economic returns as well. “It’s a different kind of beauty,” he said in an interview, though he acknowledged people are used to judging landscapes by more conventional measures.

Whether such reconceptualization can happen remains to be seen. But the public’s relationship with land has clearly become a key element of the clean energy transition. Above all, this is a moment for thoughtful land policy, with the future of the planet hanging in the balance, said the Lincoln Institute’s Patrick Welch.

“Given the scale and urgency needed for this massive rollout of new infrastructure, there is a significant risk that we do it in a way that leads to serious unintended consequences,” Welch said. “So we need to be mindful and strategic—but not to the point of inaction.”

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor to Land Lines.

Lead image: Protesters in Maine express their opposition to a planned hydroelectric corridor that will cut through the state as it carries energy from Quebec to Massachusetts. Credit: AP Photo/Robert F. Bukaty

There’s so much happening today in the world’s cities—from climate change to a massive shortage of affordable housing—that the job of the city planner has become a furiously busy one, requiring a singular talent for multitasking and managing the needs of increasingly divided constituencies.

Planners have traditionally labored largely behind the scenes, but are emerging into a more visible role as they explain their work and try to keep the peace, said author Josh Stephens on the latest episode of the Land Matters podcast. Stephens interviewed 23 big-city planners for a new book, Planners Across America.

“Planning directors have huge influence over these cities . . . but they’re not necessarily well known. They are not on the level of a mayor or a city council person who are obviously elected officials, and by definition in the public spotlight; they’re not necessarily like a police chief who is always doing press conferences,” he said. “I think one thing that is very clear in these interviews is how earnest planning directors are about mediating, about figuring out what different stakeholders need and want, and are willing to tolerate.”

Acknowledging the distrust that has grown particularly in communities of color, over urban renewal, highways through urban neighborhoods, and exclusionary zoning, Stephens said planners realize the importance of “listening to people, especially people who have historically been left out of the planning conversation.”

At the same time, planners must confront established residents fighting growth, in what is presented as a virtuous grassroots rebellion but is actually the manifestation of NIMBYism, standing for “not in my backyard.”

“Many communities are empowered, and some of that power is unevenly distributed to the extent that some communities have louder voices, and some communities will invoke people like Jane Jacobs in ways that are not necessarily beneficial for the city as a whole, or might even be disingenuous,” Stephens said.

As he spoke with planners, Stephens found widespread acceptance of the idea that most cities need a massive infusion of new housing supply including multifamily housing—and even high-end housing—to help bring prices down as a matter of basic economics. That’s been the aim of several statewide mandates requiring local governments to modify zoning.

“We do need to add luxury housing in high-cost places to accommodate the people who can afford it. I think ideally, that frees up space, and frees up capital and opportunity, and sometimes public funds to then also build deed-restricted affordable housing, and hopefully maintain a supply of naturally occurring affordable housing,” he said.

“You look at where the prices are highest, and that’s where you need to add housing. You need to add it at every level. There’s an argument that there’s no such thing as trickle-down housing. I don’t buy that. I live in Los Angeles, and there’s more than enough money to go around. If you don’t build luxury housing, that doesn’t mean that wealthy and high-income people are not going to move to LA. They’re simply going to move into whatever the next best housing is. That pushes people down, and eventually some people are left with no place to live.”

However, he said, there will be more post-pandemic movement, from hot-market cities to legacy cities, for example, suggesting the contours of a national housing market. “People have moved from LA to Phoenix, from San Francisco to Boise or Reno or Vegas, and there are other equivalents around the country. I think it’s going to be really interesting in the next decade to see how this filters out,” he said.

Josh Stephens is contributing editor of the California Planning & Development Report and previously edited The Planning Report and the Metro Investment Report, monthly publications covering, respectively, land use and infrastructure in Southern California. Planners Across America was published by Planetizen Press in 2022.

City and regional planning has been a major focus of the Lincoln Institute for many decades, from the annual gathering of 30-plus professionals in the Big City Planning Directors Institute, held in partnership with the American Planning Association and the Graduate School of Design at Harvard University, to the more recent promotion of exploratory scenario planning.

You can listen to the show and subscribe to Land Matters on Apple Podcasts, Google Podcasts, Spotify, Stitcher, or wherever you listen to podcasts.

Further Reading

Five Ways Urban Planners Are Addressing a Legacy of Inequity (Land Lines)

Seven Need-to-Know Trends for Planners in 2023 (Land Lines/APA)

A Day in the Life of the City Planner (Princeton Review)

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines.

Lead image: Josh Stephens. Credit: Rich Schmitt Photography/Westside Urban Forum.

This article is reprinted with permission from Bloomberg CityLab, where it originally appeared.

It’s been a workhorse of affordable housing in urban New England for more than a century, and a building type that is as Boston as a Dunkin’ coffee. But in keeping with the city’s predilection for barstool debates, there’s disagreement about what to call it: Is it the triple-decker or the three-decker?

The only consensus may be that the correct pronunciation of the latter part of the term is “deckah.”

Either way, the triple-decker — let’s go with that — has endured since the turn of the last century as a sturdy, practical and even urbane form of housing, quietly prominent in the quintessential Boston neighborhoods of Dorchester, South Boston, Charlestown and beyond.

Tens of thousands of triple-deckers were built during the late 19th and early 20th centuries across New England, in surrounding cities like Worcester, Lowell, Lawrence and Fall River. The simplicity of the design is its calling card. The three floor-through living units stacked on top of each other — initially likened to British sailing warships that had three decks of armament — had kitchens and bathrooms at the same spot on each level, to consolidate plumbing and electricity in one vertical duct.

Invariably simple-wood-frame construction, these free-standing buildings had generally identical floor plans, succinct balconies and small backyards, a mix of flat and gable roofs, and abundant fenestration, to bring in fresh air and natural light. A single front door leading to an internal staircase usually served residents of all three levels; others boasted two front entrances, with one reserved for the ground-floor occupants (often the building’s owner), and another for those upstairs.

The triple-decker building boom was a very pragmatic response to a housing crush in this fast-industrializing region. Waves of newcomers, often immigrants from Eastern and Southern Europe, were drawn to the factories and textile mills of New England during the second half of the 19th century. Many had been staying in stables and tents or were crowded in substandard conditions. Business leaders had a need, and private developers bought up parcels and built the supply.

Despite their modest roots as cheap housing for low-income families, triple-deckers boasted up-to-date amenities and a touch of style that allowed them to blend into a mix of urban and suburban contexts. As groups like the New Haven Preservation Trust have documented, ornamentation followed the architectural tastes of the era: Earlier triple-deckers might include Queen Anne-style elements like decorative shingles and elaborate turned porch balusters and railings; later, the Colonial Revival style, with its plain clapboard siding and more staid details, predominated. Most had bay windows facing the street, to maximize interior lighting; a larger trio of decks invariably hung from the house’s rear.

Inside, a typical floor plan called for two bedrooms, living and dining rooms, a generous kitchen and a full bathroom with a tub. 

Long before contemporary urbanist catchphrases like “gentle density” and “missing middle” housing were invoked to promote modestly scaled multifamily construction, triple-deckers embodied the idea. The original threeplex. (Oh no, another label option!) Packed tightly onto narrow lots, sometimes in semi-detached pairs known as “perfect sixes,” the boxy structures — close to workplaces or linked to public transit— offered an attainable alternative to more expensive single-family homes, all in service to a healthy local economy. This was state-of-the-art workforce housing, New England-style. 

“The three-decker is democratic architecture,” wrote architectural historian Arthur Krim in his 1977 survey of the form, The Three-Deckers of Dorchester. “It was neither tenement nor mansion, but rather good solid housing. It was large enough to raise a host of children around the dining room table, but small enough to keep a pot of flowers on the back porch.”

A Multi-Level Menance

In a parallel with the current affordable housing policy debate, three-deckers eventually drew a backlash.

What today we see as an elegant housing solution was greeted as scourge by the established order in Boston and environs, precisely because of who was moving in. The triple-decker was targeted as part of the wave of anti-immigrant sentiment at the turn of the 20th century, blocked from spreading farther, either by code tweaks that prohibited cooking on the second floor — the wood-framed buildings were described by opponents as fire-prone — or by outright construction bans, as cities began to curate restrictive land use regulations via the newly embraced concept of local zoning.

By about 1920, 36 municipalities in Massachusetts outlawed new triple-deckers, according to the New England Historical Society. Bridgeport, Connecticut, and Providence, Rhode Island, followed suit. Commentators in an organized public-relations campaign railed against the “three-decker menace.”

Imagine that — a not-in-my-backyard rebellion against density, with the building itself cast as the villain — just like those caricatures of monster-scaled apartment towers with fierce teeth that today’s NIMBYs brandish at protests. Then as now, the resistance was less about the structures and more about the people who would live in them. 

By the 1930s, the bans had succeeded in halting triple-decker construction, choking off the supply of what ended up being naturally occurring affordable housing. Boston and many other cities ultimately began building public housing developments to house lower-income families, which due to a variety of reasons in design and policies ended up riddled with problems.

The triple-deckers that were built remained in place, and went through various iterations. Many deteriorated badly after World War II, as neighborhoods suffered through the economic turmoil of manufacturing and population loss. Some were bulldozed amid “urban renewal” efforts of the 1950s and ’60s, relegating the style to a signpost of blight in what had become beaten-down neighborhoods.

But thousands survived, becoming entry-level home ownership that had the added benefit of potential rental income.

Survival and Revival

By the 1980s and ’90s, some triple-deckers in rebounding neighborhoods like Charlestown and South Boston were were being snapped up by developers, turned into condominiums, or sold as townhouses to single families who could afford them.

Carol Wideman bought her 1905 Dorchester triple-decker in 1980. A single parent, she let the tenants in the first and third floors remain until they moved elsewhere, then installed her sisters and parents in those spaces.

“They’d be here for transitional times until they got back on their feet,” Wideman says, referring to extended family who on occasion gratefully took advantage of the lodging. The modest rental income helped out with utility bills and upkeep. “It’s comfortable,” she says. “I like the idea I can provide a place for family. It was a nice feeling for my parents as they got older.”

That’s the thing about living in a triple-decker. The common floor plan can conjure a sense of community among each building’s residents, whether they’re related or not, that somehow feels more right-sized than living in a larger apartment building. Because each level follows the same floor plan, the only difference between units is each family’s furnishings and interior décor. (Thanks to stacked kitchen locations, lower-floor triple-decker denizens are likely to also share the cooking smells that waft upwards.) Despite their modest roots, the roomy, light-filled living spaces remain appealing to modern homebuyers.

The building form has clearly been worth saving. After a fire in 2019, Wideman’s home was renovated for the popular TV show This Old House, in a glorious demonstration of how the original configuration works so well. The structure got the full treatment, retrofitted down to the studs, with new wiring, heating system, plumbing and more. The show’s Boston-bred host, Kevin O’Connor, was thrilled to do the work, having lived in a triple-decker himself for a few years. “These are extremely durable homes,” he says.

Finding the ‘Future-Decker’

Keeping Boston’s stock of roughly 10,000 triple-deckers alive is also a priority for the city, which is grappling with a severe shortage of affordable housing. 

Wandy Pascoal, the Housing Innovation Design Fellow at the Mayor’s Housing Innovation Lab, has been studying the life and times of the triple-decker — both to reuse and renovate the existing housing stock and to promote new models of simple multifamily housing that capture some of its virtues. When speaking with residents about their experiences living in three-deckers, Pascoal found that, far from being a sinister monster, the triple-decker was a versatile home style that could accommodate housing needs at different stages of life.

“The scale and abundance of the triple-decker allowed for the creation of truly intergenerational communities who not only knew each other but also came to grow alongside one another,” she says. “We heard from those who grew up in them, newer residents who came to appreciate the personal value of the building type, and even those who never lived in one but would often visit family members who did. A story we frequently heard was of an older grandparent, typically a grandmother, who upon migrating to the United States would soon after purchase a triple-decker. While living in one of the apartments, the grandparent would offer the remaining two to extended family or rent them out at an affordable price to those who needed a home.”
 

Several triple-deckers have been renovated with the support of city-sponsored programs such as the Boston Home Center’s HomeWorks Home Equity Loan Program

And something else came along fairly recently that put the triple-decker in the spotlight: As more communities looked to the building sector for solutions to the climate crisis, these drafty old houses became great candidates for clean-energy retrofits. Local designers are participating in competitions like the Massachusetts Clean Energy Coalition’s Triple-Decker Energy Challenge and Co-Creating Boston’s Future-Decker, sponsored by the City of Boston and the Boston Society for Architecture, to come up with retrofit protocols. Oil-heated original homes are being converted to electric heat and given green add-ons like solar panels and charging ports.

Such retrofits can be expensive, further boosting the values for what was cheap housing. A triple-decker in Dorchester is listed at $1.2 million for the entire building; the floor-through apartments, sold as individual condos, routinely go for $700,000 and up. Still, adapting older homes is inherently efficient as a matter of carbon emissions: As O’Connor, and many others point out, the greenest building is the one that already exists.

There is nothing like a preserved triple-decker — or even better, a whole block of them — to stir appreciation of graceful density and urbanity. Being 100 years old, their presence connotes a certain pride in the region’s history. Yes, they look essentially the same, one after the other. But that uniformity has a certain functional beauty. 

Indeed, the fate of the triple-decker might well inform the emerging critique that new multifamily developments all look alike. (It remains to be seen if future generations will look back at today’s “five-over-one” complexes with similar appreciation.) Just like the elegant curve of townhouses in Bath, the blunt symmetry of triple-deckers sends a message: There’s plenty of room here for people to live.

And what to call them? Wideman, the owner of the Dorchester building, says she was only vaguely aware of the three-decker versus triple-decker debate.

“Either one is fine for me,” she says. “The main point is that it works.”

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land LInes.

Lead Image: An East Boston neighborhood showcases its stock of triple-deckers. Credit: DenisTangneyJr/iStockphoto via Getty Images
 

Aftab Pureval, elected in 2021, is making history as Cincinnati’s first Asian American mayor. He was raised in Southwest Ohio, the son of first-generation Americans, and worked at a toy store when he was in middle school. After graduating from the Ohio State University and the University of Cincinnati Law School, Pureval held several positions including as counsel at Procter & Gamble before entering public service. He served as Hamilton County Clerk of Courts from 2016 to 2021, and was the first Democrat to hold that office in over 100 years. Pureval resides in the north Cincinnati neighborhood of Clifton with his wife and their two sons and, as has become evident during his time in office, is a big-time Cincinnati Bengals fan. He spoke with Senior Fellow Anthony Flint earlier this year for the Land Matters podcast

Anthony Flint: You’ve attracted a lot of attention for what some have called a “heroic undertaking” to preserve the city’s single-family housing stock and keep it out of the hands of outside investors. Briefly, walk us through what was accomplished in coordination with the Port of Cincinnati.

Aftab Pureval: Just to provide a little more context, Cincinnati is a legacy city. We have a proud, long tradition of being the final destination from the Underground Railroad. We were the doorstep to freedom for so many slaves who were escaping that horrific experience. We have a lot of historic neighborhoods, a lot of historic buildings, and we have a lot of aging infrastructure and aging single-family homes, which—paired with the fact that we are an incredibly affordable city in the national context—makes us a prime target for institutional investors.

Unfortunately, Cincinnati is on national list after national list about the rate of increase for our rents. It’s primarily being driven by these out-of-town investors—who have no interest, frankly, in the well-being of Cincinnati or their tenants—buying up cheap single-family homes, not doing anything to invest in them, but overnight doubling or tripling the rents, which is pricing out a lot of our communities, particularly our vulnerable, impoverished communities.

The City is doing a lot of things through litigation, through code enforcement. In fact, we sued two of our largest institutional investors, Vinebrook and the owners of Williamsburg, to let them know that we’re not playing around. If you’re going to exercise predatory behavior in our community, we’re not going to stand for it.

We’ve also done things on the front end to prevent this from happening by partnering with the Port . . . . When several properties went up for sale because an institutional investor put them on the selling block, the Port spent $14.5 million to buy over 190 single-family homes, outbidding 13 other institutional investors.

Over the past year, the Port has been working to bring those properties into compliance, dealing with the various code violations that the investor left behind, pairing these homes once they’re fixed up with qualified buyers, oftentimes folks who are working in poverty or lower middle-class who’ve never owned a home before.

Just this year we’re making three of those 194 available for sale. It’s a huge success across the board . . .  but it’s just one tool that the Port and the City are working on to increase affordability of housing in all of our neighborhoods.

AF: What did you learn from this that might be transferable to other cities? It takes a lot of capital to outbid an institutional investor.

AP: It does require a lot of funds. That’s why we need more flexibility from the federal government and the state government to provide municipalities with the tools to prevent this from happening in the first place. Now once an institutional investor gets their claws into a community, there’s very little that the city can do to hold them accountable.

The better strategy as we’ve seen this time is to, on the front end, buy up properties. A lot of cities have a lot of dollars from the federal government through ARP [American Recovery Plan]. We have used a lot of ARP dollars not just to get money into the hands of people who need it most, which is critically important in this time, but also to partner with other private-public partnerships or the Port to give them the resources necessary to buy up the land and hold it.

That has been part of our strategy with ARP. This is a unique time in cities where they have more flexibility [with] the resources coming from the federal government. I would encourage any mayor, any council, to really think critically about using the funds not just in the short term but also in the long term to address some of these macroeconomic forces.

AF: Cincinnati has become a more popular place to live, and the population has increased slightly after years of decline. Do you consider Cincinnati a pandemic or climate haven? What are the implications of that growth?

AP: What I love about my job as mayor is my focus isn’t necessarily on the next two or four years, but the next 100 years. Right now, we are living through a paradigm shift because of the pandemic. The way we live, work, and play is just completely changing. Remote work is completely altering our economic lifestyle throughout the entire country, but particularly here in the Midwest.

What I am convinced of is because of climate change, because of the rising cost of living on the coast, there will be an inward migration. I don’t know if it’s in the next 50 or 75 years, but it will happen. We’re already seeing large businesses making decisions based on climate change. Just two hours north of Cincinnati, Intel is making a $200 billion investment to create the largest semiconductor plant in the country.

Two of the reasons they chose just north of Cincinnati are access to fresh water, the Ohio River in the south and the Great Lakes in the north, and our region’s climate resiliency. Now, don’t get me wrong: we’re all affected by climate change. We’re not all affected equally—our impoverished and disadvantaged communities are more affected disproportionately than others—but in Ohio and Cincinnati, we’re not seeing the wildfires, the droughts, the hurricanes, the earthquakes, the coastal erosion that we’re seeing in other parts of the country, which makes us a climate-change safe haven not just for business investment but also for people. Cincinnati is partly growing because our economy’s on fire right now, but we’re going to really see, I believe, exponential growth over the next few decades because of these massive factors pushing people into the middle of the country.

The investments that we make right now to help our legacy communities and legacy residents stay in their homes and continue to make Cincinnati an affordable place for them, while also keeping in mind these future residents, is a really challenging topic. While Cincinnati right now is very affordable in the national context, it’s not affordable for all Cincinnati residents because our housing supply has not kept up with population growth and our incomes have not kept up with housing prices.

In order to make sure that the investments in the future and the population growth in the future does not displace our current residents, we’ve got to stabilize our market now and be prepared for that growth.

AF: What are the land use changes and transportation improvements that you’re concentrating on accordingly?

AP: Oftentimes, people ask mayors about their legacy, and the third rail of local politics is zoning. If we’re going to get this right, then we have to have a comprehensive review and reform of our land use policies. When I talk about legacy, that’s what I’m talking about.

We have, for over a year now, been having meetings with stakeholders to [explore what] a modern Cincinnati looks like. I believe it looks like a dense, diverse neighborhood that’s walkable, with good public transportation and investments in public art. Right now, the City of Cincinnati’s zoning is not encouraging those kinds of neighborhoods. Close to 70 percent of our city is zoned for single-family use exclusively, which is putting an artificial cap on the amount of supply that we can create, which is artificially increasing rents and artificially increasing property taxes, which is causing a lot of our legacy residents, who even own their homes, to be displaced.

If we’re serious about deconcentrating poverty and desegregating our city, then we’ve got to take a look at multifamily unit prohibitions. We’ve got to take a look at parking requirements for both businesses and homes. We’ve got to look at transit-oriented development along our bus rapid transit lines. We’ve got to look at creative opportunities to create more housing like auxiliary dwelling units, but none of this is easy.

It’s not easy because NIMBYism is real, and we’ve got to convince people that I’m not going to put a 20-floor condo building on your residential cul-de-sac . . . . Zoning is very, very difficult because change is very difficult, and people are afraid of what that will turn the city into. That’s why we’ve been doing a year-long worth of community engagement, and I am confident we can make some substantive changes to our zoning code to encourage more affordability, encourage more public transportation, and just be a greener city.

On that note, we have made a commitment that we will only buy city vehicles that are electric vehicles when they become available. We have the largest city-led solar farm in the entire country, which is significantly contributing to our energy consumption.

AF: A little bit of this is back to the future, because the city had streetcars. Do you have the sense that there’s an appreciation for that, that those times actually made the city function better?

AP: The city used to be dense, used to have incredible streetcars, public transportation, and then, unfortunately, cities—not just Cincinnati but across the country—saw a steady decline of population, losing folks to the suburbs. Now people want to come back into the city, but now we have the hard work of undoing what a lot of cities tried to do, which was create suburban neighborhoods within a city to attract those suburban people back, right? It’s a little bit undoing the past while also focusing on what used to exist. When I share this vision with people, they say, “Yes, that’s a no-brainer, of course, I want to do that,” but they don’t want to do it on their street.

AF: What worries you most about this kind of transition, and what do you identify as the major issues facing lower-income and communities of color in Cincinnati?

AP: Displacement. If we cannot be a city that our current residents can afford, they will leave, which hurts everything. If the city is not growing, then a city our size, where we’re located in the country, we are dying, and we are dying quickly. Cities our size have to grow, and in order to grow, not only do we need to recruit talent, but we have to preserve the families and the legacy communities that have been here in the first place.

No city in the country has figured out a way to grow without displacement. The market factors, the economic factors are so profound and so hard to influence, and the City’s resources are so limited, it’s really difficult. Getting back to our institutional investor problem, the City doesn’t have the resources to just go up and buy property and make sure that we’re selling to good-faith owners, right? If we had that power, that market influence, we would do it. Oftentimes, I guess I get frustrated that I don’t have enough resources, enough authority to make a meaningful impact on the macroeconomic forces that are coming into the city. Because if we get our dream, which is more investment, more growth, that comes with negative consequences, and it’s really difficult to manage both.

AF: Finally, back to climate change, the mayor’s website says Cincinnati is well-positioned to be a leader in climate change at home and abroad. What do you think the city has to offer that’s distinctive in terms of climate action?

AP: All of our policy initiatives are looked at through two lenses. The first is racial equity and the second is climate. Everything that we do, whether it’s our urban forestry assessment, looking at a heat map of our city and investing in trees to not just clean the air but also cool our neighborhoods, [or] our investments in biochar. We are one of only seven cities in the entire world that received a huge grant from the Bloomberg Philanthropies to continue to innovate in the world of biochar, which is a byproduct of burning wood, which is an incredible carbon magnet that helps with stormwater runoff but also pulls carbon out of the air.

Our parks department, which is one of the best in the country, continues to innovate on that front . . . . Continuing to have some of the best testing and best preservation in the country for our water supply will be important. Ultimately, businesses and people who are looking to the future consider climate change in that future. If you’re looking for a city that is climate-resilient but also making massive investments in climate technology, then Cincinnati is that destination for you.

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, host of the Land Matters podcast, and a contributing editor of Land Lines.

Lead image: Cincinnati Mayor Aftab Pureval. Credit: © Amanda Rossmann – USA TODAY NETWORK.

En varios estados se implementaron, o se están considerando, medidas estatales para cambiar la zonificación a nivel local. El objetivo es permitir una gama de opciones de vivienda más asequibles y crear comunidades más sostenibles y equitativas. Sin embargo, cobró fuerza una oposición que defiende la tradición del control local sobre el uso del suelo.

Arizona. En 2022, los representantes estatales César Chávez (D) y Steve Kaiser (R) presentaron un proyecto de ley que permitía viviendas multifamiliares o una mayor densidad de viviendas unifamiliares en tierras zonificadas para agricultura u hogares unifamiliares. La propuesta, que enfrentó una fuerte oposición, se reescribió para establecer un comité que estudiara la oferta de viviendas.

California. En 2022, el gobernador Gavin Newsome (D) firmó un proyecto de ley que eliminaba los requisitos de estacionamiento cerca de las estaciones de transporte público y legalizaba las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales. A esto le siguió la legalización a nivel estatal de las ADU en 2016, y una medida, en 2021, que permitía a los dueños de propiedades dividir una vivienda unifamiliar o terreno en viviendas dúplex o cuádruples. La oposición se propuso revertir dicha ley a través de una iniciativa de plebiscito.

Connecticut. Un proyecto de ley para una reforma de gran alcance que se aprobó en 2021 prohíbe la zonificación local que limita el número de unidades de viviendas multifamiliares o que discrimina a los residentes de bajos ingresos, en un estado donde el 90 por ciento de la tierra se reserva a las viviendas unifamiliares por derecho. Además, el paquete legaliza las ADU, restringe los requisitos de estacionamiento mínimo, exige el cumplimiento de los objetivos de vivienda asequible y elimina los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” como base legal para las regulaciones de zonificación.

Maine. Un paquete de leyes que se presentó a principios del año 2022 habría creado una junta de vigilancia estatal con el poder de invalidar las decisiones locales sobre los proyectos de vivienda críticos. Además, habría eliminado las restricciones en el crecimiento instauradas por las municipalidades que citaban el “abarrotamiento”. Dichas disposiciones se eliminaron, y en su lugar, quedó una ley que permite las ADU en suelo zonificado para viviendas unifamiliares.

Maryland. Un proyecto de ley de 2020 para aumentar la densidad de viviendas en las áreas de ingresos altos que tienen una concentración de trabajos y acceso al transporte público no logró avanzar, a diferencia de otra medida que exigía a las municipalidades que permitieran las ADU. Baltimore ha considerado poner fin a la zonificación exclusivamente unifamiliar por su cuenta.

Massachusetts. Conforme a la ley de las Comunidades de la Autoridad de Transporte de la Bahía de Massachusetts (MBTA, por su sigla en inglés) aprobada en 2021 y firmada por el gobernador Charlie Baker (R), se deben permitir, por ley, viviendas multifamiliares con una densidad de 37 unidades por hectárea cerca de las estaciones de transporte público. De lo contrario, se denegará el financiamiento estatal para proyectos de infraestructura y de otro tipo. Muchas comunidades desafiaron la política, y algunas expresaron su voluntad de abstenerse de recibir el financiamiento en lugar de cumplir la ley.

Montana. A fines de 2022, una comisión especial de vivienda nombrada por el gobernador Greg Gianforte (R) recomendó abrir las áreas zonificadas para viviendas unifamiliares a viviendas dúplex, tríplex y cuádruples, y replantear otras regulaciones locales de zonificación restrictivas. La directora de la organización que representa a las ciudades y pueblos de Montana describió la iniciativa como “similar a las de California”. Se espera que este año la legislatura considere propuestas relacionadas con este tema.

Nebraska. Un proyecto de ley que se presentó en 2020, destinado a prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar y permitir cuádruples se reemplazó por una medida que solo exige que las ciudades y pueblos demuestren que están trabajando en pos de la vivienda asequible.

Carolina del Norte. En 2021, la legislación bipartidaria exigió que se permitieran los dúplex, tríplex, cuádruples y las casas adosadas en cualquier distrito de zonificación residencial con servicio de agua y cloaca, y que se permitieran las ADU. Dicha propuesta se detuvo tras la oposición de las jurisdicciones locales.

Oregón. Oregón, el primer estado del país en prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar, promulgó una ley en 2019 que establece que la mayoría de las ciudades con población superior a 1.000 habitantes permitan viviendas dúplex, y exige que las municipalidades de 25.000 habitantes o más permitan la construcción de casas adosadas, y viviendas tríplex y cuádruples.

Utah. Una medida aprobada en 2022 impulsa el financiamiento estatal para la reforma de zonificación local, que facilita la construcción de viviendas de ingresos medios y desarrollos orientados al transporte público. A fines de 2022, la legislatura estatal también estaba considerando retener los fondos del estado para las comunidades que carecen de un plan de ordenamiento territorial para la vivienda y anular la zonificación local y los procesos de audiencias para permitirles a los propietarios construir viviendas asequibles.

Virginia. El gobernador Glenn Youngkin (R), que se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”), lanzó un plan en noviembre en el que recomienda vincular el financiamiento estatal con los planes de vivienda locales e investigar una reforma de zonificación integral.

Washington. Se está considerando una legislación que permitiría una mayor densidad en las estaciones de transporte público, así como viviendas para dos, tres y cuatro familias en áreas que ahora se encuentran zonificadas para casas unifamiliares.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.

Imagen: Unidad de vivienda accesoria en Seattle. Crédito: Sightline Institute via Flickr CC BY 2.0.

Aunque su voz suena cálida y afable, Jim Bennet no es alguien a quien definiríamos como una persona sociable. Él mismo bromea al respecto: “Básicamente, soy asocial, incluso después de haber trabajado en ventas… o más bien como consecuencia de haber trabajado tanto tiempo en ventas”. Estamos a fines de otoño, y Jim hace malabares para acomodar el caos que implica invitar a una familia numerosa a celebrar el Día de Acción de Gracias. A su esposa, Kathryn, sin dudas la entusiasma mucho más recibir a todos para cenar.

En la casa que compraron hace tres años, tienen espacio más que suficiente para la celebración. La cocina abierta y el comedor cubren una superficie aproximada de cuatro metros por nueve, en donde caben perfectamente dos mesas grandes. Bennet cuenta: “Invitamos entre 16 y 20 personas para celebrar el Día de Acción de Gracias, y entramos todos cómodos”. Lo sorprendente es que todo ese espacio, ese lienzo en blanco en el que los Bennet desean plasmar sus años dorados, se construyó en una fábrica, se trasladó por autopista en un camión y se emplazó en Woodland Estates, una comunidad de viviendas prefabricadas, destinada a personas mayores de 55 años y ubicada a unos 80 kilómetros al noroeste de Boston. El diseño abierto, la espaciosa habitación principal, el sector destinado a la oficina y los dos baños, uno de ellos con una ducha accesible para personas con discapacidad, hacen de su hogar uno muy distinto a los que ofrecían las antiguas “casas móviles”.

Pero fue otro tipo de movilidad el que inspiró a la pareja a diseñar y comprar esta casa. Bennet tiene 64 años y lleva más de 20 con esclerosis múltiple, por lo que sabe que cada vez le será más difícil moverse. “Vivíamos en una casa de dos pisos y 100 años de antigüedad”, dice, y necesitaban un lugar más práctico.

Las casas prefabricadas son, casi por definición, viviendas ideales de un solo piso. Y, en Woodland Estates, las casas nuevas se construyen teniendo en cuenta la accesibilidad. Si bien los Bennet habían buscado departamentos adaptados a sus necesidades, los alquileres eran más elevados que las cuotas mensuales que deberían pagar por el préstamo de la casa. “Tenía mucho más sentido a largo plazo, porque no sé qué me deparará el futuro”, explica Bennet, y admite que está empezando a disfrutar del sentido de comunidad que encontraron con su esposa en el nuevo vecindario.

Los Bennet tienen cada vez más compañía, y no solo en el sentido social. Los compradores de viviendas, funcionarios locales e incluso la Casa Blanca están llegando a la misma conclusión que ellos: las viviendas prefabricadas pueden tener mucho sentido para muchas personas y en muchos lugares.

Cuando hablamos de una vivienda prefabricada, la mayoría suele detenerse en la palabra “prefabricada”, porque ese simple adjetivo conlleva una gran carga cultural y un estigma histórico. Sin embargo, a medida que la crisis de capacidad de pago de viviendas empeora y se extiende desde las ciudades costeras hacia el centro de los Estados Unidos, los partidarios de esta industria afirman que debemos centrarnos en la primera parte de la frase nominal, ya que, al fin al cabo, hablamos de viviendas.

Aunque en el imaginario colectivo aún perduran conceptos anticuados y erróneos respecto de este tipo de viviendas, como imágenes de casas móviles destruidas por huracanes o parques de remolques muy mal mantenidos, la realidad es que la mayoría de las viviendas prefabricadas se construyen en cumplimiento con los estándares federales, que sustituyen los códigos de edificación locales, son eficientes energéticamente, se fabrican con materiales de alta calidad y se diseñan de manera tal que resulten asequibles. Si bien la mayoría se ubica en comunidades destinadas para este tipo de viviendas, como Woodland Estates, prácticamente la mitad se encuentra en tierras privadas, desde áreas rurales hasta loteos suburbanos.

Jim Gray, miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, sostiene: “Creemos que las viviendas prefabricadas representan un factor importante a la hora de abordar la crisis relacionada con las viviendas asequibles en la mayor parte de los Estados Unidos”.

Ese es uno de los motivos por los que el Instituto Lincoln ahora coordina la red Innovations in Manufactured Homes Network (Red de Innovación en Viviendas Prefabricadas o I’m HOME Network), que lleva 20 años de trabajo con organizaciones sin fines de lucro, empresas del sector privado y organismos gubernamentales, con el fin de “sortear los obstáculos que impiden que la industria de viviendas prefabricadas alcance su potencial en el mercado”, según afirma Gray, quien, antes de unirse al Instituto Lincoln, dirigió el programa Duty to Serve de la Federal Housing Finance Agency (Agencia Federal de Financiamiento de la Vivienda o FHFA, por su sigla en inglés).

Cerca de 22 millones de estadounidenses, de los cuales, la mayoría gana menos de US$ 40.000 al año, ya habitan viviendas prefabricadas. Esta cifra conforma la mayor cantidad de viviendas asequibles sin subvencionar existentes en el país. En el Housing Supply Action Plan, el plan de acción para el suministro de viviendas impulsado en mayo por la Casa Blanca, se hace mención a las viviendas prefabricadas en varias ocasiones, y se las reconoce como uno de los pocos tipos de viviendas que “satisfacen de manera directa las necesidades locales . . . [Pero] no son provistas en cantidad suficiente por el mercado”.

Este tipo de viviendas son, casi literalmente, una solución lista para usar, capaz de ofrecer un hogar seguro y sostenible a millones de estadounidenses, lo que ayudaría a combatir la crisis de vivienda asequible del país.

La necesidad de viviendas asequibles es urgente

En los Estados Unidos, no hay suficientes viviendas asequibles para todos los que las necesitan. En parte, esto se debe a un “grave déficit en la construcción” de hogares pequeños de nivel básico, del tipo que se adaptaría más a una persona jubilada que quiere algo más chico o a alguien que busca comprar su primer hogar.

Según un informe llevado a cabo por Freddie Mac, entidad otorgante de créditos hipotecarios patrocinada por el gobierno, entre 1976 y 1979, época en la que la generación de posguerra alcanzaba sus 20 o 30 años, la construcción de viviendas unifamiliares de nivel básico promedió unas 418.000 unidades por año y representó más de un tercio de todas las viviendas nuevas que se construyeron. En la década de 2010, cuando una cohorte generacional similar de mileniales alcanzaba la edad en la que se suele comprar una primera casa, la construcción de viviendas en los Estados Unidos promedió apenas 55.000 primeras viviendas por año y su parte del mercado de nuevas construcciones cayó al nivel mínimo registrado en 50 años, de alrededor de un siete por ciento.

Las viviendas prefabricadas bien podrían cubrir esa necesidad del mercado. De acuerdo con los datos del censo de los Estados Unidos, las nuevas viviendas que se construyeron in situ durante la última década suelen ser bastante grandes, en promedio, de unos 2.400 metros cuadrados, mientras que las viviendas prefabricadas promedio presentan menos de 1.500 metros cuadrados.

Rachel Siegel, directora sénior del equipo de investigación sobre financiamiento de viviendas de la organización Pew Charitable Trusts, explica que, al ser más chicas e implicar menos costos de producción, las viviendas prefabricadas tienen doble ventaja en cuanto al precio: “Por metro cuadrado, una vivienda prefabricada es mucho menos costosa que una construida in situ. Por lo tanto, ofrece un doble beneficio desde el punto de vista de la capacidad de pago”.

Stacey Epperson, fundadora y directora ejecutiva de Next Step (miembro sin fines de lucro de I’m HOME Network, que ayuda a las familias a adquirir viviendas prefabricadas de alta calidad y con la certificación de Energy Star), afirma que el valor de construcción por metro cuadrado de sus viviendas puede llegar a ser un 20 por ciento menor que el de las que se construyen in situ. (Nota del editor: El director ejecutivo del Instituto Lincoln, George W. McCarthy, forma parte de la junta directiva de Next Step).

Epperson explica que, por lo general, estas viviendas tienen muchas secciones y un aspecto de construcción in situ. Si se considera la variedad de tamaños y estilos disponibles, los ahorrospodrían ser incluso mayores. Según un informe del 2022 del Instituto de Viviendas Prefabricadas (MHI, por su sigla en inglés), las viviendas que se producen en fábricas tienen un costo promedio de US$ 72 por metro cuadrado en toda la industria, mientras que el valor por metro cuadrado de las construidas in situ es de US$ 143.

Algunos de los factores que influyen en el ahorro de costos son evidentes: dentro de una fábrica, no hay demoras por cuestiones climáticas, por ejemplo, y la mano de obra, los materiales y los costos de mantenimiento de existencias son mucho más predecibles. Las eficiencias de escala también ayudan a reducir los costos de suministro. Epperson aclara: “Si yo soy Clayton Homes, la mayor empresa de construcción de viviendas prefabricadas, y construyo entre 25.000 y 30.000 viviendas por año, mi poder de adquisición va a ser mucho mayor que el de cualquier señor con una camioneta que solo construye 100 viviendas al año”.

También se generan ahorros en cuanto a los materiales. Si lo comparamos con los contenedores llenos de recortes de madera y restos de yeso que se pierden al construir cualquier vivienda típica in situ, producir una casa dentro de una fábrica prácticamente no genera desperdicios. Hasta los constructores más conscientes desperdician una impactante cantidad de recursos durante la construcción: una casa nueva de 1.600 metros cuadrados puede generar hasta 3.048 kilogramos de residuos de construcción y aun así generar créditos de construcción ecológica para obtener la certificación LEED. Por su parte, tal como dice Epperson, “el residuo que se genera al construir una vivienda en Next Step cabe en un solo bote de basura”. Eso no solo es beneficioso para el medioambiente, sino también para el comprador, ya que este no deberá pagar todo ese material que no se use.

En una época en que los estadounidenses precisan encontrar una solución rápida a la cuestión de la construcción de viviendas, las prefabricadas también ofrecen el beneficio de la celeridad. En una fábrica, la construcción de viviendas se lleva a cabo con mucha más rapidez. Esto se debe a la ausencia de factores climáticos que demoran la producción, a la posibilidad de extender la jornada de trabajo mediante turnos rotativos y a los diseños optimizados y los estándares federales (que dispuso el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados unidos en 1976 y que se revisaron en la década de los noventa). Una vez que se pone en marcha su producción, una casa prefabricada puede estar lista al cabo de tan solo tres semanas. Mientras se lleva a cabo la producción en la fábrica, el equipo in situ puede avanzar con otras tareas, como nivelar el suelo donde se emplazará la vivienda o realizar instalaciones de servicios públicos, lo que permite acelerar aún más el ritmo de la construcción.

La industria de viviendas prefabricadas construyó cerca de 106.000 hogares durante 2021, lo que representa el nivel máximo registrado en 15 años. La demanda por este tipo de viviendas está creciendo, y, según Epperson, los constructores tienen la capacidad de producir muchas más. No obstante, para que realmente haya un auge de viviendas prefabricadas, el mismo sector y aquellos que lo promueven deberán enfrentar desafíos polémicos en torno al financiamiento, la tenencia de tierras y la zonificación.

Comprar una vivienda con un préstamo para automóviles

A pesar de la relativa capacidad de pago de las viviendas prefabricadas, su financiamiento puede ser un verdadero obstáculo para los futuros compradores. Alrededor de tres cuartas partes de las viviendas prefabricadas están catalogadas como bienes personales, en lugar de bienes inmuebles, por lo que no son aptas para obtener un préstamo hipotecario. Así, los compradores se ven obligados a recurrir a préstamos para propiedades personales (o “bienes muebles”), algo más parecido a un préstamo para automóviles que a uno hipotecario. Tales préstamos suelen tener tasas de interés más elevadas, plazos más cortos y menor protección al consumidor.

Además, incluso ese tipo de préstamos puede resultar muy difícil de conseguir.

Siegel explica: “De acuerdo con nuestra investigación, el índice de rechazos [de préstamos para viviendas prefabricadas] es exageradamente alto”. Sostiene que solo se rechaza alrededor del siete por ciento de las solicitudes de préstamos hipotecarios para viviendas tradicionales construidas in situ, mientras que el índice de rechazo en el caso de los préstamos para viviendas prefabricadas es del 54 por ciento, es decir, casi ocho veces mayor. Incluso las solicitudes de préstamos hipotecarios para las viviendas prefabricadas que entran en la clasificación de bienes inmuebles (es decir, para la mayoría de los estados, aquellas que se colocan sobre una base permanente dentro de un lote propio y están catalogadas como bienes inmuebles) se rechazan el 40 por ciento de las veces.

Siegel afirma que este es un obstáculo muy importante a la hora de conseguirles viviendas a las personas. De acuerdo con los datos del censo más reciente realizado en los Estados Unidos, en mayo de 2022, el precio promedio de una casa prefabricada nueva, sin incluir el terreno, el transporte ni otros costos de instalación, era de US$ 124.900. Si bien es más económico que una casa típica, tampoco son monedas.

Por ello, cuando se rechaza una solicitud de un financiamiento adecuado, el comprador se ve obligado a seguir alquilando, a buscar préstamos más riesgosos o a pagar en efectivo una casa móvil más vieja y de menor calidad (ver nota de recuadro). Incluso cuando se logra reunir los requisitos, los préstamos para bienes personales ofrecen muchas menos protecciones que los hipotecarios. Gray explica: “Cuando una persona no paga su préstamo en el contexto del mercado inmobiliario, existe un proceso detallado para la ejecución hipotecaria, que está diseñado con el fin de otorgarles un poco de tiempo a los residentes de la vivienda para que tengan la oportunidad de refinanciar la hipoteca o bien de hacer otro tipo de arreglos. Pero, en el caso de los préstamos para bienes personales o bienes muebles, no existe ninguna protección con respecto a la ejecución hipotecaria, por lo que quitarle el hogar a una persona es, a menudo, un proceso tan sencillo como embargar un automóvil”.

¿Prefabricada, móvil o modular?

Cuando se trata de viviendas construidas en la fábrica, se suele utilizar el término “casa móvil”, que tiene una amplia aceptación. Pero en realidad, este es uno de los muchos términos específicos de la industria:

Casa móvil hace referencia a las viviendas prefabricadas construidas antes de mediados de los 70. Estas estructuras, también conocidas como remolques, se diseñaron para ser portátiles y, por lo general, se hacían con materiales de calidad inferior. En 1976, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados unidos (HUD, por su sigla en inglés) adoptó estándares para mejorar la calidad y la durabilidad de las viviendas, y reguló factores como los materiales utilizados y su capacidad para soportar el viento, la lluvia y la nieve.

Vivienda prefabricada hace referencia a las estructuras construidas después de 1976 que cumplían los estrictos estándares federales del HUD, que se actualizaron en la década de 1990. Al igual que las casas móviles, las viviendas prefabricadas de hoy en día cuentan con un chasis de metal que les permiten ser transportadas a su destino final, donde pueden colocarse sobre una base provisoria o permanente. Las viviendas prefabricadas están exentas de los códigos de edificación locales.

Casas modulares: también se inician en las fábricas, pero no se construyen sobre un chasis. Sus componentes se ensamblan en el lugar y se sujetan a una base permanente. Las casas modulares se construyen según los códigos de edificación locales y estatales, pero no siguen los estándares federales.

El Instituto Lincoln, junto con otros miembros de I’m HOME Network, han estado ejerciendo presión para que Freddie Mac y su par federal, la entidad de créditos hipotecarios Fannie Mae, cumplan un rol más activo en el mercado de viviendas prefabricadas en lo que respecta a los préstamos para bienes inmuebles, así como también para bienes muebles. Fannie Mae y Freddie Mac poseen cerca del 62 por ciento de las hipotecas residenciales en los Estados Unidos, pero respaldan menos de un cuarto de las hipotecas de viviendas prefabricadas. Tales préstamos representan una porción muy pequeña de su negocio: en 2021, adquirieron 169.411 hipotecas de viviendas prefabricadas, lo que representó un incremento del 50 por ciento desde 2017, según los datos sobre hipotecas recopilados por la firma Recursion. No obstante, de acuerdo con el Urban Institute, el valor de esos préstamos hipotecarios es de US$ 20.200 millones, lo que representa menos del uno por ciento de los US$ 2,63 billones que manejaron en el financiamiento de hipotecas en 2021.

Además, están prácticamente ausentes en el mercado de préstamos para bienes muebles, lo que debilita el sector y hace que no sea competitivo. Siegel asegura: “Actualmente, Fannie Mae y Freddie Mac no están haciendo nada con el segmento de préstamos para bienes personales. Aunque están trabajando para ofrecer más préstamos hipotecarios en este mercado, todavía no llegaron ni a asomarse en lo que sería un modelo piloto de préstamos para bienes personales”.

Por su parte, Gray afirma que, si aumentaran su participación en ambos mercados, “seguramente se desarrollarían más estándares a nivel nacional, y esos estándares ayudarían a generar competencia y a ofrecer condiciones más favorables para los consumidores”. Siegel está de acuerdo y menciona el hecho de que los préstamos para viviendas prefabricadas que respaldan la Administración Federal de Vivienda (FHA, por su sigla en inglés) y la Administración de Veteranos de los Estados Unidos, a través de la entidad federal de financiamiento Ginnie Mae, se rechazan con mucha menos frecuencia que los préstamos convencionales.

“Esto resalta la importancia de contar con programas de préstamos con respaldo federal como fuente de financiamiento para las viviendas prefabricadas”. La FHA ofrece un préstamo para bienes personales diseñado especialmente para viviendas prefabricadas, que se denomina Título I, pero, lamentablemente, está muy desactualizado. Siegel aclara que el programa de préstamos hipotecarios para las viviendas unifamiliares, denominado Título II, se actualiza todos los años, mientras que las condiciones y demás requisitos del Título I no se revisan desde 2008; por lo tanto, estos préstamos no resultan competitivos. En 2009, Ginnie Mae respaldó más de 2.500 préstamos Título I para viviendas prefabricadas, que conforman un total de aproximadamente US$ 115 millones. No obstante, solo tres de esos préstamos se otorgaron en 2021, lo que representa un total de US$ 101.500 en todo el país.

A su favor, la FHA está haciendo un esfuerzo por reactivar el casi difunto programa del Título I; Pew Charitable Trusts y I’m HOME Network enviaron comentarios públicos con sugerencias de mejoras, por ejemplo, la de alinear de manera más conveniente y en donde corresponda los préstamos Título I y Título II. Gray admite: “Los dirigentes actuales del HUD han hecho de la revisión del Título I y su posibilidad de convertirse en un programa eficaz una verdadera prioridad. Sin dudas, es un esfuerzo importante que complementa el ingreso de Fannie Mae y Freddie Mac al mercado”.

Poner las viviendas sobre la tierra

Cómo financiar una vivienda prefabricada es el primer obstáculo, pero decidir dónde colocarla puede ser igual de complicado. Cerca de la mitad de los propietarios de viviendas prefabricadas son también dueños de la tierra en la que reposan sus casas, pero quedan otros millones que no lo son. Estos últimos, además de comprar su casa, quizá tengan que alquilar un terreno en una comunidad de viviendas prefabricadas. El alquiler mensual incluye el uso de la tierra sobre la que se erige la casa y de los servicios básicos, como el agua, el mantenimiento de la carretera y la recolección de residuos.

Durante décadas, este ha sido un acuerdo confiable y relativamente asequible. Pero, en los últimos años, varios empresarios inversionistas han descubierto que estas comunidades pueden ser excelentes generadoras de ganancias. “Nunca se había visto tanta cantidad de inversionistas en busca de parques de casas móviles para comprar”, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA, una organización sin fines de lucro con oficina central en New Hampshire y miembro de I’m HOME Network, que ayuda a las comunidades a formar cooperativas para comprar las parcelas de tierra que están debajo de sus casas. Según explica, desde 2010 hasta 2020, los parques de casas móviles fueron “los que aportaron mayores ganancias entre todos los tipos de bienes inmuebles: oficinas, unidades comerciales, industriales o de almacenamiento, estacionamientos, etcétera; ya que tuvieron un rendimiento compuesto del 22 por ciento anual”.

El manual del inversionista no tiene ningún secreto: todo consiste en comprar un parque y luego subir el precio de los alquileres. Según el MHI, en 2021, el alquiler de un terreno aumentó en promedio un 4,2 por ciento anual a nivel nacional. Sin embargo, residentes de distintos distritos, desde Michigan hasta California y Iowa, informaron que, luego de que los parques en los que viven fueron comprados por inversionistas, hubo aumentos en los alquileres de entre el 10 y el 15 por ciento, lo que significa cientos de dólares al mes.

Con semejante ganancia en vista, las comunidades de viviendas prefabricadas atraen una amplia variedad de inversionistas, ya sean fondos de inversión inmobiliarios (REIT, por su sigla en inglés), empresas de capital de inversión o fondos soberanos de inversión de naciones extranjeras, como Singapur, que en 2017 invirtió cerca de US$ 1,5 mil millones para obtener la propiedad mayoritaria en 178 comunidades de viviendas prefabricadas de los Estados Unidos.

En un mercado de alquileres típico, los inquilinos cuentan con opciones suficientes para mantener algún tipo de control sobre los aumentos de los alquileres. Pero una comunidad de viviendas prefabricadas no es ningún mercado típico. A pesar de su denominación, una casa móvil no es demasiado “móvil” que digamos: trasladarla podría costar más de US$ 10.000. Por ello, es probable que los residentes queden cautivos bajo un nuevo propietario del terreno y tengan que decidir entre opciones inverosímiles: pagar alquileres elevadísimos, gastar miles de dólares en reubicar sus viviendas o bien abandonar su inversión y su hogar al mismo tiempo.

En ese sentido, las personas que residen en terrenos arrendados son particularmente vulnerables, pero, según Gray, hay formas simples y eficaces de estabilizar este tipo de situaciones: “Por supuesto, la mejor solución es que las personas puedan ser dueñas de la tierra sobre la que colocan su casa”. En una comunidad de viviendas prefabricadas, si bien eso lleva mucho trabajo de campo, es factible. ROC USA ayudó a 303 comunidades en 21 estados a comprar tierras en sus barrios. De esta manera, las comunidades propiedad de los residentes (ROC, por su sigla en inglés) pueden elegir sus propios consejos y votar respecto a todo, desde los aumentos de los alquileres hasta las mejoras de la comunidad.

El modelo de ROC USA ofrece a los residentes apoyo en la organización de una cooperativa, así como financiamiento condonable de diligencia debida, a fin de que la cooperativa recién formada pueda contratar a un abogado, ingeniero y otros profesionales antes de realizar una oferta fundada. Su abordaje comprobado consiste en crear una cooperativa con capital limitado que se encargue de preservar constantemente el acceso de la comunidad a viviendas asequibles y, al mismo tiempo, permita que un propietario particular de una vivienda aumente el capital invertido en su hogar.

Bradley explica: “Básicamente, estamos ayudando a los propietarios de viviendas de bajos ingresos a competir con los inversionistas ricos”. En seis estados, existe una ley que otorga a los residentes de comunidades de casas móviles el derecho de prioridad en caso de que el propietario de su terreno decida venderlo. Este derecho, según aclara Bradley, les da tiempo (aunque sea escaso) de organizar una cooperativa, hacer una contraoferta y asegurar el financiamiento. El último estado en aprobar esta ley fue Colorado; los otros cinco estados son Oregón, Vermont, New Hampshire, Massachusetts y Rhode Island.

Gray afirma que los estados también podrían ayudar de otras maneras, por ejemplo, al garantizar ciertas protecciones mínimas respecto de los alquileres del terreno para los residentes de comunidades de viviendas prefabricadas. Los propietarios de viviendas prefabricadas que alquilan su tierra no cuentan con todos los derechos que posee cualquier otro propietario de tierras; además, en la mayoría de los lugares, se les otorgan menos protecciones que a un típico inquilino de departamento. Según la norma Duty to Serve de la FHFA, promulgada en 2016, todo aquel que adquiera una comunidad de viviendas prefabricadas financiadas en su mayoría por Fannie Mae o Freddie Mac ahora deberá otorgar, como condición del préstamo, ciertas protecciones básicas a sus residentes respecto del alquiler del terreno.

Entre estas protecciones, se incluyen dar aviso con 30 días de anticipación antes de producirse un aumento del alquiler y permitir colocar un cartel de venta fuera de la vivienda. “Son cosas que cualquiera consideraría básicas”, dice Gray. No obstante, el hecho de haberlas incluido “ha sido hasta ahora probablemente uno de los mayores casos de éxito del programa Duty to Serve”, afirma. Y agrega que los estados y las localidades deben expandir esas protecciones para los inquilinos y colocar a los propietarios de viviendas prefabricadas en condiciones de igualdad con los demás tipos de inquilinos.

Zonificación para propiciar el cambio

Next Step suele trabajar con desarrolladores de viviendas asequibles que se encargan de subdividir una parcela de tierra, instalar viviendas sobre bases permanentes y vender los lotes a compradores particulares. El lema de la organización es Manufactured Housing Done Right (viviendas prefabricadas hechas como corresponde), y Epperson cree que la propiedad de la tierra es una pieza fundamental del rompecabezas: “Nosotros buscamos trabajar en un ecosistema en el que haya agentes inmobiliarios, entidades crediticias, asesores de viviendas y desarrolladores de viviendas asequibles, al igual que en el caso de las viviendas construidas in situ”.

Hay un claro interés por las viviendas prefabricadas. Next Step se asoció a IKEA para llevar a cabo una encuesta a compradores de su primer hogar y descubrió que el 45 por ciento de los pertenecientes a la generación milenial consideraría comprar una casa prefabricada. Epperson comenta: “Fue mucho más de lo que esperábamos”, y especula con un posible cambio de actitud en la cultura popular respecto de las casas pequeñas.

Sin embargo, esta perspectiva progresista no siempre es compartida por las autoridades de zonificación ni por la población general de residentes en las que trabajan. “En la mayoría de los lugares, nos encontramos con que, en los códigos de zonificación locales, no se permite instalar nuevas viviendas prefabricadas, y es ahí por donde tenemos que empezar”. Respecto de estos conceptos desactualizados sobre la industria, Epperson dice: “Si bien es necesaria mucha educación, hemos visto resultados distintos”.

Según explica, algunas municipalidades permiten una única variación en la construcción de viviendas prefabricadas, mientras que otras han expandido sus normas de zonificación para permitir más de una en el futuro. En 2021, los funcionarios de Hagerstown, Maryland, aprobaron el último proyecto de Next Step: un desarrollo de 241 viviendas prefabricadas para trabajadores, con una superficie de 27,6 hectáreas, denominado Kilpatrick Woods. Por otro lado, en 2022, en Oakland, California, se aprobó una ordenanza a través de la cual se permite la instalación de viviendas prefabricadas sobre cualquier lote residencial de la ciudad.

Sin embargo, en otros lugares es más difícil lograr la aceptación. Epperson explica: “Hemos visto ciudades en las que no es posible ganarle a la presión que ejercen quienes se oponen a tener este tipo de viviendas en su vecindario”. Incluso en lugares como Oregón, en donde se aprobó una ley estatal en 2022, en la que se pone en igualdad de condiciones a las viviendas prefabricadas y a las construidas in situ, “aunque esté dispuesto por ley, todavía es necesaria mucha educación entre los funcionarios públicos para que todos estén en la misma sintonía”.

Aun así, destaca que ese esfuerzo ha sido impulsado gracias a la notoria inclusión de las viviendas prefabricadas en el plan de acción para el suministro de viviendas publicado por la Casa Blanca. “Hoy tenemos más impulso que nunca para ayudar a hacer ese cambio”, dice Epperson. Y las ciudades se están mostrando más receptivas a las viviendas prefabricadas. Si bien cree que la respuesta positiva sigue siendo bastante precaria dada la magnitud del problema, es la mejor que ha visto en los últimos 15 años.

Preconceptos

De alguna manera, todos estos desafíos provienen de preconceptos (e ideas equivocadas) de las personas respecto de una industria que evolucionó tan rápido que no dio lugar al entendimiento público. La realidad es que muchas casas prefabricadas son prácticamente iguales a sus pares construidas in situ, y su calidad es igual o incluso mejor. Según un estudio, cuando este tipo de viviendas se coloca sobre un terreno propio, se revaloriza a casi el mismo porcentaje que las construidas in situ (Freddie Mac 2019).

Epperson afirma: “Decimos ‘una vivienda es una vivienda’, porque estamos decididos a cambiar la imagen de las viviendas prefabricadas”. Una de las iniciativas para lograrlo es construirlas con la certificación de Energy Star para que los propietarios puedan ahorrar, como mínimo, 30 por ciento en los costos de los servicios públicos, en comparación con los de las casas tradicionales. “Queremos asegurarnos de que las familias no solo consigan una casa propia, sino que permanezcan en ella por mucho tiempo, lo que implica tener un control sobre los costos de mantenimiento y funcionamiento. Tenemos una visión de que podría ser la vivienda más sostenible y energéticamente eficiente del mercado”.

Por su parte, Gray sostiene que las viviendas prefabricadas actuales también son más duraderas que las casas móviles de baja calidad previas a 1976, esas que suelen aparecer en los medios de comunicación tras alguna catástrofe natural, como un huracán: “Las viviendas prefabricadas actuales son muy resistentes; hasta podría decir que son incluso más fuertes y capaces de soportar tormentas que las que se construyen in situ”.

Al parecer, cada vez más compradores reconocen estos beneficios, ya sea porque les llamó la atención un programa sobre viviendas pequeñas en el canal HGTV o porque ya están cansados de buscar un hogar en un mercado inmobiliario limitado y altamente competitivo. Entre 2011 y 2021, los envíos de viviendas prefabricadas se duplicaron; y solo en el período 2020-2021, subieron un 12 por ciento (Departamento de Comercio de los Estados Unidos 2022).

JoAnne Hamberg sostiene: “Hay una gran demanda de viviendas prefabricadas”. Hamberg es una agente inmobiliaria que vendió su primera casa móvil a un ejecutivo de cable local en la década de los ochenta y ahora es dueña y directora de Woodland Estates, la comunidad ubicada en Boston que Jim y Kathryn Bennett consideran su hogar.

Según cuenta, su agencia de valores que se especializa en viviendas prefabricadas tiene una lista de espera de compradores: “Tenemos profesionales solteros, matrimonios jóvenes, jubilados, personas mayores que buscan mudarse a un clima más cálido, parejas adultas cuyos hijos ya han dejado el hogar; hay de todo”. Y el motivo es lógico: “La gente se está dando cuenta de que las casas prefabricadas son una excelente opción de vivienda”.

Acerca de I’m HOME Network

La red Innovations in Manufactured Homes Network (Red de Innovación en Viviendas Prefabricadas o I’m HOME Network) se fundó en 2005 para cambiar la percepción de las personas respecto de las viviendas prefabricadas, modificar las políticas públicas y mejorar las prácticas de la industria. La red, que lanzó Prosperity Now (ex CFED), incluye a propietarios de viviendas, defensores del sector, académicos, gestores de políticas, entidades crediticias, fabricantes, desarrolladores y otros integrantes que, unidos, pueden gestar un cambio en el sector privado y en todos los niveles del gobierno. En marzo de 2022, el Instituto Lincoln asumió la administración de I’m HOME Network. La incorporación de I’m HOME Network es uno de los elementos de los grandes esfuerzos del Instituto Lincoln para abordar las crisis de capacidad de pago de la vivienda como parte de su objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad espacial.

Jon Gorey es escritor del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Imagen principal: Una casa prefabricada de Next Step en San Bernardino, California. Crédito: Next Step.

Referencias

Freddie Mac. 2019. “Manufactured Housing Mythbusters”. 7 de marzo. Tysons Corner, VA: Federal Home Loan Mortgage Corporation. https://sf.freddiemac.com/content/_assets/resources/pdf/fact-sheet/manufactured_housing_mythbusters-flyer.pdf.

———. 2021. “Housing Supply: A Growing Deficit”. Nota de investigación. 7 de mayo Tysons Corner, VA: Federal Home Loan Mortgage Corporation. https://www.freddiemac.com/research/insight/20210507-housing-supply.

Instituto de Viviendas Prefabricadas (Manufactured Housing Institute, MHI). 2022. “2022 Manufactured Housing Facts: Industry Overview”. Agosto. Arlington, VA: Instituto de Viviendas Prefabricadas. https://www.manufacturedhousing.org/wp-content/uploads/2022/04/2022-MHI-Quick-Facts-updated-05-2022-2.pdf.

Departamento de Comercio de los Estados Unidos 2022. Datos anuales de Manufactured Housing Survey (Encuesta de viviendas prefabricadas). Junio. Washington, DC: Oficina del Censo de los Estados Unidos https://www.census.gov/data/tables/time-series/econ/mhs/annual-data.html.

Casa Blanca. 2022. “President Biden Announces New Actions to Ease the Burden of Housing Costs”. 16 de mayo. Washington, DC: Casa Blanca. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/16/president-biden-announces-new-actions-to-ease-the-burden-of-housing-costs.

Argumentando que las normas anticuadas que rigen la urbanización en los Estados Unidos están haciendo que los precios de las viviendas aumenten en medio de una crisis de capacidad de pago cada vez más profunda, defensores de la reforma de zonificación estatal buscan construir sobre la base de éxitos recientes alcanzados en varias ciudades, desde California hasta Connecticut. Sin embargo, las resoluciones estatales están enfrentando una resistencia de quienes defienden el control local del uso del suelo, un sistema que ha prevalecido por un siglo.

Si bien los cambios de la norma que se están implementando o considerando, en términos técnicos, solo resultan familiares a los profesionales del planeamiento urbano, podrían tener un impacto masivo, y no solo en la disponibilidad de viviendas. Según los críticos, la zonificación también ha preservado la segregación racial y perpetuado patrones de uso del suelo no sostenibles en términos medioambientales.

Los cambios en cuestión incluyen prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar; permitir que haya viviendas multifamiliares en más lugares, incluso adyacentes a las paradas de transporte público; reducir o eliminar los costosos requisitos de estacionamiento mínimo; y suprimir las prohibiciones relacionadas con unidades accesorias (ADU, por su sigla en inglés).

Los esfuerzos para modificar la zonificación tomaron fuerza en parte porque el problema es sorprendentemente bipartidario, lo que atrae a una variedad de defensores, desde conservadores de libre mercado que apoyan la modernización de las regulaciones del gobierno, hasta progresistas preocupados por el sinhogarismo y que buscan corregir las injusticias raciales.

Tanto los estados azules de la costa como otros considerados rojos, como Utah, se comprometieron con algún tipo de reforma de la zonificación. En Virginia, el gobernador republicano, Glenn Youngkin, se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”) liderado por residentes establecidos respecto a los desarrollos de viviendas nuevos. Para abordar los costos crecientes que enfrentan los residentes, afirmó poco después de asumir el cargo en 2022, “debemos atacar la raíz del problema: regulaciones innecesarias, gobiernos locales ineficientes y sobrecargados, políticas de zonificación restrictivas y una ideología de luchar con uñas y dientes en contra de cualquier desarrollo nuevo”.

El principal motor de la reforma fue la falta de viviendas asequibles, que está causando estragos en las economías locales. Entre marzo de 2021 y marzo de 2022, los precios de las viviendas subieron más de un 20 por ciento en todo el país. En junio de 2022, Realtor.com informó que los alquileres en las 50 áreas metropolitanas más grandes del país habían aumentado un 26,6 por ciento desde 2019, el último de una cadena de aumentos récord. De acuerdo con el Harvard Joint Center for Housing Studies, en 2020, un 30 por ciento de todos los hogares de los Estados Unidos enfrentaban pagos de alquileres o cuotas de hipotecas inasequibles, definidos como valores un 30 por ciento superiores al ingreso mensual por hogar; es decir que un número cada vez mayor de estadounidenses gastan la mitad de sus ingresos en vivienda (Harvard 2022). En general, los trabajadores no pueden vivir cerca de sus lugares de trabajo, y la absoluta carencia de vivienda es cada vez más evidente.

“Incluso las personas que se benefician de la crisis de vivienda de California, quizás personas que compraron una vivienda unas décadas atrás [y vieron cómo se revalorizaron], están descubriendo que sus hijos adultos no pueden vivir a una distancia de dos o tres horas de ellos. Están dándose cuenta de que, si quieren jubilarse, probablemente tengan que dejar el estado”, dijo M. Nolan Gray, autor de Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It (Líneas arbitrarias: cómo la zonificación quebró la ciudad estadounidense y cómo enmendarla) (Gray 2022). Tanto en California como en Utah, dijo Gray, los residentes están enfrentando “problemas [similares] de capacidad de pago de la vivienda que están afectando a la clase media, y están buscando soluciones”.

No obstante, el esfuerzo para aplicar estándares nuevos a nivel estatal se enfrenta a una oposición política feroz a nivel local, donde históricamente se han tomado las decisiones en materia de uso del suelo y donde el derecho a establecer la zonificación se ha custodiado con rigor desde que los niveles más altos del gobierno le concedieron dicho poder un siglo atrás. La resistencia advierte sobre la “rezonificación imperialista de las capitales del estado”, en palabras de un crítico, y catalogan a las resoluciones destinadas a aumentar la oferta de viviendas como un poder de primacía inapropiado del estado.

En respuesta a aquellos que se oponen a cualquier cambio en las regulaciones locales para el desarrollo, los legisladores estatales suavizaron las iniciativas de reforma de todo el estado sumando opciones de exclusión voluntaria o eliminando sanciones para quienes incumplen. En algunos casos, los primeros destellos de reforma se desactivaron por completo. En Nebraska, un proyecto de ley que exigía a las municipalidades con más de 5.000 residentes que permitieran cuádruples y otras “viviendas intermedias faltantes” se reemplazó por una medida que exigía solo pruebas de que las jurisdicciones locales estuvieran trabajando en crear más viviendas asequibles (vea nuestra guía de reformas recientes en cada estado).

En Massachusetts, el programa conocido como Comunidades de la MBTA, firmado por el gobernador republicano Charlie Baker en 2021, exige a las ciudades y los pueblos que permitan viviendas multifamiliares cerca de las estaciones de transporte público, por ley, con una densidad mínima de 37 unidades por hectárea. Sin embargo, muchas comunidades desafiaron dicho mandato, y declararon que están preparadas para arreglárselas sin la financiación del estado que les será denegada si no cumplen.

Si la clave para cualquier reforma de una política pública radica en la implementación, puede que esto sea particularmente válido para algo tan arraigado como el control local sobre el uso del suelo. El propósito de los estados en lo que concierne a la reforma debe convencer a las localidades de que cambiar la zonificación de formas selectivas es algo posible y será beneficioso. La asistencia técnica y la educación, provistas por las agencias del estado y las organizaciones sin fines de lucro, ayudarán, dijo la investigadora Amy Dain, de Massachusetts, que realizó investigaciones para el Instituto Lincoln y documentó cómo las comunidades suburbanas de los alrededores de Boston instalaron un “empapelado” de burocracia que obstaculiza los intentos de los emprendedores inmobiliarios de construir viviendas multifamiliares (Dain 2021, Dain 2022).

En el caso de la ley de las Comunidades de la MBTA, Amy dijo que “el estado les está dando a las ciudades y a los pueblos mucha flexibilidad para decidir cómo diagramar los distritos [de mayor densidad] y cómo redactar los requisitos. Los lugares para los desarrollos de viviendas multifamiliares orientadas al transporte público se establecen a nivel local, al igual que los requisitos de dimensiones para las viviendas nuevas”.

Es posible que, en el futuro, el éxito de la reforma de zonificación estatal dependa de la promesa de ese tipo de colaboración entre el nivel estatal y local.

SI BIEN MUCHAS CIUDADES SE planificaron y diseñaron magistralmente durante los siglos, la zonificación es un fenómeno del s. XX. La necesidad de un marco de normas y regulaciones surgió como una reacción al crecimiento explosivo de las ciudades de los Estados Unidos después del cambio de siglo, en simultáneo con la industrialización y el crecimiento de la fabricación; la inmigración masiva; y los avances en la tecnología, en especial, en el sector de transporte, lo que incluye el tranvía, el subte y los automóviles.

El pedido de zonificación fue parte de una campaña progresiva para aliviar la aglomeración y para mejorar las condiciones de vida y la salud pública, por ejemplo, para asegurarse de que no hubiera una curtiduría al lado de una casa de huéspedes. Pero, además, se diseñó para controlar dónde podían vivir los inmigrantes y las personas de color. Las primeras ciudades de los Estados Unidos en crear la zonificación fueron, entre otras, Nueva York y Berkeley, California, ambas hacia el año 1916.

En 1923, la Ley de Habilitación de Zonificación Estatal Estándar estipuló que los estados con legislación modelo podían adaptarse para conceder a las municipalidades el poder para determinar los usos del suelo. Los 50 estados adoptaron dicha ley de habilitación, que redactó un comité del Departamento de Comercio que Herbert Hoover había convocado y que incluía a Frederick Law Olmsted. El caso emblemático de la Corte Suprema de 1926 Euclid contra Ambler  Realty, que implicó la demanda de una empresa de bienes raíces por el derecho de desarrollar tierras en una ciudad de Ohio en la que recientemente se habían implementado varios distritos de zonificación, ratificó que la zonificación era una responsabilidad local, y, de hecho, un poder policial para reducir conflictos y mejorar la salud pública.

El resultado fue que más de 30.000 gobiernos locales desarrollaron su propia regulación de estructuras y usos del suelo, que incluyen la altura permitida, el volumen, el coeficiente de edificabilidad, los tamaños de los lotes y las distancias mínimas. Un abordaje común fue separar los usos residencial, industrial y comercial, y designar parcelas según la categoría en mapas de zonificación multicolores que siguen en uso hasta el día de hoy. Del lado residencial, las zonas para viviendas unifamiliares, en general, en lotes grandes, eran las más frecuentes; las áreas destinadas a viviendas multifamiliares, que incluso preveían estructuras para dos familias, eran mucho más pequeñas, si es que existían.

A pesar de que las comunidades usaban enfoques similares, la zonificación se convirtió en un sistema altamente descentralizado en el que cada jurisdicción desarrollaba normas especiales con formatos complicados. “Incluso para un experto, estos códigos de zonificación pueden ser difíciles de leer, y es casi imposible compararlos entre ellos”, dijo Sara Bronin, profesora de Derecho de la Universidad Cornell, que participó en una iniciativa de reforma de zonificación importante en Connecticut y ahora lidera el desarrollo del Mapa de zonificación nacional. Este proyecto de colaboración abierta está trabajando para crear un mapa de zonificación interactivo, fácil de usar, de cada estado del país.

ACERCA DEL MAPA DE ZONIFICACIÓN NACIONAL

Cuando Sara Bronin, ahora profesora de la Universidad Cornell, se involucró por primera vez en la reforma de la zonificación en Connecticut, surgió una necesidad evidente: identificar cuáles eran, con exactitud, las regulaciones del uso del suelo en las 169 ciudades y pueblos del estado. Para encontrar la respuesta, tuvieron que revisar 2.622 distritos de zonificación y más de 30.000 páginas de texto, y usar hojas de cálculo, mapas y sistemas de información geográfica para organizar todo. Este ejercicio inspiró a Bronin y su escueto equipo de colaboradores a lanzar un proyecto más ambicioso: documentar las prácticas de zonificación locales en los 50 estados para crear un Mapa de zonificación nacional.

El objetivo de este proyecto de colaboración abierta es traducir y estandarizar los códigos de zonificación del país, y crear un mapa interactivo en línea que las personas puedan usar y entender con facilidad. El Mapa de zonificación nacional busca ayudar a ampliar la participación en las decisiones relacionados con el uso del suelo, identificar oportunidades para la reforma de zonificación y reducir una brecha de información que, en la actualidad, beneficia a los especuladores del suelo, los inversionistas institucionales y los propietarios por sobre los grupos socioeconómicamente desfavorecidos. Además arrojará luz a las tendencias estatales y regionales y brindará un recurso para las iniciativas de planificación nacional relacionadas con la producción de vivienda, la infraestructura de transporte y el cambio climático.

Hoy en día, un grupo colaborativo cada vez más grande de investigadores está trabajando en 14 estados, desde New Hampshire hasta Hawái. El equipo les da la bienvenida a colaboradores de todos los estados. Para obtener más información, visite www.zoningatlas.org.

La naturaleza intensamente local de la zonificación generó otro atributo que ha ayudado a bloquear, con eficacia, las normas impuestas: grupos significativos de residentes establecidos que alegan que las normas obstaculizan los desarrollos nuevos. La zonificación, así como las regulaciones medioambientales y, en algunos casos, las restricciones de preservación histórica, se usaron como un escudo en suburbios de uso diferenciado dominados por la zonificación unifamiliar y en ciudades, donde los residentes empezaron a mostrarse recelosos con respecto al redesarrollo en barrios con lazos estrechos. A lo largo de las décadas de los 60 y 70, las organizaciones de los barrios locales se fortalecieron usando un poder de veto en una amplia variedad de propuestas de redesarrollo, comentó Jacob  Anbinder, quien está escribiendo una tesis en Harvard sobre el control local y la organización comunitaria.

La combinación de normas complicadas y defensores acérrimos hizo que el sistema pareciera impenetrable. Sin embargo, hace unos 25 años, empezaron a surgir algunos de los primeros desafíos para la noción de que la zonificación era sagrada (insinuaciones de que las regulaciones de uso local del suelo se habían calcificado y vuelto obsoletas), principalmente con fundamentos medioambientales. Los movimientos asociados al crecimiento inteligente y el Nuevo Urbanismo sostenían que la separación de usos fomentaba la dependencia del automóvil, que genera un daño ambiental, y había hecho que los tipos de viviendas de uso mixto que ofrecen la posibilidad de caminar sean, básicamente, ilegales.

“Si observas los barrios históricos previos a la zonificación, la norma sería que pudieras satisfacer las necesidades diarias a una distancia que se pueda hacer a pie”, dijo Gray. “Podrías tener un almacén en la esquina, una barbería en otra, un consultorio médico en otra, o al menos, las ciudades podrían alcanzar densidades tales que el transporte público pudiera satisfacer. La densidad era tal que era posible tomar un autobús o un tren.

“La zonificación dificultó todo eso”, afirmó. “Realmente privilegia los patrones de uso del suelo que son más ineficientes en términos medioambientales. Al observar los datos, queda claro que muchos estadounidenses, en realidad, quieren vivir en un departamento, en un barrio donde se pueda caminar y donde sea posible no tener un auto, y la zonificación, en muchos casos, criminaliza esto”.

En un contexto que podría describirse como un primer intento, más sutil, de lograr que las comunidades reevaluaran su zonificación, los planificadores que promovían alternativas para la expansión urbana descontrolada introdujeron la idea del “código basado en la forma”, que reorientaba la zonificación en torno a la composición y la concentración massing de los edificios, en lugar de enfocarse en el uso y las actividades que se desarrollan dentro de estos. Otras personas intentaron ayudar a que las ciudades pequeñas y medianas hicieran ajustes incrementales que permitieran más paisajes urbanos.

“Ir al encuentro de los gobiernos locales” fue el mantra para la iniciativa del Proyecto para la Reforma del Código lanzada por el Congreso para el Nuevo Urbanismo en 2016, dijo Lynn Richards, quien era presidenta de la organización en ese entonces. “No se lo pensaba como una auditoría completa, sino que se pretendía identificar el cambio pequeño más importante que pudiera hacer una comunidad para mejorar el entorno regulatorio en dicho lugar”, comentó, y agregó que los cambios incrementales se instituyeron en Michigan, Vermont, New Hampshire y Wisconsin.

Sin embargo, en general, el statu quo se mantuvo, incluso cuando aumentó la conciencia pública sobre el papel de la zonificación en la perpetuación de la segregación racial, lo que sumó preocupación sobre su impacto. Investigaciones demográficas e históricas de todo el país ilustraron los efectos perjudiciales y duraderos de las decisiones sobre el uso del suelo en lugares desde Los Ángeles hasta Manchester, New Hampshire. Según esta crítica, los gobiernos locales a los que se les había entregado la responsabilidad de supervisar el uso del suelo no habían logrado garantizar comunidades sostenibles y equitativas, y no mostraban ningún indicio de cambio en sus trayectorias.

“Un siglo de control local, descentralizado y aislado del suelo produjo niveles inaceptables de segregación racial y económica, una expansión urbana descontrolada que contribuyó a la crisis climática y una crisis de vivienda asequible casi inexpugnable”, escribió el presidente del Instituto Lincoln George W. McCarthy en un ensayo para una publicación de Land Lines, en octubre de 2022. “A veces, resulta necesario que los niveles más altos de gobierno pasen por alto las decisiones de los niveles más bajos, a fin de fomentar el bienestar general o abordar factores externos negativos que son producto de acciones no coordinadas de estos niveles más bajos de gobierno”.

UNAS POCAS CIUDADES, incluidas Mineápolis y Portland, están a la vanguardia, ya que, por ejemplo, tomaron medidas para prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar. En el ámbito federal, bajo las administraciones de Obama y Biden, también se presentó un marco de incentivos y sanciones que promueven un desarrollo más denso e inclusivo.

Sin embargo, el fundamento para los estándares en todo el estado se ha vuelto cada vez más evidente: eliminar la mezcla de diferentes políticas y regulaciones dentro de las regiones metropolitanas. Algunas comunidades podrían permitir ADU, por ejemplo, mientras otras las prohíben. Un régimen regulatorio más uniforme nivelaría el campo de juego, reflejaría las aspiraciones de alquiler y compra de viviendas actuales y haría posible la elaboración de un abordaje regional receptivo para los asuntos como la crisis de capacidad de pago actual.

Las medidas de la reforma de zonificación que se aprobaron o que se encuentran en proceso de análisis varían desde cambios relativamente pequeños, como la legalización de las ADU o la eliminación de los requisitos de estacionamiento mínimo, hasta primacías más significativas que permiten viviendas multifamiliares (ya sean casas adosadas para entre dos y cuatro familias, o edificios de departamentos más grandes) en áreas zonificadas exclusivamente para viviendas unifamiliares.

California ha sido líder, primero, al legalizar las ADU en todo el estado, luego, al permitir las viviendas dúplex y las divisiones de lotes en zonas unifamiliares, y las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales, y, además, al eliminar los requisitos de estacionamiento mínimo en las estaciones de trasporte público. Connecticut le sigue de cerca, con requisitos para que las ciudades y los pueblos “fomenten de forma positiva la vivienda justa” en sus zonificaciones, promuevan diversas opciones de vivienda, legalicen las ADU y limiten los requisitos de estacionamiento mínimo. Las pautas adoptadas recientemente por el estado también evitan que las ciudades aprueben zonificaciones que discriminan en términos de ingresos, restrinjan la cantidad de viviendas multifamiliares en una comunidad o cobren comisiones poco razonables o diferentes por viviendas asequibles multifamiliares.

Otra característica destacada en Connecticut es la eliminación de los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” de la legislación estatal como base legal para las regulaciones de zonificación. En su lugar, el proyecto de ley permite que las ciudades consideren solo las “características físicas” de un distrito.

Los defensores de la reforma aspiran a seguir profundizando en el asunto del proceso, que, como se demostró, obstaculiza y dificulta desarrollos nuevos al hacerlos extremadamente costosos. Las recomendaciones incluyen un “reloj de lanzamiento” que limite la duración de los procesos de habilitación, y exenciones de eternas revisiones para proyectos pequeños y medianos que, sin duda, no tengan un gran impacto medioambiental.

OTROS ESTADOS QUE MEDITAN SOBRE LA REFORMA DE ZONIFICACIÓN han incluido elementos de las reformas de California y Connecticut. Pero surgió un patrón en el que los legisladores proponen medidas estrictas (por ejemplo, negar el permiso para la zonificación exclusivamente unifamiliar) y, luego, ante la oposición, prescriben reformas más leves, como anular las prohibiciones sobre los alquileres de casas adosadas o departamentos sobre cocheras.

Los legisladores parecen estar respondiendo a una reacción negativa previsible en contra de los mandatos estatales, que se fundamenta sobre la premisa de que las jurisdicciones no deberían estar sujetas a requisitos generales que no consideran de manera exhaustiva las condiciones locales.

Aaron Renn, un analista urbano conservador y editor colaborador del City Journal, dijo que “en líneas generales, apoya la liberalización de la zonificación como una herramienta para afrontar la falta de oferta de viviendas”, pero que desconfía de concederles a los estados el control de las decisiones locales del uso del suelo debido al riesgo percibido de que esto fomente políticas de talla única. Expresó su preocupación de que los defensores de la reforma a nivel estatal “argumenten que en la mayoría de los casos la mejora de la zonificación no significará reemplazar todas las viviendas unifamiliares por edificios de departamentos, pero que no aceptarán ningún límite”, como restringir el número de cuádruples en un barrio, y le preocupa que términos como “corredor de transporte público” no se definan con precisión.

Kimberly Fiorello, una representante republicana de las ciudades de Stamford y Greenwich de Connecticut, se pronunció con un tono más desafiante, y advirtió sobre el paquete de reforma de zonificación que adoptó el estado finalmente.

“Pasar el control de la zonificación local a ‘expertos’ de Hartford debería ser una afrenta para cualquiera que crea en la autonomía y el derecho a la propiedad privada”, escribió en 2020, cuando las iniciativas para la reforma de zonificación lideradas por funcionarios del estado y la coalición sin fines de lucro Desegregate Connecticut empezaron a cobrar fuerza. En un momento, Fiorello y otros republicanos llegaron a exigir una enmienda constitucional estatal para “permitirles a la municipalidades que promulguen y hagan cumplir las restricciones de zonificación sin interferencia del gobierno estatal o regional”.

El poder de primacía, que en este caso anula al gobierno local, se estableció como precedente en el sector de vivienda y resistió desafíos legales. En Massachusetts, el capítulo 40B anula la zonificación local para acelerar proyectos si el 25 por ciento de las unidades propuestas son asequibles, en comunidades donde el parque de viviendas asequibles es menor que el 10 por ciento. El caso emblemático de Mount Laurel, cuya primera resolución estuvo a cargo de la Corte Suprema en 1975, de modo similar, exigió a las ciudades y pueblos que agregaran su “parte justa” de viviendas asequibles como una prioridad que supera las restricciones locales de uso del suelo. En California, las municipalidades que no cumplen los objetivos de vivienda asequible quedan sujetas al “recurso del constructor”, en el que los desarrolladores pueden proponer cualquier proyecto de vivienda y este se aprueba de forma automática.

Por lo tanto, los estados que persiguen reformas significativas deben alcanzar un equilibrio entre exigir el cumplimiento a través de sanciones y otros medios, y apoyar a las ciudades y los pueblos de forma menos rigurosa a lo largo del proceso de implementación, para asegurarles que seguirán teniendo el control a medida que se abran a más viviendas.

“La zonificación ha resistido porque las comunidades locales y sus residentes la defienden. Los planificadores deben trabajar para aferrarse a ese entusiasmo, para darles a las comunidades el control local, mientras apoyan el sinnúmero de esfuerzos necesarios para hacer frente a las limitaciones de la zonificación en su forma actual”, dijo Harvey M. Jacobs, profesor emérito en la Universidad de Wisconsin–Madison y Universidad Radboud en Nijmegen, Países Bajos.

“¿Las localidades necesitan un empujoncito? Sí. ¿Les gustará? No”, afirmó Jacobs, quien ha llevado a cabo investigaciones con el Instituto Lincoln en materia de políticas públicas y derechos de propiedad. Predice “algo así como un juego del gato y el ratón, entre los estándares impuestos por el estado y la implementación local”.

EN EL ÍNTERIN, las ciudades están actuando por su cuenta, con o sin mandatos estatales. La lista de los lugares que aprueban la reforma está creciendo, desde la mejora de la zonificación en toda la comunidad de Walla Walla, Washington, hasta la aprobación de ADU y la eliminación de requisitos de estacionamiento en Fayetteville, Arkansas. Hace poco, Cambridge, Massachusetts, se unió a la lista creciente de comunidades que están suprimiendo los mínimos de estacionamiento.

Los defensores esperan poder sumarse a ese impulso, ya que confían, en parte, en los análisis de datos posteriores a la implementación. Es entendible que, como esta ola de iniciativas de reforma es relativamente nueva, existan pocos estudios que muestren que los cambios en la zonificación incrementan, como consecuencia directa, la capacidad de pago de la vivienda o generan otros resultados esperados.

Un análisis de los alquileres de ADU recién autorizadas por la Asociación de Gobiernos del Sur de California mostró que las viviendas pequeñas en cinco condados del área de Los Ángeles eran asequibles para quienes ganaban el 80 por ciento del ingreso promedio del área y menos, a pesar de que, en muchos casos, no se les cobraba ningún alquiler, ya que los miembros de la familia se mudaban para aliviar el hacinamiento. “Esto es, en esencia, la producción de viviendas asequibles a escala y sin ningún costo para los contribuyentes”, dijo Gray. “Todo esto solo por eliminar algunas de las barreras de la zonificación para las ADU”.

Dos documentos de trabajo a cargo del Mercatus Center de la Universidad George Mason determinaron que la zonificación que permite viviendas multifamiliares se asocia con porcentajes de la población considerablemente más grandes de residentes de color e hispánicos, en comparación con la zonificación para viviendas unifamiliares: un nueve por ciento combinado más alto en el Gran Boston, y un 21 por ciento en el área metropolitana de Minneapolis-Saint Paul (Resseger 2022, Furth y Webster 2022).

Bronin, quien lidera la labor del Mapa de zonificación nacional en Cornell, dijo que en la investigación que está por publicar descubrió que con solo eliminar los requisitos de estacionamiento mínimos se podrían crear miles de unidades adicionales de vivienda en 15 ciudades de Connecticut. El mayor potencial se observó en Bridgeport, la ciudad más grande del estado, donde se eliminaron los requisitos de estacionamiento mínimo a favor de las viviendas en 2022. “Tenemos esperanzas de que esto active nuevas inversiones en Bridgeton, que está bastante cerca de la ciudad de Nueva York y que, como varias de las grandes ciudades en Connecticut, está pasando dificultades económicas. Esa única reforma conlleva muchas promesas de creación de nuevas viviendas, lo que, a su vez, hará que los precios bajen”, señaló Bronin.

Si bien hay estudios discrepantes, algunos investigadores sugieren que el aumento de la oferta de vivienda, incluso en el extremo de mayor poder adquisitivo, puede en última instancia generar una reducción en los alquileres y precios de las viviendas (Mast 2021). Gestores de políticas y economistas están cada vez más de acuerdo en que agregar diferentes tipos de viviendas distribuidas en una región amplia será beneficioso a largo plazo.

En este sentido, aquellos que claman por una reforma de zonificación aún más gradual se enfrentan con un desafío parecido al del cambio climático, que continuaría incluso si mañana pudiesen detenerse todas las emisiones. Las condiciones del mercado no cambiarán con rapidez, pero si actuamos ahora, según se afirma, prepararemos el escenario para una falta de capacidad de pago menos drástica en el futuro.

Según Dain, la disposición de Massachusetts para mejorar la zonificación en las zonas aledañas a las estaciones de transporte público se puede fundamentar sobre la base de dicha viabilidad económica a largo plazo. “En realidad, este no es un cambio técnico, sino una gran iniciativa de adaptación para toda la región, a fin de garantizar que todas las personas tengan una vivienda y que la región crezca de forma sostenible y resiliente”.

Bronin concuerda con que modificar las normas establecidas mucho tiempo atrás puede generar beneficios a gran escala, incluso siendo que este es un mensaje difícil de trasmitir, ya que, durante mucho tiempo, la zonificación permaneció invisibilizada en un segundo plano.

“La zonificación es el poder regulador más importante del gobierno local”, afirmó. “No solo rige dónde podemos ubicar viviendas, fábricas, parques y negocios; sino que tiene, de hecho, efectos significativos en la economía e incluso, creo yo, en la estructura de nuestra sociedad”. Recordando los varios años que llevó la iniciativa de reforma en Connecticut, indicó que “cuando comenzamos . . . sabíamos que había un espacio en el debate público para la zonificación y que era el momento correcto para vincular la reforma de nuestras leyes de zonificación obsoletas con resultados sociales y económicos mucho mejores que serían beneficiosos para Connecticut en su totalidad.

“Creo que sorprendimos a la gente por las dimensiones que esto tomó y los aliados que ganó”, comentó, e indicó que a Connecticut se la conoce como “la tierra de los hábitos constantes”. Como, en última instancia, esta cultura se abrió al cambio, dijo que tiene esperanzas con respecto a los intentos de reforma en proceso en otros lugares. “Soy optimista respecto a estos esfuerzos”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.

Imagen: Asociaciones municipales, dirigentes locales y residentes rechazaron las iniciativas de reforma de zonificación estatal. Aquí, un manifestante en Connecticut exige a los legisladores que “mantengan la zonificación a nivel local”. Crédito: Kassi Jackson, Hartford Courant/Tribune News Service.

Referencias

Bronin, Sara. 2022. “Zoning by a Thousand Cuts”. En Pepperdine Law Review, vol. 50, 2023. https://ssrn.com/abstract=3792544.

Dain, Amy. 2021. “A Reformer’s Guidebook to Zoning’s Knots: Approval Processes for Multifamily Housing in Greater Boston”. Documento de trabajo Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. (Octubre). https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/reformers-guidebook-zonings-knots.

———. 2022. “A Series of Articles about the MBTA Communities Zoning Law”. Documento de trabajo Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. (Diciembre). https://www.lincolninst.edu/publications/working-papers/series-articles-about-mbta-communities-zoning-law.

Furth, Salim y MaryJo Webster. 2022. “Single-Family Zoning and Race: Evidence from the Twin Cities”. Documento de trabajo Arlington, VA: Mercatus Center de la Universidad George Mason. (Octubre). https://www.mercatus.org/research/working-papers/single-family-zoning-and-race-evidence-twin-cities.

Gray, M. Nolan. 2022. Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It. Washington, DC: Island Press. https://islandpress.org/books/arbitrary-lines.

Joint Center for Housing Studies de la Universidad de Harvard. 2022. The State of the Nation’s Housing 2022. Cambridge, MA: Universidad de Harvard. https://www.mercatus.org/research/working-papers/single-family-zoning-and-race-evidence-twin-cities.

Mast, Evan. 2021. “JUE Insight: The Effect of New Market-Rate Housing Construction on the Low-Income Housing Market”. Journal of Urban Economics. Julio. https://doi.org/10.1016/j.jue.2021.103383.

Resseger, Matthew. 2022. “The Impact of Land Use Regulation on Racial Segregation: Evidence from Massachusetts Zoning Borders”. Documento de trabajo Arlington, VA: Mercatus Center de la Universidad George Mason. (Octubre). https://www.mercatus.org/research/working-papers/impact-land-use-regulation-racial-segregation-evidence-massachusetts-zoning.

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