Over the past five years, the Lincoln Institute has supported the study of value capture policies and instruments in many Latin American countries. Notwithstanding the diversity of approaches and the variety of specific cases, we have identified seven substantive lessons that can help to clarify some of the confusion and misunderstandings associated with the implementation of value capture principles. Each lesson summarized below presents one or two examples drawn from the book, Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.
Value capture refers to the process by which all or a portion of increments in land value attributed to “community efforts” rather than landowner actions are recovered by the public sector. These “unearned increments” may be captured indirectly through their conversion into public revenues as taxes, fees, exactions or other fiscal means, or directly through on-site improvements to benefit the community at large.
1. Value capture is not a new concept in Latin America. The Latin American experience with value capture has long-standing historical precedents. Public debates on the use of value capture and related instruments have been held since the beginning of the twentieth century in several countries. In the 1920s, the debate was triggered by concrete events, such as the problem of paving streets in São Paulo, Brazil, and the lack of external financing for needed public works in Colombia. In other cases, political and ideological factors have motivated national discussions. Representatives of the Partido Radical in Chile made several attempts to introduce the idea, and in the 1930s President Aguirre Cerda proposed legislation to create a national tax on plusvalías (land value increments) based on the ideas of Henry George.
2. However, its application in the urban policy agenda is still limited. Despite many reports of relevant experiences that integrate the principles of value capture, the issue is not well represented or even sufficiently acknowledged within the sphere of urban policy. In some instances, promising value capture initiatives have gained prominence in their own times, only to be forgotten later. An important example is the well-known Lander Report from Venezuela, which proposed in the 1960s that land and its increments in value should be the main source of financing for urban development projects. That report formed the basis for recommendations on urban development finance included in the proceedings of Habitat I (1976).
In other cases, interesting opportunities to use value capture as a tool for urban policy are being lost or ignored. Currently some Latin American countries are not taking advantage of potential unearned land value increments generated by major inner-city revitalization projects. While there is general acceptance of the notion of capturing increases in land values, in reality little of that increased value derived from public action has actually been recovered and redistributed.
3. Legislation often exists but is not implemented. As in many other countries in the region, the variety of value capture instruments available in Mexico, ranging from the contribución por mejoras (a special assessment or betterment levy aimed at recovering the costs of public works) to taxes on plusvalías, illustrates the discrepancy between what is legally possible and what is actually implemented. Contrary to what is often alleged, the general problem is not that the planners or local officials lack legal or practical access to these instruments but that the following conditions tend to prevail.
4. Resistance is more ideological than logical. Even when value capture legislation and instruments are understood (or in some cases because they are understood), they may not be implemented fully due to the proverbial “lack of political will.” This resistance may take the form of misleading interpretations, stereotyped rationalizations and even pure ideological “preaching.”
It is not hard to find public justification that the application of such instruments is neither timely nor appropriate, especially if the justification is based on misleading interpretations. Some such arguments are that impositions on land values are inflationary and disruptive of well-functioning markets, or that they incur unacceptable taxation of the same base twice. Such misconceptions seem to lie behind the reluctance of the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to promote the review and resubmission to the Congress of some value capture provisions in the country’s new legal framework on urbanism.
Objections based on stereotyped rationalizations may use the following arguments:
Contradicting these arguments, however, are the development of successful participatory improvement programs in poor areas of many cities (for instance in Chile, Brazil and Peru). These programs have been technically and economically efficient and usually have strong support from the low-income population affected.
Finally, some objections are of a purely ideological nature. The resistance to the implementation of participación en plusvalías in Colombia, for example, is based on the allegation that this device, although recognized as technically well-formulated, represents one more unwanted public “interference” on urban real estate business, such as a higher fiscal burden, limitations on property rights or more regulation (Barco de Botero and Smolka 2000). This position has been replaced recently by a broad consensus among politicians, business leaders and the general public that acceptance of this instrument is a better option than the imposition of additional property taxes.
5. Value capture is gradually becoming more popular. In spite of the obstacles and political resistance, recent Latin American experience with value capture shows a growing interest in the subject and in the conditions that would justify its utilization. Value capture is attracting the attention of municipal planners throughout the region, and it is beginning to be perceived as an important urban policy initiative. This growing popularity is related to several factors occurring in the region.
First, greater administrative and fiscal decentralization requires more autonomy in redefining and obtaining alternative sources of public funds to finance the urbanization process. The need for more local resources has been reinforced by the social demands and political pressures associated with current redemocratization processes and growing levels of popular participation. Formation of extra-budget funds to finance special social programs is linked to almost all new value capture initiatives and has been one of the most attractive reasons for implementing those policies.
Second, the redefinition of the functions of the state (including privatization), together with the decline of comprehensive planning, have set the stage for the development of more flexible public interventions and direct negotiations in land use regulation and public-private partnerships. The release of public areas to the private land market, as well as better coordination between real estate and public sector interests to promote new areas in the cities, are also significant. It is worth noting that even in Cuba one finds a vigorous program through which the Office of the Historian in Havana, operating as a kind of property holding company, refinances its state-owned operations with land value increments resulting from urban renovation projects in the form of rents charged to private development “partners” (Nuñez, Brown and Smolka 2000).
Other favorable factors include the conditions imposed by the agendas of the multilateral agencies, which clearly promote the universalization of user charges and the recovery of the costs of public investments. The growing popularity of new value capture instruments can also be attributed to some frustration with the poor results obtained from the application of taxes and other traditional charges related to urban land in past decades, in terms of both revenues and urban policy objectives.
6. Pragmatism overrides ethical or theoretical justifications. A corollary to the preceding point is that the growing popularity of value capture seems to be inspired more by eminently pragmatic reasons than by ethical criteria, notions of equality, or theoretical and political justifications. Some reforms may even have been introduced without full political awareness of the process, or of its theoretical importance, as previously illustrated in the Mexicali case. The historical evidence shows that most value capture initiatives have responded above all to the need to face fiscal crises and other local problems in the financing of urban development. This is the case even in Argentina, where the need for revenues prevailed over established principles opposed to new taxes when a temporary five-percent increase in the property tax was used as one of the initiatives to finance investments in the new Buenos Aires subway system.
Nevertheless, one should not assume from the above examples that accumulation of experience is not important for the refinement of instruments and the evolution of value capture policies. A case in point is the Colombian experience with the contribución de valorización since the 1920s and the many attempts to overcome some of its limitations, especially in the past 40 years. The recently enacted participación en plusvalías is a more technically developed and politically acceptable version of an instrument targeted to capture the sometimes huge land value increments associated with administrative decisions concerning zoning, density levels and other urbanistic norms and regulations.
7. Value capture is not necessarily progressive or redistributive. It must be noted that the reference to plusvalías is in no way a monopoly of the political left. Both Argentina’s and Chile’s recent experiences show clearly the disposition toward the subject in neo-liberal contexts. In addition, the operacões interligadas (linkage operations) developed in São Paulo, and effectively applied by administrations of opposing political and ideological tendencies, put forward a convincing argument about the impossibility of labeling these instruments in advance.
Progressive local governments, on the other hand, are sometimes reluctant to apply these instruments, and may even reject the notion altogether, for three reasons. First, they may believe that such contributions would be simply a mechanism to impose additional fiscal charges with no redistributive impact whatsoever. Second, even when the resulting revenues are earmarked for the low-income population, they may be insufficient to reduce the absolute differences between rich and poor in the access to the serviced land (Furtado 2000). And third is the intergenerational argument that such charges are being imposed on newer, generally poor, residents who need services, whereas earlier generations were not charged for infrastructure services or amenities.
Thus, the progressive nature of such policies is not resolved by “taxing” land value increments or by focusing on high-income taxpayers. The “Robin Hood” image of such policies fades once it becomes clear that the part of the value actually captured in this way tends to be only a fraction, and often a small one, of what the owner actually receives in benefits. This point seems to have been well understood by many lower-income populations, like those in Lima where a successful program featuring some 30 projects used the contribución de mejoras to finance public works in the early 1990s.
This example and other strong evidence support the need to revisit the conventional wisdom regarding the tension between the principles of benefit and capacity of payment. In practice, the strategy of attracting some public intervention to one’s neighborhood (even if it means paying for its costs) is more advantageous than the alternative of being neglected. This point should, nevertheless, be taken with caution, in light of certain experiences where the contribución de mejoras has been applied in low-income areas with purposes other than benefiting the occupants-for example, to justify the eviction or force the departure of those who cannot pay for the improvements (Everett 1999).
Final Considerations
In spite of the difficulties in interpretation and resistance to implementation outlined above, value capture policies are undeniably arousing new interest and growing acceptance. Efforts to utilize value capture have grown in both number and creativity, and its virtues beyond being an alternative source of public financing are becoming better understood. Public administrations are realizing the “market value” of their prerogative to control land use rights, as well as to define the location and timing of public works. They also see that the transparent negotiation of land use and density ratios reduces the margin of transactions that used to be carried out “under the table.” As the link between public intervention and land value increment is becoming more visible, attitudes are changing to be more conducive to building a fiscal culture that will strengthen property taxes and local revenues in general.
However, there is still much to be done in two spheres: researching the complex nature of value capture policies and promoting greater understanding among public officials with regard to how it can be used to benefit their communities. More knowledge is required on certain Latin American idiosyncrasies, such as when significant land value increments are generated under alternative land tenure regimes that are outside the protection of the state, and in cases where the land represents an important mechanism of capitalization for the poor.
Beyond the traditional, structural constraints of patrimonialism, corruption, hidden interests, ideological insensitivity and the like, a considerable part of the “unexplained variance” in different experiences with value capture in Latin America can be attributed to lack of information. Toward that end of improving understanding of the principles and implementation of value capture, there remain many opportunities to document and analyze current experiences with alternative land valuation and taxation instruments.
Martim Smolka is a senior fellow and the director of the Lincoln Institute’s Latin American Program, and Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Postgraduate Program in Urbanism at the Federal University of Rio de Janeiro.
References
Barco de Botero, Carolina, and Martim Smolka. 2000.Challenges in Implementing Colombia’s Participación en Plusvalías. Land Lines 12 (March):4-7.
Everett, Margaret. 1999. Human Rights and Evictions of the Urban Poor in Colombia. Land Lines 11 (November):6-8.
Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking Value Capture Policies for Latin America. Land Lines 12 (May):8-10.
Nuñez, Ricardo, H. James Brown, and Martim Smolka. 2000. Using Land Value to Promote Development in Cuba. Land Lines 12 (March):1-4.
Perlo Cohen, Manuel. 1999. Mexicali: A Success Story of Property Tax Reform. Land Lines 11 (September):6-7.
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Numerous convergent trends motivated 40 academics and practitioners from 15 countries to meet at the Lincoln Institute in July 1998 to discuss recent land market reforms. First, the recognition that the world’s population is becoming increasingly urban and so the quantity of land converted to urban use is expected to rise significantly. Second, evidence that a major proportion of the world’s poorest households now lives in urban areas (e.g., 80 percent in Latin America). Third, the perceived sea change in the role of government shifting away from intervention and regulation toward more selective urban management. During the three-day workshop, participants presented papers and discussed the rationale behind recent legal and institutional reforms, the nature of the transition from customary or informal to formal markets, evidence for improved land market efficiency, and access to land for the poor.
Legal and Institutional Reform
Several participants made the case for institutional reform of land markets in different ways. Steve Mayo (Lincoln Institute) drew conceptual and empirical links between the performance of property markets and the macro economy. He noted that poorly functioning land markets influence wealth creation and mobility rates which, coupled with particular finance conditions, could aggravate macro-economic instability. Drawing data from the Housing Indicators Program he showed that the prices of raw and serviced land tended to converge with higher land prices, indicating larger land development multipliers at lower prices. He also noted a relationship between the price elasticity of the housing supply and the policy environment.
Although there is a perception that reforms toward ‘enabling’ policy environments are now widespread in developing and transition economies, Alain Durand-Lasserve (National Center for Scientific Research, France) observed the rarity of explicit reference to ‘land market reform’ in political statements in Africa. Indeed, he argued that the ideological underpinning for freer land markets was more advanced than the practice of establishing the prerequisites for effective and unitary markets. In practice, a number of papers indicated competing political agendas, legal ambiguity and diversity of progress in the reform process.
“The law can be reformed, history cannot,” said Patrick McAuslan (Birkbeck College, London) in discussing the role of the law as a necessary basis for effective land market reform. He described the evolution of the recent Land Act of Uganda, which seeks to establish a land market based on individual ownership. He commended the government for dovetailing the reform process with extensive public debate, but noted that drafts of the Act set up new contradictions in a century-long history of competing land relations between freehold, customary tenure and nationalized public lands. His paper outlined a series of ‘time-bombs’ left by colonial administrations and aggravated by post-independence governments, only some of which are addressed by the new legislation.
The inconsistent nature of reform appears to be particularly acute for the transition economies of Eastern Europe and Southern Africa. In Eastern Europe, the legacies of communism have led to inappropriate land uses and the assignment of non-monetary values to property. Legal changes toward land privatization, however, have been slow. Tom Reiner (University of Pennsylvania) argued that despite a strong normative case for privatization and latent demand in the Ukraine, current laws make no provision for freehold sale. He presented data to show that privatization would yield considerable macro-economic and fiscal benefits: direct sales revenue alone would amount to $13 billion, plus increased taxes and more efficient resource allocation.
In Russia, according to Jan Brzeski (Crakow Real Estate Institute), the emergence of land markets has been inhibited by a different understanding of the social role of property and turf politics. In Poland, where privatization is more advanced, he argued that reforms have been insufficient to overcome extensive resource misallocation. Assignation has taken place at symbolic prices without reforms to ground rents or property taxes, and with high transaction costs. Nevertheless, land market turnover is increasing faster than economic growth and re-sales represent about 25 percent of capital investment.
The1991 privatization program in Albania appears to have stimulated an active property and land market. Research by David Stanfield (University of Wisconsin-Madison) indicates substantial increases in turnover rates and increasing prices, but also extensive conflicts between pre-collectivization and post-privatization holders, contradictions in the many laws and errors in the new documentation. The research points to the relative ease of establishing frameworks for privatization but greater difficulties in allowing markets to function thereafter.
Lusugga Kironde (University College of Lands and Architectural Studies) described how shortcomings in the ‘planned’ allocation system in Tanzania meant that 60 percent of people acquired land through informal methods. This in turn denied revenue to the government since transactions were outside official sanction and in some cases well-off households received plots with a substantial subsidy. Michael Roth (University of Wisconsin-Madison) described a similar situation in Mozambique, where the legacy of state socialism is still felt in the level of government intervention and under-representation of freehold tenure.
In both countries, the assessment of reform was mixed. Tanzania’s New Land Policy (1995), while a useful step in accepting the existence of a land market and providing security to plots with customary tenure, has fallen short of removing the barriers to an effective land market. In particular, Kironde noted that the new measures concentrated decisions in a Land Commissioner despite a national policy of administrative decentralization. The policy offers no incentive to encourage the formalization of informal practices and no stake to ensure the compliance of important middlemen. In Mozambique, since the late 1980s, market-oriented reforms have produced unclear administrative responsibilities and uncertain land rights. One feature has been land disputes with households calling upon newly empowered producer associations to defend claims. The 1997 reforms attempt to guarantee tenure security, provide incentives for investment, and incorporate innovative ideas for community land rights.
In Latin America, reform has been less concerned with establishing markets per se and more with improving their function, especially land reforms motivated by largely rural concerns but which have important urban impacts. Rosaria Pisa (University of Wales) indicated that reforms in Mexico have created the necessary conditions for the privatization of community (ejido) land, but progress has been slow. Less than one percent of land has been privatized in five years due to other government interests and legal ambiguities that have established a second informal land market.
Carlos Guanziroli (INCRA – the National Institute on Colonization and Agrarian Reform, Brazil) argued that rural reform was producing land use diversity, especially through the survival of small family farms. Reform was also affecting Brazil’s urban land markets as capital switched from rural to urban areas, probably raising urban land prices. Francisco Sabatini (Catholic University) argued that the liberalization in Chile had not reduced land prices because landowners’ and developers’ decisions are influenced less by regulations and more by demand.
Overall, the consensus on whether reforms were producing unitary and less diverse land markets was unclear. Agents and institutions are proving to be very adaptable to new conditions, a point made for all three regions. Ayse Pamuk (University of Virginia) argued that, based on her analysis of informal institutions in Trinidad, researchers should look away from formal regulations as a barrier to land market operation. Instead, they should consider how social institutions such as trust and reciprocity were producing flexible solutions to tenure insecurity and dispute resolution.
Clarissa Fourie (University of Natal) described how user-friendly local land records could be merged with registries on marriage, inheritance, women’s rights and debt to produce a useful tool for land administration in Namibia. Nevertheless, she noted that the incorporation of customary practices into land administration to provide security of tenure would mean some adaptation of social land tenure systems. Pointing to research in Senegal and South Africa, Babette Wehrmann (GTZ, Germany) argued that customary and informal agents were flourishing and providing high-quality sources of market information.
The Formalization and Regularization of Land Tenure
Peter Ward (University of Texas at Austin) described the diversity of regularization programs across Latin America, where some countries consider it to be a juridical procedure and others regard it as physical upgrading. Regularization may be an end in itself (mass titling programs), or a means to an end (to develop credit systems). Ward argued that the differences among programs stem from how each government ‘constructs’ its urbanization process and represents this vision back to society through laws and language.
Edesio Fernandes (University of London) explained how Brazil’s Civil Code dating from the beginning of the century created a system of individual property rights that restricted the ability of government to regularize favela communities. The 1988 Constitution attempted to reform this situation by acknowledging private property rights when accomplishing a social function. Nevertheless, legal tensions within regularization programs have failed to integrate the favelas into the ‘official city,’ leading to some politically dangerous situations.
Under different circumstances, South Africa produced a regulatory regime that denied freehold tenure to black households or offered only complicated non-collateral permits to the few. Lauren Royston (Development Planning Alternatives, Johannesburg) outlined how the country’s Land Policy White Paper contemplates legally enforceable and non-racial rights, a wider range of tenure options and opportunities for communal property acquisition.
The two developing countries with the most extensive mass titling programs, Mexico and Peru, were scrutinized by Ann Varley (University College, London) and Gustavo Riofrio (Center for the Study and Promotion of Development – DESCO, Lima). Varley assessed two prevailing assumptions that run through the contemporary policy literature: that decentralization produces more effective land management, and that the regularization of customary tenure is more complicated than the regularization of private property. In Mexico, despite the rhetoric of decentralization, a highly centralized system has been increasingly effective in providing land regularization to settlements on ejido land. On the other hand, the regularization of private property is tortuously long and frequently produces poor results. She commented with some concern on the current trends in Mexico to convert ejido land to private ownership and to move toward greater decentralization.
Riofrio questioned the validity of the claims made for land regularization in Peru. He noted that in reality household interest in property title was quite low, not least because records are inaccurate and therefore offer less security than promised. Moreover, only an incipient housing finance market has emerged, based on the regularized properties. Households are wary of debt but are willing to borrow small sums for micro-enterprises and consumption secured on their housing.
New Social Patterns and Forms of Land Delivery
Would liberalization produce more segregated land markets? Brzeski noted that state planning in Eastern Europe has left a legacy of spatial equity and few informal land holdings, but that it would not last forever and planners need to take this into account in instigating reform. In countries with notable levels of social segregation, such as Chile, Colombia and South Africa, less predictable trends are emerging. Sabatini’s data indicated less spatial segregation in Santiago despite liberalization as intermediate spaces are developed, around malls for example, and as new lifestyles are reflected in ‘leisure home’ developments outside the metropolitan area.
Carolina Barco (University of the Andes) argued that new measures in Colombia, specifically the 1997 Ley de Ordenamiento Territorial, will allow the government of Bogota to capture land value increments and transfer these revenues to public housing and other projects. This process is still problematic, however, even in a city with considerable experience in the use of valorization taxes.
In South Africa, strategies to cope with the ‘land hunger’ of the post-apartheid city, especially the Development Facilitation Act nationally and the Rapid Land Development Program in the province of Gauteng, have offered fast-track land release but have performed less well against the principles of equity and integration. Royston explained that the result has been a large number of invasions and the speeding up of land delivery through local government on the urban periphery that does not challenge the ‘spatial quo.’
Changing the method of land delivery and government stakeholding has the potential to affect segregation and access to land. Geoff Payne (Geoff Payne and Associates, London) outlined the principles and practices of public/private partnerships in developing countries. Although much heralded in international policy, research in South Africa, India, Pakistan, Egypt and Eastern Europe has shown that such partnerships had undersold their potential.
Crispus Kiamba (University of Nairobi) outlined a transition in Kenya from government-sponsored schemes, which left the informal and formal circuits separate, to new approaches with greater NGO involvement, ‘group ranches’ and partnerships. In Mexico, too, partnerships are seen as one method to eliminate the cycle of illegality and regularization. Federico Seyde and Abelardo Figueroa (Mexican government) outlined a new program called PISO, which, despite numerous bottlenecks when compared to previous interventions (e.g. land reserves), was proving more effective.
Land Markets and Poverty Reduction
In my opening remarks I argued that most research on markets considered poverty as a legitimate context, but thereafter seemed more concerned with market operations than with how these operations might affect poverty. In the final session, Omar Razzaz (World Bank) outlined a proposal for linking land market operation to poverty reduction. The ‘Land and Real Estate Initiative’ aims to investigate ways to improve the liquidity of land assets and access to the poor through re-engineering land registries (improved business processes), developing regulatory infrastructure (the exchange-mortgage-securitization continuum), and accessing and mobilizing land and real estate by the poor. The appropriateness of this initiative generated considerable debate, which may help in refining ideas that could benefit the 500 million people living in urban poverty in developing countries.
Gareth A. Jones was the program developer and chair of the workshop.
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The Lincoln Institute mourns the sudden death of Ignacio Madrazo, a member of the Board of Directors from 1991 to 1997, who perished in a helicopter crash near Cuernavaca, Mexico, in August. Madrazo was head of state investments for the state of Morelos, Mexico. He brought to the Institute his knowledge of Latin American land policy and taxation issues, and he assisted in the creation and development of the Latin America program. He leaves his wife, Luz Lajous, and two sons, Luis and Alejandro.
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Local governments exercise greater land use authority in the United States than in any other advanced democracy. Yet local governments have themselves evolved piecemeal in the typical U.S. metropolitan area, producing a pattern of fragmented authority. Most notably, as metropolitan areas have exploded outward, the local government system has adapted mainly by creating new suburbs and single-function districts rather than by expanding the boundaries of existing central cities.
Illustratively, when Robert Wood studied the New York metropolitan region in the late 1950s, he counted roughly 1,400 local governments. When Jameson Doig and Michael Danielson examined the same region in the early 1980s, the number had grown to 2,200, of which more than 800 exercised land use regulatory authority.
Critics levy numerous charges against this system. Above all, they contend it invites parochialism and, in dealing with issues of regional scale, gridlock. These failings are particularly apparent when the potential ends of land use policy are controversial. But they are visible in many other circumstances as well—wherever, for example, there is substantial risk that the instruments of policy (from regional overrides of local zoning to the siting of new incinerators) will be highly controversial and no consensus has yet emerged about the severity of a crisis that might justify accepting such risk.
In other respects, however, the system is both adaptive and finely tuned to citizen desires. Numerous functions have been shifted from localities to regional authorities and higher levels of government in recent decades, yet the changes have been highly selective and incremental.
When broad agreement has emerged that a particular function—such as mass transit or environmental protection—requires decisionmaking and management at supra-local scale, the political leaders in many metropolitan areas have frequently crafted new institutional arrangements. They have typically defined the new institutions quite precisely, however, so as to avoid sapping local authority any more than necessary to deal with the specific problems that gave rise to the consensus for change. Where large numbers of voters still favor local control, moreover—as, preeminently, in the field of land use regulation—metropolitan-area political leaders have taken great care to avoid disturbing it.
To be sure, certain objectives are all but impossible to realize through this piecemeal, consensus-dependent mode of institutional adaptation (most notably, greater class and racial integration at regional scale, and prevention of urban sprawl). But others (e.g., the preservation of neighborhood character and vigorous grassroots democracy) are accomplished much more reliably than would be likely in a more “rationalized” system.
Balancing Communal and Individualistic Values
Controversies about this system invariably reflect a mix of conflicting interests and values. Since a considerable body of scholarship exists on the interests most commonly in dispute, let us concentrate here on the values.
Americans consider land use issues within the framework of two disparate ideologies: one communal and egalitarian, the other individualistic and disposed to leave distributional outcomes to the marketplace. In any given controversy, self-interested groups organize their briefs around aspects of one or the other of these ideologies. So it is easy to miss the crucial fact that both enjoy near-consensual support. Americans favor both private capitalism and government action to further collective values–each in its place. The disputes typically arise in situations where parties disagree about which ideology ought to take precedence or about how the differing ideological claims should be balanced.
The land use arena is chock full of such points. Ownership is private. Most development initiative is private. And tradition favors viewing land as a market commodity. But most human activities take place on land; the byproducts of land use profoundly affect every aspect of the human environment; and no one is an owner every place he or she goes. So everyone has a powerful stake in the preservation of some common spaces, in society’s rules for behavior in such spaces, and in some regulation of land use “overspill” effects.
Owners themselves, moreover, are eager for collective services. The value of urban real estate hinges critically on the availability and quality of such services, from highway access to public safety to education. In addition, neighborhood characteristics and the level of investor confidence in the neighborhood’s future profoundly affect real estate values. As a result, whether their aim is development or simply enjoyment of what they already have, property owners are drawn inevitably to the public realm.
Within the public realm, however, communal values–including the presumption of equal access to collective services regardless of income or wealth–predominate. This poses a severe problem for relatively affluent property owners who are reluctant to trigger wide egalitarian claims.
The fragmentation of metropolitan areas into independent suburbs, a problem for some, is for these voters a solution. It provides a means of confining the application of communal norms within relatively small population groups. And it makes available to such groups an instrument of extraordinary power for the pursuit and preservation of homogeneity: land use regulation.
Public Regulation vs Market Forces
Pressures have built in recent decades, nonetheless, for public land use action on a wider scale. Some of these pressures (e.g., for major infrastructure investments and for environmental protection) come largely from property owners themselves and do not pose much redistributive threat even when higher-level governments assume responsibility for action. Nearly all of the centralization that has occurred has been in response to pressures of this sort.
A second set of pressures for supra-local action has come primarily from less favored groups and their political representatives, seeking fiscal equalization and residential integration. There have been considerable shifts of money in response to these pressures. But resistance has been fierce to reforms that might force racial or class integration at the neighborhood level. With rare exceptions it has been successful.
The reform idea with the greatest apparent potential to override local land use parochialism would be a shift of some land use regulatory authority to the state level. Movement in this direction occurred in about one-quarter of the states during the 1970s and 1980s. Except in the notable cases of Oregon and Florida, however, the changes were slight, and the historic pattern of local land use autonomy remained firmly entrenched. Concerns about growth, moreover, rather than concerns about equality or integration drove these state land use reforms. Consequently, with weak real estate markets in the early 1990s interest in them has waned.
The question remains whether shifting land use authority from the local to the state level, if it does occur, will be likely to produce more egalitarian and integrationist outcomes than would the existing pattern of fragmented land use governance. One can plausibly argue that it will, stressing that egalitarian norms tend to prevail within (even if not between) U.S. public jurisdictions. Thinking of the immediate future, however, the likelihood is that such shifts will be rare and that, even when they occur, their egalitarian impacts will be meager.
For better or worse, the overwhelming trend of the 1990s, at all levels of government, is toward greater market deference rather than more vigorous public action to achieve redistributive objectives.
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Alan Altshuler is professor in urban policy and planning and director of the Taubman Center for State and Local Government at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, which distributes several of his publications. This article is reprinted with permission from the 1995-96 Annual Report of the Taubman Center.
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For the past several years, the Lincoln Institute has been collaborating with the Loeb Fellowship Program based at Harvard University’s Graduate School of Design. The program was established in 1970 through the generosity of Harvard alumnus John L. Loeb to allow mid-career professionals to study independently and gain additional tools to help revitalize the built and natural environment. The 2001-2002 Loeb Fellows took their end-of-the-year class trip to Cuba in mid-June, including two days in Santiago de Cuba and four in Havana, with a side trip from Havana to Trinidad and destinations in between.
With its neoclassical facades, white cobbles, Caribbean clouds and pastel paint, Trinidad is frozen in time like a watercolor postcard. Because Cuba’s architectural heritage is the focus of growing international attention and it’s not threatened by waves of new construction, the future of the past seems assured. The future itself is much more difficult to find. As our Loeb Fellowship group searched for clues in three cities and parts of the countryside, we found that despite economic stagnation and international political tension Cubans are hard at work on a future that is uniquely theirs.
An influx of tourist dollars and an aggressive, uniquely Cuban preservation campaign have begun to seize the riches of Old Havana from the jaws of benign neglect. After at least one bad experience with new construction, the Office of the City Historian, which coordinates the impressive large-scale restoration and revitalization of Old Havana, is still grappling with the problem of integrating the new with the historic. One way of addressing the problem is to closely oversee the design of block-sized developments. We walked by one large, modern parking structure inside Old Havana that will be rebuilt as a multi-use building, with parking beside it, according to a design intended to replicate the scale and some of the monumental features of a colonial convent that once stood on the site. Although some residents are being relocated here and elsewhere, many are returning to their homes after their neighborhoods are rehabilitated.
Now considered a model for financing rehabilitation efforts in other districts of the city, the renewal of Old Havana is based on a system of taxes and joint ventures that includes revenues from the private enterprises profiting from restoration-related tourism. The Office’s US$50 million-per-year budget is divided between construction and social supports for Cubans living within the boundaries of the rehabilitation zone. This can be thought of as a system of “value capture,” long a topic of interest at the Lincoln Institute.
Julio César Pérez, a Cuban architect, urban designer and advocate for community-based planning, was a member of our Loeb Fellowship class. With his special perspective as a local practitioner, he showed our group some favorite examples among the rich legacy of pre-revolutionary Deco and Modern architecture in Havana. Five-story gems are set among the very mixed cityscape of central Havana, which also includes the 28-story Edificio Focsa, with its 375 apartment units, built in the twilight of the Batista years.
On the heels of the international style housing blocks and casinos of the 1950s, the revolution brought its own form of land use revision. Julio told a story of Che Guevara and Fidel Castro playing a game of congratulatory post-revolution golf on the vast green of the former Havana Country Club. “How can we make good use of this land?” they mused, according to the legend. The results of their conversation are the grandly metaphoric and mostly unfinished National Schools of Art designed by Ricardo Porro, Vittorio Garratti and Roberto Gottardi. Their stance is deliberately indifferent to the clubhouse or the plan of the golf course, treating the open area as if it were a large meadow in the wilderness. The buildings are slated for restoration, a project made more complicated by poor siting and hydrological problems.
Julio also singled out more recent examples of large-scale construction in Havana, such as the Melia Cohiba Hotel with its bulky, corporate arch and the Miramar Trade Center, a commercial (dollar) mall across the street. These expensive projects are not only design failures, but also miss the relationship of the site with the sea and the possibility for creating a new quality of place in a developing district.
With the stalled economy and international stalemate of the 1990s, Cuban architect and planner Miguel Coyula and his colleagues have made use of the time and materials at hand to take a more thoughtful approach to land use and development. While vertical cities of steel and glass are popping up on a fast track and enormous scale in cities around the world, one of the world’s largest scale city models is being built out of discarded cigar boxes in Havana. This breathtaking miniature landscape was conceived as an aid to planning and an anchor for the efforts of the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC), which has been advising the city government on planning matters since 1988.
The 1:1000 model of greater Havana has been evolving piece by fitted piece for most of the last decade, and now covers 112 square meters or about a quarter of a basketball court. The model is housed in a specially designed, daylight-filled pavilion in the Mirarmar area near the center of the city, where drop-in visitors can circulate around and above the model on the broad floor and ramping mezzanine levels. Scale models of virtually every structure in the city are mounted on the wood topographical base. The buildings are color-coded to show development at different stages in history: colonial, pre-revolutionary modern (1900-1958) and post-revolutionary.
Miguel describes one construction project, a high-rise for the Committee for Economic Collaboration (CECE), which was cancelled because the model showed it was clearly out of scale for its location in central Havana. The decision seems to be a milestone because it was a very real project and also symbolic of a determination to build with environmental sensitivity—despite pressures to accommodate foreign investors in cash-strapped Cuba.
The primary mission of the GDIC is intimately familiar to Americans involved in planning inside major cities: start with neighborhoods. The group has run a series of “neighborhood transformation workshops” for local residents guided by professional designers and planners, selected from the same area when possible. These projects capture the spirit of the international community design movement, a 45-year-old, U.S.-linked tradition in which designers work directly in the interest of area residents. Since both the hard times of the post-Soviet 1990s and the U.S. embargo began taking their huge economic toll on Cuba, these workshops have gained in significance. They have brought planning and economic development together in a new local context, with neighborhoods tackling projects like urban farming and manufacturing building materials from recycled rubble.
The neighborhood transformation workshops and similar initiatives over the last 20 years have helped to bridge the Cuban revolutionary imperative of equal treatment for all and the very human imperative of making decisions about family, community and daily life. Another example is Architects for the Community, a national civic sector community design practice involved in town construction and environmental planning as well as low-fee design services for individual families. Built on the theories of Argentinean architect Rodolfo Livingston, the practice promotes a direct relationship between the user and the architect while building sustainability and contextual sensitivity into each construction project. Julio worked with the practice for five years before coming to Harvard and he presented a paper with Kathleen Dorgan, another member of the Loeb class, at the Association of Collegiate Schools of Architecture conference in Cuba last spring. As an advocate for more humane and thoughtful land use and building design in his country, Julio is among a number of Cuban architects concerned with traditional values of craft and environmentally appropriate design.
Considering efforts like these, there is hope for a future of construction based on a fine calibration of scale, carefully considered relationships between built fabric and natural features of the surroundings, as well as the comfort and pleasure of the users. The challenge is to find the economic and regulatory means to support appropriate construction. So far, the state has maintained control of land use through direct and almost exclusive ownership, negotiating leases for some private and foreign investment through a delicate and extremely tenuous web of economic and legal formulas for valuing the parcels involved. As the economy becomes tied to the influx of outside currencies, these leases are likely to evolve into more predictable and transparent transactions. Perhaps land sales and heftier taxation are not far behind.
With the coming of foreign investment and the pressures to open up to even more, there will be ample opportunity in the future to be hijacked by land use decisions that are driven by the profit margins of distant organizations, and that would be an unfortunate addition to Cuba’s historic burden. Because, despite the beauty of its landscapes and cityscapes, Cuba is a map of victimization—by colonial conquest, crass economic exploitation, revolutionary confrontation, and brutal Soviet-style development.
The Loeb Fellows got an overview of intense nationalism built upon a deep and diverse culture, cosmopolitan history and the very real achievements of the last 40 years. Cuba is a place of great hardship and also enormous potential, for Cubans and for the rest of the world. We hope that the future does not hold only exploitation and cultural degradation when the barriers to trade and international travel finally fall. We also hope to show that Cuba is a place to learn from the mistakes of the past—theirs and ours—and to find out what is possible when a people are free to protect, respect and enhance their environment.
For more information about the Loeb Fellowship Program, see the website at www.gsd.harvard.edu/loebfell.
Loeb Fellows, 2001-2002
Kathleen Dorgan
Architect and community designer, Storrs, Connecticut
Clair Enlow
Journalist, Seattle
Kathleen Fox
Director, Ohio Arts and Sports Facilities Commission, Columbus.
James Grauley
President, Bank of America’s Community Development Corporation, Atlanta
Seitu Jones
Public artist, Minneapolis
Rick Lowe
Public artist and founder, Project Rowe Houses, Houston
Rubén Martínez
Writer, Los Angeles, and professor of non-fiction writing, University of Houston
Julio César Pérez
Architect, urban planner and professor, Faculty of Architecture, Havana
Virginia Prescott
Radio journalist and interactive media specialist, National Public Radio, New York and Boston
Richard St. John
Director, Conversations for the Common Wealth, Pittsburgh
Marina Stankovic
Architect, Berlin
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Matthew McKinney was named director of the Public Policy Research Institute at the University of Montana in 2003, after serving for 10 years as the founding director of the Montana Consensus Council. He is also a senior lecturer at the University of Montana’s School of Law, a partner with the Consensus Building Institute in Cambridge, and a faculty associate of the Lincoln Institute. Matt was a research fellow at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University, in 2000 and 2002, and a visiting fellow of the Lincoln Institute in 2000. During the past 18 years, he has designed and facilitated more than 50 multiparty public processes, helping leaders and citizens address issues related to federal land management, land use planning, growth management, water policy, fish and wildlife, and public health and human services. He has published numerous journal articles and is coauthor of The Western Confluence: Governing Natural Resources (Island Press, June 2004).
Land Lines: You have a strong background in facilitation and consensus building. How do you apply that to land use planning?
Matt McKinney: I come to planning largely from a process perspective. Land use issues typically involve multiple parties, and the challenge of planning is to integrate diverse, often conflicting, interests. In my current work with the Public Policy Research Institute I operate on the assumption that one of the most effective ways to develop and implement strategies to sustain livable communities and healthy landscapes is to create opportunities for stakeholders to come together with the best available information to address issues of common concern. In short, the planning process is most effective when it is inclusive, informed and deliberative:
This principled approach has been shown through experience to produce decisions that are broadly supported by the public, and it eases implementation because the key stakeholders have already played their part in shaping the proposed action or plan. Compared to lobbying, litigation and other ways of shaping public policy, it can save time and money. Last—and important for planners—this approach offers an effective way to integrate social and political values within the scientific, technical and legal framework of land use planning. It’s a more cooperative and constructive way for planners and public interests to work together.
LL: Can you give some examples of how these principles work in the real world?
MM: In the northern Rocky Mountains, many communities with limited staff, money and other resources are struggling with double-digit growth, strains on local infrastructure and cultural clashes between newcomers and those with traditional western values. But westerners are infamous for resisting government intrusion—a predictable backlash in a region where the federal government holds sway over more than half of the land base. As a result planners often face a steep climb just to gain the public’s ear on land use issues.
These situations are ripe for inclusive, informed and deliberative approaches, and there are many examples across the West. In Helena, Montana, we helped a broad-based citizens group—including open space advocates, neighborhood leaders, realtors and developers—negotiate new procedures for subdivision reviews. Developers wanted to streamline the subdivision application process, and residents of established neighborhoods wanted to ensure that safeguards remained in place to preserve the small-town feel and curb sprawl. In another case, residents of Jefferson County, Montana, started talking about zoning after a cement plant near an elementary school proposed burning hazardous waste as fuel. The “z” word caused some resistance from local business and industry, notably the cement plant and a nearby mining operation, but we brought in a facilitator who helped a working group of local residents, industry representatives, private property rights advocates and county officials develop a zoning plan.
In both cases, negotiations took the form of deliberative dialogue that lasted about a year. Both groups used joint fact-finding to gather information that was credible to all parties at the table. Then they crafted proposals and submitted them to formal decision-making arenas—city council and county commission, respectively. After careful review, both the new subdivision protocols and the zoning plan were adopted essentially unopposed.
LL: What role do planners play in such processes?
MM: We frequently recommend using an impartial, third-party facilitator to help build trust and more effective working relationships among the stakeholders. A facilitator can also keep the group on task and focused on a common goal. In some cases planners can play this role themselves, but more often they act as conveners or sponsors of a multiparty process, or as vested stakeholders and hands-on participants. Either way, planners can participate more effectively if they have a working knowledge of the principles and strategies of collaborative problem solving.
LL: How can planners obtain this kind of training?
MM: Since 1999 the Lincoln Institute and the Consensus Building Institute have cosponsored a two-day introductory course, Mediating Land Use Disputes, for planning practitioners and others interested in land use decisions. It presents practical insights into negotiating and mediating conflicts over land use and community development. Using interactive exercises, games and simulations, participants receive hands-on experience with collaborative problem solving and public participation. They learn how to dovetail these concepts with existing processes for designing and adopting land use plans and evaluating development proposals. In addition, we are reaching out to 100 planners across 10 western states to enroll in the Planning Fundamentals course offered online through LEO, the Lincoln Education Online program.
LL: What other planning-related programs do you teach?
MM: Again with the Lincoln Institute, I have been involved in a relatively new and much-needed program for state planning directors in 13 western states, modeled on a similar program in the Northeast. These seminars provide a forum for leaders within state government to compare their experiences, learn from each others’ successes and failures, and build a common base of practical knowledge that will serve them in their individual efforts and in the region generally. The intent is not to promote any particular approach to planning and growth, but to explore a range of strategies to respond to growth and land use challenges in the West. The level of interest goes well beyond the planning officials themselves, as evidenced by the list of cosponsors: the Council of State Governments-WEST (an association of state legislators), the Western Governors Association, the Western Municipal Conference and Western Planners Resources.
LL: Is regionalism in the West a new emphasis in your work?
MM: Land use issues often transcend political and jurisdictional boundaries. Coping with sprawl, water and air quality, economic development and the effects of globalization demands practical, local solutions that also work within the bigger picture. Research indicates that many land use issues are most efficiently addressed at a regional scale. Instead of stopping at the county line or the border between federal and private land, planners are now thinking in terms of the “problemshed” or the “natural territory” of the problem.
More and more regional initiatives are being designed to address transboundary matters. Some augment existing government institutions, but most are more ad hoc and rely on the principles of collaboration to engage people with diverse interests and viewpoints. When we inventoried such initiatives throughout the West, we were as surprised as anyone by the sheer number and variety of ongoing regional efforts. They range from ad hoc, community-based groups like the Applegate Partnership in the Siskiyou Mountains of southwestern Oregon, which seeks to promote and sustain the ecological health of land within its watershed, to substantial government entities with regulatory authority like the Tahoe Regional Planning Agency (McKinney, Fitch and Harmon 2002).
LL: How do you transfer this work to other regions?
MM: Recently I have worked with the Lincoln Institute to conduct clinics on regional collaboration for several interstate efforts in the New Jersey-New York area, including a watershed management plan for the Delaware River Basin Commission.
Another project is a collaborative effort among local, state and federal agencies in the New York-New Jersey Highlands, the 1.5-million-acre region between the Delaware and lower Connecticut rivers. State and federal land managers are assessing changes in land cover and use, identifying significant natural areas for protection, and developing strategies to protect the 12-county region’s open space and natural resources.
In addition, we have designed a two-day course titled Regional Collaboration: Learning to Think and Act Like a Region. It provides a conceptual framework and practical skills to train planners, local elected officials, small business owners, advocates and educators to initiate, design, coordinate and sustain regional initiatives. With the involvement of several national and regional organizations, the Institute cosponsored the first course in spring 2003 in Salt Lake City and offered it again in March 2004 at Lincoln House in Cambridge.
Reference
McKinney, Matthew, Craig Fitch, and Will Harmon. 2002. Regionalism in the West: An inventory and assessment. Public Land and Resources Law Review 23:101–191.
The inventory is also available online at www.crmw.org/Assets/misc/regionalinventory.asp and www.crmw.org/Assets/misc/regarticle.htm
Related Articles
Carbonell, Armando, and Lisa Cloutier. 2003. Planning for growth in western cities. Land Lines 15(3):8–11.
McKinney, Matthew. 2003. Linking growth and land use to water supply. Land Lines 15(2):4–6.
McKinney, Matthew, and Will Harmon. 2002. Land use planning and growth management in the American West. Land Lines 14(1):1–4.
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The sound of electricity hums deep inside the Tate Modern, the power plant turned art sanctuary on the south bank of London’s River Thames. Despite the 4 million visitors per year now streaming inside since the galleries opened in 2000, the switching plant is still generating 2 megawatts of power for its neighborhood, making the Tate one of the most unusual mixed-use urban redevelopments ever concocted.
But an even more far-reaching hum is reverberating all around the Tate—that of regeneration. Connected to central London by the arching spine of Lord Norman Foster’s Millennium Bridge and further magnetized by the whirling mega-folly of the London Eye Ferris wheel nearby, the Tate has catalyzed well over $200 million worth of other redevelopments to the area. Yet, even as it joins other high-end arts institutions in the “Bilbao effect” of high art sparking higher-end gentrification, the Tate is working hard to nurture an economically and ethnically diverse live/work/play urban neighborhood.
“We’ve had impacts,” says Donald Hyslop, head of education for the Tate and coordinator of its community initiatives. “We attract 4 million visitors a year, and 12 million now move between the Tate and the London Eye. The question for us became, ‘How do we spread that wealth?’”
Such models of urban regeneration lured the 2006 Loeb Fellows from Harvard University’s Graduate School of Design to London for their annual study trip abroad, cosponsored by the Lincoln Institute. Aided by Jody Tableporter’s connections as the former director of regeneration for London Mayor Ken Livingston, the group gained a first-hand look at the leaps, stumbles, and lessons to be learned from one of the world’s most rapidly redeveloping cities.
“London has proven the relationship between transportation planning and economic growth,” observed Luis Siqueiros, a planner who has worked in Juarez/El Paso, Guadalajara, and other Mexican cities. “They are mixing all kinds of activities together in their buildings. In North America, we talk about these things a lot, but they are showing us how to do it and why.”
The Beginnings of London’s Regeneration
The story of London’s regeneration is long and complicated. It begins in the Thatcher years with a bold refocusing of government aid to cities that created urban redevelopment agencies and enterprise zones to assemble land and better focus new development and transportation infrastructure projects. The most conspicuous early success was Canary Wharf, the sleek, steel-and-glass commercial new town that became the first major project in the Royal Docklands, and in the Thatcher government’s vision for a larger, regional corridor of redevelopment, dubbed the Thames Gateway, stretching all the way to the North Sea.
Despite the misfortunes of Canary Wharf’s original developer, Olympia & York, the larger Docklands redevelopment agency and enterprise zone resulted in the Jubilee Line tube extension and the first phase of the Docklands light rail line. Today, with more than 100,000 workers, Canary Wharf is competing with downtown London to be the center of the financial services sector, decidedly shifting the momentum of the city’s growth to the east.
While Margaret Thatcher’s free-market programs—particularly the release of huge tracts of government-owned land for redevelopment—broke a long freeze on urban redevelopment, subsequent Labor Party policies have guided recent successes. In the 1980s, forecasts of 4 million new households by 2020 led John Major’s government to create the Urban Task Force overseen by architect Richard Rogers. The resulting 2000 Urban White Paper made urban renaissance official national policy.
The reverberations have been widespread, stretching from Leeds to Norwich, but the epicenter is London. Projects like Canary Wharf and the Tate established momentum that gained further steam with the city’s election of its first mayor, Ken Livingston, to set policy for the metropolitan region’s 24 boroughs. Livingston has unleashed a panoply of internationally attention-getting initiatives, from the much-lauded “congestion pricing” of automobiles traveling into the core to a series of bold, new buildings and public spaces by top-rung architects like Rogers and Norman Foster. Now, with the Olympics scheduled for 2012, London has succeeded Barcelona as the “It girl” of European cities, while luring other English cities onto the dance floor.
“Having an architect like Richard Rogers involved in the destiny of cities was a major force,” Tableporter says. “His work with the Urban White Paper spawned a whole batch of English cities that all of a sudden are attuned to design standards and urban principles via master planning.”
But for all the excitement and the dozens of major projects underway, the Loeb Fellows agreed that London’s growth will live or die in the details. As Jair Lynch, a developer from Washington, DC, put it, “The question is, can they give these new places soul.”
Guiding Land Use Principles
While far more modest than some of the huge redevelopments that have been and are being completed, the Tate Modern offered the kind of careful instrumentality that attracted the Loeb Fellows, by both seeding major new development in the long-dormant south bank and spreading the benefits to the existing community.
Under Hyslop’s guidance, the Tate joined a national pilot program to create one of England’s first Business Improvement Districts (BIDs). This initiative developed an employment training program called START, helping to bring more than 40 percent of the museum’s employees from the nearby, and historically downtrodden, South London districts. It started a new community group now boasting 450 members who wanted more open space, meeting places, and a movie theater. Their efforts moved the Tate to open up rooms for public use, develop a community garden, and host a new neighborhood film club.
“The Tate is trying to create a dual function for an arts institution,” noted Lisa Richmond. A long-time arts administrator and activist who has worked on community development projects for the Atlanta Olympics and the Seattle Arts Commission, Richmond says most major U.S. cultural institutions focus solely on audience development. “On the one hand, the Tate has a major global impact, representing the U.K. to the world, but it is also taking responsibility for its immediate community,” she observed. “I don’t know of any U.S. arts institution trying anything like it.”
By combining a major attraction, top-notch architecture, public space, and transportation infrastructure, the Tate became an early standard setter. But, it is rapidly gaining many potential equals, from the centrally located King’s Cross, where a new Channel Tunnel station designed by Norman Foster is triggering a 50-acre redevelopment with 1,800 new homes plus retail and commercial uses, to the outlying Wembly Stadium, the building and master plan designed by Rogers, including a plaza and grand boulevard lined with shops, bars, and restaurants, as well as 4,200 homes.
The primacy of the pedestrian is another common denominator. With Michael Jones, a director at Foster and Partners, the Loeb Fellows toured the newly renovated British Museum. There, the breathtaking glass roof—gently domed in a Fibonacci sequence of diamond-patterned steel structure—covering the 2½-acre Queen Elizabeth II courtyard has garnered all the headlines. But the restoration of the museum’s forecourt—ripped out in the 1960s for a road—has transformed the area into a new magnet for lunching, lounging, and strolling tourists and locals alike.
Nearby, Jones pointed out the similarly transformed Trafalgar Square. This traffic-choked cameo player has set the scene of “busy London” in so many movies. But it is now costarring in Livingston’s remake of the city through a “World Squares for All” campaign that will link Trafalgar with Westminster Abbey and Parliament Square as a major pedestrian corridor.
“For too long London’s public realm has been neglected and ignored,” Livingston said in a 2005 speech, as he unveiled plans to build 100 new public spaces for the Olympics. “Now we have an opportunity to get things right by rebalancing the spaces of the city for people and cars. I believe that the street is the lifeblood of city life.”
The Loeb Fellows also saw some of the method behind Livingston’s Midas touch in the work of Space Syntax, a dynamic new studio pioneering techniques of measuring and shaping traffic—both on wheels and on foot. Growing out of research at University College London by Professor Bill Hillier in the 1970s, and now a four-year-old company with offices in Sydney, Tokyo, Brussels, and South Africa, Space Syntax has developed new software to algorithmically model impacts on congestion and movement. It is based on a simple principle: people’s urge to take the shortest route.
In early studies of the potential impact of the Millennium Bridge, for instance, the city’s planners guessed it would be crossed by 2 million pedestrians annually. Space Syntax’s formulas predicted at least 4.4 million, but already more than 9 million are crossing the bridge each year. Jones added that similar studies eased planners’ minds about the benefits and impacts of removing streets at the British Museum and Tralfalgar Square.
“Space Syntax is using the traffic engineer’s language for the urban designer’s goals,” noted Etty Padmodipoetro, a Boston urban designer who designed several key open spaces for the Big Dig highway project. “In the United States, we could learn a lot from how they have harvested academic research for use in the profession.”
Challenges to Redevelopment Goals
Such innovations, however, only mitigate some of the risks in London’s bold experiments in regeneration. So far, London’s greatest successes have been catalytic projects within the existing city fabric that humanize the public realm while generating new developments that attract new residents and jobs. On the horizon are dozens of larger-scale projects that will determine whether London’s mastery of regeneration is a moment or an era. Some are widely considered to be mirages, like the Battersea Power Station, where an all-star cast of designers—Cecil Balmond, Nicholas Grimshaw, Ron Arad, and Kathryn Gustafson among them—has teamed up for a Tate-like power station to arts remodel as part of a proposed $1.5 billion transformation of 40 acres into hotels, offices, retail spaces, and flats. But other projects, like the soon-to-break-ground Silvertown Quays, teeter precariously in the gusts of London’s transformation.
Land Ownership
As the Loeb Fellows learned from Timothy Brittain-Catlin, a historian and lecturer at the Architectural Association, enormous swaths of London’s land base are owned by a small number of families who first gained control when King Henry VIII abolished church land ownership, handing the land over to his cronies whose descendants, like the Duke of Marlborough, still control it. In short, most of central London’s land is leased rather than sold. Most of these areas are also protected under the city’s strict historic preservation policies. With Livingston’s hopes of building 120,000 new units of housing in the next 10 years, the success of projects like Silvertown Quays—outside the core, on government-owned land less bound by historic codes and neighborhood NIMBYs—is essential.
Partnering with the Government
But “developing in London is not for the faint-hearted,” even in partnership with the government, according to James Alexander of KUD International, the company codeveloping Silvertown Quays. Borrowing a page from its successful playbook in the United States, in which it has partnered with local governments to build aquariums and stadiums, KUD is working with the Docklands Redevelopment Agency to transform the now largely empty 60-acre Quays site. At the center will be the Terry Farrell-designed Biota!, Europe’s largest aquarium, along with 5,000 units of housing, 420,000 square meters of commercial space, and 73,000 square meters of retail and leisure facilities.
Mixed-use development is new to KUD, better known as a horizontal developer that leverages land values with large-scale infrastructure. But KUD’s techniques are new to London: sharing equity with the redevelopment agency and offering a guaranteed delivery price for infrastructure and the aquarium. Even in partnership with the agency, according to Alexander, getting to a final deal has taken four years—tracing deeds, completing archeological surveys, dealing with watchdog groups, and hopping other regulatory hurdles, not to mention negotiating against Livingston’s demand for 50-percent social housing (talked down to 30 percent).
KUD’s Alexander was candid about the firm’s worries. It will be betting $250 million up front on reclaiming the land and building the aquarium with no profit projected for seven years. The affordable housing goals remain aggressive, particularly with no guarantee that government grants, estimated at $20,000 per unit in the development agreement, will come through. Project delivery also will converge with the Olympics, which is guaranteed to trigger construction inflation and capacity issues. And, with many developers following the current boom and the government’s housing goals, Alexander adds, “an equal challenge will be to maintain value over time as the market inevitably drops off.”
Volatile Housing Markets
Indeed, with more than 90 percent of new housing permits in London’s pipeline designated for flats, a recent study, “New London,” by Knight Frank estate agency predicted a softening market for flats, signs of which are already appearing. More critical, the study suggested, is an already failing market for flats in other, less robust English housing markets that have followed the London model.
Citing a range of studies showing the dramatic tilt nationwide to brownfield/flat development over greenfield/single-family houses, historian Peter Hall also expressed concern in a recent paper presented at a Lincoln Institute conference that government and private developers are failing to meet a critical market for workforce housing, particularly single-family houses for young families. Several Loeb Fellows worried about the continued focus on large-scale, Bilbao-style attractors like Biota!. “The Tate’s BID model seemed potentially ground-breaking,” Lisa Richmond reflected, “while the aquarium (at Silvertown Quays) felt like a disaster in the making.”
Ambitious Plans for Olympic Village
On the 23rd floor of Barclay’s building overlooking the sleek Canary Wharf development and the future Olympic Village beyond, Tim Daniels of the London Olympic Delivery Authority offered the Loeb Fellows an overview of what will be London’s most ambitious attempt at regeneration. The Olympic Village dates to the Thatcher government’s launch of the Thames Gateway corridor, but it is finally sprouting under Livingston’s mix of go-go capitalism with a larger social agenda.
Livingston cannily separated the usual single Olympic authority into two separate agencies—one for building facilities, the other for marketing. Consequently, London is keeping one eye on the long game of what Daniels calls the “regeneration dividend.” In the short term, a new velodrome, stadium, tennis center, and the much-anticipated aquatics center by architect Zaha Hadid, along with a major new Euroline transit hub ushering in visitors from all over Europe, will anchor what will be the first village to fully integrate athletes’ housing with sports facilities. The goal, Daniels says, is to have more than 50 percent of the participants within walking distance. But long after the Olympic Games close, those facilities will anchor a mixed-use neighborhood in which the bedrooms originally built for 23,000 athletes and support staff will become 4,300 units of family housing.
Numerous speed bumps lie ahead, however, ranging from the tough deals still being negotiated for land assembly with owners looking to cash in, to finding new homes for “travelers”—gypsies who under British law have the right to squat on unused land. More than 6 kilometers of rivers and canals need to be dredged and remodeled, and 40 bridges either refurbished or built anew. Since the village site is cut off from any existing neighborhood by a major freeway and rail line, at least two major 50-meter “land bridges” are being proposed to make the awkward link to nearby Stratford.
But challenges aside, “it’s a great way to look at the Olympics,” noted Jair Lynch, a developer and former Olympic medalist who now sits on the U.S. Olympic Committee. “The whole thing can be taken over by the marketing people, but by splitting the authority, they can keep a strong focus beyond the event.” He and other Loeb Fellows concluded that the key for the village, along with all of London’s increasingly larger, bolder efforts at regeneration, will be keeping—and, in many cases, creating—a sense of local connection. As Lynch put it, “How do you create a real sense of neighborhood at those scales?”
Closing Observations
At the end of our study tour, most Loeb Fellows felt that Donald Hyslop of the Tate Modern offered the clearest, most hopeful, and most far-reaching aspirations for London’s bold, new brand of large-scale urban neighborhood building. With architects Herzog & de Meuron adding on to their celebrated first phase with an eye-catching, high-rise annex, the Tate will move out the electrical switching station and reclaim the huge, decommissioned fuel tanks beneath the building for a new 400-seat theater, more restaurants and shops, and more spaces for flexible programming.
Hyslop says the goal will be to develop a “life-long learning center” spawning a “16-hour-a-day” corridor along the 15-minute walk between the Tate and the rapidly regenerating Elephant & Castle neighborhood. Rather than being merely a catalyst for development, the Tate hopes to be an active agent in creating a neighborhood—a transformer, if you will, rechanneling financial and social wealth throughout the community.
Randy Gragg is the architecture and urban design critic for The Oregonian in Portland.
Loeb Fellows, 2005–2006
Teresa Brice-Hearnes, Program Director, LISC Phoenix (Local Initiatives Support Corporation), Phoenix, Arizona
Barbara Deutsch, Urban Greening and Green Roof Consultant, Washington, DC
Randy Gragg, Architecture and Urban Design Critic, The Oregonian, Portland, Oregon
Jair Lynch, CEO, Jair Lynch Companies, Washington, DC
Etty Padmodipoetro, Urban Design and Transportation Planning Consultant, Boston, Massachusetts
John Peterson, Architect, Peterson Architects, San Francisco, California
Lisa Richmond, Community Cultural Planning Consultant, Seattle, Washington
Luis Siqueiros, International Planning Consultant, Mexico City, Mexico
Kennedy Smith, Principal, The Community Land Use and Economics Group, LLC, Arlington, Virginia
Jody Tableporter, Chief Executive, Peterborough Urban Regeneration Company, Peterborough, United Kingdom
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La rápida e intensa urbanización que se produjo en América Latina en los últimos 50 años se contrasta frecuentemente en la literatura con un sistema de planeamiento urbanístico inadecuado para explicar los múltiples problemas sociales resultantes: alto precio del suelo y especulación en propiedades, informalidad rampante, segregación socioespacial extrema, infraestructura y servicios urbanos inadecuados, degradación ambiental, etc. Sin embargo, la literatura omite, en gran medida, el rol de los sistemas legales nacionales, que han contribuido a esta situación a la vez que también han reaccionado en su contra. El rol central cumplido por el régimen legal no se puede subestimar.
Los sistemas legales también han contribuido al desarrollo informal por dos mecanismos principales: disposiciones legales de exclusión del suelo, derechos de propiedad y normas de registro; y los sistemas de planeamiento deficientes adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la falta de regulación del suelo como la aprobación de leyes de planeamiento elitistas que se niegan a reflejar las realidades socioeconómicas, que limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres, han jugado un rol perverso, agravando, y a veces hasta determinando, la segregación socioespacial. Las disputas institucionales entre gobiernos locales y nacionales sobre el poder para regular el desarrollo urbano también han producido problemas legales adicionales.
La jurisprudencia progresiva, las demandas de varios movimientos sociales y un creciente debate legislativo desatado por los intereses divergentes de las diversas partes interesadas han dado lugar a perspectivas legales en conflicto. Como consecuencia, los debates legales en América Latina oscilan entre las interpretaciones anacrónicas de las cláusulas legales existentes y un llamado a la construcción de un sistema legal más legitimado y socialmente receptivo. Este artículo intenta exponer estas tensiones y ofrecer algunas nuevas direcciones de debate.
La búsqueda de un paradigma legal coherente
En muchas ciudades, los sistemas legales que regulan el desarrollo urbano son significativamente obsoletos e incoherentes, generando un incumplimiento generalizado y una creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real. Importantes avances en la gestión urbana, promovidos por administraciones locales progresivas, han sido socavados frecuentemente por los obstáculos creados por regímenes legal-urbanísticos nacionales caducos. En el contexto más amplio de los procesos volátiles de democratización en la región, se ha puesto un énfasis más grande en la posibilidad de que un ordenamiento legal-urbanístico renovado podría avanzar la reforma urbana. Muchos académicos, políticos, funcionarios públicos y organizaciones comunitarias comprenden que la promoción de mercados de suelo eficientes, inclusión socioespacial y sustentabilidad ambiental sólo será posible por medio de la adopción de nuevo paradigmas legales claramente definidos y coherentes.
Los principios legales en general, y en particular los que regulan los derechos de desarrollo del suelo y las relaciones inmobiliarias, se determinan políticamente y se asimilan culturalmente. Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya que incluyen disposiciones distintas, contradictorias y hasta en conflicto, adoptadas en el transcurso del tiempo como consecuencia de procesos sociopolíticos en evolución. El mantenimiento de un sistema legal que no exprese de manera fundamental las realidades de los procesos socioeconómicos y político-institucionales que se propone regular genera distorsiones de todo tipo.
La racionalización de un sistema legal es una tarea exigente pero crucial, que requiere la aprobación de nuevas leyes y también un esfuerzo continuo para (re)interpretar los principios y cláusulas en vigencia. No obstante, dicha interpretación puede variar significativamente según el paradigma legal adoptado por el intérprete. Distintos paradigmas pueden coexistir en la misma cultura legal, causando ambigüedades legales y conflictos judiciales potenciales, sobre todo en países donde la división tradicional entre el derecho público y el derecho privado todavía no está claramente delineada.
En América Latina existen tres paradigmas legales en competencia: el derecho civil, el derecho administrativo y el derecho urbanístico. Históricamente, el paradigma civilista hegemónico, que se basa en lecturas altamente parciales de los códigos civiles y expresa los valores del legalismo liberal clásico, ha sido reformado gradualmente por el paradigma más intervencionista provisto por el derecho administrativo. Un movimiento incipiente reciente ha avanzado un paso más, reclamando que sólo el marco más progresivo del derecho urbanístico podría proporcionar un paradigma legal comprensivo para la era contemporánea.
Los códigos civiles y el laissez faire en el desarrollo urbano
La interpretación dominante de los códigos civiles, provista por la doctrina y la jurisprudencia, y arraigada en la imaginación popular a lo largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar los derechos de los propietarios en detrimento de sus responsabilidades, y no considera otros intereses sociales, ambientales y culturales que derivan de la tenencia de la propiedad. Esta interpretación brinda poca consideración a los valores de uso, ya que la tenencia del suelo y la propiedad se concibe mayormente como una mercancía cuyo valor económico queda determinado principalmente por los intereses del dueño. Los principios tradicionales del derecho privado, como la condena de toda forma de abuso de poder y el requisito de justa causa para justificar el enriquecimiento legítimo, han sido poco menos que ignorados en esta definición poco equilibrada de los derechos de propiedad.
Desde esta perspectiva, el accionar del Estado en la gestión del suelo y políticas urbanísticas está seriamente restringido, y las iniciativas significativas de planeamiento urbano han generado frecuentes conflictos judiciales. Los grandes proyectos públicos generalmente requieren expropiaciones onerosas de suelo, y el pago de compensación se calcula sobre los valores plenos de mercado. Las obligaciones de los emprendedores son pocas y la carga de la construcción de infraestructura y provisión de servicios recae mayormente sobre el Estado. Si bien los derechos de desarrollo y construcción se suponen expresiones intrínsecas de los derechos individuales de propiedad del suelo, no hay un ámbito establecido para la noción de que la administración pública debería recuperar el valor incremental del suelo generado por las obras y servicios públicos. Esta tradición legal ha sido agravada más aún por la burocratización de las transacciones contractuales y comerciales, y también por las exigencias excesivas del registro de propiedades y el acceso al crédito.
Dentro de esta tradición legal individualista, el derecho a usar y disponer de la propiedad se malinterpreta frecuentemente como el derecho a no usar o disponer de la propiedad. Casi no hay obligaciones legales ni órdenes compulsivas más sustanciales. La preponderancia de este paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el déficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades están vacías o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.
También es típico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de área y posesión. Muchos códigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisición por prescripción exigen períodos prolongados de ocupación del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.
Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbanístico-legal en las ciudades de América Latina no se puede considerar como plenamente democrático. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez más personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.
Derecho administrativo e intervención del Estado
El planeamiento urbano en algunas grandes ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho público ha intentado reformar la tradición del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la noción de la “función social de la propiedad”. Este concepto ha existido en la mayoría de las constituciones nacionales como principio nominal desde la década de 1930. Este paradigma más intervencionista reconoce el “poder de policía” del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del interés público, respaldando así formas tradicionales de planeamiento regulador.
Éstos han sido intentos tímidos, sin embargo, porque la imposición de obligaciones legales, órdenes compulsivas y requisitos de reservación del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayoría de los países, los tribunales han dictaminado que el Estado puede imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposición de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido más difícil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligación de asignar suelos o unidades para vivienda social como condición previa para la aprobación de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.
Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la función social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construcción de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domésticos o de servicio. Ello ha causado la aparición de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificación en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.
En algunas ciudades que han intentado imponer códigos de zonificación, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradición de planeamiento burocrático que refleja una incomprensión de cómo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formación y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la noción establecida de que los dueños del suelo y la propiedad tienen el derecho automático a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayoría de los casos, las administraciones públicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios públicos, como también por los cambios en la legislación urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.
La mayoría de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislación urbana. Como consecuencia, no se han puesto en práctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido ignoradas. En algunas ciudades se tarda años en obtener la licencia para ciertos procesos de desarrollo importantes, como la subdivisión del suelo, lo cual afecta también el proceso de desarrollo informal.
Otro problema recurrente es el desarrollo paralelo y a veces antagonista de regímenes legales urbanísticos y ambientales separados. Las cláusulas ambientales se usan frecuentemente para oponerse a las políticas de viviendas con orientación social. En términos sociopolíticos, la mayoría de las leyes de planeamiento no cuentan con una participación popular sustancial, ya sea en su formulación o ejecución.
Al no cambiar la dinámica de los mercados de suelo, las políticas de planeamiento supuestamente contemporáneas frecuentemente terminan reforzando los procesos tradicionales de especulación del suelo y la propiedad, y la segregación socioespacial. A menudo El planeamiento urbano ha sido ineficiente para promover un desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha beneficiado a los emprendedores del suelo, inversores en propiedad y especuladores. Estas ganancias se han potenciado por el crecimiento significativo de precios causado por las regulaciones que establecen los límites del desarrollo urbano. Las áreas que han quedado para los sectores urbanos pobres, como los suelos públicos y las áreas ecológicamente sensibles, no son reguladas por el mercado.
Esta tensión entre la interpretación de los códigos civiles y las leyes de planeamiento burocrático ha promovido en la práctica el desarrollo informal y la segregación socioespacial: la ley ha sido uno de los factores determinantes de la ilegalidad urbana. En los casos en que se hicieron intentos significativos para promover la inclusión socioespacial y la sustentación ambiental, el régimen urbanístico-legal sigue sin respaldar por completo la práctica preponderante de gestión urbana.
Por ejemplo, unos aspectos de las sociedades público-privadas y la participación de ONGs en la provisión de servicios públicos han sido cuestionados debido a la confusión entre los valores privados y públicos. Los derechos sociales reconocidos nominalmente, como el derecho a la vivienda, no se han hecho cumplir plenamente debido a la carencia de procesos, mecanismos e instrumentos necesarios.
Derecho urbanístico y principios de la reforma legal
A partir de la década de 1980, un importante movimiento de reforma legal comenzó a cuestionar este ordenamiento legal exclusionista, y un nuevo paradigma ha emergido en algunos países. Los proponentes del derecho urbanístico han argumentado que es posible, y de hecho necesario, analizar los códigos civiles para encontrar principios legales que respalden una intervención decidida por parte del Estado en la regulación y el control social de los procesos relacionados con el suelo y la propiedad. La reinterpretación de principios legales tradicionales, como también el énfasis en principios ignorados previamente (como la noción de que ningún enriquecimiento es legítimo sin una justa causa) pueden coadyuvar a un progreso significativo en la formulación de la política urbanística de suelos.
Este esfuerzo exige conocimientos legales complejos, ya que potencialmente involucra debates legales y disputas judiciales cuyos resultados no son para nada ciertos. Desde el punto de vista de las comunidades urbanas y las administraciones públicas comprometidas a promover políticas de inclusión, este enfoque trata de organizar el marco regulador general, en parte por medio de la promulgación de nuevas leyes que expresen más claramente los principios del derecho urbanístico.
Si bien este proceso está más avanzado en Brasil (principalmente a través de la Constitución Federal de 1988 y la ley municipal de 2001) y Colombia (principalmente a través de la Constitución de 1991 y la Ley 388/1997), se ha incorporado una serie de principios comunes en los ordenamientos legales de otros países de América Latina (Fernandes 2007a; 2007b; Maldonado Copello 2003; 2007).
El principio estructural más importante es la noción de la función social de la propiedad, incluyendo la propiedad pública y el registro de la propiedad. Las ciudades son el producto de un proceso colectivo, y la promoción de un régimen territorial equilibrado es al mismo tiempo un derecho colectivo y una obligación del Estado. El ordenamiento urbanístico no se puede determinar exclusivamente por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del suelo, ni tampoco por los derechos del estado únicamente. Se debería promover la intervención pública imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.
Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribución justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueños, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestión; establecer una clara separación entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construcción; establecer criterios distintos para calcular la compensación de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesión de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer más firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.
El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligación del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la acción del Estado y la legislación urbanística; y el derecho a la regularización de asentamientos informales consolidados.
Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperación de plusvalías del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso más sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades también han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus “operaciones urbanísticas”, donde se negocian derechos de desarrollo y construcción dentro del marco de un plan maestro. También se han promovido en varios países programas de regularización para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.
No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales continúa, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretación progresiva, respaldando la noción de la función social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileños demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Código Civil (Mattos 2006).
En muchos países, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradición del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta técnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolíticos y económicos. La mayoría de los jueces observa el paradigma civilista que se enseña en los programas de estudio anacrónicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores más tradicionales.
El segundo principio estructural importante de este régimen urbanístico-legal emergente es la integración del derecho y la gestión en el marco de tres cambios legales-políticos interrelacionados:
Independientemente de las deficiencias que existen en este proceso, el enorme desafío que tienen los países y ciudades al promover la reforma del derecho urbanístico es garantizar el pleno cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.
El derecho a la ciudad
Además de reinterpretar y reformar sus sistemas legales nacionales, los juristas, políticos y activistas sociales de América Latina han promovido un debate internacional sobre un Estatuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca plenamente los derechos colectivos. Al mismo tiempo, estos conceptos progresivos acerca de los derechos de propiedad y la naturaleza del accionar del Estado con respecto al uso del suelo y el control del desarrollo han sido enfrentados combativamente por aquéllos que siguen favoreciendo un enfoque incondicional de los derechos de propiedad y la homogenización de los regímenes de suelo y de propiedad.
En este contexto de incertidumbre conceptual, se debe ir construyendo un marco de regulación sobre el desarrollo y la gestión del suelo urbano. El planeamiento espacial es un proceso poderoso; si las leyes urbanísticas han beneficiado por mucho tiempo a ciertos grupos económicos, contribuyendo así al proceso de segregación socioespacial, la promoción de la reforma del derecho urbanístico debería contribuir a crear las condiciones para ciudades más inclusivas y equitativas.
La participación continua de juristas y políticos − como también de agencias nacionales e internacionales, universidades y organizaciones de investigación − es crucial, y puede tomar muchas formas:
La construcción de un nuevo orden urbanístico-legal en América Latina y otras regiones es un debate cambiante, lleno de contradicciones y desafíos, y ninguno de los acontecimientos recientes se puede dar por hecho. Si la mayor politización de la legislación urbanística ha creado un marco más amplio para la participación popular en el proceso de defensa de sus derechos colectivos e intereses sociales, por la misma razón las nuevas leyes han generado una mayor resistencia en los sectores conservadores.
La plena concreción de las posibilidades introducidas por el nuevo ordenamiento urbanístico-legal en Brasil, Colombia y otros países dependerá de varios factores, pero sobre todo de la renovación de los procesos de movilización sociopolítica, el cambio institucional y la reforma legal.
Referencias
Fernandes, Edésio. 2007a. Implementing the urban reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization 19(1): 177–189.
———. 2007b. Constructing the “right to the city” in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201–219.
Maldonado Copello, María Mercedes. 2003. Reforma territorial y desarrollo urbano – Experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Bogotá: CIDER-Universidad de los Andes/LILP/FEDEVIVIENDA.
———. 2007. El proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y desarrollo territorial. En Fernandes, Edésio y Betânia Alfonsin, Direito Urbanístico: Estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte, Brazil: Del Rey.
Mattos, Liana Portilho. 2006. Função social da propriedade na prática dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
Sobre los autores
Edésio Fernandes es abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres, el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileñas. Ha sido Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el año académico 2008–2009.
María Mercedes Maldonado, abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus áreas de interés incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los derechos de propiedad y la recuperación de plusvalías.
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Según la tradición impuesta por los anteriores coloquios sobre conservación, un grupo de conservacionistas provenientes de diferentes sectores y regiones geográficas se reunieron con el fin de ir un paso más adelante, en sintonía con el informe recientemente emitido por el gobierno del presidente Obama sobre “Grandes paisajes de los Estados Unidos” (Consejo sobre Calidad Ambiental 2011), y con un sinfín de iniciativas a nivel estatal y municipal. El objetivo de la jornada fue lograr avances en la colaboración entre propietarios, administradores de suelos y ciudadanos tanto del sector público como privado, sin fines de lucro y académico, en lo que respecta a la conservación de grandes paisajes, así como comprender y ampliar sus conocimientos teniendo en cuenta el ejemplo dado por las diferentes iniciativas de conservación de grandes paisajes que están logrando resultados de conservación medibles y duraderos, lo que redundará en beneficios para las generaciones futuras.
De la misma manera que ahora podemos apreciar el resurgimiento de las White Mountains en Nueva Hampshire –desde su imagen desértica, similar a un paisaje lunar en 1900 a su condición actual, majestuosa y exuberante– los estadounidenses del siglo XXII deberán ser capaces de apreciar de qué manera nuestra previsión para trabajar más allá de los límites de propiedad, jurisdiccionales e incluso nacionales se convirtió en un factor clave de los esfuerzos realizados en la nación por distintas generaciones con el fin de preservar las fuentes esenciales de agua dulce, los productos del bosque producidos en forma sustentable y amplias oportunidades recreativas.
Comentarios de los ponentes
Los ponentes de la conferencia hicieron hincapié en la importancia de la cooperación constante entre las diferentes organizaciones y los diferentes sectores para poder lograr objetivos duraderos. Susan Collins, senadora republicana por Maine, relató con orgullo de qué manera se conservaron más de 800.000 hectáreas de bosques de Maine en los últimos doce años. La senadora comentó: Bosque Nacional White Mountain cerca del pueblo de Berlin, Nueva Hampshire.
“Lo logramos mediante la constitución de una sociedad entre todos los niveles del gobierno, la industria de productos forestales, grupos ambientales, forestales y recreativos, y propietarios. A través de esta sociedad, hemos podido mantener y aún aumentar los niveles de productividad de madera y cosechas, apoyando así una industria de productos forestales diversa y sólida que emplea a decenas de miles de trabajadores en la producción de papel, otros productos derivados de la madera y energía renovable. Al mismo tiempo, hemos logrado proteger la biodiversidad, los bosques antiguos y maduros y el acceso público a la recreación, además de aumentar las oportunidades para el turismo” (Levitt y Chester 2011, 72).
Peter Welch, representante demócrata por Vermont, y Rush Holt, representante demócrata por Nueva Jersey, destacaron la importancia de ser perseverantes en estos esfuerzos. Welch hizo hincapié en el valor de mantener los presupuestos para la conservación de tierras durante la presente ronda de negociaciones sobre el presupuesto. Recordó a la audiencia que, en 1864, el entonces presidente Abraham Lincoln dejó por un instante de centrar su atención en una crisis de dimensiones monumentales —la guerra civil— con el fin de firmar un proyecto de ley para transferir el área de Yosemite al estado de California para uso público y recreativo. Si Lincoln fue capaz de crear el parque Yosemite en medio de la guerra civil, afirmó Welch, nosotros podemos hacer lo mismo en estos tiempos de presupuestos ajustados y volatilidad económica.
Holt centró sus comentarios en el hecho de poder cumplir la antigua promesa de financiar integralmente las porciones federales y estatales del Fondo para la Conservación de Tierras y Agua (Land and Water Conservation Fund o LWCF), al igual que otras iniciativas legislativas, tales como la Ley para la Conservación de Corredores de Vida Silvestre. Holt fue categórico a la hora de animar a la comunidad conservacionista a responder a la necesidad de tomar medidas urgentes por nuestro propio bien y por el bien de las generaciones futuras. Recordó además a la audiencia la advertencia del expresidente Lyndon Johnson, firmante de las leyes originales relacionadas con el LWCF y de la Ley de V ida Silvestre en el año 1964: “Si queremos que las generaciones futuras nos recuerden con gratitud en vez de con pena, debemos lograr mucho más que los milagros de la tecnología. También es nuestro dejarles vislumbrar el mundo tal como fue creado, y no sólo su imagen después de que nosotros pasáramos por él” (Henry y Armstrong 2004, 123).
Peter Welch, representante demócrata por Vermont, y Rush Holt, representante demócrata por Nueva Jersey, destacaron la importancia de ser perseverantes en estos esfuerzos. Welch hizo hincapié en el valor de mantener los presupuestos para la conservación de tierras durante la presente ronda de negociaciones sobre el presupuesto. Recordó a la audiencia que, en 1864, el entonces presidente Abraham Lincoln dejó por un instante de centrar su atención en una crisis de dimensiones monumentales —la guerra civil— con el fin de firmar un proyecto de ley para transferir el área de Yosemite al estado de California para uso público y recreativo. Si Lincoln fue capaz de crear el parque Yosemite en medio de la guerra civil, afirmó Welch, nosotros podemos hacer lo mismo en estos tiempos de presupuestos ajustados y volatilidad económica.
Holt centró sus comentarios en el hecho de poder cumplir la antigua promesa de financiar integralmente las porciones federales y estatales del Fondo para la Conservación de Tierras y Agua (Land and Water Conservation Fund o LWCF), al igual que otras iniciativas legislativas, tales como la Ley para la Conservación de Corredores de Vida Silvestre. Holt fue categórico a la hora de animar a la comunidad conservacionista a responder a la necesidad de tomar medidas urgentes por nuestro propio bien y por el bien de las generaciones futuras. Recordó además a la audiencia la advertencia del expresidente Lyndon Johnson, firmante de las leyes originales relacionadas con el LWCF y de la Ley de V ida Silvestre en el año 1964: “Si queremos que las generaciones futuras nos recuerden con gratitud en vez de con pena, debemos lograr mucho más que los milagros de la tecnología. También es nuestro dejarles vislumbrar el mundo tal como fue creado, y no sólo su imagen después de que nosotros pasáramos por él” (Henry y Armstrong 2004, 123).
De estos debates se desprende claramente que los líderes de todos los sectores se encuentran listos para ayudar a implementar las aspiraciones conservacionistas de cooperación mencionadas por Collins, Welch y Holt. Bob Bendick, director de relaciones gubernamentales de los Estados Unidos en The Nature Conservancy, indicó que “el objetivo general de AGO [America’s Great Outdoors] debería ser el de crear y mantener una red nacional de grandes áreas de tierras, agua y costas restauradas y conservadas, alrededor de las cuales los estadounidenses puedan llevar a cabo vidas productivas y saludables” (Levitt y Chester 2011, 74). En la misma línea, Bendick compartió con el grupo su sueño personal de que, algún día, sus pequeñas nietas pudieran, cuando fueran adultas, mirar desde el arco de la entrada el Parque Nacional Y ellowstone y ver que “en todos los Estados Unidos, 400 millones de personas han logrado organizar sus vidas y actividades en toda la extensión de este país extraordinario de tal manera que han podido reconciliar sus vidas con el poder, la gracia, la belleza y la productividad de la tierra y el agua que, al fin y al cabo, nos sustentan a todos” (Levitt y Chester 2011, 75).
Will Shafroth, secretario adjunto de Piscicultura, Vida Silvestre y Parques del Departamento del Interior de los Estados Unidos, y Harris Sherman, subsecretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, compartieron con franqueza sus evaluaciones acerca de la situación actual. Shafroth describió el arduo trabajo y la gran cantidad de comentarios que ayudaron a elaborar el informe de America’s Great Outdoors. Shafroth, por su parte, resaltó que, aunque dicho trabajo sirve como buen fundamento para los esfuerzos que se realicen en el futuro, sostener el impulso conservacionista en estos tiempos de rígidas limitaciones presupuestarias exige una gran cuota de creatividad y pensamiento proactivo.
Sherman agregó que la idea integral de conservación de paisajes implica que debemos pasar de llevar a cabo únicamente actos de conservación al azar a fomentar iniciativas a gran escala más integrales y colaborativas, en las que se pueda involucrar a muchas agencias y tipos de propietarios. Resaltó además la importancia especial que tendrán los resultados del debate sobre el proyecto de Ley de Granjas de 2012, ya que las disposiciones conservacionistas que incluye dicho proyecto tendrán una importancia crucial para el éxito de las medidas tendientes a la conservación de paisajes.
El entusiasmo por la conservación de grandes paisajes demostrado por los ponentes provenientes del público en general y de las organizaciones sin fines de lucro se vio apoyado aún más por Jim Stone, propietario particular y administrador de un rancho en el Valle Blackfoot de Montana. Stone fue uno de los fundadores del Desafío Blackfoot, una organización popular que, mediante un enfoque centrado en la conservación de paisajes, ha logrado impresionantes resultados medibles en los últimos 30 años.
Jamie Williams, colega de Stone y miembro de The Nature Conservancy, explicó que el Desafío Blackfoot ha logrado un éxito extraordinario en todos estos años debido a que se tomaron el tiempo necesario para involucrar a gran cantidad de propietarios y socios mediante un enfoque basado en el consenso sobre la conservación. Los pequeños éxitos iniciales fueron de suma importancia a la hora de generar confianza para lograr los exitosos resultados posteriores (Williams 2011). En lo que respecta a la recuperación de arroyos solamente, el Desafío Blackfoot logró involucrar a más de 200 propietarios en unos 680 proyectos sobre 42 arroyos y 960 kilómetros de arroyos, lo que ha dado como resultado directo un aumento del 800 por ciento en las poblaciones de peces en el valle de más de 607.000 hectáreas. Stone es categórico al afirmar que, con la gente correcta en los lugares correctos, lo que se logró en la región de Blackfoot podría también lograrse en toda la nación.
El programa se completó con un panel de investigadores y funcionarios académicos que representaban a distintas universidades, facultades e instituciones de investigación dedicados a la tarea de catalizar las iniciativas de conservación de grandes paisajes. Matthew McKinney, de la Universidad de Montana, moderó un debate junto con David Foster, de Harvard Forest y la Universidad de Harvard, Perry Brown, de la Universidad de Montana, y Karl Flessa, de la Universidad de Arizona. Los panelistas analizaron de qué manera las instituciones, tanto en sus actividades internas como de extensión, pueden utilizar sus capacidades analíticas y su poder de convocatoria con el fin de fomentar las iniciativas para obtener un amplio impacto.
Perry Brown señaló que las universidades que van a representar un papel en las iniciativas de conservación en el mundo real no serán aquellas que permanezcan aisladas sino, por el contrario, las que mantengan relaciones con socios no académicos, tales como tribus indígenas, agencias gubernamentales federales y estatales y organizaciones sin fines de lucro, ya sean de gran envergadura a nivel nacional como de menor escala a nivel municipal. David Foster reforzó esta idea describiendo las actividades de extensión llevadas a cabo por Harvard Forest con el fin de elaborar y divulgar su reciente informe sobre Tierras V írgenes y Bosques en Nueva I nglaterra (Foster y otros 2009).
Casos de conservación de grandes paisajes
En todo el país, existen casos ejemplares de conservación de grandes paisajes que han experimentado progresos in situ, desde M aine hasta M ontana y desde el sur de Arizona hasta el norte de Florida. Uno de los casos más importantes que ha estado en funcionamiento por más tiempo se encuentra en la cuenca ACE, en las famosas tierras bajas de Carolina del Sur. La cuenca ACE, formada por más de 140.000 hectáreas que desembocan en los ríos Ashepoo, Combahee y Edisto Sur, entre Charleston y Beaufort, es uno de los mayores estuarios sin desarrollar de todo el litoral atlántico de los Estados Unidos (ver figura 1).
A fines de la década de 1980, un grupo de organizaciones públicas, privadas y sin fines de lucro unieron sus esfuerzos con el fin de crear una sociedad que protegiera las excepcionales fuentes de agua, la vida silvestre y los paisajes de la región. Entre los miembros de la Sociedad de la Cuenca ACE se encuentran agencias federales, como el Servicio de Piscicultura y V ida Silvestre y la Administración Nacional de Océanos y Atmósfera; agencias estatales, como el Departamento de Recursos Naturales de Carolina del Sur; organizaciones nacionales sin fines de lucro, como The Nature Conservancy y Ducks Unlimited
Los miembros de esta sociedad han logrado conservar más de 54.225 hectáreas, que constituyen una superficie contigua en el centro mismo de la cuenca ACE que une derechos de servidumbre sobre terrenos privados, un Refugio Nacional de Vida Silvestre, las Áreas de Administración de Vida Silvestre de Carolina del Sur y un centro interpretativo natural e histórico del condado de Charleston, entre otras propiedades. En su calidad de iniciativa de conservación de paisajes de gran envergadura, la cuenca ACE se destaca realmente entre otros proyectos. Mark Robertson, director ejecutivo de The Nature Conservancy en Carolina del Sur, indicó que este esfuerzo “estableció un estándar en cuanto a la forma de implementar proyectos de conservación a gran escala mediante la colaboración de los propietarios particulares, los grupos conservacionistas y las agencias gubernamentales”. Al preguntársele acerca de la importancia de los progresos obtenidos en la cuenca ACE hasta la fecha, Dana Beach, directora de la Liga de Conservación Costera, responde categóricamente: “La importancia central tiene que ver con el hecho de que, por primera vez, estas tareas de conservación les han brindado a muchas personas la esperanza de que un lugar de tanta importancia no caerá inevitablemente en el desarrollo” (Holleman 2008). Próximos pasos El coloquio sobre liderazgo en conservación concluyó con un acuerdo general en cuanto a que todavía queda mucho por hacer y que esta es una oportunidad histórica para extender el progreso logrado inicialmente en el campo de la conservación de grandes paisajes. El debate acerca de los próximos pasos que deben darse se organizó en torno a cuatro tipos de iniciativas. Coloquios sobre políticas de conservación Resulta necesario continuar estos coloquios sobre políticas de conservación, tanto entre los conservacionistas de los sectores público, privado, sin fines de lucro y académico como entre la comunidad conservacionista y los responsables a nivel local, estatal y federal, que deberán centrarse en las oportunidades que actualmente se presentan para llevar a cabo iniciativas de conservación de grandes paisajes en toda la nación. En estos encuentros deberían darse a conocer los casos de éxito que han involucrado propiedades orientadas tanto a la cultura como a la naturaleza (ya que ambos tipos de conservación son muy valorados por el público); tener en cuenta las medidas de conservación que se están tomando a nivel regional; y pensar imaginativamente en otras nuevas. En cuanto a la esfera política, estos coloquios deberían estar conectados con los comités conservacionistas en los diferentes niveles de gobierno (municipal, del condado, estatal, federal e internacional). Dentro de los contextos de organizaciones sin fines de lucro y académico, el diálogo debería producirse entre las diferentes disciplinas y cruzar los límites institucionales. Dichos debates intersectoriales e interdisciplinarios probablemente den como resultado soluciones creativas e ideas novedosas. Aunque en estos debates se aproveche la naturaleza socialmente neutra de las universidades en su calidad de coordinadoras, no por ello deben dejar de dar respuesta a los problemas prácticos y reales que sean causas significativas de preocupación para los profesionales del campo y los propietarios. Investigación Otra necesidad inmediata es la de actualizar los mapas e inventarios existentes (como por ejemplo, la base de datos de la Sociedad de Paisajes del Noreste de la Asociación para el Plan Regional) con el fin de ofrecer una visión más completa de las iniciativas que se encuentran en marcha, ya sean públicas, privadas o sin fines de lucro. Por otro lado, un panorama general más amplio acerca de los esfuerzos realizados a nivel nacional resultaría muy útil para los grupos y redes que trabajan con el fin de fomentar la práctica de la conservación de grandes paisajes. Entre estos grupos se cuentan la Red de Profesionales para la Conservación de Grandes Paisajes, un programa del I nstituto Lincoln, y las Cooperativas para la Conservación de Paisajes (Landscape Conservation Cooperatives o LCC) del Servicio de Piscicultura y Vida Silvestre de los Estados Unidos. Todos estos esfuerzos de investigación podrían resultar mucho más pertinentes y rentables si implicaran la cooperación entre una amplia gama de organizaciones públicas y privadas. Y podrían, además, fomentar el aumento de las iniciativas de educación medioambiental, que ya se cuentan con cuentagotas. También se precisa una mayor investigación para medir el impacto, el rendimiento a lo largo del tiempo y los resultados de las iniciativas de conservación de grandes paisajes, así como también para identificar los factores claves de éxito de aquellas iniciativas que sean capaces de demostrar resultados significativos medibles. Una investigación particularmente importante sería aquella capaz de identificar dónde, cuándo y cómo ciertos esfuerzos logran prestar servicios mejorados y medibles para el ecosistema, tales como una mejor calidad del agua, un mayor crecimiento en las poblaciones de vida silvestre y una mayor producción sustentable de productos derivados de los bosques. Redes Recientemente se han creado, o están emergiendo, una importante cantidad de redes dedicadas a los grandes paisajes, tales como la Red de Profesionales para la Conservación de Grandes Paisajes y las LCC mencionadas anteriormente. A medida que estas redes evolucionen, es muy probable que vayan apoyándose unas en otras a escalas geográficas cada vez mayores, aunque también deberán centrar sus esfuerzos en compartir sus conocimientos y desarrollar capacidades a nivel local con el fin de obtener resultados duraderos. Sin perjuicio de la necesidad de tener los pies en la tierra, estas redes tienen la oportunidad de conseguir socios internacionales que tengan algo que enseñar. Dentro de sus propios territorios, las redes de conservación de grandes paisajes deben conectarse con distintos electorados, como filántropos interesados en la conservación de grandes paisajes, cuerpos docentes y estudiantes universitarios, agencias públicas y, lo que es más importante, propietarios particulares y administradores de terrenos. Demostración e implementación Dadas las fuertes restricciones que se esperan en los nuevos programas de conservación a nivel federal, estatal y local para los próximos años, los participantes centraron gran parte de su atención en la utilización creativa de los presupuestos existentes para la conservación de paisajes. Uno de los participantes destacó el papel significativo que ya está representando el Departamento de Defensa al conservar y limitar el desarrollo en los terrenos adyacentes a las reservas militares activas. Dichos programas se utilizan en la actualidad para proteger de forma efectiva los distintos hábitats y tierras de trabajo del desarrollo, y para limitar la fragmentación de los paisajes. Asimismo, estos programas podrán utilizarse en el futuro para tratar los problemas relacionados con la protección de las fuentes de agua. Otro de los participantes mencionó la importancia que podrían tener los presupuestos estatales y federales para el transporte, los cuales podrían utilizarse con el fin de mitigar el impacto negativo que generan las nuevas carreteras y autopistas. Particular entusiasmo mostraron varios participantes de sociedades formadas por organizaciones públicas, privadas y sin fines de lucro que poseen una reconocida trayectoria en la protección y mejoramiento de recursos naturales y culturales de gran valor local para constituir la médula de una infraestructura ecológica regional. A modo de ejemplo, podemos mencionar Santa Fe, Nuevo México; la cuenca Chattahoochee/Apalachicola en Georgia, Mississippi y Florida; la Corona del Continente, en Montana, Alberta y la Columbia Británica; y las tierras altas de Nueva Jersey. Otras oportunidades de financiamiento para las iniciativas de conservación de grandes paisajes incluyen incentivos estatales para la protección de terrenos privados que pueden utilizarse como fondos de contrapartida en relación con ciertos programas federales (como por ejemplo, los fondos de contrapartida necesarios para el financiamiento establecido por la Ley de Conservación de Pantanos de Norteamérica); programas comunitarios de protección de bosques que, en la actualidad, están adquiriendo impulso en toda la nación; oportunidades especiales de Inversiones Relacionadas con el Programa (Program-Related Investmentso PRI) para fundaciones; y mercados emergentes dedicados a los servicios de protección de ecosistemas que reciben apoyo de las políticas federales y de las sociedades formadas por organizaciones públicas y privadas, entre los que se incluyen los mercados bancarios estatales de mitigación para los créditos destinados al carbón, tales como los de California. Conclusión A pesar de las evidentes restricciones presupuestarias a nivel federal, se encuentran disponibles incontables oportunidades para llevar a cabo proyectos de conservación a escala expansiva, con un enfoque de extensión, capaces de lograr resultados de conservación medibles y duraderos. Los propios participantes de la conferencia ofrecieron claras muestras de que el concepto de conservación de grandes paisajes se ha extendido y ahora pueden observarse iniciativas en todo el continente. Estos participantes y sus colegas, tanto aquí como en el exterior, se encuentran hoy a la vanguardia — y lo seguirán estando— en las iniciativas para la protección de la naturaleza dentro del contexto de los valores humanos, en proporción a los desafíos conservacionistas a los que se enfrentan. Coloquio sobre Liderazgo en Conservación El primero de marzo de 2011, el Lincoln Institute of Land Policy celebró su décimo Coloquio sobre Liderazgo en Conservación anual, centrado en “El futuro de la conservación de grandes paisajes en los Estados Unidos”. La sesión fue organizada por James N. Levitt, fellow del Instituto Lincoln, con la colaboración de Armando Carbonell, senior fellow y director del Departamento de Planificación y Forma Urbana. La jornada tuvo lugar en el Salón de miembros del Congreso de la Biblioteca del Congreso, justo enfrente del Capitolio de los EE.UU. en Washington, DC, coincidiendo con el centésimo aniversario de la fecha en que el expresidente William Howard Taft suscribió la ley que permitió la creación de bosques nacionales en la región este del país, lo que marcó un hito en la legislación. La Ley Weeks de 1911, así llamada en honor al congresista (y más tarde senador) de Massachusetts John Wingate Weeks modificó la esencia del conservacionismo en cooperación, al permitir la participación de ciudadanos activos en los sectores público, privado, sin fines de lucro, académico y de investigación de los Estados Unidos. Sobre el Autor James N. Levitt es fellow del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Lincoln Institute of Land Policy y director del Programa de Innovaciones sobre la Conservación de Harvard Forest, Universidad de Harvard. Referencias Consejo sobre Calidad Ambiental. 2011. “America’s great outdoors: A promise to future generations”. Washington, DC: Imprenta gubernamental. http://americasgreatoutdoors. gov/report Foster, D., D. Kittredge, B. Donahue, K. Fallon Lambert, M. Hunter, L. Irland, B. Hall, D. Orwig, A. Ellison, E. Colburn, A. D’Amato y C. Cogbill. 2009. “Wildlands and woodlands: A vision for New England”. En Harvard Forest Paper 32. Petersham, MA: Harvard Forest. Henry, Mark y Leslie Armstrong. 2004. “Mapping the future of America’s national parks: Stewardship through geographic information Systems”. Redlands, CA: ESRI. Holleman, Joey. 2008. “Ace Basin: Protected forever”. En The State, Local/Metro Section, 10 de noviembre. http://www.thestate.com/2008/11/10/584599/ace-basin-protected-forever.html#ixzz1W3yQd7KP. Levitt, James N. y Charles N. Chester. 2011. “The future of large landscape conservation in America”. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/1916_The-Future-of-Large-Landscape-Conservation-in-America. Williams, Jamie. 2011. “Scaling up conservation for large landscapes”. En Land Lines 23(3): 8–13. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1923_1246_LLA_071103.pdf. Otros Recursos Levitt, James N., ed. 2005. “From Walden to Wall Street: Frontiers of conservation finance”. 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Los fideicomisos de suelo en los Estados Unidos difieren entre sí en gran manera, ya sea en términos de antigüedad, tamaño de la superficie protegida, misión, estrategia, presupuesto y contexto. Audrey Rust, una reconocida líder conservacionista y beneficiaria de la beca Kingsbury Browne 2012 del Instituto Lincoln, es la indicada a la hora de analizar las diferencias entre dos medidas de conservación totalmente diferentes pero igualmente exitosas que se dieron en la región oeste de los Estados Unidos. Rust se desempeñó como presidente y gerente general del Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península (Peninsula Open Space Trust o POST) en Palo Alto, California, durante 24 años hasta julio de 2011. En la actualidad es miembro del directorio de la Reserva American Prairie (American Prairie Reserve o APR) en Bozeman, Montana.
La APR es uno de los nuevos proyectos de conservación más ambiciosos del país, cuyo objetivo es lograr reunir 1,42 millones de hectáreas y crear el complejo más grande de vida silvestre de los 48 estados continentales del país en Montana, el cuarto estado más grande de los Estados Unidos, cuya población es la séptima de menores dimensiones (solamente un millón de habitantes en 2012). Por otro lado, el POST comprende sólo el 2 por ciento de la superficie proyectada de la APR, aunque se considera un proyecto con mucho éxito, ya que reúne unas 28.300 hectáreas de espacios abiertos, granjas y parques de altísimo valor económico en una región que presenta una gran densidad y que va de San Francisco al Valle Silicon, con más de 7 millones de habitantes.
A pesar de sus perfiles tan disímiles, estas organizaciones comparten una sorprendente cantidad de similitudes. En esta entrevista con el Instituto Lincoln, Rust compara las historias y características particulares del POST y de la APR en base a su experiencia de primera mano con cada organización, y ofrece además algunas lecciones universales para todos aquellos involucrados en la difícil y desafiante tarea de preservar los espacios abiertos.
Instituto Lincoln: ¿Cómo se originó el Fideicomiso del Espacio Abierto de la Península y cuál es su misión?
Audrey Rust: El POST es un fideicomiso de suelo tradicional de 35 años de antigüedad, ubicado en una densa región metropolitana y que ha crecido en forma significativa desde su fundación en el año 1977. En sus orígenes, esta organización fue una socia de conservación privada del Distrito Regional del Espacio Abierto del Centro de la Península, una agencia pública de la península de San Francisco financiada mediante impuestos (ver figura 1). El POST, trabajando en la periferia urbana, recaudaba fondos privados en nombre del Distrito y, en ocasiones, llevaba a cabo un proyecto de donación de tierras. En la actualidad, todo el territorio protegido por el POST se encuentra dentro de un área metropolitana importante.
Debido a que el POST se encuentra ubicado en un lugar de gran densidad poblacional, resultó indispensable desde el principio incluir de inmediato oportunidades de recreación pública de baja intensidad, así como también brindar la posibilidad de exposición a la biodiversidad de la península, donde, dentro de un tramo transversal de 20 kilómetros, podemos pasar a través de al menos nueve ecosistemas diferentes. La tarea del POST tiene como objetivo garantizar un sistema de terrenos abiertos interconectados en corredores a lo largo de la bahía de San Francisco, las montañas de Santa Cruz y la costa del Pacífico. No se contempla ninguna cantidad total específica de hectáreas, a menos que se esté llevando a cabo una campaña en particular; sin embargo, el hecho de brindarle a la gente un lugar donde experimentar la naturaleza es sin duda una fuerza impulsora.
Instituto Lincoln: ¿Y cuáles son la génesis y misión de la reserva American Prairie?
Audrey Rust: Desde su fundación en el año 2002, la APR ha logrado reunir 110.883 hectáreas, aunque continuamente intenta proteger otras 1,42 millones de hectáreas contiguas de praderas de hierba corta en calidad de reserva de vida silvestre en la región noreste de Montana, uno de los únicos cuatro lugares en todo el mundo donde tal medida de conservación es posible (ver figura 2). La idea 1se originó en las investigaciones realizadas por un grupo de organizaciones conservacionistas sin fines de lucro que trabajaban en la región norte de las Montañas Rocosas, quienes, en sus comienzos, obtuvieron el asesoramiento científico del Fondo Mundial para la Vida Silvestre.
La APR está introduciendo bisontes de las llanuras sin introgresión genética del ganado, y es su intención desarrollar una manada sustentable de 10.000 cabezas, a la vez que se encuentra restaurando otras especies nativas, tales como perros de la pradera, hurones de pies negros y lechuzas vizcacheras. La APR adquirió rápidamente una gran cantidad de tierras, pero le llevará décadas reintroducir la fauna silvestre e impulsar un crecimiento significativo de poblaciones de estas especies.
Los terrenos federales representan un gran porcentaje del hábitat de vida silvestre que está reuniendo la APR. Los terrenos de la reserva limitan al sur con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Charles M. Russell y al oeste con el Monumento Nacional de la Quebrada del Río Missouri Superior, el cual figura destacadamente en nuestra historia nacional como parte de la expedición de Lewis y Clark.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos clave que deben enfrentar el POST y la APR?
Audrey Rust: El mayor desafío que enfrenta cualquier proyecto de conservación es siempre el financiamiento. El primer obstáculo es identificar a los posibles donantes y captar su atención. Para ello, se necesita una visión claramente articulada, así como también la habilidad de hacer que el proyecto sea interesante para el posible donante. La validación de la misión por parte de un tercero respetado es clave en esta cuestión. También se necesitan ciertos medios para que el donante experimente el proyecto de interés y se sienta adecuadamente incluido, además de desarrollar una relación sólida que dé como resultado la posibilidad de solicitar su apoyo en forma apropiada y en el momento justo.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los desafíos de financiamiento del POST en particular?
Audrey Rust: En el área de la bahía de San Francisco, millones de personas ven y aprecian el hecho de que la proximidad con la naturaleza mejora su calidad de vida, pero la mayoría no conoce el papel que desempeña el POST en esta tarea o, si lo saben, no necesariamente se sienten movilizados para apoyar económicamente el trabajo del POST. La competencia por obtener financiamiento filantrópico dentro de la pequeña área geográfica del Valle Silicon es intensa. Todas las principales organizaciones conservacionistas, además de la poderosa maquinaria de recaudación de fondos de la Universidad de Stanford, funcionan dentro de esta área.
En el POST, la recaudación de fondos se realiza de manera tradicional. Existe un programa anual de donación muy bien desarrollado que mueve a muchos donantes en los niveles de donación de capital más altos. Muchos de ellos están dispuestos a prestar sus redes de contactos para la causa y, debido al éxito que siempre tiene la organización y a su listado de donantes actuales, las personas se sienten cómodas y apoyadas por su comunidad cuando realizan una donación. El modelo del POST también ha dependido de conseguir y crear fondos públicos y, posteriormente, vender terrenos o derechos de servidumbre a una entidad pública, ya sea al mismo precio pagado por el POST o a un precio menor, lo que permite que la organización obtenga un rendimiento de los fondos del donante para que estos sean utilizados nuevamente en el futuro.
El POST también enfrenta el desafío del éxito. Con frecuencia, los donantes a nivel de liderazgo sienten que ya están listos para pasar a enfocarse en nuevas ideas y nuevas cuestiones medioambientales, ya que ven que su impacto personal no es tan visible como lo sería si comenzaran su propia organización nueva. Algunos donantes sienten que ya han hecho su parte y que ahora es el turno de que otros ocupen su lugar. Nunca ha sido tan difícil atraer a nuevos donantes de los niveles más altos de liderazgo.
Instituto Lincoln: ¿De qué manera la misión y los objetivos de la APR afectan su estrategia de recaudación de fondos?
Audrey Rust: La APR enfrenta lo que comúnmente se denomina un problema de “pipeline” debido a que la APR es una organización relativamente nueva, y en la que la población de posibles donantes se encuentra muy dispersa y a gran distancia de la reserva, encontrar a las personas correctas ha conllevado varios falsos comienzos y reuniones improductivas. Ha sido difícil exponer el proyecto ante los posibles donantes de manera que se pueda desarrollar una relación filantrópica. Aunque los miembros del directorio están dispuestos, solamente unos pocos poseen redes de contactos que hayan sido productivas para la APR. Resulta difícil y costoso evaluar el interés real de un posible donante, estimar su probable nivel de donación y desarrollar una relación perdurable con una persona que se encuentra lejos geográficamente. Por ahora, el estatus no está asociado con el hecho de apoyar la causa. Además, la enorme meta de la campaña (de 300 millones a 500 millones de dólares) hace que una donación de un millón de dólares parezca insignificante. Toda campaña práctica debería atraer una donación de entre 80 millones y 100 millones de dólares en la cima de la pirámide de la recaudación de fondos.
Desarrollar un listado productivo de posibles donantes a nivel de liderazgo sólo vale la pena si realmente podemos reunirnos y desarrollar relaciones con ellos. La geografía genera dificultades cuando no hay suficientes personas en un área en particular y no se pueden aprovechar los esfuerzos realizados. El tiempo es un elemento clave para desarrollar las relaciones necesarias.
No obstante, debido al tamaño y alcances poco comunes de la APR, esta organización puede tener un atractivo singular para personas con un alto nivel económico que, tal como ocurrió con los Rockefeller hace unas décadas, podrían crear esta Reserva solamente en base a sus obras filantrópicas. Y este es el sueño sin cumplir de todo director ejecutivo. Las probabilidades son pocas, pero la historia nos demuestra que es posible. El modelo de la APR nunca recurrió a los fondos públicos como manera de aprovechar el dinero privado, ya que los terrenos públicos arrendados están, en cierta medida, logrando justamente esto.
Otro desafío muy importante para la APR en cuanto al financiamiento es la escala del proyecto. El impacto se da en aumentos de 20.250 o 40.500 hectáreas en un paisaje en el que los biólogos conservacionistas han determinado que, para que una llanura de hierba mixta sea un ecosistema sano y funcional y pueda sostener el complemento total de la biodiversidad de praderas nativas, el terreno debería ser de aproximadamente 13.000 kilómetros cuadrados (cerca de 1,3 millones de hectáreas).
Instituto Lincoln: ¿Cómo han enfrentado los desafíos de financiamiento los líderes de ambas organizaciones?
Audrey Rust: Tanto en la APR como en el POST, el primer presidente y director ejecutivo, que también cumplía las funciones de miembro del directorio, tenía una sólida formación en negocios pero ninguna experiencia en la recaudación de fondos o en cómo llevar adelante una organización sin fines de lucro. El vicepresidente del directorio de ambas organizaciones era un exitoso inversor de capital de riesgo y se lo consideraba como fundador. Todos estos líderes eran carismáticos y poseían buenos contactos. Por último, pero no por ello menos importante, ambos directores ejecutivos fundadores debieron aportar o prestar grandes cantidades de fondos a la organización para mantenerla a flote.
El presidente fundador de la APR, Sean Gerrity, continúa al timón de la organización después de 10 años, sin que se haya reducido su pasión por el conservacionismo. Sin embargo, el tiempo necesario para realizar tantos viajes y suplir las necesidades económicas de la organización superaba el de un trabajo de tiempo completo y ninguno de los profesionales de desarrollo que contrató logró aliviarle la carga. Bajo la premisa de que los posibles donantes desean encontrarse con alguien que posea un título, hace dos años Gerrity realizó un cambio radical en cuanto al funcionamiento de la organización y contrató dos directores gerentes que son capaces de soportar una significativa carga en cuanto a la recaudación de fondos y los contenidos. Esta estrategia requiere de reuniones o llamadas telefónicas constantes a fin de mantenerse alineados en todos los aspectos de la organización, pero está funcionando. La organización de la APR en base al modelo de directores gerentes ha permitido al personal viajar más y desarrollar mejores relaciones con los donantes. El personal actual ha sido contratado hace menos de dos años, pero está logrando avances.
Instituto Lincoln: ¿Cómo ha superado usted el desafío de recaudar fondos en el POST?
Audrey Rust: Cuando el POST me contrató en 1986 para reemplazar a Robert Augsburger, director ejecutivo fundador, mi primera misión fue recaudar 2 millones de dólares en unos pocos meses para ejercer una opción de compra sobre una finca costera muy importante, que representó el primer proyecto realmente independiente del POST.
Yo entendía a la comunidad local de donantes y tenía bastante experiencia en recaudación de fondos y gestión de organizaciones sin fines de lucro. Estaba completamente abocada al trabajo y a la necesidad de cumplir con nuestras obligaciones financieras. Aunque generalmente no era necesario viajar para recaudar fondos, la proximidad de los posibles donantes convertía cada fin de semana, cada mercado de agricultores y cada evento a nivel local en una oportunidad para entablar contactos. Llevamos a cabo un proyecto importante tras otro, mientras realizábamos un buen trabajo conservacionista e íbamos tomando impulso, pero yo estaba exhausta.
A fin de resolver este problema, conseguí un personal muy bueno. No obstante, mi enfoque fue tradicional: tener la suficiente cantidad de dinero en el banco para contratar al personal adecuado y asegurarme de que uno de los empleados fuera un joven abogado con el potencial necesario para asumir mayores responsabilidades y tareas de liderazgo. Continué encargándome de la recaudación de fondos de grandes donantes, así como también supervisando la estrategia y negociación de adquisición de terrenos clave, mientras que otros empleados se encargaban de realizar las tareas y la administración diarias de la organización. La capacidad de aumentar la cantidad de empleados y delegar algunas tareas significó un gran avance, tanto para mí como para la organización.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico del POST en cuanto a la adquisición de tierras y de qué manera esto ha afectado su estrategia financiera?
Audrey Rust: Tanto el POST como la APR tienen como objetivo conectar terrenos públicos existentes mediante la adquisición de propiedades privadas adyacentes, y ambas organizaciones consideran a los entes conservacionistas locales como sus aliados clave en la tarea de preservar la biodiversidad, brindar acceso público y generar una mayor visión del paisaje protegido. Sin embargo, debido a que tienen diferentes estrategias básicas de conservación del suelo, esto da como resultado patrones de financiamiento e impactos financieros a largo plazo muy diferentes.
La intención del POST es transferir todos los terrenos que protege, y la mayor parte de estas tierras se convertirá en propiedad pública en forma de parques federales, estatales o de condados, o se entregará a los distritos regionales de espacios abiertos para que se encarguen de su administración y protección de forma permanente. Las tierras aptas para la agricultura, que se encuentran protegidas por estrictos derechos de servidumbre con fines conservacionistas, se venden a los agricultores locales. El POST retiene los derechos de servidumbre junto con un fondo dotal que vela por los derechos de servidumbre a fin de garantizar el monitoreo y el cumplimiento de las normas.
El primer proyecto que emprendió el POST a fines de la década de 1970 dio como resultado la donación y posterior venta (a la mitad del valor tasado) de una propiedad altamente visible que era adyacente a la ciudad donde vivía un gran porcentaje de los posibles donantes. Gracias a los fondos que surgieron de esta venta, el POST logró salvar otras tierras. Sin embargo, la organización progresó lentamente durante aproximadamente una década, sin tener una verdadera estrategia de protección de suelos que fuera financieramente sustentable.
En 1986, a raíz de una oportunidad para comprar una finca costera de 485 hectáreas, el POST presentó una oferta de compra de la propiedad, que requería el financiamiento por parte del propietario, una importante recaudación de fondos y la posterior acción política en todo el estado. El éxito en este caso se tradujo en la creación de un fondo de capital de trabajo que le permitió al POST repetir una estrategia similar en varias oportunidades, enfocándose en proyectos de conservación importantes y ambiciosos. Debido a que se ganó la reputación de cumplir con sus promesas, el POST pasó luego a recaudar fondos en una campaña de capitales respecto de un inventario mucho mayor de propiedades. El hecho de poseer un capital de trabajo le permitió al POST estar libre para enfocarse en lo que debía hacerse en lugar de lo que podría hacerse.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles han sido los logros y los fracasos más importantes de la estrategia del POST?
Audrey Rust: El POST logró generar un capital de trabajo y así demostrar a los donantes una rentabilidad apalancada. El éxito generó más éxito y, en la actualidad, el POST funciona con una cuenta de capital de trabajo de más de 125 millones de dólares. Las tierras protegidas nunca estuvieron en riesgo de perderse debido a problemas financieros. El tipo de fondos públicos que se utiliza, sumado a las donaciones de origen privado, brindan aún mayores garantías.
Cada uno de estos logros ha generado en el POST la confianza de pasar a otro nivel respecto de las tareas de protección, restauración y colaboración en forma directa. En la actualidad, el arsenal conservacionista de la organización comprende además la ingeniería forestal sustentable, los derechos de servidumbre activa en las tierras de cultivo, el pastoreo de conservación y la remoción de especies exóticas.
Por otro lado, nunca se articuló bien una visión amplia de lo que podría traer aparejado el futuro, ya que el POST siempre trabajó de manera gradual. Despertar la imaginación de los donantes empresariales en niveles del liderazgo (que representan la principal fuente de riqueza en el valle) se volvió cada vez más difícil a medida que transcurrió el tiempo. También resultó difícil para la organización abocarse a la tarea de restaurar y administrar las tierras que poseía para su posterior transferencia.
A medida que los fondos públicos se van agotando, resulta mucho menos probable que las agencias públicas acepten la responsabilidad que conlleva poseer terrenos adicionales. El POST está experimentando en la actualidad tanto los gastos derivados de poseer propiedades en forma indefinida como la incapacidad de vender las tierras para obtener un rendimiento de capital que vaya nuevamente a sus cuentas.
Instituto Lincoln: ¿Cuál ha sido el enfoque básico de la APR?
Audrey Rust: La APR enfrenta una situación diferente en Montana, donde las fincas privadas son mucho más grandes que cualquier parcela de las montañas de Santa Cruz, y sus propietarios controlan otros tramos de grandes dimensiones de terrenos de propiedad federal arrendados. Es intención de la APR mantener a perpetuidad estas tierras y arrendamientos privados. A fin de garantizar la gestión de estas tierras, se necesitará realizar una recaudación de fondos dotales en forma privada.
La APR quiso demostrar desde el principio que podía lograr progresos reales respecto de su gran visión conservacionista, a pesar de la falta de fondos. La APR se movió rápidamente para adquirir tierras y sus arrendamientos correspondientes mediante el financiamiento por parte de los propietarios. El liderazgo de la organización consideró que establecer firmemente nuestra posición en este asunto era la única manera de comenzar a atraer el dinero que necesitábamos para adquirir las propiedades que conformarían la reserva. Sin la suficiente experiencia en recaudación de fondos o sin un listado de posibles donantes, la lucha era enorme. Hasta hace poco, sólo teníamos unos fondos mínimos en nuestras reservas, lo que volvía extremadamente difícil cumplir con nuestras obligaciones financieras, en particular las deudas.
Instituto Lincoln: ¿Cuáles son los logros más importantes y los desafíos actuales de la APR?
Audrey Rust: La persistencia y el buen trabajo están dando sus frutos. Entre los avances más importantes se cuentan la oportunidad de adquirir cuotas y sus arrendamientos respectivos en una finca de 60.700 hectáreas y, en el año 2012, una donación muy importante de parte de uno de los mayores benefactores de la organización. La APR también comenzó a construir un lujoso “campamento safari” que abrirá sus puertas en 2013 y que permitirá atraer a la pradera a donantes del nivel de liderazgo, desarrollar relaciones y profundizar su conexión con la tierra.
La organización posee un buen historial y ha demostrado su capacidad de hacer que las cosas funcionen, por lo que puede comenzar a poner en práctica principios de gestión a fin de pronosticar las futuras actividades. Uno de los ejemplos más carismáticos es la reintroducción de bisontes genéticamente puros. En la actualidad existen extraordinarias oportunidades para adquirir importantes lotes de terrenos. Sin embargo, sin reservas de capital de trabajo significativas, el personal y el liderazgo de la APR enfrentan grandes dificultades a la hora de cumplir con sus obligaciones financieras. Esto genera un clima en el que se busca obtener un rápido rendimiento de las donaciones en lugar de desarrollar el tipo de donaciones provenientes de los niveles de liderazgo que la organización más necesita a largo plazo. Por ahora, los planes se encuentran incompletos para garantizar una protección privada permanente de los terrenos adquiridos. La organización puede comprar los terrenos bajo financiamiento de los propietarios o que estén especialmente a un muy buen precio, aun cuando no exista una gran prioridad para su adquisición. La recaudación de los fondos dotales necesarios para la administración continua de los terrenos ha sido un proceso muy lento.
Instituto Lincoln: En conclusión, ¿cuáles son los principales aspectos que estas dos organizaciones tan diferentes tienen en común?
Audrey Rust: El POST y la APR se encuentran en diferentes etapas de su crecimiento organizacional, y el futuro de cada una depende de sus diferencias más evidentes y sus historiales respectivos. No obstante, es posible identificar ciertos elementos clave que ambas tienen en común y que pueden llevarlas al éxito:
Ambas organizaciones continúan enfrentando importantes desafíos para financiar sus objetivos. El POST ha realizado con éxito la transición hacia un nuevo liderazgo y se encuentra abocado a iniciativas conservacionistas mucho mayores y complejas. El éxito ha dominado a esta organización por tanto tiempo que resulta difícil para los nuevos filántropos encontrar algo que “inventar” o apoyar. El POST es una organización muy bien administrada, que deja pocas oportunidades para que la nueva elite del Valle Silicon participe con su consabida frase “podemos hacerlo mejor”. El POST debe dedicarse más a identificar y atraer a aquellos pocos donantes de la cima de la pirámide. Este desafío resulta especialmente difícil debido a que la participación del gobierno prácticamente se ha detenido y a que los tres mayores donantes del POST ya no están brindando subvenciones para este tipo de tareas conservacionistas dentro del rango de entre los 20 millones y los 50 millones de dólares. Además, es difícil apuntar a una fase final y, sin ello, la organización perderá el sentido de urgencia y el apoyo de las donaciones.
La APR es una organización nueva y fascinante y ha logrado asociarse en forma creativa con National Geographic, que produjo un video de una hora de duración titulado “The American Serengeti”, con el cual se logró realzar la misión de la APR y, como consecuencia, darle a la organización la importancia nacional que necesita a fin de poder recaudar mayores donaciones a nivel nacional. Es justamente en estos tiempos que los donantes clave del nivel de liderazgo deben involucrarse en la causa. En toda organización sin fines de lucro, las pirámides de financiamiento se están volviendo cada vez más verticales. Las campañas de este tipo con frecuencia dependen de que uno o dos donantes provean fondos que igualen la mitad o hasta dos tercios del objetivo total. Sin estos donantes, el personal de la organización se desgasta tratando de recaudar fondos y los costos de estas actividades aumentan rápidamente.
Estoy convencida de que el tamaño, los alcances y la habilidad para medir la visión que tiene una organización son factores determinantes para el éxito. Los donantes y el público en general se sienten impulsados por la idea de que podemos cambiar nuestro mundo. Articular claramente esa visión y promoverla es una tarea esencial. El POST debe trabajar en los mensajes que envía para poder articular mejor su visión actual. La APR debe encontrar otras formas de comunicar su visión de forma más efectiva y desarrollar una importante masa crítica de partidarios.
